MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CONVENIO INTERADMINISTRATIVO / DECLARACIÓN DE NULIDAD / FACULTADES DEL JUEZ [E]n el evento de que en el contexto de un convenio interadministrativo se configure alguna causal de nulidad consagrada en el derecho común e incluso las prevista en el artículo 44 de la Ley 80 de 1993, esto último no dará lugar a ejercer la facultad de declarar unilateralmente la terminación de un convenio interadministrativo por alguna de las entidades intervinientes en su celebración. En ese caso, corresponderá acudir al juez competente para que se pronuncie sobre la nulidad del negocio jurídico, sin que la ocurrencia de alguna de esas causales viabilice la posibilidad de que, en el terreno del convenio interadministrativo, se arrogue la facultad prevista en el artículo 45 de la Ley 80 de 1993.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 44 / LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 45 CONVENIO DE ASOCIACIÓN / PERSONA JURÍDICA PRIVADA / ASOCIACIÓN CON ENTIDADES ESTATALES [E]l inciso primero del artículo 96 de la Ley 489 de 1998 […] consagra que las entidades estatales pueden asociarse con personas jurídicas particulares mediante, entre otras alternativas, la celebración de convenios de asociación para el desarrollo conjunto de actividades en relación con los cometidos y funciones que les asigna a aquellas la ley.

FUENTE FORMAL: LEY 489 DE 1998 - ARTÍCULO 96 TERMINACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL / PROCEDENCIA DE TERMINACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL La facultad de terminación unilateral del contrato consagrada en el artículo 17 de la Ley 80 de 1993 constituye una prerrogativa excepcional otorgada a la entidad estatal contratante como una herramienta cuyo fin exclusivo, lejos de identificarse como una sanción contra el contratista, es el de impedir la afectación o el cumplimiento de los fines estatales o de la continua y eficiente prestación de los servicios públicos. […] La incorporación imperativa de esa prerrogativa, aunque no se encuentre expresamente pactada, se aplica a los negocios jurídicos que tengan por objeto el ejercicio de una actividad que constituya monopolio estatal, la prestación de servicios públicos o la explotación y concesión de bienes del Estado, así como en los contratos de obra. […] De otro lado, con arreglo a esa misma normativa, la potestad excepcional de terminación unilateral podrá pactarse, de manera voluntaria, en los contratos de suministro y de prestación de servicios.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 17 DECLARACIÓN DE LA NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO ESTATAL / EFECTOS DE LA NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO ESTATAL La terminación unilateral regulada por el artículo 45 de la Ley 80 de 1993, a diferencia de lo que ocurre con la prevista en el artículo 17 del mismo texto normativo, lo que persigue es finalizar anticipadamente un negocio jurídico inválidamente celebrado.

Su ejercicio constituye un verdadero deber legal que el ordenamiento impone al jefe o representante legal de la entidad cuando evidencie que el contrato adolece de los vicios de nulidad absoluta que señala la norma, sin que sea posible hacerla extensiva a la configuración de vicios distintos a los señalados en los tres citados numerales del artículo 44 en referencia. Una vez percatado de la configuración de cualquiera de esas tres causales, el jefe o representante legal de la entidad, mediante acto administrativo motivado, deberá declarar la terminación unilateral del negocio jurídico y ordenar su liquidación en el estado en que se encuentre.

De otro lado, su ejercicio no comporta el reconocimiento para el contratista de derechos indemnizatorios, sin que ello se traduzca en que en este caso el contratista no tenga derecho a que se le reconozca lo que hasta el momento se ha ejecutado. Se precisa, además, que la terminación unilateral prevista en el artículo 45 no se encuentra circunscrita a que su ejercicio proceda sólo respecto de determinados tipos contractuales, como acontece en el caso de la prerrogativa consagrada en el artículo 17 en el contexto de las cuatro hipótesis examinadas, por manera que su ejercicio tendrá lugar sobre cualquier tipología contractual, siempre que para acudir a esta se reúnan los supuestos normativos que dan paso a su procedencia. FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 44 / LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 17 CLÁUSULA EXCEPCIONAL / CLÁUSULA INEFICAZ De acuerdo con el parágrafo del referido artículo 14 [Ley 80 de 1993], existe prohibición expresa de incluir cláusulas excepcionales, entre ellas, la de terminación unilateral, en los contratos que se celebren con personas públicas internacionales, o de cooperación, ayuda o asistencia; en los interadministrativos; en los de empréstito, donación y arrendamiento y en los contratos que tengan por objeto actividades comerciales o industriales de las entidades estatales que no correspondan a las señaladas en el numeral 2o. del mencionado artículo, o que tengan por objeto el desarrollo directo de actividades científicas o tecnológicas, así como en los contratos de seguro tomados por las entidades estatales.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 14 CONVENIO INTERADMINISTRATIVO / CONTRATO INTERADMINISTRATIVO / CONCEPTO [E]n la práctica de las relaciones establecidas en desarrollo de las actividades de la Administración se acude a la figura de los “convenios interadministrativos”, previstos en el artículo 95 de la Ley 489 de 1998, cuando dos (2) o más entidades públicas cooperan para gestionar el cumplimiento conjunto de sus funciones administrativas, finalidad que acarrea, si aquellas se obligan patrimonialmente, que dichos convenios constituyan contratos en toda la extensión del concepto y con los efectos respectivos.

Dentro de ese mismo contexto, la jurisprudencia ha reconocido la utilización de la figura de los “convenios interadministrativos” para calificar otro tipo de acuerdos que no corresponden a la naturaleza y efectos de los contratos, en los que, si bien se presenta un concurso de voluntades entre las partes, no se generan obligaciones susceptibles de ser exigidas jurídicamente.

La Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación se ha referido a los “convenios interadministrativos” a los cuales alude el artículo 95 de la Ley 489 de 1998, calificándolos de “puros” y entendiendo que estos, además de perseguir la finalidad de cooperación antes indicada, no implican intereses contrapuestos, ni tampoco se circunscriben a un “intercambio patrimonial”.

Sin perjuicio de lo anterior, en otra oportunidad, la misma Sala había indicado que, si bien en dichos convenios no se daba un “verdadero intercambio de bienes o servicios (contrato conmutativo)”, ello no impedía que se conviniera una remuneración a cargo de alguna entidad. FUENTE FORMAL: LEY 489 DE 1998 - ARTÍCULO 95 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la naturaleza de los convenios interadministrativos y la posibilidad de que en ellos se pacte una remuneración, cita: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 1 de noviembre de 2016, rad. 2305, C. P. Germán Alberto Bula Escobar; y Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 30 de abril de 2008, rad. 1881, C. P. Enrique José Arboleda Perdomo.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá D.C., veinte (20) de noviembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 66001-23-33-000-2015-00131-01(61429)A Actor: DEPARTAMENTO DE RISARALDA Demandado: MUNICIPIO DE SANTA ROSA DE CABAL Referencia: ACCIÓN CONTRACTUAL Temas: DIFERENCIAS ENTRE CONTRATOS Y CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS / aplicación supletoria de la Ley 80 de 1993 a los convenios interadministrativos gobernados por el artículo 95 de Ley 489 de 1998, en cuanto les sea compatible – TERMINACIÓN UNILATERAL DEL CONVENIO / diferencias entre potestad excepcional de terminación unilateral prevista en el artículo 17 de la Ley 80 de 1993 y la facultad consagrada en el artículo 45 del mismo Estatuto / FALTA DE COMPETENCIA DEL ENTE TERRITORIAL PARA TERMINAR UNILATERALMENTE EL CONVENIO INTERADMINISTRATIVO Conoce la Sala del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 27 de septiembre de 2017, dictada por el Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante la cual resolvió (se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores): “1.

Se declara la nulidad de las Resoluciones No. 3986 del 29 de octubre de 2013 y 628 del 26 de febrero de 2014, emanadas del Municipio de Santa Rosa de Cabal, mediante las cuales se terminó unilateralmente el ‘Convenio de Cooperación y Apoyo Financiero para la vinculación del Municipio de Santa Rosa de Cabal y de la Empresa de aguas y Aseo de Risaralda S.A. al Plan Departamental de Agua y Saneamiento suscrito con el Departamento de Risaralda número 010’, de conformidad con las razones expuestas en esta providencia. “2.

Se declara el incumplimiento del Convenio de Cooperación y Apoyo Financiero para la vinculación del Municipio de Santa Rosa de Cabal y de la Empresa Aguas y Aseo de Risaralda S.A. al Plan Departamental de Aguas y Saneamiento suscrito con el Departamento de Risaralda número 010, por parte del Municipio de Santa Rosa de Cabal, de acuerdo con la parte motiva de esta sentencia. “3.

Se niegan las demás súplicas de la demanda”. I.

ANTECEDENTES 1. Síntesis de la controversia La presente controversia gira en torno a la nulidad de la Resolución 3986 del 29 de octubre de 2013 y de aquella que la confirmó al resolver los recursos de reposición formulados en su contra, por la cual el municipio de Santa Rosa de Cabal terminó unilateralmente el convenio de cooperación y apoyo financiero No. 010 de 2009, celebrado entre el departamento de Risaralda, el municipio de Santa Rosa de Cabal y la empresa Aguas y Aseo de Risaralda S.A. E.S.P, aduciendo la existencia de irregularidades e inconsistencias en su celebración, que lo habrían viciado de nulidad absoluta. 2.

La demanda La demanda con la que se inició este litigio fue presentada por el departamento de Risaralda el 10 de febrero de 2015, en ejercicio de la acción contractual, contra el municipio de Santa Rosa de Cabal, a través de la cual solicitó: • Que se declarara la existencia y validez del convenio de cooperación y apoyo financiero No. 010 de 2009, para la vinculación del municipio de Santa Rosa de Cabal y de la empresa Aguas y Aseo de Risaralda S.A. al Plan Departamental de Aguas y Saneamiento, suscrito con el departamento de Risaralda. • Que se declarara el incumplimiento por parte del municipio de Santa Rosa de Cabal del convenio de cooperación y apoyo financiero No. 010 de 2009, para la vinculación del municipio de Santa Rosa de Cabal y de la empresa Aguas y Aseo de Risaralda S.A. E.S.P. al Plan Departamental de Aguas y Saneamiento, suscrito con el departamento de Risaralda. • Que se declarara la nulidad de la Resolución No. 3986 del 29 de octubre de 2013, por la cual el municipio de Santa Rosa de Cabal terminó unilateralmente el Convenio de Cooperación y Apoyo Financiero No. 10, para la vinculación del municipio de Santa Rosa de Cabal y de la Empresa Aguas y Aseo de Risaralda S.A. al Plan Departamental de Aguas y Saneamiento, suscrito con el departamento de Risaralda. • Que se declarara la nulidad de la Resolución No. 682 del 26 de febrero de 2014, por la cual el municipio de Santa Rosa de Cabal, al resolver los recursos de reposición presentados en su contra por el departamento de Risaralda y la Empresa Aguas y Aseo de Risaralda S.A., la confirmó. 3.

Los hechos En el escrito de demanda, en síntesis, la parte actora narró los siguientes hechos: 3.1. Que, mediante Acuerdo No. 017 de 2008, el Concejo autorizó al municipio de Santa Rosa de Cabal para: i) vincularse al plan de manejo empresarial de los servicios de agua y saneamiento del departamento de Risaralda PDA; ii) para participar con el departamento en la constitución de una sociedad por acciones como empresa de servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo del orden departamental; iii) para comprometer vigencias futuras excepcionales del municipio para la financiación de proyectos de inversión, entre otras disposiciones. 3.2.

Que, con sustento en el mencionado Acuerdo, el municipio de Santa Rosa de Cabal, el departamento de Risaralda y la empresa Aguas y Aseo de Risaralda S.A. E.S.P. celebraron el convenio de cooperación y apoyo financiero número 010 de 2009[1], para la vinculación del municipio de Santa Rosa de Cabal y de la empresa Aguas y Aseo de Risaralda S.A. E.S.P. al Plan Departamental de Agua y Saneamiento suscrito con el departamento de Risaralda. 3.3.

Que, mediante Resolución 3986 del 29 de octubre de 2013, el municipio de Santa Rosa de Cabal terminó unilateralmente el convenio de cooperación y apoyo financiero No. 010, aduciendo la existencia de irregularidades e inconsistencias en su celebración que no fueron informadas al departamento de Risaralda y las cuales consistieron en que: i) El municipio excedió las facultades concedidas en el Acuerdo No. 017 para celebrar el convenio, en consideración a que en su contenido no se otorgó autorización para que se adhiriera, a través de un mandato con representación otorgado para la firma del convenio por el municipio al departamento, para actuar en condición de fideicomitente directo en el contrato de fiducia mercantil FIA y para que autorizara el giro de los recursos al patrimonio autónomo. ii) La autorización para comprometer vigencias futuras concedida por el Acuerdo No. 017, según la circular conjunta externa del 8 de septiembre de 2010, en realidad constituía unas operaciones de crédito y, por tanto, contrariaba lo dispuesto en los artículos 345, 352 y 364 de la Constitución, los artículos 10, 11 y 12 de la Ley 819 de 2003 y la Ley 358 de 1997 y el artículo 1 del Decreto 3629 de 2004. iii) El convenio No. 010 se celebró el 1 de octubre de 2009, mientras que el plazo otorgado para su suscripción finalizó el 8 de marzo de 2009, cuestión que imponía concluir que se perfeccionó sin contar con competencia temporal. 3.4.

Que mediante Resolución No. 682 del 26 de febrero de 2014, el municipio de Santa Rosa de Cabal, al resolver los recursos interpuestos en contra de aquella por el departamento de Risaralda y la empresa Aguas y Aseo de Risaralda S.A. E.S.P, decidió confirmarla. 4. Fundamentos de derecho Como sustento de la reclamación, la parte actora argumentó que las decisiones acusadas transgredieron los artículos 2, 6, 29, 83, 123, 124 y 209 de la Constitución Política; los artículos 3, 88, 91 y 137 de la Ley 1437 de 2011; el artículo 122 del Decreto 1333 de 1986 y los artículos 14, 17, 26 y 44 de la Ley 80 de 1993.

Luego de hacer una referencia normativa a los convenios de cooperación, convenios interadministrativos y convenios de asociación, explicó que la celebración del convenio de cooperación y apoyo financiero No. 010 de 2009 se sujetó al Acuerdo No. 017 de 2008 y a las normas constitucionales y legales en que debía fundarse. Agregó que el Acuerdo No. 017 de 2008, por el cual el Concejo Municipal de Santa Rosa de Cabal impartió autorización para la celebración de convenio, continuaba vigente, por cuanto no se había cuestionado su presunción de legalidad.

Alegó que las resoluciones impugnadas fueron expedidas con desconocimiento del debido proceso, debido a que el municipio nunca informó al departamento de Risaralda ni a la empresa Aguas y Aseo de Risaralda S.A. E.S.P. la existencia de las supuestas irregularidades que se presentaron en la celebración del convenio y con fundamento en las cuales decidió terminarlo unilateralmente.

Afirmó que los actos demandados adolecían de falsa motivación, habida consideración de que las razones expuestas como respaldo de la terminación unilateral no fueron debidamente demostradas dentro de la actuación administrativa, a lo que agregó que el municipio carecía de competencia para adoptar esta decisión, en tanto se hallaba reservada al juez.

Explicó que el municipio había ejercido las potestades excepcionales previstas en la Ley 80 de 1993, sin tener en consideración que dichas facultades no estaban autorizadas en los convenios interadministrativos. Señaló que dicha declaratoria tampoco encontraba su sustento normativo en el artículo 44 de la Ley 80, puesto que las causales de nulidad allí señaladas eran taxativas y en el caso concreto no se habían configurado. 5.

Actuación procesal 5.1. Mediante auto del 9 de abril de 2015, el Juzgado Tercero Administrativo de Pereira decidió remitir el proceso por competencia funcional, en razón de la cuantía, al Tribunal Administrativo de Risaralda, con sustento en la siguiente argumentación (se transcribe de forma literal incluso con errores): “El demandante indica en el acápite de la cuantía (fl. 139) que la misma es indeterminada.

No obstante, tendiendo en cuenta que del convenio de cooperación y apoyo financiero para la vinculación del Municipio de Santa Rosa de Cabal y de la Empresa Aguas y Aseo de Risaralda S.A. E.S.P. al plan departamental de aguas y saneamiento suscrito con el demandante, nacen obligaciones patrimoniales tasadas por año, el valor correspondiente a cada anualidad debe considerarse como una pretensión y, por consiguiente, la cuantía debe fijarse por la pretensión mayor que corresponde al valor que el municipio debería aportar al departamento en el año 2019, en un monto de $1.085’500.345, suma que excede los 500 salarios mínimos mensuales vigentes”. 5.2.

El Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante providencia del 23 de noviembre de 2015, admitió la demanda y ordenó su notificación a la demandada y al Ministerio Público, tras considerar que “al observar las sumas que deben aportarse al referido convenio se encuentra que efectivamente superan los 500 smlmv, que es la cuantía que al ser sobrepasada impone conocer el asunto a este Tribunal en primera instancia de acuerdo a lo señalado en el artículo 152-5 de la Ley 1437 de 2011”. 5.3.

En proveído del 21 de julio de 2016, el a quo declaró la suspensión provisional de los efectos jurídicos de las resoluciones demandadas, teniendo en consideración que, por virtud de lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 80 de 1993, el ejercicio de las potestades excepcionales estaba prohibido en el marco de los convenios interadministrativos. 5.4.

A través de auto del 7 de marzo de 2017, el tribunal de origen ordenó la vinculación al proceso de la empresa Aguas y Aseo de Risaralda S.A. E.S.P. como parte integrante de extremo activo. 5.5. Empresa Aguas y Aseo de Risaralda S.A. E.S.P. La empresa vinculada adhirió a las pretensiones de la demanda y, adicionalmente, solicitó declarar que el municipio de Santa Rosa de Cabal adeudaba el pago de los aportes e intereses moratorios que se obligó a entregar por cuenta de la suscripción del convenio de cooperación y apoyo financiero No. 010 de 2009, en cuantía de $1.671’662.500, correspondiente a los años 2014 a 2017.

Por lo demás, reprodujo los mismos fundamentos fácticos y jurídicos expuestos en el escrito de la demanda interpuesta por el departamento de Risaralda. 5.5. Municipio de Santa Rosa de Cabal Según se desprende del informe secretarial visible a folio 163 del cuaderno 1, el término de 30 días de traslado de la demanda, de conformidad con el artículo 172 del C.P.A.C.A, corrió desde el 13 de abril al 25 de mayo de 2016, término durante el cual –ni con posterioridad a su vencimiento- el ente territorial no contestó la demanda. 5.6.

Audiencia Inicial, de pruebas, de alegatos y de juzgamiento El 27 de septiembre de 2017 se llevó a cabo la audiencia inicial de que trata el artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo, en la cual tuvo lugar la etapa de saneamiento. En esa oportunidad, se advirtió sobre la inexistencia de causales de nulidad que viciaran lo actuado, con lo que tanto las partes como el Ministerio Público estuvieron de acuerdo.

El litigio se circunscribió a determinar si era procedente que en desarrollo de convenios interadministrativos se ejercieran cláusulas excepcionales por la existencia de una supuesta nulidad del contrato y, una vez resuelto lo anterior, si resultaba procedente declarar la nulidad de las decisiones acusadas. Se pronunció el a quo sobre el valor de los elementos de prueba aportados al proceso y negó la solicitud probatoria elevada por la parte actora porque consideró que pretendía demostrar una negación indefinida.

El a quo corrió traslado a las partes para que, en desarrollo de la audiencia, alegaran de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto. En el término concedido, la parte actora y la vinculada al extremo activo presentaron sus respectivas alegaciones, en las cuales básicamente reiteraron los argumentos expuestos en oportunidades procesales precedentes.

El municipio demandado afirmó que el alcalde no tenía facultades para suscribir el convenio de cooperación y apoyo financiero y, con sustento en ello, solicitó negar las súplicas de la demanda. El Ministerio Público rindió concepto, en el cual consideró que las pretensiones de la demanda debían atenderse favorablemente, en tanto se desbordó la competencia del municipio al utilizar las cláusulas excepcionales, previstas en la Ley 80 de 1993, en el marco de un convenio interadministrativo.

El Tribunal Administrativo de Risaralda en dicha audiencia anunció como sentido del fallo la decisión de acceder parcialmente a las súplicas de la demanda, bajo la prevención de que la sentencia se consignaría por escrito dentro de los diez siguientes. 5.7. Sentencia de primera instancia Después de efectuar un recorrido de los antecedentes procesales y de revisar las piezas probatorias, el operador de primer grado concluyó que el asunto sometido a su consideración daba cuenta de la existencia de un convenio interadministrativo celebrado con el fin de acordar la vinculación al plan departamental para el manejo empresarial de los servicios de agua y saneamiento –PDA que se regía por los principios de cooperación, coordinación y apoyo para dar cumplimiento a los fines de la Constitución y la ley.

Con base en lo expuesto, consideró que las resoluciones acusadas adolecían de nulidad, en cuanto reflejaron el ejercicio de la potestad unilateral de terminación unilateral, la cual, según el artículo 14 de la Ley 80 de 1993 era una facultad excepcional que no estaba permitida en los convenios interadministrativos. Indicó que, si el municipio estimaba que el Acuerdo 017 de 2008, por el cual el concejo había concedido autorización para celebrar el convenio interadministrativo adolecía de nulidad, debió demandarlo ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, el con fin de desvirtuar su presunción de legalidad.

Corolario de lo dicho, advirtió que los actos expedidos por el municipio de Santa Rosa de Cabal adolecían de falta de competencia para ejercer la potestad excepcional de terminación unilateral del convenio. Finalmente, estimó que la declaratoria de incumplimiento del convenio tenía vocación de prosperidad, habida cuenta de que la declaratoria de terminación unilateral llevó a la imposibilidad de cumplir con el Plan Departamental de Agua y Saneamiento por falta de financiación, en la medida en que el municipio no había girado los recursos destinados al programa. 5.8.

Recurso de apelación El municipio de Santa Rosa de Cabal presentó recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia. Como sustento de su impugnación señaló que el municipio tuvo razones claras y concretas para dar por terminado el convenio, las cuales no fueron desvirtuadas en este proceso. Explicó que la terminación unilateral se produjo, no con fundamento en el artículo 14 de la Ley 80 de 1993, sino en los artículos 44 y 45 de esa misma legislación, que imponían el deber al jefe de la entidad de dar por terminado el contrato ante la ocurrencia de las causales constitutivas de nulidad previstas en esa norma.

En atención a ese contexto, argumentó que: -. El Acuerdo No. 017 de 2008, mediante el cual se autorizó al alcalde para celebrar el convenio, asumiendo la obligación de comprometer vigencias futuras, transgredió lo dispuesto en la Ley 819 de 2003, la Ley 358 de 1997, Decreto 3629 de 2004, las Circulares 07 de 2007, 043 de 2008 y 06 de 2009 del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. -.

El convenio se suscribió luego de vencerse el límite temporal dispuesto en el Acuerdo No. 017 de 2008 para su celebración. -. El Acuerdo No. 017 no otorgó facultades al alcalde para vincularse a algún patrimonio autónomo a través de un mandatario, por lo que dicha obligación no podía ser introducida en el convenio cuya celebración se autorizaba.

Bajo esas circunstancias, concluyó que se reunieron varios supuestos para declarar la terminación del convenio. 6. Actuación en segunda instancia 6.1. En providencia del 6 de septiembre de 2018, esta Corporación admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de primera instancia. 6.2. Mediante auto del 5 de diciembre de 2018 se corrió traslado a las partes para que presentaran sus alegaciones finales y al Ministerio Público para que rindiese su concepto.

La empresa Aguas y Aseo de Risaralda S.A. E.S.P. allegó escrito de alegaciones, en el cual reiteró los argumentos expuestos en oportunidades procesales precedentes. Los demás sujetos procesales y el Ministerio Público guardaron silencio. II. C O N S I D E R A C I O N E S Para resolver la segunda instancia de la presente litis se abordarán los siguientes temas: 1) competencia del Consejo de Estado; 2) Procedencia y oportunidad para el ejercicio de la acción contractual; 3) legitimación en la causa: 3.1) por activa; 3.2) por pasiva; 4) análisis de la apelación: 4.1) la naturaleza del convenio de cooperación y apoyo financiero No. 010 de 2009; 4.2) la facultad de terminación unilateral del convenio No. 010 ejercida por el municipio de Santa Rosa de Cabal y 5) costas. 1.- Competencia del Consejo de Estado A continuación, la Sala verificará la competencia para conocer del recurso de apelación: Se tiene presente que el artículo 104[2] de la Ley 1437 expedida en 2011 (C.P.A.C.A.), vigente a partir de 2 de julio de 2012, prescribe que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se encuentra instituida para conocer, “además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, (…) en los que estén involucradas las entidades públicas”.

El acto administrativo de terminación unilateral del convenio No. 010 de 2009, objeto de demanda, fue proferido por el municipio de Santa Rosa de Cabal que concurre como demandado en la presente causa. Así las cosas, el municipio de Santa Rosa de Cabal, con sujeción a lo dispuesto en el parágrafo del artículo 104 del C.P.A.C.A., en concordancia con el artículo 2 la Ley 80 de 1993[3], ostenta la naturaleza de entidad estatal.

Por la razón advertida, esta jurisdicción es competente para conocer del presente asunto. 1.2.- Con fundamento en el numeral 5 del artículo 152 de la Ley 1437 de 2011 y teniendo en cuenta que el valor de la pretensión mayor[4] estimada en $1.085’500.345, resulta superior al monto equivalente a 500 salarios mínimos legales vigentes[5] a la fecha de presentación de la demanda, se concluye que el proceso tiene vocación de doble instancia. 2.- Procedencia y oportunidad para el ejercicio de la acción contractual Se somete a consideración de la Sala la declaratoria de nulidad del acto administrativo de terminación unilateral del convenio No. 010 de 2009, adoptado mediante Resolución No. 3986 del 29 de octubre de 2013 y la de la Resolución 682 de 26 de febrero de 2014, mediante la cual se confirmó la anterior, luego de resolver los recursos de reposición interpuestos en su contra, aspectos que corresponden ventilarse a través del medio de control de controversias contractuales impetrado, al tenor de los dictados del artículo 141 de la Ley 1437 de 2011 que orientan a que: “Cualquiera de las partes de un contrato del Estado podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento, que se declare la nulidad de los actos administrativos contractuales, que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios, y que se hagan otras declaraciones y condenas”.

A su turno, el literal j) del numeral 2) del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 (C.P.A.C.A.) dispuso los siguientes términos para presentar la demanda, en ejercicio del medio de control de controversias contractuales, “so pena de que opere la caducidad”: “j) En las relativas a contratos el término para demandar será de dos (2) años que se contarán a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento”.

La presente demanda se entabló con el fin de obtener la nulidad de la Resolución No. 3986 del 29 de octubre de 2013, por la cual el municipio de Santa Rosa de Cabal terminó unilateralmente el convenio de cooperación y apoyo financiero No. 010 de 2009[6] y la de la Resolución 682 de 26 de febrero de 2014, mediante la cual se confirmó la anterior, luego de resolver los recursos de reposición interpuestos en su contra.

Si bien no se conoce la fecha de notificación de esta última decisión, se concluye que desde la fecha de su expedición -26 de febrero de 2014- hasta la fecha en que se interpuso la demanda -10 de febrero de 2015-, no habían transcurrido los dos años del término de caducidad de la acción contractual, lo que conduce a concluir que su presentación fue oportuna. 3.- Legitimación en la causa 3.1.

Por activa Le asiste legitimación en la causa por activa al departamento de Risaralda para integrar el extremo demandante, por cuanto, dada su condición de parte dentro del convenio de cooperación y apoyo financiero No. 010 de 2009, se vio afectado con el acto administrativo de terminación unilateral que constituye el objeto de declaratoria de nulidad.

La misma situación se presenta respecto de la empresa Aguas y Aseo de Risaralda S.A. E.S.P., la cual fue vinculada al proceso por el Tribunal de origen para que integrara el extremo activo de la controversia, en atención a su calidad de suscribiente del convenio de cooperación y apoyo financiero No. 010 de 2009. 3.2. Por pasiva Igualmente, halla la Sala legitimado en la causa por pasiva al municipio de Santa Rosa de Cabal, en consideración a que fue la entidad que profirió los actos administrativos impugnados. 4.

Análisis del recurso de apelación En consideración a que en el recurso de apelación que se revuelve la entidad demandante argumentó que el municipio revolvió terminar unilateralmente el convenio de cooperación y apoyo financiero No. 010 de 2009, no con fundamento en los artículos 14 y 17 de la Ley 80 de 1993 que regulaban el ejercicio de las potestades excepcionales, sino con apoyo en los artículos 44 y 45 del mismo Estatuto, tras evidenciar la configuración de causales de nulidad en su celebración que imponían el deber de darlo por terminado, la Sala procede a referirse en primer término a la naturaleza del convenio No. 10, en cuyo marco se produjeron las decisiones acusadas, propósito para el cual se abordarán las siguientes consideraciones: 4.1.

La naturaleza del convenio de cooperación y apoyo financiero No. 010 de 2009 De la revisión del texto del negocio jurídico que ocupa la atención de la Sala se evidencia que se aludió a la celebración de un convenio de cooperación y apoyo financiero para la vinculación del municipio de Santa Rosa de Cabal y de la empresa Aguas y Aseo de Risaralda S.A. E.S.P. al Plan Departamental de Agua y Saneamiento, suscito con el departamento de Risaralda.

Se pone de presente, igualmente, que a su celebración concurrieron, de una parte, dos entes territoriales, el departamento de Risaralda y el municipio de Santa Rosa de Cabal y, de otra, la empresa Aguas y Aseo de Risaralda S.A. E.S.P., sociedad de naturaleza pública conformada con la participación del departamento de Risaralda y del municipio de Santa Rosa de Cabal, creada por escritura pública No. 0006856 del 19 de noviembre de 2008, inscrita el 26 de diciembre de 2008 en la Notaría Cuarta de Pereira.

De la motivación consignada acerca de su suscripción, como la de los antecedentes que la sustentaron, se advierte que, de conformidad con el documento CONPES No. 3463 del 12 de marzo de 2007, por el cual se establecieron los lineamientos para la estructuración, la financiación y la ejecución de los planes departamentales de agua y saneamiento para el manejo empresarial de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, se recomendó que los departamentos y los municipios se vincularan a la formulación y desarrollo de sus planes departamentales de agua y saneamiento –PDA, a través de la firma de convenios de asistencia técnica, apoyo financiero e institucional y el aporte de recursos financieros mediante los mecanismos de encargo fiduciario y fiducia mercantil definidos en cada plan departamental.

Igualmente, la celebración del convenio de cooperación y apoyo financiero No. 010 tuvo respaldo jurídico en el Acuerdo No. 017 del 8 de septiembre de 2008, por el cual el concejo municipal de Santa Rosa de Cabal expidió las siguientes autorizaciones al alcalde de ese municipio (se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores): “ARTICULO 1.- Facultad al señor Alcalde Municipal para vincular al municipio en el ‘Plan Departamental para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento en el Departamento de Risaralda – PDA’, de conformidad con las políticas, programas lineamientos y estrategias que defina el gobierno nacional para el sector.

“ARTICULO 2: Facultase al Alcalde Municipal para participar con el Departamento en la constitución de una sociedad por acciones, como Empresa de Servicios Públicos Domiciliarios de Acueducto, Alcantarillado y/o Aseo, del orden departamental. “PARAGRAFO: En ningún caso la participación accionaria que el Municipio de Santa Rosa de Cabal, llegase a adquirir, se pagara o realizara con la participación accionaria que el ente territorial posea en las diferentes empresas de servicios públicos domiciliarios del orden municipal.

“ARTICULO 3-. Autorizase a las Administración Municipal, para comprometer vigencias futuras excepcionales del Municipio, para la financiación de proyectos de inversión en el Municipio de Santa Rosa de Cabal dentro del Plan Departamental para el Manejo Empresarial de los Servicios de Aguas y Saneamiento en el Departamento de Risaralda con cargo a los recursos y de conformidad con las siguientes vigencias y montos: “PARAGRAFO: Todos los años se ajustará hasta el 70% del valor de la vigencia comprometida de los recursos que por SGP llegarse al Municipio por concepto de agua potable y saneamiento básico exclusivamente.

“ARTICULO 4: Facultar al señor Alcalde Municipal de Santa Rosa de Cabal, para realizar traslados, adiciones y los movimientos presupuestales y autorizar los gatos que se requieran de conformidad con las normas presupuestales para cumplir con las autorizaciones aquí otorgadas. “ARTICULO 5: para dar cumplimientos a las autorizaciones otorgadas en el presente Acuerdo, se faculta al Alcalde Municipal de Santa Rosa de Cabal, para celebrar los actos administrativos y contratos que se requieran para el cumplimiento y desarrollo de las facultades aquí otorgadas.

“ARTICULO 6: Las autorizaciones contenidas en este Acuerdo, se otorgan por el término de seis (6) meses, prorrogables por un período igual, rige a partir de la fecha de su sanción y publicación”[7]. Posteriormente, en 2009[8], el departamento de Risaralda, el municipio de Santa Rosa de Cabal y la empresa Aguas y Aseo de Risaralda S.A. E.S.P. celebraron el convenio No. 10 de cooperación y apoyo financiero para la vinculación del municipio de Santa Rosa de Cabal y de la empresa Aguas y Aseo de Risaralda S.A. E.S.P. al plan departamental de agua y saneamiento suscrito con el departamento de Risaralda, de cuyo contenido se destacan las siguientes cláusulas que interesan al presente caso: El objeto del convenio se acordó en los siguientes términos (se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores): “PRIMERO: OBJETO.

El objeto del presente CONVENIO es establecer los términos y condiciones de la cooperación y asistencia técnica entre EL DEPARTAMENTO, EL GESTOR y EL MUNICIPIO para la vinculación de estos último al PDA, si como establecer los recursos que se transfieran expresa, incondicional e irrevocablemente al PATRIMONIO AUTONOMO FIA para la financiación y ejecución del PDA y el pago de los subsidios”.

Las partes contrajeron las siguientes obligaciones (se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores): “SEGUNDA: OBLIGACIONES DEL GESTOR: En cumplimiento del objeto del presente CONVENIO, EL GESTOR se obliga a: “1) Dar cumplimiento en el marco de sus competencias, a los principios objetivos previstos en el Título I del Decreto 3200 de 2008. 2) Brindar asistencia técnica a EL MUNICIPO, el con el apoyo de la Gerencia Asesora, en la implementación y ejecución del PDA y en los temas relacionados con la prestación de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo. 3) Acompañar a EL MUNICIPIO en los procesos de coordinación con los demás actores del PDA. 4) Ser interlocutor de EL MUNICIPIO ante los demás participantes del PDA. 5) Adelantar con el apoyo de la Gerencia Asesora las gestiones necesarias para una efectiva difusión del PDA ante la comunidad de EL MUNICIPIO. 6) Apoyar la gestión de recursos adicionales para la implementación y ejecución del PDA. 7) Promover y adelantar con el apoyo de la Gerencia Asesora las gestiones necesarias para implementar los esquemas de transformación y fortalecimiento institucional en EL MUNICIPIO y/o GRUPO DE Municipios y/o Distritos participantes del PDA, de acuerdo con lo aprobado por el Comité Directivo. 8) Asistir, con el apoyo de la Gerencia Asesora, a EL MUNICIPIO para efectos de la certificación a que se refiere el artículo 4 de la Ley 1176 de 2007 y lo establecido en el Decreto 28 de 2008.

“9) Cumplir con todas y cada una de las obligaciones establecidas en el CONTRATO DE FIDUCIA MERCANTIL FIA y que son de su competencia”. Las obligaciones del municipio se pactaron de la siguiente manera (se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores): “TERCERA: OBLIGACIONES DEL MUNICIPIO. - En cumplimiento del objeto del presente CONVENIO, EL MUNICIPIO se obliga a lo siguiente: 1) Adoptar l apolítica, lineamientos, principios y objetivos sectoriales establecidos en el Plan Nacional de Desarrollo, los documentos de Política CONPES y a los demás que definan las instancias nacionales competentes en materia de agua potable y saneamiento. 2) Acatar los procedimientos definidos en el Manual Operativo y lo establecido en los Planes Generales y Anuales Estratégicos y de Inversiones del PDA. 3) Comprometer y aportar los recursos autorizados en el Acuerdo Municipal No. 017 de septiembre 8 de 2008, cuyo monto y fuente se señalan en la cláusula siguiente. 4) Apoyar la gestión de recursos nacionales para la financiación del PDA. 5) adherirse a través del mandato con representación que se otorga por parte de EL MUNICIPIO con la firma del presente CONVENIO a EL DEPARTAMENTO en su condición de FEDIECOMITENTE DIRECTO, al CONTRATO DE FIDUCIA MERCANTIL FIA. 6) Obtener los permisos respectivos para realizar las obras de infraestructura, entre otras, servidumbres, expropiaciones, permisos ambientales, como condición fundamental para el inicio de los procesos de contratación de las obras que lo requieran. 7) Autorizar o instruir expresa e irrevocablemente a todas entidades giradoras de los BIENES FEDEICOMITIDOS para que los mismos sean transferidos directamente AL PATRIMONIO AUTONOMO FIA a las cuentas que para tal efecto el CONSORCIO FIDUCIARIO abrió para la recepción de estos recursos. 8) Cumplir con todas y cada una de las obligaciones establecidas en el CONTRATO DE FIDUCIA MERCANTIL FIA y que son de su competencia. “CUARTA: RECURSOS QUE APORTARA EL MUNICIPIO DEL PDA “De conformidad con el certificado de disponibilidad presupuestal No. 0625 de septiembre 11 de 2009 para aportes de la vigencia 2009 y la autorización impartida por el Concejo Municipal para comprometer vigencias futuras de conformidad con lo dispuesto en el Acuerdo No. 017 del 08 de septiembre de 2008.

EL MUNICIPIO aportará al PDA de EL DEPARTAMENTO, los siguientes recursos, los cuales serán manejadas en el PATRIMONIO AUTONOMO FIA a través del CONTRATO DE FIDUCIA MERCANTIL FIA: |APORTES DEL | | | | | |MUNICIPIO AL| | | | | |PDA DEL | | | | | |DEPARTAMENTO| | | | | |Vigencia |Recurso|Regalía|Sistema |Sistema | | |s |s |General de |General de | | |propios|Directa|Participacione|Participacion| | | |s |s Proyectado |es | | | | | |Comprometido | | | | | |70% | |2009 | | |803’812.200 |161’730.598 | |2010 | | |831’945.627 |582’361.939 | |2011 | | |856’903.996 |599’832.797 | |2012 | | |882’611.116 |617’827.781 | |2013 | | |909’089.449 |636’362.614 | |2014 | | |936’362.133 |655’453.493 | |2015 | | |964’452.997 |675’117.098 | |2016 | | |993’386.587 |695’370.611 | |2017 | | |1.023’188.184 |716’231.729 | |2018 | | |1.053’883.830 |737’718.681 | |2019 | | |1.085’500.345 |759’850.241 | |TOTAL | | |10.341’136.462|6.837’850.241| “PARAGRAFO PRIMERO: Los recursos mencionados en esta cláusula, correspondientes a la presente vigencia fiscal, se encuentran incorporados al presupuesto de EL MUNICIPIO y su ejecución se realizará con o sin situación de fondos, dependiendo de la fuente de los mismos.

Dichos recursos se comprometen presupuestalmente mediante vinculación de EL MUNICIPIO a través del FIDEICOMITENTE DIRECTO, al PATRIMINIO AUTONOMO FIA que administra el CONSORCIO FIDUCIARIO y se entenderán ejecutados con el giro de los mismos por parte de EL MUNICIPIO. EL MUNICIPIO entregará al CONSORCIO FIDUCIARIO una fotocopia tanto del certificado de disponibilidad presupuestal, como de las vigencias futuras expedidas por el CONFOS o la entidad que haga sus veces.

“PARAGRAFO SEGUNDO: En el evento en que por circunstancias de orden legal o fiscal, los BIENES FIDEICOMITIDOS de que trata la presente cláusula, se extingan o se eliminen o no sean suficientes para cubrir el servicio de deuda de los CREDITOS AL PATRIMONIO AUTUNOMO FIA, EL MUNICIPIO se obliga a sustituirlos o complementarlos por otras garantías y fuentes de pago de igual o mayor liquidez que sean fácilmente realizables y se compromete a suscribir antes de que el PATRIMONIO AUTONOMO FIA asuma alguna obligación para la ejecución del PDA y requiera RECURSOS DE LOS CREDITOS DEL PATRIMONIO AUTÓNOMO FIA y/o de las OPERACIONES INTERCUENTAS EL CONTRATO DE MANEJO DE CUENTA de acuerdo al modelo que hace parte del CONTRATO DE FIDUCIA MERCANTOL FIA como anexo no. 1.

“(…) “QUINTA: OBLIGACIONES DEL DEPARTAMENTO. - Son obligaciones del DEPARTAMENTO: “1) Efectuar todas las actividades conducentes a la vinculación del EL MUNICIPIO como FIDEICOMITENTE INDIRECTO en el CONTRATO DE FIDUCIA MERCANTIL FIA, en cumplimiento del mandato con representación otorgado por EL MUNICIPIO a través del presente CONVENIO.

“2) Designar como ordenador del Gasto al GESTOR, para lo cual, informará al CONSORCIO FIDUCIARIO y registrará su firma y cumplirá con las demás condiciones exigidas para la autorización de pagos en la tarjeta y/o registro digital que para tal efecto suministrará el CONSORCIO FIDUCIARIO. En los casos en los cuales la ejecución de los recursos se realice directamente por operadores de servicios públicos, de conformidad con lo previsto en el artículo 7 del Decreto 3200 de 2008, la ordenación del gasto se efectuará a través de EL GESTOR que determina EL DEPARTAMENTO.

“3) Autorizar el MAVDT para que gire al PATRIMONIO AUTÓNOMO FIA LOS RECURSOS PROVENIENTES DE LA NACION de que trata el literal c) del considerando 18 del presente CONVENIO los que lo modifiquen o adicionen y los convenios de usos de recursos suscritos o que suscriba con el MAVDT, así como sus modificatorios. “4) Aportar al PDA de conformidad con el certificado de disponibilidad presupuestal 1574, 1655 y 1811 para aportes de la vigencia 2009 y la autorización impartida por la Asamblea Departamental para comprometer vigencias futuras de conformidad con lo dispuesto en la Ordenanza No. 015 del 29 de julio de 2008, los siguientes recursos, los cuales serán manejados en el PATRIMONIO AUTONOMO FIA a través del CONTRATO DE FIDUCIA MERCANTIL FIA y serán destinados para el desarrollo y ejecución de los planes en los municipios vinculados o que se vinculen al PDA: |APORTES DEL | | | | | |DEPARTAMENTO| | | | | |AL PDA | | | | | |Vigencia |Recursos |Regalías |Sistema General|Sistema | | |propios |Directas |de |General de | | | | |Participaciones|Participacione| | | | |Ordenanzas |s proyectado | |2009 |894’979.137| |2.164’826.480 |2.428’358.692 | |2010 |894’979.137| |2.164’826.480 |2.515’351.246 | |2011 |894’979.137| |2.164’826.480 |2.588’751.784 | |2012 |894’979.137| |2.164’826.480 |2.666’414.337 | |2013 |894’979.137| |2.164’826.480 |2.746’406.767 | |2014 |894’979.137| |2.164’826.480 |2.828’798.971 | |2015 |894’979.137| |2.164’826.480 |2.913’662.940 | |2016 |894’979.137| |2.164’826.480 |3.001’072.828 | |2017 |894’979.137| |2.164’826.480 |3.091’105.013 | |2018 |894’979.137| |2.164’826.480 |3.183’838.163 | |2019 |894’979.137| |2.164’826.480 |3.279’353.308 | |TOTAL |10.739’749.| |23.813’091.280 |31’241’114.049| | |644 | | | | (…)”.

La duración del convenio se pactó en los siguientes términos (se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores): “El presente CONVENIO tendrá una duración desde la firma del mismo hasta el plazo previsto para la entrega de los aportes por parte de EL DEPARTAMENTO y/o el MIUNICIPIO, término que será prorrogado hasta que se cancelen en su totalidad las obligaciones financieras adquiridas por el PATRIMONIO AUTÓNOMO FIA para la ejecución y financiación del PDA”.

En atención al contexto planteado y con el fin de indagar acerca del fundamento normativo que sirvió de base para su celebración, de entrada, se tiene que el convenio de cooperación y apoyo financiero No. 010 no materializó la posibilidad prevista en el inciso primero del artículo 96 de la Ley 489 de 1998, en cuyo texto se consagra que las entidades estatales pueden asociarse con personas jurídicas particulares mediante, entre otras alternativas, la celebración de convenios de asociación para el desarrollo conjunto de actividades en relación con los cometidos y funciones que les asigna a aquellas la ley.

No se cristalizó la referida posibilidad porque no concurrió a su celebración una persona jurídica particular sino entidades de naturaleza pública. En cambio, el convenio en cuestión sí concretó la posibilidad prevista en el inciso primero del artículo 95 de la Ley 489 de 1998[9], según el cual las “entidades públicas” podrán asociarse con el fin de cooperar en el cumplimiento de funciones administrativas o de prestar conjuntamente servicios que se hallen a su cargo, mediante la celebración de “convenios interadministrativos”[10].

En pasada oportunidad esta Subsección[11] se pronunció frente a la naturaleza de este tipo de convenios y, al efecto, se refirió al tratamiento disímil que la jurisprudencia ha impartido sobre el tema. Sobre el particular señaló la Sala en esa ocasión que la jurisprudencia de esta Corporación ha reconocido que en la práctica de las relaciones establecidas en desarrollo de las actividades de la Administración se acude a la figura de los “convenios interadministrativos”, previstos en el artículo 95 de la Ley 489 de 1998, cuando dos (2) o más entidades públicas cooperan para gestionar[12] el cumplimiento conjunto de sus funciones administrativas, finalidad que acarrea, si aquellas se obligan patrimonialmente, que dichos convenios constituyan contratos[13] en toda la extensión del concepto y con los efectos respectivos[14].

Dentro de ese mismo contexto, la jurisprudencia ha reconocido la utilización de la figura de los “convenios interadministrativos” para calificar otro tipo de acuerdos que no corresponden a la naturaleza y efectos de los contratos, en los que, si bien se presenta un concurso de voluntades entre las partes, no se generan obligaciones susceptibles de ser exigidas jurídicamente[15].

La Sala de Consulta y Servicio Civil[16] de esta Corporación se ha referido a los “convenios interadministrativos” a los cuales alude el artículo 95 de la Ley 489 de 1998, calificándolos de “puros” y entendiendo que estos, además de perseguir la finalidad de cooperación antes indicada, no implican intereses contrapuestos, ni tampoco se circunscriben a un “intercambio patrimonial”.

Sin perjuicio de lo anterior, en otra oportunidad, la misma Sala[17] había indicado que, si bien en dichos convenios no se daba un “verdadero intercambio de bienes o servicios (contrato conmutativo)”, ello no impedía que se conviniera una remuneración a cargo de alguna entidad. Lo expuesto evidencia que, en general, las interpretaciones en torno a los “convenios interadministrativos” previstos en el artículo 95 de la Ley 489 de 1998, en el propósito de encasillarlos dentro de una categoría normativa delimitada en su estructura, elementos y régimen jurídico, han sido dubitativas al vincular o no las obligaciones propias de dichos convenios con las de los contratos estatales sometidos al Estatuto de Contratación Estatal, las cuales tienen por objeto prestaciones patrimoniales[18].

Que una obligación[19] tenga por objeto prestaciones patrimoniales significa que estas, objetivamente consideradas, tienen un valor económico, característica que por naturaleza se predica respecto de las prestaciones “de dar”, aunque no es exclusiva de ellas, así por ejemplo, dicho valor puede deducirse en las que son “de hacer”, no solo en los casos en los que respecto de estas se acuerda una remuneración a cambio sino también cuando en el contrato existe una mutua “compensación” implícita[20].

En este punto es importante advertir que, más allá de las dificultades[21] en torno a la categorización de los “convenios interadministrativos” previstos en el artículo 95 de la Ley 489 de 1998, materialmente la cooperación que ellos patrocinan puede ser económica, técnica o administrativa, modalidades que no se contraponen a la finalidad[22] asociativa de las entidades que suscriben dichos convenios para el cumplimiento conjunto de sus funciones administrativas o la prestación de servicios públicos a su cargo.

Si bien la finalidad de asociación de los convenios en cuestión excluye la contraposición de intereses entre las entidades que los suscriben, esa circunstancia no deviene en que las prestaciones que son objeto de sus obligaciones escapen a un carácter patrimonial, con mayor razón cuando no se está en presencia de una cooperación exclusivamente administrativa sino además económica y/o técnica.

Inclusive, aún en presencia de una cooperación estrictamente administrativa, ello no impediría que haya casos en los que pueda deducirse una “compensación” implícita de las prestaciones a las que se obliga cada entidad. La contraposición de intereses frecuentemente se vincula con los contratos en los que subyacen relaciones obligatorias bilaterales, las cuales plantean verdaderas dificultades en la doctrina civilista[23] para concebir casos en los que las partes no se obliguen patrimonialmente, situación que contrasta con el caso de los contratos “genuinamente”[24] plurilaterales, en los que, aunque no existe dicha contraposición, sus obligaciones pueden perfectamente incorporar prestaciones patrimoniales.

En este último punto cabe recordar que la Corte Suprema de Justicia[25], entre las características de los contratos plurilaterales, subrayó que en ellos no necesariamente existen prestaciones interdependientes –como sí sucede en los bilaterales del derecho civil, según acotó el mismo tribunal–, por lo que el eventual incumplimiento de alguno de los contratantes no deviene ineludiblemente en el abatimiento de todo el acto para los restantes intervinientes, salvo que la prestación incumplida sea esencial[26] para lograr la finalidad del acuerdo.

Los “convenios interadministrativos” a los que se refiere el artículo 95 de la Ley 489 de 1998 no pueden ser encasillados exactamente bajo las reglas de uno u otro tipo de relación obligatoria. En efecto, de una parte, si bien estos convenios exigen la presencia de al menos[27] dos entidades públicas, ello no significa que se desprendan relaciones obligatorias bilaterales strictu sensu, dada la finalidad asociativa que los gobierna y, de otro lado, aun cuando en principio esta misma finalidad se asemejaría al fin común propio de las relaciones obligatorias plurilaterales, dichos convenios podrían ser suscritos por dos partes únicamente.

Aplicado todo lo expuesto al sub lite, se concluye que en el caso del convenio No. 010 corresponde a un convenio interadministrativo suscrito entre “entidades estatales” –en los términos del artículo 2 de la Ley 80 de 1993- al amparo del artículo 95 de la Ley 489 de 1998, en el que estas se asociaron con el fin de cooperar en el cumplimiento de sus funciones administrativas, cooperación que fue de tipo económico, técnico y administrativo, por las siguientes razones: Se aprecia que el convenio No. 010 descrito no contuvo obligaciones de tipo bilateral, sinalagmático y conmutativo que comportaran la existencia de intereses contrapuestos o compensaciones económicas, en tanto reflejó una verdadera asociación de esfuerzos, aporte de recursos financieros y técnicos de los suscribientes para, con sujeción al Plan Nacional de Desarrollo, conseguir un fin común que redundara en beneficio para los participantes en su celebración, en el marco del plan departamental de agua y saneamiento para el manejo de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, al cual debían vincularse los municipios del departamento de Risaralda, entre ellos, el municipio de Santa Rosa de Cabal.

En ese sentido, si bien existieron obligaciones de tipo patrimonial, correspondientes a los aportes a lo que se obligaron a contribuir el municipio de Santa Rosa de Cabal y el departamento de Risaralda para ser administrados a través de un esquema fiduciario en procura de la financiación del plan departamental del agua y saneamiento básico, no por esa circunstancia ha de concluirse que la concurrencia de voluntades se identificó con un verdadero contrato en el que alguno de los participantes en el convenio se hubiera ubicado en un extremo contratante y los otros hubieran fungido como contratistas, en cuanto no se demandó de uno frente a los otros la ejecución de una obra, la prestación de un servicio o el suministro de un bien, a cambio de una contraprestación o remuneración. Así pues, establecida como está la naturaleza de convenio interadministrativo del convenio de cooperación y apoyo financiero No. 010, procede la Sala a referirse a la facultad de terminación unilateral ejercida por el municipio de Santa Rosa de Cabal, sobre la cual recayó el objeto de este litigio. 4.2.

La facultad de terminación unilateral del convenio No. 010 ejercida por el municipio de Santa Rosa de Cabal Se recuerda que el municipio de Santa Rosa de Cabal en su apelación argumentó que, a diferencia de lo considerado por el Tribunal de primera instancia, la terminación unilateral censurada no se adoptó con fundamento en las potestades excepcionales reguladas en los artículos 14 y 17 de la Ley 80 de 1993, sino en virtud de la facultad prevista en los artículos 44 y 45 de ese mismo compendio legal.

En atención a lo planteado por el recurrente, la Sala procederá a referirse a la facultad de terminación unilateral consagrada en el artículo 17 y la regulada por el artículo 45 de la Ley 80 de 1993, en orden a establecer los supuestos de su procedencia en uno y en otro caso[28]. • La potestad excepcional de terminación unilateral del contrato consignada en el artículo 17 de la Ley 80 de 1993 La facultad de terminación unilateral del contrato consagrada en el artículo 17 de la Ley 80 de 1993 constituye una prerrogativa excepcional otorgada a la entidad estatal contratante como una herramienta cuyo fin exclusivo, lejos de identificarse como una sanción contra el contratista, es el de impedir la afectación o el cumplimiento de los fines estatales o de la continua y eficiente prestación de los servicios públicos[29].

El ejercicio de esta potestad exige la existencia de unos supuestos establecidos por la Ley[30], la observancia de un procedimiento reglado y puede dar lugar al reconocimiento de una indemnización en favor del contratista. Se agrega que esta potestad, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 80 de 1993, se encuentra restringida a determinados tipos contractuales.

La incorporación imperativa de esa prerrogativa, aunque no se encuentre expresamente pactada, se aplica a los negocios jurídicos que tengan por objeto el ejercicio de una actividad que constituya monopolio estatal, la prestación de servicios públicos o la explotación y concesión de bienes del Estado, así como en los contratos de obra. De acuerdo con el parágrafo del referido artículo 14, existe prohibición expresa de incluir cláusulas excepcionales, entre ellas, la de terminación unilateral, en los contratos que se celebren con personas públicas internacionales, o de cooperación, ayuda o asistencia; en los interadministrativos; en los de empréstito, donación y arrendamiento y en los contratos que tengan por objeto actividades comerciales o industriales de las entidades estatales que no correspondan a las señaladas en el numeral 2o. del mencionado artículo, o que tengan por objeto el desarrollo directo de actividades científicas o tecnológicas, así como en los contratos de seguro tomados por las entidades estatales.

De otro lado, con arreglo a esa misma normativa, la potestad excepcional de terminación unilateral podrá pactarse, de manera voluntaria, en los contratos de suministro y de prestación de servicios. Finalmente, y ante el silencio de la norma, en aquellos otros tipos contractuales que no se encuentran enlistados en el referido artículo 14, se entiende entonces que su inclusión, como la de todas las demás cláusulas excepcionales, salvo consagración legal, se encuentra prohibida”[31]. • De la facultad de terminación unilateral del contrato consignada en el inciso segundo del artículo 45 de la Ley 80 de 1993 Esta facultad se encuentra consagrada en el inciso segundo del artículo 45 de la Ley 80 de 1993, en los siguientes términos: “ARTÍCULO

45. DE LA NULIDAD ABSOLUTA. La nulidad absoluta podrá ser alegada por las partes, por el agente del ministerio público, por cualquier persona o declarada de oficio, y no es susceptible de saneamiento por ratificación. “En los casos previstos en los numerales 1o., 2o. y 4o. del artículo anterior, el jefe o representante legal de la entidad respectiva deberá dar por terminado el contrato mediante acto administrativo debidamente motivado y ordenará su liquidación en el estado en que se encuentre”(subraya la Sala).

Si bien se encuentra igualmente radicada en la Administración, esta facultad presenta claras diferencias en relación con la prerrogativa analizada en precedencia. Entre ellas se destacan su finalidad, los eventos en que procede, los efectos que de su ejercicio se derivan y los tipos jurídicos respecto de los cuales resulta viable su aplicación. Su finalidad se dirige a preservar el orden jurídico, a través de la terminación de un contrato viciado de nulidad absoluta, con la prevención de que su ámbito de aplicación se encuentra delimitado por las causales que la misma norma consagra por vía de remisión a los numerales 1, 2 y 4 del artículo 44 del mismo Estatuto[32].

La terminación unilateral regulada por el artículo 45 de la Ley 80 de 1993, a diferencia de lo que ocurre con la prevista en el artículo 17 del mismo texto normativo, lo que persigue es finalizar anticipadamente un negocio jurídico inválidamente celebrado. Su ejercicio constituye un verdadero deber legal que el ordenamiento impone al jefe o representante legal de la entidad cuando evidencie que el contrato adolece de los vicios de nulidad absoluta que señala la norma, sin que sea posible hacerla extensiva a la configuración de vicios distintos a los señalados en los tres citados numerales del artículo 44 en referencia. Una vez percatado de la configuración de cualquiera de esas tres causales, el jefe o representante legal de la entidad, mediante acto administrativo motivado, deberá declarar la terminación unilateral del negocio jurídico y ordenar su liquidación en el estado en que se encuentre.

De otro lado, su ejercicio no comporta el reconocimiento para el contratista de derechos indemnizatorios, sin que ello se traduzca en que en este caso el contratista no tenga derecho a que se le reconozca lo que hasta el momento se ha ejecutado. Se precisa, además, que la terminación unilateral prevista en el artículo 45 no se encuentra circunscrita a que su ejercicio proceda sólo respecto de determinados tipos contractuales, como acontece en el caso de la prerrogativa consagrada en el artículo 17 en el contexto de las cuatro hipótesis examinadas, por manera que su ejercicio tendrá lugar sobre cualquier tipología contractual, siempre que para acudir a esta se reúnan los supuestos normativos que dan paso a su procedencia. • La terminación unilateral del convenio interadministrativo No. 010 de 2009 De la revisión del contenido del acto de terminación unilateral se observa que le asiste la razón al recurrente al sostener que el Tribunal de origen incurrió en una imprecisión por considerar que la decisión censurada se adoptó con fundamento en la potestad excepcional contemplada en el artículo 17, cuya incorporación se encontraba prohibida en los convenios administrativos, pues se evidencia por la Sala que, en realidad, ese no fue el sustento normativo con base en el cual se profirió el acto impugnado.

En efecto, mediante Resolución No. 3986 del 29 de octubre de 2013, el municipio de Santa Rosa de Cabal terminó unilateralmente el convenio de cooperación y apoyo financiero para la vinculación del municipio de Santa Rosa de Cabal y de la empresa de Aguas y Aseo de Risaralda S.A. E.S.P. al Plan Departamental de Agua y Saneamiento suscrito con el departamento de Risaralda No. 10, exponiendo la siguiente motivación. i) El municipio excedió las facultades concedidas en el Acuerdo No. 017 para celebrar el convenio, en consideración a que en su contenido no se otorgó autorización para que se adhiriera, a través de un mandato con representación otorgado a la firma del convenio por el municipio al departamento, para actuar en condición de fideicomitente directo en el contrato de fiducia mercantil FIA y para autorizar el giro de los recursos al patrimonio autónomo. ii) La autorización para comprometer vigencias futuras concedida por el Acuerdo No. 017, según la circular conjunta externa del 8 de septiembre de 2010, en realidad, constituía una operación de crédito y, por tanto, contrariaba lo dispuesto en los artículos 345, 352 y 364 de la Constitución, los artículos 10, 11 y 12 de la Ley 819 de 2003, la Ley 358 de 1997 y el artículo 1 del Decreto 3629 de 2004. iii) El convenio No. 010 se celebró con posterioridad al 1 de octubre de 2009, mientras que el plazo otorgado para su suscripción finalizó el 8 de marzo de 2009, cuestión que imponía concluir que se perfeccionó sin contar con competencia temporal.

Igualmente, al motivar su decisión sostuvo[33] (se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores): “Que el artículo 47 de la Ley 80 de 1993 establece que la nulidad de alguna o algunas causales de un contrato no invalidaran lo actuado del acto salvo cuando este no pudiese existir sin la parte viciada, pero ocurre que el convenio de cooperación y apoyo financiero para la vinculación del municipio de Santa Rosa de Cabal y de la empresa Aguas y Aseo de Risaralda S.A. E.S.P. al Plan Departamental de Agua y Saneamiento suscrito con el departamento de Risaralda No. 10, fue suscrito con base en facultades otorgadas con violación de la Constitución y la Ley, en primera medida y desbordando las mismas en el tiempo y en las atribuciones, en segunda, situaciones que afectan la validez del citado convenio de manera integral, por adecuarse a los postulados de los numerales ii) cuando se celebre contra expresa prohibición constitucional o legal (…)”.

Los mismos razonamientos se mantuvieron en la Resolución No. 682 de 26 de febrero de 2014, mediante la cual el municipio de Santa Rosa de Cabal, al resolver los recursos de reposición interpuestos en su contra, decidió confirmarla[34]. Al respecto, vale anotar que en el acto administrativo acusado, el municipio hizo mención de la configuración de aquella causal del artículo 44, según la cual el contrato estaría viciado de nulidad cuando “2o.

Se celebren contra expresa prohibición constitucional o legal;”, en relación con lo cual debe advertirse que el resto de causales invocadas en la Resolución[35] no abre la procedencia de acudir a la terminación unilateral regulada por el artículo 45. Como se observa, el municipio de Santa Rosa de Cabal no ejerció una potestad excepcional, cuyo ejercicio se hallaba prohibido en los convenios interadministrativos; su expedición, en efecto, se fundamentó, al menos desde la óptica de su motivación, en los artículos 44 y 45 de la Ley 80 de 1993.

Sin embargo, lo expuesto no conduce a afirmar que su ejercicio fue válido o que el acto acusado no se encuentre viciado de nulidad, por las razones que pasan a exponerse: La finalidad asociativa de los “convenios interadministrativos” previstos en el artículo 95 de la Ley 489 de 1998, en el plano de derecho público en el que se enmarcan, impide una aplicación automática del régimen contractual de los contratos estatales, imbuido por lo demás por las disposiciones civiles y comerciales, salvo las materias especialmente reguladas en la Ley 80 de 1993[36].

En ese sentido, más allá de la concurrencia de voluntades, se trata de la asunción de objetivos comunes orientados predominantemente por una finalidad de derecho público que, además de que justifica la existencia de dichos convenios, rebasa o excede el sentido tradicional del concepto de “contrato”, por lo que, en cuanto a la normativa aplicable se refiere y en el estado actual de las cosas, aquellos deben interpretarse de forma tal que la regulación de la Ley 80 de 1993 y del derecho privado sea de aplicación supletoria, esto es, solo en la medida en que exista una verdadera laguna o falta de regulación normativa[37] y/o convencional[38].

Además, de acuerdo con la Corte Constitucional[39], el diseño de las normas contenidas en la Ley 80 de 1993 ha estado orientado primordialmente por un criterio del “contrato estatal” como instrumento de aprovisionamiento de bienes y servicios por parte de los órganos públicos para la consecución de los fines del Estado, razón por la cual una aplicación irrestricta de las normas de dicho estatuto, así concebidas, frente a convenios que, según la Corte Constitucional[40], están ideados esencialmente para concretar la coordinación de las actuaciones entre las autoridades administrativas, conduciría a resultados que malogren y/o desincentiven la cooperación entre ellas, producto de las incompatibilidades que puedan presentarse.

La aplicación supletoria de Estatuto de Contratación Estatal, en lo que resulte compatible con los “convenios interadministrativos” previstos en el artículo 95 de la Ley 489 de 1998 tiene plena justificación para la Sala, en la medida en que esta norma no incorpora ninguna remisión directa a dicho Estatuto y solo regula expresamente el régimen de las personas jurídicas sin ánimo de lucro que se conformen únicamente entre entidades públicas.

Armonizando lo dicho en relación con la aplicación de la Ley 80 de 1993 a los convenidos interadministrativos suscritos al amparo del artículo 95 de la Ley 489 de 1998, la Sala precisa que en su celebración pueden configurarse eventualmente los vicios de nulidad consagrados en las causales contempladas por el derecho común para los contratos e, incluso, aquellos inmersos en las causales previstas en el artículo 44 de la Ley 80, en cuanto no riñan con su naturaleza, cuestión que se explica en la medida en que ambos –contratos y convenios-, por tratarse de actos jurídicos, pueden ser objeto de control para su validez.

Resulta claro que el esquema asociativo analizado comparte elementos de la definición del contrato que ofrece el artículo 1495 del Código Civil, compendio que enseña que el "Contrato o convención es un acto por el cual una parte se obliga para con otra a dar, hacer o no hacer alguna cosa. Cada parte puede ser de una o de muchas personas” en razón a que, en el sublite, todos los intervinientes adquirieron obligaciones, en el caso de los entes territoriales de dar y de hacer y en el caso de la E.S.P de hacer, cuestión que no se desvanece por el hecho de que las obligaciones contraídas no fueran de recíproca equivalencia que comportaran un intercambio entre prestación y contraprestación. Esta circunstancia permite entender que en el caso de los convenios interadministrativos resulta posible, al igual que en los contratos, evidenciar la existencia de vicios que afecten su validez, se reitera, no solo de aquellas causales de nulidad reguladas por el derecho privado sino de las previstas en el artículo 44 de la Ley 80 de 1993.

Sin embargo, advierte la Sala que ello no equivale a afirmar que ante la configuración de las causales previstas en los numerales 1, 2 y 4 del referido artículo 44 de la Ley 80 de 1993, se abra la posibilidad de que en el escenario de los convenios interadministrativos se ejerza la facultad unilateral de terminación unilateral consagrada en el artículo 45 de la Ley 80 de 1993, en razón de que su ejercicio resulta incompatible en el marco de esos acuerdos, en tanto su utilización iría en contravía de la posición igualitaria en que todos los asociados concurren a su celebración[41].

El panorama fáctico que rodeó la celebración y ejecución del Convenio de Cooperación y Apoyo Financiero No. 010 reveló que fueron varios entes territoriales y una sociedad gestora de naturaleza pública los que, en posición igualitaria, decidieron aunar esfuerzos, a través del aporte de recursos financieros, técnicos y administrativos para la puesta en marcha del plan departamental de agua y saneamiento, dirigido a beneficiar a los administrados, sin que ninguno de ellos se identificara con un extremo contratante que, por un lado, fungiera como el demandante de bienes y servicios inmersos en el objeto contractual y, por otro, fuera el deudor del pago de la contraprestación pactada.

Todo lo expuesto lleva a reafirmar la naturaleza de convenio interadministrativo que tuvo el convenio de cooperación y apoyo financiero No. 010, frente a lo cual no sobra agregar que la presencia de esta figura, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 95 de la Ley 489 de 1998, no se restringe a la conformación de una persona jurídica sin ánimo de lucro integrada por entidades públicas, sino que se extiende a la posibilidad de que la figura asociativa se surta, precisamente, a través de la celebración de este tipo de convenios.

En atención al orden trazado, en el evento de que en el contexto de un convenio interadministrativo se configure alguna causal de nulidad consagrada en el derecho común e incluso las prevista en el artículo 44 de la Ley 80 de 1993, esto último no dará lugar a ejercer la facultad de declarar unilateralmente la terminación de un convenio interadministrativo por alguna de las entidades intervinientes en su celebración. En ese caso, corresponderá acudir al juez competente para que se pronuncie sobre la nulidad del negocio jurídico, sin que la ocurrencia de alguna de esas causales viabilice la posibilidad de que, en el terreno del convenio interadministrativo, se arrogue la facultad prevista en el artículo 45 de la Ley 80 de 1993.

Las anteriores reflexiones impiden que en desarrollo del Convenio No. 10 alguno de los intervinientes pudiera acudir a la aplicación supletoria del evento de la terminación unilateral prevista en el artículo 45 de la Ley 80 de 1993. Ello conduce a concluir que el extremo que adoptó la decisión carecía de competencia para su ejercicio, en tanto resultó incompatible en el marco del referido convenio, habida cuenta de que rompió la naturaleza de cooperación mutua desplegada por los concurrentes en pie de igualdad asociativa, plano en el que la unilateralidad en la toma de decisiones por uno de los asociados, por regla general, no tendría cabida.

Finalmente y sin perjuicio de que lo expuesto en relación con la ausencia de competencia del municipio para declarar unilateralmente la terminación del convenio de cooperación y apoyo financiero No. 010, con fundamento en el artículo 45 de la Ley 80 de 1993, resulta suficiente para confirmar la sentencia apelada, la Sala considera necesario añadir que de la motivación del acto administrativo acusado, en contraste con los fundamento de hecho que le sirvieron de sustento, tampoco se evidencia que se presentaran las causales de nulidad previstas taxativamente en los numerales 1, 2 y 4 del artículo 44 del Estatuto de Contratación Estatal, a cuya configuración se condicionaba la procedencia de la facultad de terminación unilateral a la que acudió, sin competencia, el municipio de Santa Rosa de Cabal.[42] Así las cosas, por las razones expuestas en precedencia la Sala confirmará la decisión de primera instancia que decidió declarar la nulidad de la Resolución 3986 de 29 de octubre de 2013, por la cual el municipio de Santa Rosa de Cabal terminó unilateralmente el convenio de cooperación y apoyo financiero de 2010 y la nulidad de la Resolución No. 682 del 26 de febrero de 2014, por la cual, al resolver los recursos de reposición interpuestos en contra de aquella, decidió confirmarla. 5.- Costas Habida cuenta de que para este proceso se aplica el artículo 188 del CPACA, de conformidad con el artículo 365 del Código General del Proceso, en la presente providencia se impondrá la condena en costas a cargo de la parte vencida, es decir, a la parte demandada.

La liquidación de las costas se debe adelantar de manera concentrada en el Tribunal que conoció del proceso en primera instancia, de acuerdo con lo que dispone el artículo 366 del Código General del Proceso. Para efectos de la fijación de agencias en derecho de la segunda instancia, el Despacho conductor del proceso dictará un auto posterior, una vez quede en firme la sentencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 27 de septiembre de 2017 por el Tribunal Administrativo de Risaralda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: CONDENAR a la parte demandada a pagar las costas y las expensas del proceso. Para la fijación de las agencias de derecho de la segunda instancia, una vez en firme la sentencia, se ordena a la Secretaría de la Sección Tercera de esta Corporación regresar el expediente al despacho.

TERCERO: Cumplido lo anterior, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO ----------------------- [1] Aun cuando en el texto del convenio de cooperación y apoyo financiero No. 010 no se consignó la fecha de su suscripción, lo cierto es que esta información puede extraerse de la Resolución No. 3986 del 29 de octubre de 2013, por la cual el municipio de Santa Rosa de Cabal lo terminó unilateralmente.

Folio 6 del cuaderno 1. [2] “Artículo 104. De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.

“Igualmente conocerá de los siguientes procesos: “(…). “2. Los relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado”. [3] “ARTÍCULO 2o. DE LA DEFINICIÓN DE ENTIDADES, SERVIDORES Y SERVICIOS PÚBLICOS. Para los solos efectos de esta ley: 1o.

Se denominan entidades estatales: a) La Nación, las regiones, los departamentos, las provincias, el distrito capital y los distritos especiales, las áreas metropolitanas, las asociaciones de municipios, los territorios indígenas y los municipios; los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades de economía mixta en las que el Estado tenga participación superior al cincuenta por ciento (50%), así como las entidades descentralizadas indirectas y las demás personas jurídicas en las que exista dicha participación pública mayoritaria, cualquiera sea la denominación que ellas adopten, en todos los órdenes y niveles. b) El Senado de la República, la Cámara de Representantes, el Consejo Superior de la Judicatura, la Fiscalía General de la Nación, la Contraloría General de la República, las contralorías departamentales, distritales y municipales, la Procuraduría General de la Nación, la Registraduría Nacional del Estado Civil, los ministerios, los departamentos administrativos, las superintendencias, las unidades administrativas especiales y, en general, los organismos o dependencias del Estado a los que la ley otorgue capacidad para celebrar contratos. [4] $1.085’500.345 folio 11 del cuaderno 1. [5] $644.350, con fundamento en el salario mínimo legal vigente de 2015 ($644.350 X 300 = $193’305.000). [6] Si bien en el texto del convenio de cooperación y apoyo financiero No. 010 no se consignó la fecha de su suscripción, lo cierto es que esta información puede extraerse de la Resolución No. 386 del 29 de octubre de 2013, por la cual el municipio de Santa Rosa de Cabal lo terminó unilateralmente.

Folio 6 del cuaderno 1. [7] Folios 38 a 39 del cuaderno 1. Según consta en certificación expedida por el secretario del Concejo de Santa Rosa de Cabal, el referido Acuerdo fue publicado el 10 de octubre de 2008. Folio 40 del cuaderno 1. [8] No se conoce la fecha en la que fue celebrado el acuerdo No. 017. [9] “Ley 489/98. Artículo 95. Asociación entre entidades públicas.

Las entidades públicas podrán asociarse con el fin de cooperar en el cumplimiento de funciones administrativas o de prestar conjuntamente servicios que se hallen a su cargo, mediante la celebración de convenios interadministrativos o la conformación de personas jurídicas sin ánimo de lucro. “Las personas jurídicas sin ánimo de lucro que se conformen por la asociación exclusiva de entidades públicas, se sujetan a las disposiciones previstas en el Código Civil y en las normas para las entidades de este género.

Sus Juntas o Consejos Directivos estarán integrados en la forma que prevean los correspondientes estatutos internos, los cuales proveerán igualmente sobre la designación de su representante legal”. [10] En referencia a esta figura, esta Corporación ha indicado que “Los Convenios Institucionales revisten la forma de convenios interadministrativos, cuando las partes que concurren a su celebración son las entidades a las que se refiere el artículo 2º de la Ley 80 de 1993 (…)”.

CE. S3/sC. Fallo de 23 de mayo de 2012 [Rad. 25000-23-26-000-1998- 01471-01(22828)]. MP. Olga Mélida Valle de De la Hoz. Cabe también indicar que la Corte Constitucional en la sentencia C-671/15 [MP. Alberto Rojas Ríos] indicó que el “convenio interadministrativo” se predica cuando “las dos partes de la relación jurídica contractual formen parte de la administración pública”, sin que importe si, además, intervienen particulares como partes del mismo convenio, conclusión esta última que se desprende de la aseveración de ese mismo tribunal, en el sentido de que “El convenio interadministrativo fue consagrado en los Artículos 95 y 96 de la Ley 489 de 1998” (subrayado fuera del texto). [11] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, 14 de junio de 2019, Exp.

AP: 2010-02552. [12] CE. S3. Fallos de 7 de octubre de 2009 [Rad. 25000-23-24-000-2000- 00754-01(35476)] y [sC] 24 de enero de 2011 [Rad. 52001-23-31-000-1996- 08183-01 (15940)]. MP. Enrique Gil Botero. En esas providencias se indicó que “(…) los convenios interadministrativos son formas de gestión conjunta de competencias administrativas que asumen el ropaje del negocio jurídico y, al hacerlo, regulan intereses que aunque coincidentes son perfectamente delimitables”. [13] CE.

S3. Fallo de 23 de junio de 2010 [Rad. 66001-23-31-000-1998-00261- 01(17860)]. MP. Mauricio Fajardo Gómez (E). Es importante señalar que en esta sentencia el convenio interadministrativo, además de su finalidad asociativa, sí involucraba prestaciones patrimoniales, dado que tenía por objeto la cofinanciación de un proyecto entre el departamento de Risaralda y el Fondo de Cofinanciación para la Inversión Social.

CE. S3/sA. Fallo de 26 de noviembre de 2014 [Rad. 25000-23-26-000-1999- 02856-01(29906)]. MP. Hernán Andrade Rincón. En esta providencia que refrendó la anterior en relación con las obligaciones patrimoniales, se trató el caso de un convenio interadministrativo, sin ninguna finalidad asociativa, suscrito entre el Departamento de Cundinamarca y Codeter Ltda., cuyo objeto era la construcción de una obra pública. [14] De acuerdo con la Corte Constitucional en la sentencia C-671/15 [MP.

Alberto Rojas Ríos], si bien la Ley 1150/07 al prever los casos en los que procede la contratación directa se refiere a los “contratos interadministrativos”, “esto no implica que la excepción a la licitación pública sólo se aplique a éstos y no a los convenios interadministrativos, puesto que ello conduciría a una interpretación irrazonable según la cual esta modalidad contractual, cuyo objeto y finalidad sólo interesa a la administración, deba ser celebrado siguiendo el procedimiento de selección objetiva y en la cual únicamente será proponente aquélla.

En tal sentido, la causal de contratación directa es aplicable a los convenios y a los contratos interadministrativos”. [15] CE. S3. Fallo de 23 de junio de 2010 [Rad. 66001-23-31-000-1998-00261- 01(17860)]. MP. Mauricio Fajardo Gómez (E). [16] CE. SCSC. Concepto de 1 de noviembre de 2016 [Rad. 11001-03-06-000- 2016-00125-00(2305)]. MP. Germán Alberto Bula Escobar. [17] CE.

SCSC. Concepto de 30 de abril de 2008 [Rad. 11001-03-06-000-2008- 00013-00(1881)]. MP. Enrique José Arboleda Perdomo. En esta oportunidad, la Sala indicó que el contenido “obligacional” de los convenios se estructura definiendo el resultado querido por las partes y los medios que cada entidad despliega para la obtención del respectivo objeto. [18] La normativa vigente del EGCAP [literal c) del numeral 4. del artículo 2 de la Ley 1150/07] se refiere a “contratos interadministrativos” en los que sí existe dicha contraposición de intereses, lo cual obedece a que las relaciones obligatorias que estos plantean, a diferencia de los regulados por el artículo 95 de la Ley 489/98, carecen de la finalidad asociativa, en la medida en que persiguen preponderantemente la satisfacción de necesidades contractuales de las entidades estatales, sin perjuicio de los fines que motivan la contratación en los términos del artículo 3 de la Ley 80/93. [19] De acuerdo con la doctrina “Una relación jurídica es patrimonial cuando versa sobre bienes o intereses que poseen naturaleza económica.

Los bienes y los intereses poseen naturaleza económica cuando pueden ser objeto de valoración. Esta valoración debe medirse de una manera objetiva, es decir, con independencia de cuál sea la postura o actitud del sujeto con respecto a los bienes en cuestión. Así, por ejemplo, aun cuando el interés el sujeto respecto de un bien sea puramente sentimental o de afección, la relación jurídica será patrimonial siempre que el bien sobre el que recaiga, objetivamente considerado, posea un valor económico”.

DÍEZ-PICAZO, Luis. Fundamentos del derecho civil patrimonial. Introducción Teoría del contrato. 6ª ed. Civitas/Thomson Reuters. 2007. p. 73. Vol. I. [20] De acuerdo con la doctrina “(…) puede llegarse a la conclusión de que los bienes objeto de una prestación de dar, cualquiera que esta sea, objetivamente considerados, poseen siempre un valor económico.

Igualmente, los servicios y las omisiones, en cuanto determinan un sacrificio económico, poseen también objetivamente considerados un valor económico. Esto es, además, perfectamente claro en todos aquellos casos en que el servicio o la omisión tiene su contraprestación. Por ejemplo, el mantenimiento de una línea ideológica es remunerado junto con el trabajo de dirección. Puede ocurrir incluso que dos tipos de servicios se compensen entre sí mutuamente, caso en el cual es esa mutua compensación la que está midiendo también su valor y su alcance económico.

Por ejemplo, en el caso citado por Giorgianni, los servicios de acompañamiento se compensan o retribuyen con los alimentos y la educación. Llevando la cuestión hasta su límite, el problema habría que plantearlo en el caso en que una prestación sin ningún alcance económico constituyera el contenido único de una obligación. Aparte de que el supuesto es muy difícil de concebir, creo que en tal caso nos encontraríamos en presencia de una figura distinta, pero no de una verdadera y propia obligación. Por ejemplo, servicios prestados por amistad o buenos oficios.

La obligación es, ante todo, un cauce de cooperación de las personas dentro de la vida económica. A través de ella se trata de hacer dinámica la vida económica mediante el intercambio de bienes y la cooperación en la prestación de servicios. En la medida en que los bienes poseen carácter económico y los servicios determinan un sacrificio de idéntica naturaleza, puede decirse que la obligación posee siempre un carácter objetivamente patrimonial”.

DÍEZ-PICAZO, Luis. Fundamentos del derecho civil patrimonial. Las relaciones obligatorias. 6ª ed. Civitas/Thomson Reuters. 2008. pp. 110 a 111. Vol. II. [21] La doctrina alemana de antaño reconocía no solo que el “convenio” permitía diferenciar del contrato aquellos actos que no se limitan a la reglamentación de las relaciones jurídicas de los que intervienen en el acto o de los favorecidos por ellas, sino, además, que para la concreción jurídica de la especialidad de dichos actos nada se gana con un concepto abstracto como el de “convenio”, y que por el contrario, lo que importaba era precisamente valorar la especialidad de cada uno de tales actos, con independencia de que fueran contratos.

FLUME, Werner. El negocio jurídico. 4ª edición. Fundación cultural del notariado. España. 1998. p. 707. [22] Algunos sectores de la doctrina contemporánea señalan que “La causa y no el objeto, debería ser el elemento determinante de la naturaleza convencional o contractual de un negocio jurídico. De acuerdo con esta interpretación, un negocio jurídico tendría naturaleza convencional cuando, aun coincidiendo su objeto con el de alguno de los contratos regulados en la LCSP, las Administraciones públicas intervinientes los celebren con la finalidad de coordinar, cooperar o auxiliarse en la planificación o ejecución de las actuaciones que pretenden desarrollar, es decir, cuando persigan un objetivo común (…) mientras que un negocio jurídico tendrá naturaleza contractual cuando con él se persiga una finalidad prevalentemente patrimonial”.

SANTIAGO IGLESIAS, Diana. Cooperación horizontal: los convenios interadministrativos. En: Tratados de Contratos del Sector Público. Tirant Io Blanch. Valencia. 2018. p. 625. T. I. [23] DÍEZ-PICAZO, Luis. Fundamentos del derecho civil patrimonial. Las relaciones obligatorias. 6ª ed. Civitas/Thomson Reuters. 2008. pp. 110 a 111. Vol. II. [24] De acuerdo con la doctrina “Evidentemente, los contratos no son plurilaterales por el hecho de que en una de las posiciones contractuales se agrupen varios sujetos (p. Ej., hay varios vendedores por tratarse de una cosa común y solo un comprador).

Tampoco puede hablarse de contratos plurilaterales por el hecho de que el contrato cree una situación triangular o trimembre, en la que cada una de las partes ostenta sus propios derechos y obligaciones. La genuina categoría de los llamados contratos plurilaterales contempla los contratos de contenido asociativo (p. ej., la constitución de una sociedad mercantil, de un consorcio industrial, de un sindicato de obligacionistas).

Se caracteriza por el hecho de que la pluralidad de los sujetos trata de conseguir un fin que es común a todos ellos”. Asimismo “En el contrato [plurilateral] (…) las partes ocupan siempre inicialmente posiciones jurídicas diversas, aunque éstas estén llamadas a integrarse en un superior precepto de autonomía privada obligatorio para los declarantes”.

DÍEZ-PICAZO, Luis. Fundamentos del derecho civil patrimonial. Introducción Teoría del contrato. 6ª ed. Civitas/Thomson Reuters. 2007. pp. 95 y 168. Vol. I. [25] CSJ. SCC. Fallo de 26 de agosto de 2011 [Rad. 05001-3103-016-2002- 00007-01]. MP. Arturo Solarte Rodríguez. [26] En las relaciones obligatorias plurilaterales de los negocios jurídicos asociativos, su resolución, en las hipótesis en las que la prestación incumplida es esencial para el logro de la finalidad de aquellos, puede perfectamente implicar eventuales indemnizaciones a cargo del contratante o contratantes incumplidos frente a los demás. Véase: JURISTO SÁNCHEZ, Rafael.

La Unión Temporal de Empresas Contratistas de Obras. Aranzadi / Thomson Reuters. Navarra. 2010. pp. 190-191. [27] CE. S3. Fallos de 7 de octubre de 2009 [Rad. 25000-23-24-000-2000- 00754-01(35476)]. MP. Enrique Gil Botero. [28] Se precisa que, en atención a los argumentos de la apelación, el análisis que acá se abordará se circunscribe a la terminación unilateral en controversia que en este caso hace referencia a las figuras previstas en los artículos 17 y 45 de la Ley 80 de 1993; sin embargo, existen otros eventos de terminación unilateral cuya fuentes es el derecho privado, como por ejemplo en los contratos de compraventa (artículo 1882 del Código Civil.); arrendamiento de cosas (artículos. 1983 y 1984 del Código Civil.); contrato de suministro (artículo 973 del Código de Comercio 103); agencia comercial (artículo 1325 del Código de Comercio); mandato (artículo. 2185 del Código Civil 105 y 1279 del Código de Comercio y cajillas de seguridad (artículo 1420 del Código de Comercio.

Con todo la Sala no se referirá a estas figuras por no constituir el objeto del debate. [29] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, 18 de marzo de 2010, expediente: 14390, C.P. Mauricio Fajardo Gómez. “Según los explícitos dictados de la referida Ley 80, es claro que dicha forma de terminación unilateral tiene ‘… el exclusivo objeto de evitar la paralización o la afectación grave de los servicios públicos a su cargo [se refiere a la entidad estatal contratante] y asegurar la inmediata, continua y adecuada prestación…” de los mismos.

“(…). “Tal como lo ordena el inciso 2º del numeral 1º del citado artículo 14 de la Ley 80, cada vez que una entidad estatal ejerza esta potestad excepcional de terminación unilateral “… deberá procederse al reconocimiento y orden de pago de las compensación e indemnizaciones a que tengan derecho las personas objeto de tales medidas y se aplicarán los mecanismos de ajuste de las condiciones y términos contractuales a que haya lugar, todo ello con el fin de mantener la ecuación o equilibrio inicial.

“El aspecto que se acaba de destacar pone de manifiesto que esta especie o modalidad de terminación unilateral de los contratos estatales no comporta la imposición de sanción alguna y, por tanto, a partir de su ejecutoria no se genera inhabilidad alguna en relación con el contratista afectado, lo cual, además, encuentra explicación suficiente en las causales, expresamente consagradas en la ley, que dan lugar a su aplicación”. [30] “Artículo   17º.- De la Terminación Unilateral.

La entidad en acto administrativo debidamente motivado dispondrá la terminación anticipada del contrato en los siguientes eventos: 1o. Cuando las exigencias del servicio público lo requieran o la situación de orden público lo imponga. 2o. Por muerte o incapacidad física permanente del contratista, si es persona natural, o por disolución de la persona jurídica del contratista. 3o.

Por interdicción judicial de declaración de quiebra del contratista. 4o. Por cesación de pagos, concurso de acreedores o embargos judiciales del contratista que afecten de manera grave el cumplimiento del contrato. Sin embargo, en los casos a que se refieren los numerales 2o. y 3o. de este artículo podrá continuarse la ejecución con el garante de la obligación. “La iniciación de trámite concordatario no dará lugar a la declaratoria de terminación unilateral.

En tal evento la ejecución se hará con sujeción a las normas sobre administración de negocios del deudor en concordato. La entidad dispondrá las medidas de inspección, control y vigilancia necesarias para asegurar el cumplimiento del objeto contractual e impedir la paralización del servicio”.   [31] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.

Sentencia de noviembre 30 de 2006; radicación número: 25000-23-26- 000-2001-01008-01(30832). Magistrado Ponente, Alier Eduardo Hernández Enríquez. [32] “Artículo 44º.- De las Causales de Nulidad Absoluta. Los contratos del Estado son absolutamente nulos en los casos previstos en el derecho común y además cuando: “1. Se celebren con personas incurras en causales de inhabilidad o incompatibilidad previstas en la Constitución y la ley;

“2. Se celebren contra expresa prohibición constitucional o legal. “(…). “4. Se declaren nulos los actos administrativos en que se fundamenten”. [33] Folios 7 del cuaderno 1. [34] Folios 18 a 37 del cuaderno 1. [35] En el texto del acto acusado se resaltó a la configuración de las siguientes causales: ii) cuando se celebren contra expresa prohibición constitucional o legal y iii) cuando se celebren con abuso o desviación de poder. [36] “Ley 80/93.

Artículo 13. De la normatividad aplicable a los contratos estatales. Los contratos que celebren las entidades a que se refiere el artículo 2 del presente estatuto se regirán por las disposiciones comerciales y civiles pertinentes, salvo en las materias particularmente reguladas en esta ley. “(…)”. “Ley 1150/07. Artículo 13. Principios generales de la actividad contractual para entidades no sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública.

Las entidades estatales que por disposición legal cuenten con un régimen contractual excepcional al del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, aplicarán en desarrollo de su actividad contractual, acorde con su régimen legal especial, los principios de la función administrativa y de la gestión fiscal de que tratan los artículos 209 y 267 de la Constitución Política, respectivamente según sea el caso y estarán sometidas al régimen de inhabilidades e incompatibilidades previsto legalmente para la contratación estatal”. [37] Sobre este punto la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación, al referirse a los “convenios interadministrativos puros” del artículo 95 de la Ley 489/98, indicó que no les resultan aplicables automáticamente las normas del EGCAP, por lo que debe analizarse en cada caso concreto, según la naturaleza jurídica, objeto y finalidad que se pretende cumplir o desarrollar con el respectivo convenio, si una disposición de dicho estatuto resulta o no aplicable.

En el caso que se indicó en esa oportunidad se señaló que “En materia de convenios administrativos puros en principio no es admisible la imposición de sanciones de una entidad a otra, pues su objeto es ejecutar actividades que contribuyen directamente al fin común de los sujetos vinculados al convenio; es decir, las partes tienen intereses convergentes, coincidentes o comunes (cumplimiento de funciones administrativas o prestación de servicios a su cargo que coinciden con el interés general) y cooperan para alcanzar en forma eficaz la finalidad estatal prevista en la Constitución o la ley sin que por esto se reciba por ninguna de ellas el pago de un precio o contraprestación. En síntesis, las partes se relacionan en un paralelismo de intereses bajo un ámbito o posición de igualdad o equivalencia. “Empero, la regla general tiene excepciones como la prevista en el artículo 180 de la Ley 1753 de 2015 in fine que expresamente faculta a la autoridad catastral nacional para imponer sanciones a las entidades delegatarias” (subrayado fuera del texto).

CE. SCSC. Concepto de 1 de noviembre de 2016 [Rad. 11001-03-06-000-2016-00125-00(2305)]. MP. Germán Alberto Bula Escobar. [38] En el derecho comparado, el Tribunal Supremo Español ha reconocido que los convenios de cooperación entre entidades públicas exceden el marco de los contratos privados e incluso de los administrativos. Tribunal Supremo.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencias de 15 de julio de 2003 [Recurso 3604/1997]. MP. Juan José Gonzáles Rivas, 16 de febrero de 2011 [Recurso 2569/2009]. MP. Santiago Martínez-Vares García y 30 de mayo de 2018 [Recurso 573/2016]. MP. María Isabel Perello Domenech. [39] C-713/09. MP. María Victoria Calle Correa.

En esta providencia se recordó, en relación con la competencia constitucional del legislador de “expedir el estatuto general de contratación de la administración pública y en especial de la administración nacional”, que “El mandato otorgado al Congreso de la República, en el artículo 150 de la Carta, para que dicte un estatuto general de contratación de la administración pública y en especial de la administración nacional, implica el reconocimiento de una amplia libertad de configuración del legislador para diseñar un régimen legal cuya finalidad sea la de propender por el logro de los objetivos constitucionales del Estado Social de Derecho, toda vez que el cumplimiento de estas metas requiere del aprovisionamiento de bienes y servicios por parte de los órganos públicos mediante la contratación. En este orden de ideas, es innegable el carácter instrumental que ostenta el contrato estatal, puesto que no es un fin en sí mismo sino un medio para la consecución de los altos objetivos del Estado” (subrayado fuera del texto). [40] C-671/99.

MP. Alfredo Beltrán Sierra. En esta providencia se indicó “En cuanto el artículo 95 de la Ley 489 de 1998, en su primer inciso, autoriza a las entidades públicas su asociación entre sí con el propósito de cooperar en el cumplimiento de funciones administrativas o de prestar conjuntamente servicios que se encuentren a su cargo, encuentra la Corte que la disposición acusada tiene como soporte constitucional el precepto contenido en el artículo 209, inciso segundo de la Carta, que impone como un deber la coordinación de las actuaciones de las autoridades administrativas para el cumplimiento de los fines del Estado”. [41] CHÁVEZ MARTIN, Augusto Ramón. Los Convenios de la Administración. Entre la Gestión Pública y la Actividad Contractual.

Universidad del Rosario. Bogotá.2012, página 121. “…el convenio interadministrativo constituye una manifestación de la voluntad de la administración o del Estado, que se asemeja a un acto complejo, de complejidad externa, en cuanto se presenta un nivel de igualdad entre las voluntades que paralelamente concurren al acuerdo, fundado en el hecho de que todas son titulares de los servicios o funciones correspondientes; no como ocurre en el contrato administrativo o en el contrato interadministrativo, en los que uno solo de los sujetos contratantes busca la satisfacción de intereses específicos propios de las funciones y servicios administrativos del Estado”. [42] En el caso concreto se evidencia que no se presenta ninguno de los supuestos que estructuran la causal de nulidad absoluta prevista en el numeral 2) del artículo 44, invocada en el acto demandado, puesto que la supuesta transgresión de las normas allí consignadas no guardó correspondencia con los fundamentos fácticos que sirvieron de sustento para su configuración. En efecto, la motivación de la Resolución No. 3986 del 29 de octubre de 2013 partió de referirse a la ilegalidad del Acuerdo No. 017 de 2008, por el cual el Concejo de Santa Rosa confirió al alcalde de esa municipalidad autorización para vincular a ese ente territorial al plan departamental para el manejo empresarial de los servicios de agua y saneamiento, por considerar que se habían transgredido normas superiores, aspecto frente al cual debe anotarse que el referido acuerdo es un acto administrativo que goza de presunción de legalidad por no haber sido impugnada su validez ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Además, ninguna de las dos normas invocadas (numeral 3) del artículo 315 de la Constitución Política y numeral 1) del literal d) del artículo 91 de la Ley 136 de 1994), constituye en estricto rigor una prohibición constitucional o legal, toda vez que se circunscriben a establecer las atribuciones y funciones de los alcaldes municipales. En adición, se observa que el soporte fáctico de reproche estriba en que el alcalde municipal no estaba facultado para celebrar un contrato de mandato con el departamento, supuesto de hecho que, además de no encuadrarse en ninguna previsión de tipo prohibitivo consagrada en las referidas normas, halló respaldo en el artículo 5 del Acuerdo 017 del 8 de septiembre de 2009, -cuya presunción de legalidad, se itera, no se ha sido desvirtuada- mediante el cual el Concejo de Santa Rosa de Cabal autorizó al alcalde para vincular al municipio al Plan Departamental para el manejo empresarial de los servicios de Agua y Saneamientos en el departamento de Risaralda, en el que dispuso que: “para dar cumplimiento a las autorizaciones otorgadas en el presente Acuerdo, se faculta al Alcalde Municipal de Santa Rosa de Cabal, para celebrar los actos administrativos y contratos que se requieran para el cumplimiento y desarrollo de las facultades aquí otorgadas”.