ACCIÓN DE TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO QUE NEGÓ PRESCRIPCIÓN DE MULTA POR INFRACCIÓN DE TRÁNSITO / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Mecanismo idóneo y eficaz En el sub lite, en concreto, el actor cuestiona el oficio No. 01027 del 3 de septiembre de 2019, proferido por la Secretaría de Tránsito y Transporte de Pamplona, que negó la solicitud de prescripción de cierta multa por infracción de tránsito.

En criterio de la Sala, la tutela no cumple el requisito de subsidiariedad, pues la parte demandante contó con otro medio de defensa judicial idóneo y eficaz, que debió ejercer oportunamente para pedir la nulidad del acto que denegó la solicitud de prescripción: el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011.

El demandante, entonces, debía ejercer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para proponer los reparos que ahora formula contra la Resolución 01027 del 3 de septiembre de 2019, pues ese era el mecanismo legal apropiado para que se discutan los posibles vicios de ilegalidad de la decisión de denegar la prescripción de la sanción (…) En este caso, el actor ni siquiera ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto administrativo que ahora controvierte, y pretendió reemplazarlo con la tutela, que es un medio de defensa excepcional.

El actor no puede valerse de la solicitud de amparo para sustituir los mecanismos establecidos en la ley para la defensa de los derechos. La tutela, se repite, no procede cuando el interesado cuenta con otros mecanismos que el ordenamiento jurídico ha previsto para proteger eficazmente sus derechos. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá, D.C., seis (6) de febrero de dos mil veinte (2020) Radicación número: 54001-23-33-000-2019-00310-01(AC) Actor: JAVIER SEPÚLVEDA FERRER Demandado: JUZGADO ÚNICO ADMINISTRATIVO ORAL DE PAMPLONA Y OTRO La Sala decide la impugnación interpuesta por el señor Javier Sepúlveda Ferrer contra la providencia del 26 de noviembre de 2019, dictada por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander.

ANTECEDENTES 1. Pretensiones 1.1. En ejercicio de la acción de tutela, el señor Javier Sepúlveda Ferrer pidió la protección del derecho fundamental al debido proceso, que estimó vulnerado por la Secretaría de Tránsito y Transporte de Pamplona. En consecuencia, solicitó que «se ordene al organismo de transito aplicar la prescripción del (los) comparendo(s) 010953 y los elimine del SIMIT y de toda base de datos de infractores»[1]. 2.

Hechos De la revisión del expediente, la Sala destaca la siguiente información: 2.1. El 21 de agosto de 2019, el señor Javier Sepúlveda Ferrer solicitó a la secretaría de Movilidad de Pamplona (Norte de Santander) que declarara prescritas las sanciones derivadas de la orden de comparendo No. 010953 de 2010. 2.2. Mediante oficio No. 01027 del 3 de septiembre de 2019, la Secretaría de Tránsito y Transporte de Pamplona negó la solicitud de prescripción. 2.3.

El señor Javier Sepúlveda Ferrer interpuso acción de cumplimiento contra el municipio de Pamplona, pues, a su juicio, fueron incumplidos los artículos 159 y 162 de la Ley 769 de 2002, 155 [numeral 10] de la Ley 1437 de 2011 y 818 del Estatuto Tributario. En su criterio, esas normas obligaban a declarar la prescripción de la sanción correspondiente a la infracción de tránsito identificada en la orden de comparendo No. 010953 de 2010. 2.4.

El conocimiento de la demanda correspondió al Juzgado 1º Administrativo Oral de Pamplona, que, mediante sentencia del 27 de septiembre de 2019, declaró improcedente la acción de cumplimiento, al estimar que el medio de control pertinente era el de nulidad y restablecimiento de derecho. 2.5. El señor Sepúlveda Ferrer apeló y, mediante sentencia del 28 de octubre de 2019, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander confirmó la decisión. 3.

Argumentos de la acción de tutela 3.1. El señor Sepúlveda Ferrer cuestiona el oficio No. 01027 del 3 de septiembre de 2019, proferido por la Secretaría de Tránsito y Transporte de Pamplona, pues, a su juicio, debió declarar prescrita la sanción, de conformidad con los artículos 159 y 162 de la Ley 769 de 2002, 155 [numeral 10] de la Ley 1437 de 2011 y 818 del Estatuto Tributario. 3.2.

Manifestó que no es cierto que proceda el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, pues no pretende la nulidad de un acto administrativo, sino la declaratoria de prescripción de una sanción de tránsito. Que la improcedencia de dicho mecanismo también se deriva del fenecimiento del término de caducidad. 3.2.1. Que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho solo puede interponerse a través de apoderado judicial y que no cuenta con los recursos económicos para pagar los honorarios. 3.2.2.

Que, además, la resolución del conflicto por dicho medio puede tardar varios años y se abriría la posibilidad de que la Secretaría de Tránsito y Transporte de Pamplona dicte medidas cautelares contra los haberes del demandante y esto derivaría en un perjuicio irremediable. 3.2.3. Que no existen sanciones imprescriptibles[2] y que, conforme a la Resolución No. 2019340341551 de 2019 del Ministerio de Transporte, el artículo 818 del Estatuto Tributario y la sentencia del 11 de febrero de 2016 del Consejo de Estado[3] el tiempo de prescripción de sanciones impuestas por comparendos es de 3 años siguientes a la notificación del mandamiento de pago. 4.

Intervenciones 4.1. El Juzgado 1º Administrativo Oral de Pamplona informó que, en efecto, el señor Javier Sepúlveda Ferrer interpuso acción de cumplimiento y que fue rechazada por contar con otro medio de defensa, esto es, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Que, además, la decisión de rechazo fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander. 4.2.

La Secretaría de Tránsito y Transporte de Pamplona afirmó que no es procedente de tutela, toda vez que no se vulneraron los derechos fundamentales invocados por el actor ni se evidenció la existencia de un perjuicio irremediable. Que, además, la tutela no cumple con el requisito de subsidiariedad, pues el actor cuenta con el mecanismo de nulidad y restablecimiento del derecho para cuestionar la decisión de denegar prescripción. 4.2.1.

Sostuvo que en el trámite sancionatorio fueron garantizados los derechos de defensa y contradicción y que, no obstante, el señor Sepúlveda Ferrer no adelantó ninguna actuación tendiente a controvertir la procedencia de la sanción. 4.2.2. Que la prescripción se interrumpió con la notificación por aviso del mandamiento de pago No. 2012177 del 6 de junio de 2012, resultado del proceso de cobro coactivo.

Que no fue posible realizar la notificación personal de dicho mandamiento de pago, pues en la base de datos del RUNT no estaba registrada la dirección del señor Sepúlveda Ferrer, pese a ser el obligado a registrarla. Que, de todos modos, la entidad ha ejecutado todas las gestiones legalmente permitidas para obtener el pago por la infracción, a tal punto que las cuentas bancarias de carácter nacional del actor se encuentran embargadas. 4.2.3.

Que el actor desconoce que el derecho de petición no implica que obtenga una respuesta afirmativa a lo que solicita. Que, de hecho, las respuestas a las solicitudes del actor han sido claras, de fondo y oportunas. 4.2.4. Que la prescripción de acción de cobro debe tramitarse «como excepción o incidente, dentro del proceso de cobro por jurisdicción coactiva;

Estatuto Tributario Nacional art.831 núm. 6º, y no a través (sic) acción de cumplimiento, que no es procedente conforme a lo establecido en la Ley 393 del 29 de julio de 1997; Art. 9, inc. 2º ibídem (…) resulta improcedente la acción de cumplimiento si el interesado podía disponer de otro medio judicial para el cumplimiento de la norma»[4]. 5.

Sentencia impugnada 5.1. El Tribunal Administrativo de Norte de Santander, mediante sentencia del 26 de noviembre de 2019[5], declaró improcedente la solicitud de amparo, porque no cumplió los requisitos de subsidiariedad e inmediatez. 5.2. Preliminarmente, aclaró que no haría referencia a la providencia del 27 de septiembre de 2019, porque la pretensión de la demanda de tutela no iba dirigida contra el Juzgado 1º Administrativo Oral de Pamplona.

Que las pretensiones se dirigían exclusivamente contra la Secretaría de Tránsito y Transporte de Pamplona, por causa de la decisión de denegar la prescripción de la multa por infracción de tránsito. 5.3. Frente a la subsidiariedad, sostuvo que contra la resolución que resolvió negativamente la petición de prescripción procede demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.

Que, además, es el mecanismo idóneo, por cuanto permite solicitar medidas cautelares de urgencia para detener los efectos del acto administrativo atacado. 5.3.1. Que si el actor no cuenta con los medios económicos suficientes para contratar un abogado, bien puede instaurar la demanda a través de la defensoría del pueblo, acudir a consultorios jurídicos de universidades o solicitar amparo de pobreza. 5.4.

Que tampoco se cumplió con el requisito de inmediatez, pues el comparendo fue emitido en el 2010 y la acción de tutela fue interpuesta en el 2019. 5.5. Que, además, no se evidenció la ocurrencia de un perjuicio irremediable, toda vez que el actor no demostró que las actuaciones de la entidad demandada hubiesen vulnerado sus derechos de manera grave y urgente. 6.

Impugnación 6.1. El señor Javier Sepúlveda Ferrer impugnó[6] la sentencia de primera instancia. Para el efecto, reiteró los argumentos expuestos en la demanda de tutela y agregó que fueron agotados todos los medios de defensa permitidos, toda vez que formuló derecho de petición, ejerció la acción de cumplimiento e interpuso demanda tutela, como último recurso para procurar la protección de sus derechos.

CONSIDERACIONES 1. De la acción de tutela. Generalidades. 1.1. La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley. 1.2. La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser eficaz para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado como mecanismo transitorio, siempre que esté plenamente acreditada la razón para conceder la tutela. 2.

Planteamiento y solución del problema jurídico 2.1. En los términos de la impugnación, corresponde a esta corporación determinar si la sentencia de tutela de primera instancia se ajustó a derecho al declarar improcedente la tutela interpuesta por el señor Javier Sepúlveda Ferrer contra la Secretaría de Tránsito y Transporte de Pamplona. 2.2.

Lo primero que conviene decir es que la subsidiariedad consiste en impedir que la acción de tutela, que tiene un campo restrictivo de aplicación, se convierta en un mecanismo principal de protección de los derechos fundamentales, pues eso sería tanto como desconocer que la Constitución y la ley estipulan una serie de mecanismos judiciales igualmente eficaces e idóneos para garantizar el ejercicio pleno de los derechos. 2.2.1.

No en vano los artículos 86 de la Constitución Política y el 6 [numeral 1] del Decreto 2591 de 1991 prevén como causal de improcedencia de la acción de tutela la existencia de otros medios de defensa para la protección de los derechos invocados. De manera que la acción de tutela sólo puede utilizarse cuando se han agotado los mecanismos de protección que el ordenamiento jurídico ha dispuesto para la protección idónea y eficaz de los derechos fundamentales.

En ese sentido, la Corte Constitucional manifestó[7]: La acción de tutela ha sido concebida únicamente para dar solución eficiente a situaciones de hecho creadas por actos u omisiones que implican la transgresión o amenaza de un derecho fundamental, respecto de las cuales el sistema jurídico no tiene previsto otro mecanismo susceptible de ser invocado ante los jueces a objeto de lograr la protección del derecho.

La tutela no puede converger con vías judiciales diversas por cuanto no es un mecanismo que sea factible de elegir según la discrecionalidad del interesado, para esquivar el que de modo específico ha regulado la ley; no se da la concurrencia entre éste y la acción de tutela porque siempre prevalece —con la excepción dicha— la acción ordinaria.

La acción de tutela no es, por tanto, un medio alternativo, ni menos adicional o complementario para alcanzar el fin propuesto. Tampoco puede afirmarse que sea el último recurso al alcance del actor, ya que su naturaleza, según la Constitución, es la de único medio de protección, precisamente incorporado a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca con el fin de llenar los vacíos que pudiera ofrecer el sistema jurídico para otorgar a las personas una plena protección de sus derechos esenciales (…). 2.2.2.

Entonces, para que el juez estudie una solicitud de tutela, el interesado debe, por lo menos, probar que se agotaron los recursos que tenía a su disposición, pues, de lo contrario, la tutela deviene improcedente. El requisito de subsidiariedad no solo involucra la interposición de los recursos que proceden, sino también que en éstos se cuestionen las decisiones que, en concreto, se atacan en la acción de tutela. 2.3.

En el sub lite, en concreto, el actor cuestiona el oficio No. 01027 del 3 de septiembre de 2019, proferido por la Secretaría de Tránsito y Transporte de Pamplona, que negó la solicitud de prescripción de cierta multa por infracción de tránsito. 2.3.1. En criterio de la Sala, la tutela no cumple el requisito de subsidiariedad, pues la parte demandante contó con otro medio de defensa judicial idóneo y eficaz, que debió ejercer oportunamente para pedir la nulidad del acto que denegó la solicitud de prescripción: el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011[8]. 2.3.2.

El demandante, entonces, debía ejercer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para proponer los reparos que ahora formula contra la Resolución 01027 del 3 de septiembre de 2019, pues ese era el mecanismo legal apropiado para que se discutan los posibles vicios de ilegalidad de la decisión de denegar la prescripción de la sanción. El juez de lo contencioso administrativo era el competente para definir si el acto cuestionado está o no viciado de ilegalidad y, eventualmente, ordenar el restablecimiento del derecho que corresponda. 2.3.3.

Ahora, el actor alegó circunstancias que convertirían en ineficaz el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, a saber: la falta de recursos económicos para pagarle a un apoderado que lo represente y la demora del proceso, que, a su juicio, podría derivar en que sea objeto de medidas cautelares derivadas del proceso de cobro coactivo de la multa cuya prescripción pretende. 2.3.4.

En criterio de la Sala, las circunstancias descritas por el demandante no lo excusaban del ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, pues, como bien lo advirtió el a quo, podía solicitar asistencia en consultorios jurídicos de universidades o de la Defensoría del Pueblo o acudir a la figura del amparo de pobreza.

Además, podía pedir medidas cautelares para evitar que su patrimonio fuera objeto de medidas de embargo, siempre y cuando cumpliera con las condiciones previstas en los artículos 229 y siguientes de la Ley 1437 de 2011. 2.3.5. La Sala no desconoce que, eventualmente, la competencia del juez tutela puede activarse para definir si un acto administrativo vulnera flagrantemente derechos fundamentales y si puede otorgarse el amparo transitorio hasta que la jurisdicción de lo contencioso administrativo decida de fondo sobre la legalidad de ese acto. 2.3.6.

La Corte Constitucional ha trazado una serie de criterios para identificar el perjuicio irremediable, así: «es aquel (i) que se produce de manera cierta y evidente sobre un derecho fundamental; (ii) que el daño es inminente; (iii) que de ocurrir no existiría forma de reparar el daño producido; (iv) que resulta urgente la medida de protección para que el sujeto supere la condición de amenaza en la que se encuentra; y (v) que la gravedad de los hechos es de tal magnitud que hace evidente la impostergabilidad de la tutela como mecanismo necesario para la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales[9]». 2.3.7.

Entonces, el perjuicio irremediable es un riesgo cierto y real de daños provenientes de la amenaza o violación de derechos fundamentales, riesgo que de llegarse a producir no tendría ninguna forma de reparación auténtica, esto es, diferente a la mera indemnización del perjuicio. Por ende, es necesaria la intervención urgente e inmediata del juez de tutela, pero siempre que ese perjuicio se note sin justificación, es decir, que provenga de acciones manifiestamente contrarias a la ley, al punto de ser atentados contra los derechos fundamentales.   2.3.8.

Debe tenerse en cuenta, asimismo, que el perjuicio irremediable que hace procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio de protección no debe verse solamente desde la perspectiva de las consecuencias nocivas, adversas, perjudiciales, dañinas, que suelen producir las decisiones de la administración. Esas decisiones pueden estar revestidas de legalidad y, por ende, las consecuencias perjudiciales de quienes las sufren no son, per se, ilegítimas o ilícitas. 2.3.9.

Es natural sufrir daños por causa de las actuaciones de la administración. Por ejemplo, el acto que declara insubsistente un nombramiento implica que el funcionario no pueda continuar recibiendo la remuneración, que pierda el trabajo; la sanción disciplinaria de inhabilidad traerá como consecuencia que el funcionario no pueda ejercer cargos públicos por cierto tiempo; la declaratoria de caducidad del contrato estatal obligará a que se siga el procedimiento para la liquidación; la sanción de multa por infracción al régimen ambiental obligará al infractor a pagarla con cargo a su patrimonio. 2.3.10.

En fin, son muchos casos que sirven para demostrar que no por resultar perjudicial la decisión tomada por la autoridad competente deba asumirse que existe un perjuicio irremediable evitable mediante la acción de tutela. De lo contrario, todos los actos administrativos que establecen situaciones desfavorables a los destinatarios tendrían que ser suspendidos por vía de tutela. 2.3.11.

En este caso, el actor ni siquiera ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto administrativo que ahora controvierte, y pretendió reemplazarlo con la tutela, que es un medio de defensa excepcional. El actor no puede valerse de la solicitud de amparo para sustituir los mecanismos establecidos en la ley para la defensa de los derechos.

La tutela, se repite, no procede cuando el interesado cuenta con otros mecanismos que el ordenamiento jurídico ha previsto para proteger eficazmente sus derechos. 2.3.12. Sobre el particular, la Corte Constitucional, en la sentencia T-520 de 1992, explicó que la persona que «no ha hecho uso oportuno y adecuado de los medios procesales que la ley le ofrece para obtener el reconocimiento de sus derechos o prerrogativas se abandona voluntariamente a las consecuencias de los fallos que le son adversos.

De su conducta omisiva no es responsable el Estado ni puede admitirse que la firmeza de los proveídos sobre los cuales el interesado no ejerció recurso constituya transgresión u ofensa a unos derechos que, pudiendo, no hizo valer en ocasión propicia. Es inútil, por tanto, apelar a la tutela, cual si se tratara de una instancia nueva y extraordinaria, con el propósito de resarcir los daños causados por el propio descuido procesal». 2.4.

Siendo así, queda resuelto el problema jurídico: la sentencia de tutela de primera instancia sí se ajustó a derecho al declarar improcedente la tutela interpuesta por el señor Javier Sepúlveda Ferrer contra la Secretaría de Tránsito y Transporte de Pamplona. En consecuencia, será confirmada la sentencia impugnada. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.

Confirmar la sentencia impugnada, por las razones expuestas en esta providencia. 2. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3. Enviar el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ Presidente de la Sección STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Magistrada MILTON CHAVES GARCÍA Magistrado JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Magistrado ----------------------- [1] Folio 12 del expediente de tutela. [2] El actor citó el artículo 58 de Constitución Política y la sentencia C- 240 de 1994 de la Corte Constitucional. [3] Radicado No. 110010315000201503248 Consejero ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés. [4] Folio 46 (vuelto) del expediente de tutela. [5] Folio 71 ibídem. [6] Folios 75 y 76 ibídem. [7] Sentencia C-543 de 1992.

Magistrado ponente: José Gregorio Hernández Galindo. [8] Nulidad y restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior.

Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel. [9] Ver, entre muchas otras, las sentencias T-225 de 1993 y SU-086 de 1999.