TUTELA CONTRA ACTUACIONES POSTERIORES AL FALLO DE TUTELA – Procedencia excepcionalísima / FINALIDAD DEL INCIDENTE DE DESACATO – No es la sanción / DEFECTO FÁCTICO / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE / VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES Del material probatorio descrito, allegado al trámite de desacato, se puede evidenciar que el Director Seccional de Sanidad Bogotá – Cundinamarca dio cumplimiento de la orden de tutela del 4 de octubre de 2017.

Sin embargo, la autoridad judicial demandada, al resolver la consulta de la sanción impuesta puso de presente que, pese a haberse acreditado la práctica de la Junta Médico Laboral, estimó que: “sí hubo un incumplimiento del fallo de tutela proferido 2 años atrás, pues (…) con ocasión del trámite incidental (…) se produjo la valoración o junta médica”.

(…) En tal sentido, la Sala encuentra que la autoridad judicial demandada incurrió en defecto fáctico y en desconocimiento del precedente de la Corte Constitucional en el que se ha precisado que [el propósito del incidente de desacato es] (…) “lograr el cumplimiento efectivo de la orden de tutela pendiente de ser ejecutada”. (…) Criterio que, además, es el que la Sección Cuarta del Consejo de Estado ha acogido en múltiples decisiones judiciales que han resuelto incidentes de desacato CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá, D.C., seis (6) de febrero de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-05061-00(AC) Actor: MAURICIO ALEXANDER PIÑEROS CORTÉS Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN A Y OTRO La Sala decide la acción de tutela interpuesta, en nombre propio, por el señor Mauricio Alexander Piñeros Cortés contra el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, de conformidad con lo establecido en el artículo 1 del Decreto 1983 de 2017.

I.

ANTECEDENTES 1. Pretensiones El señor Mauricio Alexander Piñeros Cortés promovió acción de tutela contra el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, por estimar vulnerados los derechos al debido proceso, a la defensa y de acceso a la administración de justicia, así como los principios de legalidad y prevalencia del derecho sustancial.

En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “Con fundamento en los hechos relacionados, solicito al señor juez disponer y ordenar a la parte accionada y a favor de Policía Nacional – Dirección de Sanidad – Seccional Sanidad Bogotá – Cundinamarca – Grupo Médico Laboral Regional, lo siguiente: 1. Tutelar el derecho fundamental y se le ordene dentro de un plazo prudencial perentorio, el amparo y protección constitucional de los derechos fundamentales al debido proceso, defensa, a un juicio justo, el principio de legalidad, la prevalencia del derecho sustancial (hecho superado) y limitación al acceso a la administración de justicia, en cuanto declararon el incumplimiento del fallo de tutela. 2.

Respetuosamente solicito a su despacho declarar sin valor ni efecto el auto que sanciona al Jefe de la Seccional Bogotá – Cundinamarca – Grupo Médico Laboral Regional 1 al señor Coronel Mauricio Alexander Piñeros Cortés, de fecha 26 de septiembre de 2019 emitido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera – Subsección A y el auto de fecha 20 de noviembre de 2019 emitido por el Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera Subsección A”. 2.

Hechos De la lectura del expediente se advierten como hechos relevantes, los siguientes: El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, en sentencia del 4 de octubre de 2017, accedió al amparo solicitado por el señor Brayan Stick Ramírez Baracaldo y, en consecuencia, le ordenó al Director de Sanidad de la Policía Nacional Seccional Bogotá – Cundinamarca, que, dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes a la notificación de la providencia, activara la prestación de los servicios médicos, quirúrgicos, hospitalarios y farmacéuticos que requiriera y que, adicionalmente, se le practicara el examen médico de retiro y las valoraciones por las especialidades necesarias para llevar a cabo la Junta Médico Laboral.

El 21 de agosto de 2019, la agente oficiosa del actor formuló incidente de desacato contra el Director de Sanidad de la Policía Nacional, con fundamento en que no se dio cumplimiento a ninguna de las órdenes de amparo, por lo que, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en auto del 11 de septiembre de 2019, requirió a la señora Brigadier General Jiliette Giomar Kure Parra, en calidad de Directora de Sanidad de la Policía Nacional para que ejerciera el derecho de defensa.

En auto del 26 de septiembre de 2019 declaró en desacato a la Dirección Seccional de Sanidad Bogotá, en quien recaía la competencia para el cumplimiento, porque el fallo de tutela del 4 de octubre de 2017 ordenó que, en el término de las cuarenta y ocho horas siguientes, realizara los exámenes médicos y la Junta Médico Laboral, sin embargo, del expediente, el Tribunal advirtió que el 19 de septiembre de 2019 fue solicitada la autorización de la Junta Médica Laboral, es decir, que pasaron casi dos años sin que la institución diera cumplimiento.

El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, en providencia del 20 de noviembre de 2019, confirmó la decisión objeto de consulta porque, de la información que obraba en el expediente, se pudo constatar que las únicas actuaciones que adelantó la institución en cumplimiento del fallo de tutela fue la activación de los servicios médicos, que, de hecho, el 20 de mayo de 2019 tuvo lugar la cita en la especialidad de psiquiatría y que para el 19 de septiembre de 2019 todavía se encontraba pendiente la definición de la situación médico laboral y la práctica de la Junta Médica Laboral, lo que evidenció el incumplimiento.

El Consejo de Estado, en condición de juez de la consulta, puso de presente que, si bien en el informe que rindió el Coronel Mauricio Alexander Piñeros Cortés manifestó que ya llevó a cabo la Junta Médico Laboral, para la Sala hubo incumplimiento del fallo de tutela proferido 2 años atrás, pues solo con ocasión del trámite incidental, por lo que, “para la Sala el tiempo para cumplir el fallo de tutela fue superado con creces sin que se hubiere justificado dicha tardanza”. 3.

Argumentos de la tutela Señaló que el Sistema de Salud de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional está previsto en la Ley 352 de 1997, el Decreto 1795 de 2000 y los acuerdos del Consejo Superior de Salud de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, que establecen políticas, principios, fundamentos, planes, programas y procesos del sistema, dentro del cual, los servicios médicos asistenciales se prestan a todos los afiliados beneficiarios del Sistema de Salud.

Que, en cumplimiento de lo ordenado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la Dirección de Sanidad –Seccional de Sanidad Bogotá y de Cundinamarca, por medio del Grupo Médico Laboral Regional, procedió con la activación de los servicios médicos, no de otra forma habría podido obtener los conceptos definitivos para convocar la Junta Médico Laboral.

Sostuvo que el “cierre definitivo de los conceptos médicos laborales depende única y exclusivamente del médico tratante – especialista, a lo cual el señor accionante se vio abocado a un tratamiento intenso por parte de la especialidad de psiquiatría”, más adelante insistió en que no se había realizado la Junta porque no se tenían cerrados todos los conceptos médicos laborales.

Para el efecto, hizo larga trascripción de los artículos 15 y siguientes del Decreto Ley 1796 de 2000, que regulan lo concerniente a la junta médico laboral, al artículo 27 del Decreto 1795 de 2000 relacionado con el plan de servicios de sanidad militar y policial y del artículo 6 ibídem para referirse a los principios y características de la prestación del servicio de salud.

Informó que se solicitó autorización para realizar la Junta Médico Laboral a la Dirección de Sanidad en comunicado oficial S-2019-369694-MEBOG del 24 de septiembre de 2019 y la dependencia, en comunicado oficial S-2019-063541 – DISAN del 26 del mismo mes y año autorizó la convocatoria de la junta, la cual fue programada para el día 2 de octubre de 2019 a las 10:00 a.m. En la fecha y hora indicada se realizó la Junta Médico Laboral, que, en Acta 5867, determinó en el literal D. una evaluación de la disminución de la capacidad laboral del actor del 00 % y una clasificación de las lesiones o afectaciones de “no apto”.

Se refirió a las sentencias: T- 512 y 889 de 2011, según la cual, para imponer la sanción por desacato es necesario demostrar el elemento subjetivo del incumplimiento, es decir, que debe haber negligencia comprobada de la persona para el incumplimiento del fallo; T- 1035 de 2007, conforme con la cual, “cuando ha cesado la vulneración de los derechos fundamentales durante el transcurso del trámite de la acción pierde su eficacia”, entre otras.

Sostuvo que en el presente caso no existe “justificación” para imponer la sanción por desacato, por el hecho de que se incumplió la orden de tutela, porque para este momento ya se encuentra satisfecha, que, resulta ser un atropello contra sus derechos fundamentales recibir el mismo trato que reciben personas que cometen incumplimientos por desinterés. 4.

Trámite Previo El despacho sustanciador, en auto del 9 de diciembre de 2019, resolvió admitir la acción de tutela, ordenó notificar al demandante, al Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A y a la Nación – Ministerio de Defensa, Policía Nacional de Colombia, Dirección de Sanidad Bogotá – Cundinamarca, a los señores Juliette Giomar Kure Parra y Brayan Stick Ramírez Baracaldo, como terceros interesados en el resultado del proceso. 5.

Oposición La Sección Tercera, Subsección A del Consejo de Estado, por conducto de la magistrada ponente de la decisión que se cuestiona, luego de hacer relación de los hechos que dieron origen a la presente acción, solicitó declarar improcedente el amparo solicitado, pues, el accionante no indicó en concreto las razones por las que considera que se le vulneraron derechos de carácter fundamental con la decisión de confirmar la sanción objeto de consulta, como tampoco identificó cuál o cuáles defectos estarían configurados respecto de la providencia. Que, a pesar de que en la demanda se citaron gran cantidad de normas acerca de derechos fundamentales que se consideran trasgredidos con las providencias enjuiciadas, lo cierto es que todo ello se efectuó de manera genérica, sin descender en el caso particular, ni hacer referencia alguna a los defectos en los que, presuntamente, se incurrió en la providencia atacada.

Al respecto, dijo que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado que la carga argumentativa mínima constituye un elemento necesario del requisito general de la relevancia constitucional. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A manifestó que no se encuentra acreditado el requisito de relevancia constitucional, para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, porque, contrario al argumento del demandante, sí se demostró el proceder subjetivo con respecto al cumplimiento del fallo.

Asimismo, dijo que el accionante no señaló los elementos que dejaron de ser valorados por las autoridades judiciales demandadas en la contestación del incidente de desacato. 6. Intervención de los terceros interesados La Nación – Ministerio de Defensa, Policía Nacional de Colombia, Dirección de Sanidad Bogotá – Cundinamarca y los señores Juliette Giomar Kure Parra y Brayan Stick Ramírez Baracaldo guardaron silencio.

CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1 establece: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».

Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Acción de tutela contra providencias judiciales En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que, de manera excepcional, se reconoce la procedencia cuando se advierte la afectación manifiesta de los derechos constitucionales fundamentales.

La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, Exp. 2009-01328-01, aceptó la acción la tutela contra providencia judicial y acogió el criterio de la procedencia excepcional[1], para lo cual aplicó la metodología desarrollada por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado, mediante el empleo de las causales generales[2] y específicas[3] de procedencia de la acción de tutela.

Posteriormente, en sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014[4], la Corporación aceptó que la acción de tutela es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por las altas Cortés[5], pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra “cualquier autoridad pública”.

Sin embargo, en sentencia de unificación 573 de 2017 la Corte Constitucional precisó que, cuando se está cuestionando una sentencia proferida por una alta corte, se deberán acreditar un requisito de procedencia adicional, consistente en que exista una contradicción entre la Constitución Política y el pronunciamiento judicial, esto es que, “la configuración de la anomalía alegada sea de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional”.

Siendo así, a la Sala le corresponde establecer si en el presente caso se cumplen los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial descritos. Problema jurídico En el presente caso, a la Sala le corresponde determinar si la acción de tutela de la referencia procede excepcionalmente cuando se dirige contra providencias proferidas en el trámite de un incidente de desacato de tutela y, en caso afirmativo, establecer si la autoridad judicial demandada vulneró los derechos fundamentales invocados con la decisión de imponer la sanción por desacato contra el señor Mauricio Alexander Piñeros Cortés. De la procedencia de la acción de tutela contra el trámite de un incidente de desacato Previo a hacer el estudio de la presunta vulneración de los derechos invocados, la Sala estudiará la procedencia de la presente acción de tutela.

Al respecto, se advierte que de conformidad con lo establecido en la jurisprudencia constitucional[6], es improcedente estudiar providencias que se profieran dentro de trámites de tutela, pues ello constituye un requisito general que debe superarse. No obstante, mediante sentencia SU – 627 de 2015, la Corte Constitucional definió los casos en los que resultaría procedente la acción de tutela para amparar la presunta vulneración de derechos fundamentales en el marco de otra acción de tutela, de la siguiente manera: “4.6.

Unificación jurisprudencial respecto de la procedencia de la acción de tutela contra sentencias de tutela y contra actuaciones de los jueces de tutela anteriores o posteriores a la sentencia. 4.6.1. Para establecer la procedencia de la acción de tutela, cuando se trata de un proceso de tutela, se debe comenzar por distinguir si ésta se dirige contra la sentencia proferida dentro de él o contra una actuación previa o posterior a ella. 4.6.2.

Si la acción de tutela se dirige contra la sentencia de tutela, la regla es la de que no procede. 4.6.2.1. Esta regla no admite ninguna excepción cuando la sentencia ha sido proferida por la Corte Constitucional, sea por su Sala Plena o sea por sus Salas de Revisión de Tutela. En este evento solo procede el incidente de nulidad de dichas sentencias, que debe promoverse ante la Corte Constitucional. 4.6.2.2.

Si la sentencia de tutela ha sido proferida por otro juez o tribunal de la República, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional, cuando exista fraude y por tanto, se esté ante el fenómeno de la cosa juzgada fraudulenta, siempre y cuando, además de cumplir con los requisitos genéricos de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, (i) la acción de tutela presentada no comparta identidad procesal con la solicitud de amparo cuestionada;

(ii) se demuestre de manera clara y suficiente, que la decisión adoptada en la sentencia de tutela fue producto de una situación de fraude (Fraus omnia corrumpit); y (iii) no exista otro medio, ordinario o extraordinario, eficaz para resolver la situación. 4.6.3. Si la acción de tutela se dirige contra actuaciones del proceso de tutela diferentes a la sentencia, se debe distinguir si éstas acaecieron con anterioridad o con posterioridad a la sentencia. 4.6.3.1.

Si la actuación acaece con anterioridad a la sentencia y consiste en la omisión del juez de cumplir con su deber de informar, notificar o vincular a los terceros que serían afectados por la demanda de tutela, y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, la acción de tutela sí procede, incluso si la Corte Constitucional no ha seleccionado el asunto para su revisión. 4.6.3.2.

Si la actuación acaece con posterioridad a la sentencia y se trata de lograr el cumplimiento de las órdenes impartidas en dicha sentencia, la acción de tutela no procede. Pero si se trata de obtener la protección de un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato, y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional.”(Negrita fuera de texto) Sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra la decisión que pone fin al trámite incidental de desacato la Corte Constitucional en sentencia T-271 de 2015 indicó que: “De la lectura del artículo 52 del Decreto estatutario 2591 de 1991[7] se concluye que contra la decisión del incidente de desacato no procede ningún recurso, siendo obligatorio en cambio el grado jurisdiccional de consulta solamente en el caso en que se haya resuelto sancionar a quien ha incumplido la orden de tutela[8].

Ahora bien, esta Corporación ha sostenido que excepcionalmente es posible cuestionar mediante la acción de tutela la decisión que pone fin al trámite incidental del desacato cuando se generen situaciones que, a su turno, comprometan derechos fundamentales, especialmente el derecho al debido proceso, de cualquiera de las personas que fueron parte en la tutela previamente resuelta.

Al respecto en Sentencia T-014 de 2009, expuso lo siguiente: «De otra parte, esta corporación ha reconocido la posibilidad de que, con ocasión de la aplicación de alguna de estas medidas que buscan garantizar la prevalencia de los derechos fundamentales, se generen situaciones que, a su turno, comprometan derechos de esa misma naturaleza, particularmente el derecho al debido proceso de cualquiera de las dos partes que como demandante y demandado participaron en el trámite de la ya resuelta acción de tutela.

Esta circunstancia puede afectar a quien inicialmente solicitó la protección tutelar, si la renuencia de quien fue demandado continúa impidiendo el efectivo disfrute del derecho fundamental cuya protección fue judicialmente ordenada, y el juez que conoce del incidente se niega, injustificadamente, a reconocer el desacato que se ha planteado.

Del otro lado, el demandado también puede ver lesionado su derecho al debido proceso, especialmente si se le sanciona sin que se reúnan los presupuestos de hecho necesarios para ello. Por todo lo anterior, en varias oportunidades ha reconocido esta corporación[9] que, excepcionalmente, es posible cuestionar, mediante el uso de la acción de tutela, la decisión del incidente de desacato que hubiere sido promovido por el actor de otra acción de tutela previamente tramitada, posibilidad que, según lo antes explicado, está abierta tanto a la persona que hubiere resultado sancionada al término de dicho incidente, como al demandante que solicitó la apertura de aquél[10](…).» En este orden de ideas, esta Corte en un principio sostuvo que para que prosperara la acción de tutela contra una providencia que resuelve un incidente de desacato era necesario que: (i) se estuviera en presencia de una vía de hecho y (ii) la decisión proferida en el trámite de desacato se encontrara ejecutoriada[11].

Sin embargo, como se señaló anteriormente, esta Corporación estimó necesario redefinir el concepto de “vía de hecho” incluyéndolo dentro de uno más amplio de requisitos de procedibilidad, razón por la cual en jurisprudencia reciente se ha aclarado que la acción de amparo procede en este caso cuando, (i) además de estar ejecutoriada la providencia que resuelve el desacato, se (ii) reúnan los requisitos generales y se (iii) configure por lo menos una de las causales especiales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales[12].

Esta Corporación, además de los anteriores requisitos, ha referido que: “(i) los argumentos del accionante en el trámite del incidente de desacato y en la acción de tutela deben ser consistentes; (ii) no deben existir alegaciones nuevas, que debieron ser argumentadas en el incidente de desacato; y (iii) no se puede recurrir a la solicitud de nuevas pruebas que no fueron originalmente solicitadas y que el juez no tenía que practicar de oficio”[13].” (Negrita fuera de texto) Acorde con lo anterior, el juez de tutela al estudiar la procedencia excepcional de una solicitud de amparo contra un trámite incidental no podrá reabrir el debate constitucional dado con ocasión de la acción de tutela anterior, pues su análisis se encuentra limitado por las decisiones proferidas durante el trámite de desacato en cuestión, esto, con relación a la presunta vulneración de los derechos fundamentales del accionante, en concordancia con los estipulado por la Corte Constitucional en sentencia T- 944 de 2005.

Además la Corte Constitucional en la SU-034 de 2018 estipuló: “(ii) Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales que ponen fin al trámite incidental de desacato La jurisprudencia constitucional, de manera reiterada, ha indicado que la acción de tutela no procede contra sentencias de tutela, pues “el mecanismo constitucional diseñado para controlar las sentencias de tutela de los jueces constitucionales que conocen y deciden sobre las acciones de tutela, por decisión del propio Constituyente, es el de la revisión por parte de la Corte Constitucional”[14].

En este sentido, los errores de los jueces de instancia son susceptibles de ser conocidos y corregidos por este alto Tribunal Constitucional en sede de revisión. La importancia de evitar que toda sentencia de tutela pueda recurrirse mediante una nueva tutela radica en la necesidad de brindar una protección cierta, estable y oportuna a las personas cuyos derechos fundamentales han sido conculcados, con el propósito de que el conflicto no se prolongue indefinidamente en desmedro tanto de la seguridad jurídica como del goce efectivo de las garantías constitucionales[15].

Ahora bien: tratándose de solicitudes de amparo en contra decisiones proferidas en el trámite de un incidente de desacato, el análisis parte del reconocimiento de que el legislador no previó otros medios de impugnación destinados a controvertir lo decidido por el juez de conocimiento, en relación con la conducta desplegada por el obligado por el fallo de tutela para la satisfacción de las órdenes allí impartidas.

En ese sentido, esta Corte ha recalcado que el auto que pone fin al incidente de desacato no es susceptible de apelación[16] –recurso que en nuestro ordenamiento es numerus clausus–. Sin embargo, en caso de que la decisión consista en sancionar al conminado, forzosamente el superior funcional del juez evaluará en grado jurisdiccional de consulta la determinación adoptada por el a quo y, si no existe reparo alguno, aquella quedará en firme[17].

En este contexto, previo a ventilar mediante acción de tutela cualquier eventual vulneración acaecida en la instrucción de un desacato, es condición sine qua non que el auto que pone fin al trámite esté debidamente ejecutoriado: “Tal exigencia tiene que ver tanto con las amplias facultades con que cuenta la autoridad judicial para materializar las órdenes de protección impartidas y garantizar los derechos fundamentales de quienes intervienen en el trámite incidental como con el hecho de que las partes puedan hacer valer sus argumentos y reclamar la práctica de las pruebas que correspondan en ese escenario.

Para esta Corporación, tales aspectos hacen inadmisibles las tutelas que se dirigen contra decisiones distintas a las que le ponen fin al incidente.”[18] Bajo este entendimiento, como presupuesto formal de procedencia –tratándose del requisito de subsidiariedad–, la Corte ha establecido que para censurar por vía de tutela una providencia dictada al interior de un incidente de desacato, es necesario que el respectivo trámite haya culminado, teniendo en cuenta que, como se viene de decir, el grado jurisdiccional de consulta es la instancia obligatoria donde la sanción por desacato cobra firmeza.

Aunado a lo anterior, en la jurisprudencia se ha consignado, como presupuesto material, que la acción de tutela sólo procede de forma excepcional cuando se materializa una vulneración del debido proceso de las partes[19]. Ello tiene lugar, por ejemplo, cuando “el juez del desacato se extralimita en el cumplimiento de sus funciones, cuando vulnera el derecho a la defensa de las partes o cuando impone una sanción arbitraria”[20], incursionando el funcionario judicial, por esa vía, en alguna de las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.

En tal sentido, el juez constitucional que asuma el conocimiento de una acción de tutela enfilada contra providencia dictada en el curso de un incidente de desacato sólo está autorizado para examinar la observancia del debido proceso al interior del trámite y la adecuación de la decisión adoptada en virtud del mismo, mas no puede revisar, cuestionar y/o modificar la decisión de tutela, el alcance o contenido sustancial de las órdenes impartidas por el juez de la tutela primigenia –salvo que aquella sea de imposible cumplimiento o ineficaz para garantizar la efectividad del derecho fundamental amparado[21]–, pues se trata de un debate que ya fue zanjado, de suerte que en el ejercicio de sus atribuciones ha de ceñirse al trámite incidental objeto de estudio.

En otras palabras, este Tribunal ha puesto de relieve que las acciones de tutela que se presentan en estos eventos no pueden cuestionar los juicios y valoraciones en los que se basó la sentencia de tutela que sirvió como parámetro para decidir el incidente de desacato o la solicitud de cumplimiento, en la medida en que ello ha hecho tránsito a cosa juzgada[22].

Por ello, al momento de evaluar si se estructuró una violación iusfundamental con ocasión de un incidente de desacato, el juez debe proceder a verificar si la decisión que puso fin al trámite incidental estuvo precedida de todas las garantías procesales y si su contenido se ajustó, o no, a lo ordenado en la sentencia de tutela inicial, para pasar a determinar si se configuran los supuestos de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial.

Esta frontera a la actuación del juez de tutela, que se impone en beneficio del debido proceso de los intervinientes, guarda una estrecha relación con el deber en cabeza del promotor de la acción de tutela de circunscribir su censura constitucional a los reproches que previamente haya planteado en el marco del trámite incidental. Así, adicionalmente, la procedencia de la acción de tutela en este ámbito está condicionada desde un punto de vista sustantivo a las siguientes pautas: “(i) los argumentos del accionante en el trámite del incidente de desacato y en la acción de tutela deben ser consistentes;

(ii) no deben existir alegaciones nuevas, que debieron ser argumentadas en el incidente de desacato; y (iii) no se puede recurrir a la solicitud de nuevas pruebas que no fueron originalmente solicitadas y que el juez no tenía que practicar de oficio”[23]. En suma, se tiene que la jurisprudencia trazada por esta Corporación sostiene que para enervar mediante acción de tutela la providencia que resuelve un incidente de desacato, es preciso que se reúnan los siguientes requisitos: i) «La decisión dictada en el trámite de desacato se encuentre ejecutoriada; es decir que la acción de tutela es improcedente si se interpone antes de finalizado el trámite –incluido el grado jurisdiccional de consulta, si es del caso–. ii) Se acrediten los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y se sustente, por lo menos, la configuración una de las causales específicas (defectos). iii) Los argumentos del promotor de la acción de tutela deben ser consistentes con lo planteado por él en el trámite del incidente de desacato, de manera que a) no debe traer a colación alegaciones nuevas, que dejó de expresar en el incidente de desacato, y b) no puede solicitar nuevas pruebas que no fueron pedidas en un principio dentro del desacato y que el juez no tenía que practicar de oficio.» Mediante el ejercicio de la presente acción de tutela el actor solicitó la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y de acceso a la administración de justicia, que considera vulnerados con la decisión que impuso la sanción por desacato en su contra y la que la confirmó en sede de consulta.

De manera previa, la Sala advierte que, en el presente caso, la acción de tutela contra otra providencia proferida en el trámite de otra tutela es procedente, porque el actor cuestiona una decisión proferida de forma posterior a la sentencia, específicamente, el auto que resolvió el incidente de desacato; así mismo, el actor busca la protección de derechos fundamentales vulnerados, presuntamente, en el trámite del incidental; además, se encuentra que la solicitud de amparo cumple con los requisitos generales de procedencia de tutela contra providencia judicial.

El actor dijo que considera que la decisión del 20 de noviembre de 2019, proferida por la Sección Tercera, Subsección A del Consejo de Estado desconoció que en el trámite de la consulta de la sanción impuesta en el incidente de desacato demostró el cumplimiento completo del fallo de tutela del 4 de octubre de 2017 y, además, insistió en que el fin del incidente de desacato no es imponer la sanción en sí misma, sino obtener el debido cumplimiento de la orden de amparo.

De acuerdo con lo anterior, la Sala, para resolver el presente asunto, analizará de manera conjunta los defectos fáctico[24] y desconocimiento del precedente judicial[25], alegados por el actor. De los defectos fáctico y desconocimiento del precedente judicial en el auto del 20 de noviembre de 2019, proferido por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A El actor afirma, se repite, que el auto del 20 de noviembre de 2019, proferido por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, desconoció que en el trámite de la consulta de la sanción impuesta en el incidente de desacato demostró el cumplimiento completo del fallo de tutela del 4 de octubre de 2017, en tanto que, se realizaron todas las valoraciones médicas necesarias y la Junta Médico Laboral se llevó a cabo el 2 de octubre de 2019.

Al respecto, la Sala, de la revisión del expediente, encuentra acreditado que la orden de tutela del 4 de octubre de 2017, consistió en: “ORDÉNASE al Director de Sanidad de la Policía Nacional Seccional Bogotá — Cundinamarca, que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la presente providencia active al señor Brayan Stick Ramírez Baracaldo la prestación de los servicios médicos, quirúrgicos, hospitalarios y farmacéuticos que requiera; adicionalmente, que se le practique el examen médico de retiro correspondiente y las valoraciones por especialistas que se consideren necesarias para la convocatoria de la correspondiente Junta Médica Laboral, la cual deberá efectuarse dentro del mes siguiente a la finalización de dichos exámenes; y en el evento de que se determine por parte de la Junta Médica Laboral o el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía que las lesiones o las enfermedades que padece constituyen excepción a la regla de vinculación al Sistema de Seguridad Social, conforme a la jurisprudencia de la Corte Constitucional, se deberá continuar con la prestación del servicio de salud al actor para la atención de dichas patologías, según criterio del médico especialista tratante”.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, en providencia del 26 de septiembre de 2019, encontró procedente sancionar por desacato al señor Coronel Mauricio Alexander Piñeros Cortés, en condición de Dirección Seccional de Sanidad Bogotá – Cundinamarca porque, a pesar de que informó que el 19 de septiembre de 2019 se solicitó la autorización para practicar la Junta Medica Laboral, no se aportó prueba de ello y, porque de todos modos, pasaron casi dos años desde la orden de tutela sin que la Policía Nacional diera cumplimiento a la tutela.

A instancias de la consulta de la sanción por desacato, el Coronel Mauricio Alexander Piñeros Cortés informó que se surtieron las actuaciones que dieron lugar a la sanción, consistente en multa. Para el efecto, indicó que la Junta Médico Laboral se realizó el 2 de octubre de 2019 y en acta 5867 se determinó, en el literal D, una evaluación de la disminución de la capacidad laboral del actor del 00 % y una clasificación de las lesiones o afectaciones de “no apto”.

Como sustento de esa afirmación, allegó: - copia del oficio S-2017-435782/SEBOG GRUME 1.10 del 11 de octubre de 2017, en el que el Jefe Seccional Sanidad Bogotá – Cundinamarca le solicitó a la responsable de Afiliación y Actualización de Derechos de la Dirección de Sanidad la reactivación en el sistema de los servicios de salud del señor Brayan Stick Ramírez Baracaldo[26]. - copia del oficio S-2017-/JEFAT-GASIS-91.25, suscrito por la Responsable de Afiliación y Actualización Derechos SEGOB, en el que da respuesta a la Jefe Seccional Bogotá-Cundinamarca y le informa que la afiliación del actor fue activada desde la fecha (12 de octubre de 2017)[27]. - Oficio S-2019-382029/MEBOG-JEFAT-GRUME1.10 del 30 de septiembre de 2019, en el que el Jefe del Grupo Médico Laboral Regional 1 le informa al actor sobre la asignación de la cita para junta médica laboral programada para el 2 de octubre de 2019[28]. - Copia del Acta de la Junta Médico Laboral del 2 de octubre de 2019 en la que, entre otros, se precisa que la disminución de la capacidad laboral es del 0.00 %, no apto para el servicio y no reubicación laboral[29].

Del material probatorio descrito, allegado al trámite de desacato, se puede evidenciar que el Director Seccional de Sanidad Bogotá – Cundinamarca dio cumplimiento de la orden de tutela del 4 de octubre de 2017. Sin embargo, la autoridad judicial demandada, al resolver la consulta de la sanción impuesta puso de presente que, pese a haberse acreditado la práctica de la Junta Médico Laboral, estimó que: “sí hubo un incumplimiento del fallo de tutela proferido 2 años atrás, pues solo hasta hace poco y con ocasión del trámite incidental que culminó con la sanción que aquí se consulta, se produjo la valoración o junta médica para determinar, con base en las valoraciones médicas a que hubo lugar, el estado físico del expolicía Brayan Stick Ramírez Baracaldo, no obstante, para la Sala el tiempo para cumplir el fallo de tutela fue superado con creces en este asunto y sin que se hubiere justificado dicha tardanza”.

En tal sentido, la Sala encuentra que la autoridad judicial demandada incurrió en defecto fáctico y en desconocimiento del precedente de la Corte Constitucional[30] en el que se ha precisado que “la finalidad que persigue el incidente de desacato es que, si bien una de las consecuencias derivadas de este trámite incidental es la imposición de sanciones por la desobediencia frente a la sentencia, su auténtico propósito es lograr el cumplimiento efectivo de la orden de tutela pendiente de ser ejecutada[31]; de suerte que no se persigue reprender al renuente por el peso de la sanción en sí misma, sino que ésta debe entenderse como una forma para inducir que aquel encauce su conducta hacia el cumplimiento, a través de una medida de reconvención cuya objetivo no es otro que auspiciar la eficacia de la acción impetrada y, con ella, la reivindicación de los derechos quebrantados[32]”.

En la misma oportunidad, la Corte Constitucional señaló que “cuando en el curso del incidente de desacato el accionado se persuade a cumplir la orden de tutela, no hay lugar a la imposición y/o aplicación de la sanción”, pues, “[L]a imposición o no de una sanción dentro del incidente puede implicar que el accionado se persuada o no del cumplimiento de una sentencia. En efecto, en caso de que se inicie el incidente de desacato y el accionado, reconociendo que se ha desacatado lo ordenado por el juez de tutela, quiera evitar la sanción, deberá acatar la sentencia. (…) En caso de que se haya adelantado todo el trámite y resuelto sancionar por desacato, para que la sanción no se haga efectiva, el renuente a cumplir podrá evitar ser sancionado acatando[33]”.

En esa dirección, la Corte ha subrayado: “‘todo desacato implica incumplimiento, pero no todo incumplimiento conlleva a un desacato’ ya que puede ocurrir que el juez de tutela constate, de forma objetiva, la falta de acatamiento de la sentencia de tutela pero ello no se deba a la negligencia del obligado -responsabilidad subjetiva-. En este caso, no habría lugar a la imposición de las sanciones previstas para el desacato sino a la adopción de ‘todas las medidas necesarias para el cabal cumplimiento’ del fallo de tutela mediante un trámite de cumplimiento”[34].

Criterio que, además, es el que la Sección Cuarta del Consejo de Estado ha acogido en múltiples decisiones judiciales que han resuelto incidentes de desacato, solicitudes de levantamiento de desacato y acciones de tutela promovidas contra decisiones que resuelven incidentes de desacato o solicitudes de levantamiento de la sanción impuesta por desacato[35].

Por tanto, resuelta evidente que la vulneración de los derechos fundamentales invocados por incurrir en defecto fáctico y desconocimiento del precedente judicial. En consecuencia, se impone acceder al amparo solicitado por el señor Mauricio Alexander Piñeros Cortés y, por ende, dejar sin efecto la providencia del 20 de noviembre de 2019, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, para que, en su lugar, dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación de la presente providencia, dicte una nueva decisión en la que atienda las consideraciones expuestas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta – Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1. Amparar los derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y de acceso a la administración de justicia del señor Mauricio Alexander Piñeros Cortés, en consecuencia: 2.

Dejar sin efecto la providencia del 20 de noviembre de 2019, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. En su lugar: 3. Ordenar al Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A que, dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación de la presente providencia, dicte una nueva decisión en la que atienda las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta sentencia. 4.

En caso de no ser impugnada la presente providencia, enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 5. Notificar a las partes por el medio más expedito posible. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. | | | | | | | | | | | | | | | |JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ | | |Presidente de la Sección | | | | | | | | | | | | | | |MILTON CHAVES GARCÍA | | | | | |STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO | | | | | | | | | | | | | | | | | |JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ | | | | | | | | ----------------------- [1] La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso la acción de tutela, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales.

De ahí que en esa oportunidad - sentencia de 31 de julio de 2012 - se admita, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente. (Se destaca) [2] Causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional;

(ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora;

(v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y, (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. [3] La configuración de una causal especial de procedibilidad, supone que la providencia controvertida haya incurrido en alguno de los siguientes defectos: (i) orgánico;

(ii) procedimental absoluto; (iii) fáctico, (iv) material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y, (viii) violación directa de la Constitución. [4] Expediente: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Demandante: ALPINA PRODUCTOS ALIMENTICIOS S.A. Demandado: CONSEJO DE ESTADO – SECCIÓN PRIMERA. [5] Consejo de Estado, Corte Constitucional, Corte Suprema de Justicia y Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. [6] La no procedencia de la acción de tutela contra sentencias de tutela se fijó en la Sentencia SU-1219 de 2001 y se reiteró, entre otras, en las Sentencias T- 021, T-174, T-192, T-217, T-354, T-444, T-623 y T-625 de 2002;

T-200, T-502 y T-1028 de 2003; T-528 de 2004; T-368 y T-944 de 2005; T-059 y T- 237 de 2006; T-104 de 2007; T-1208 de 2008; T-282 de 2009; T-041, T-137, T- 151 y T-813 de 2010; T-474 y T-701 de 2011; T-208 de 2013. [7] La norma en comento dice: “Desacato. La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente Decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales salvo que en este Decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar. //La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción”. [8] Sobre este punto, en la Sentencia T-957 de 2004 la Corte dijo: “La decisión de imponer la sanción por desacato no es susceptible de apelación, ya que el mecanismo contemplado para que el tema suba al conocimiento del superior jerárquico es la consulta, cuyos alcances son diferentes.

Si tramitada la consulta no hay objeción del superior, la sanción queda en firme y contra las correspondientes providencias no procede recurso alguno. (…)”. [9] Cfr. sobre este aspecto, entre otras, las sentencias T-763 de 1998, T- 188 de 2002, T-086, T-421, T-459 y T-744 de 2003, T-368, T-939, T-944 y T- 1113 de 2005 y T-994 de 2007. [10] Específicamente sobre la legitimación activa de la persona que promovió la primera acción de tutela, ver sentencias T-188 de 2002, T-086 de 2003, T-421 de 2003 y T-1113 de 2005. [11] Sentencias T-421 de 2003 y T-1113 de 2005, entre otras. [12] Sentencias T-171 y T-583 de 2009, entre otras. [13] Sentencia T-1113 de 2005. [14] Sentencia SU-1219 de 2001, M.P.: Manuel José Cepeda Espinosa [15] Ibídem [16] Puntualmente sobre este aspecto, la sentencia C-243 de 1996, M.P.: Vladimiro Naranjo Mesa, estableció: “[L]a correcta interpretación y alcance del artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, parcialmente demandado de inexequibilidad, no puede ser otro que el que se deduce de su tenor literal y del sentido natural y obvio de sus palabras: es decir, consagra un trámite incidental especial, que concluye con un auto que nunca es susceptible del recurso de apelación, pero que si dicho auto es sancionatorio, debe ser objeto del grado de jurisdicción llamado consulta, cuyo objeto consiste en que el superior jerárquico revise si está correctamente impuesta la sanción, pero que en sí mismo no se erige como un medio de impugnación. Y ello es así por cuanto el trámite de la acción de tutela es un trámite especial, preferente y sumario que busca la protección inmediata de los derechos fundamentales, lo cual implica una especial relievancia del principio de celeridad.” La improcedencia del recurso de apelación contra la decisión que resuelve un incidente de desacato es también descrita con amplitud en la sentencia T-533 de 2003, M.P.: Alfredo Beltrán Sierra [17] Cons. sentencia T-766 de 1998, M.P.: José Gregorio Hernández Galindo [18] Sentencia T-254 de 2014, M.P.: Luis Ernesto Vargas Silva [19] Sentencias T-533 de 2003, M.P.: Alfredo Beltrán Sierra, T-010 de 2012, M.P.: Jorge Iván Palacio Palacio [20] Sentencia T-1113 de 2005, M.P.: Jaime Córdoba Triviño [21] Sentencia T-086 de 2003, M.P.: Manuel José Cepeda Espinosa [22] Sentencia T-482 de 2013 M.P.: Alberto Rojas Ríos [23] Sentencia T-1113 de 2005, M.P.: Jaime Córdoba Triviño [24] Respecto del defecto fáctico, la Corte Constitucional ha señalado, que se produce cuando de la actividad probatoria ejercida por el juez se desprende, -en una dimensión negativa-, que se omitió la valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez..

En esta situación se incurre cuando se produce la negación o valoración arbitraria, irracional y caprichosa de la prueba, cuando el juez simplemente la ignora u omite, o cuando sin razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente. [25] Cuando se hace referencia al precedente judicial se alude a la forma en que un caso similar ya ha sido resuelto en el pasado y que sirve como referente para que se decidan otros conflictos semejantes.

Ese precedente, por su pertinencia, debe ser considerado por el juez al momento de decidir el nuevo caso. El precedente judicial es de dos tipos: (i) el horizontal, que incluye las decisiones que dictó el mismo juez u otro de igual jerarquía, y (ii) el vertical, que está conformado por las decisiones de los jueces de superior jerarquía, en especial, las decisiones de los órganos de cierre de cada jurisdicción. Dicho de otro modo: las situaciones fácticas iguales deben decidirse conforme con la misma solución jurídica que ha previsto el órgano de cierre de cada jurisdicción, a menos que el juez competente exprese razones serias y suficientes para apartarse del precedente.

Cuando un juez no aplica la misma razón de derecho ni llega a la misma conclusión jurídica al analizar los mismos supuestos de hecho, incurre en la violación al derecho a la igualdad. No obstante, la importancia de la regla de vinculación del precedente judicial, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado que esa sujeción no es absoluta, pues no se puede desconocer la libertad de interpretación que rige la actividad judicial.

Simplemente se busca armonizar y salvaguardar los principios de igualdad y seguridad jurídica para que asuntos idénticos se decidan de la misma forma y, por esa razón, se ha advertido que el funcionario judicial puede apartarse de su propio precedente o del precedente fijado por el superior jerárquico, siempre que explique de manera expresa, amplia y suficiente las razones por las que modifica su posición, de ahí que al juez corresponde la carga argumentativa de la separación del caso resuelto con anterioridad. [26] Folio 59 expediente consulta desacato [27] Folio 59 A expediente consulta desacato [28] Folio 60 expediente consulta desacato [29] Folio 64 expediente consulta desacato [30] Sentencia SU – 034 de 2018, MP Alberto Rojas Ríos. [31] Sentencias C-092 de 1997, M.P.: Carlos Gaviria Diaz y C-367 de 2014, M.P: Mauricio González Cuervo. [32] Sobre la naturaleza de la sanción por desacato se pronunció la Corte Constitucional en la sentencia C-092 de 1997, M.P.: Carlos Gaviria Diaz. [33] Sentencias T-421 de 2003, M.P.: Marco Gerardo Monroy Cabra, T-171 de 2009, M.P.: Humberto Antonio Sierra Porto, T-652 de 2010, M.P.: Jorge Iván Palacio Palacio, T-463 de 2011, M.P.: Nilson Pinilla Pinilla, M.P.: Humberto Antonio Sierra Porto, T-606 de 2011, M.P.: Humberto Antonio Sierra Porto, T-010 de 2012, M.P.: Jorge Iván Palacio Palacio, T-074 de 2012, T- 482 de 2013, M.P.: Alberto Rojas Ríos, M.P.: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, T-509 de 2013, M.P.: Nilson Pinilla Pinilla, C-367 de 2014, M.P.: Mauricio González Cuervo. [34] Sentencia T-606 de 2011, M.P.: Humberto Antonio Sierra Porto. [35] Ver, entre otras, 11001031500020190404001, 110010315000201920180384600, 110010315000201920170047700