MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA – Consulta popular / CONSULTA POPULAR – Procedimiento / CONCEPTO PREVIO PARA LA REALIZACIÓN DE UNA CONSULTA POPULAR / REVISIÓN PREVIA DE CONSTITUCIONALIDAD – Por los tribunales administrativos / PROCESO DE REVISIÓN PREVIA DE CONSTITUCIONALIDAD DE LA COSULTA POPULAR – Son de competencia de los tribunales administrativos en única instancia / RECURSO DE APELACIÓN FRENTE CONTRA LA SENTENCIA QUE RESUELVE UNA REVISIÓN PREVIA DE CONSTITUCIONALIDAD DE UNA CONSULTA POPULAR - Improcedente Vistos los artículos 53 de la Ley 134 y 21 de la Ley 1757 citados supra, el Despacho considera que el legislador no estableció que la competencia de los tribunales administrativos para conocer sobre las revisiones previas de constitucionalidad de consultas populares fuera, en primera instancia; así como tampoco previó la procedencia del recurso de apelación contra las sentencias que se profieran en este tipo de procesos.
Al respecto, esta Corporación ha señalado que los procesos de revisión previa de constitucionalidad de consultas populares son competencia de los tribunales administrativos, en única instancia, circunstancia que ha permitido en las acciones de tutela superar el requisito de la subsidiariedad y, por ende, realizar un pronunciamiento de fondo sobre las sentencias que resuelven este tipo de asuntos […] En ese orden de ideas, el Despacho concluye que la revisión previa de constitucionalidad de una consulta popular es un asunto de competencia de los tribunales administrativos, en única instancia. El Despacho observa que, en el caso sub examine, el Tribunal Administrativo de Santander, mediante la sentencia proferida el 22 de octubre de 2018, resolvió una revisión previa de constitucionalidad de un mecanismo de participación democrática (consulta popular) promovido en el Municipio de Guaca relacionado con: “[…] el ejercicio exclusivo de actividades agropecuarias y complementarias, agroforestales, forestales y ecoturísticas que permitan la subsistencia alimentaria y economía sustentable […]”, en el sentido de declararlo inconstitucional.
Atendiendo a las razones expuestas en esta providencia, la revisión previa de constitucionalidad de una consulta popular es un asunto de competencia de los tribunales administrativos, en única instancia, por lo que el Despacho concluye que el recurso de apelación presentado […] contra la sentencia de 22 de octubre de 2018, no es procedente, motivo por el cual este Despacho declarará improcedente el mencionado recurso y ordenará la remisión del expediente al Tribunal de origen, para lo de su competencia. FUENTE FORMAL: LEY 134 DE 1994 – ARTÍCULO 53 / LEY 1757 DE 2015 – ARTÍCULO 21 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 152 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 243 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., siete (7) de febrero de dos mil veinte (2020) Radicación número: 68001-23-33-000-2018-00786-01 Actor: MUNICIPIO DE GUACA (DEPARTAMENTO DE SANTANDER) Demandado: MUNICIPIO DE GUACA (DEPARTAMENTO DE SANTANDER) Referencia: Revisión previa de constitucionalidad de una consulta popular Asunto: Resuelve sobre la admisibilidad del recurso de apelación interpuesto contra una sentencia que resolvió una revisión previa de constitucionalidad de una consulta popular Referencia: AUTO INTERLOCUTORIO Este Despacho procede a resolver sobre la admisibilidad del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida el 22 de octubre de 2018 por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante la cual se resolvió una revisión previa de constitucionalidad de una consulta popular.
La presente providencia tiene las siguientes tres partes: i) Antecedentes, ii) Consideraciones y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación. I.
ANTECEDENTES La solicitud 1. El Alcalde del Municipio de Guaca remitió al Tribunal Administrativo de Santander los documentos que soportaban la convocatoria a una consulta popular relacionada con: “[…] el ejercicio exclusivo de actividades agropecuarias y complementarias, agroforestales, forestales y ecoturísticas que permitan la subsistencia alimentaria y economía sustentable […]”, con el propósito de que se realizara la revisión previa de constitucionalidad de dicho mecanismo de participación democrático, en cumplimiento de lo previsto en los artículos 53 de la Ley 134 de 31 de mayo 1994[1] y 21 de la Ley 1757 de 6 de julio de 2015[2].
Sentencia apelada 2. El Tribunal Administrativo de Santander, mediante la sentencia proferida el 22 de octubre de 2018[3], declaró “[…] inconstitucional el texto de la pregunta que se pretende elevar a consulta popular en el MUNICIPIO DE GUACA (Santander) […]”. Recurso de apelación 3. El señor Luis Arturo Ramírez Roa, quien manifestó actuar en calidad de “[…] coadyuvante dentro del radicado […]”, interpuso recurso de apelación[4] contra la sentencia proferida el 22 de octubre de 2018. 4.
El Tribunal Administrativo de Santander, mediante el auto proferido el 27 de noviembre de 2018[5], concedió el recurso de apelación en el efecto suspensivo, por considerar que reunía los requisitos legales. II. CONSIDERACIONES Problema jurídico 5. El problema jurídico que el Despacho debe resolver consiste en determinar si los procesos de revisión previa de constitucionalidad de consultas populares son de competencia de los tribunales administrativos, en única o en primera instancia, con el propósito de definir si es procedente o no el recurso de apelación contra la respectiva sentencia. Sobre la revisión previa de constitucionalidad de las consultas populares 6.
Visto el artículo 53 de la Ley 134, sobre el procedimiento de las consultas populares, que establece que el texto de la consulta popular se debe remitir al Tribunal Administrativo competente para que se pronuncie dentro de los 15 días siguientes sobre su constitucionalidad, en los siguientes términos: “[…] Artículo 53. Concepto previo para la realización de una consulta popular.
En la consulta popular de carácter nacional, el texto que se someterá a la decisión del pueblo, acompañado de una justificación de la consulta y de un informe sobre la fecha de su realización, será enviado por el Presidente de la República al Senado para que, dentro de los veinte días siguientes, emita concepto favorable. Por decisión de mayoría de sus miembros, el Senado podrá prorrogar este plazo en diez días más. El gobernador o el alcalde solicitará a la asamblea, al concejo o a la junta administradora local, un concepto sobre la conveniencia de la consulta de carácter departamental, municipal o local en los mismos términos y con los mismos requisitos de la consulta nacional.
Si éste fuere desfavorable el gobernador o el alcalde no podrá convocar la consulta. El texto de la consulta se remitirá al tribunal contencioso administrativo competente para que se pronuncie dentro de los 15 días siguientes sobre su constitucionalidad […]” (Resalta el Despacho). 7. Visto el artículo 21 de la Ley 1757, sobre la revisión previa de constitucionalidad de los mecanismos de participación democrática, que dispone lo siguiente: “[…] Artículo 21.
Revisión previa de constitucionalidad. No se podrán promover mecanismos de participación democrática sobre iniciativas inconstitucionales. Para tal efecto: a) La Corte Constitucional revisará previamente el texto que se somete a referendo constitucional y el texto que se somete a consulta popular para la convocatoria a una Asamblea Constituyente; b) Los tribunales de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo competentes se pronunciarán sobre la constitucionalidad del mecanismo de participación democrática a realizarse.
Todo proceso de revisión previa de constitucionalidad de convocatorias a mecanismos de participación democrática deberá permitir un período de fijación en lista de diez días, para que cualquier ciudadano impugne o coadyuve la constitucionalidad de la propuesta y el Ministerio Público rinda su concepto […]” (Resalta el Despacho). Sobre la procedencia del recurso de apelación contra las sentencias proferidas por los jueces y los tribunales administrativos 8.
Vistos: i) el artículo 243 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011[6], sobre la procedencia del recurso de apelación, que dispone lo siguiente: “[…] Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces […]”; y ii) el artículo 152 ibidem, sobre la competencia de los tribunales administrativos, en primera instancia. 9.
Respecto de la procedencia del recurso de apelación, esta Corporación[7] ha señalado que: “[…] en materia del recurso de apelación rige el principio de taxatividad o especificidad, según el cual solamente son susceptibles de ese medio procesal las providencias expresamente previstas como tales por el legislador, quedando de esta manera desterrada las interpretaciones extensivas o analógicas a casos no comprendidos en ellas; siendo necesario estudiar el caso concreto a la luz de las hipótesis previstas en la norma […]” (Resalta el Despacho). 10.
De conformidad con lo anterior, este Despacho considera que: i) el recurso de apelación procede contra las sentencias proferidas, en primera instancia; ii) los tribunales administrativos son competentes, en primera instancia, únicamente de los asuntos que están previstos en el artículo 152 de la Ley 1437, o en otra norma especial que expresamente así lo disponga; y iii) las controversias que no estén previstas en el artículo 152 ibidem, o en otra norma especial, son de competencia, en única instancia, por lo que las providencias que se profieran dentro de este tipo de procesos, no son susceptibles del recurso de apelación. Sobre la procedencia del recurso de apelación contra la sentencia que resuelve una revisión previa de constitucionalidad de una consulta popular 11.
Vistos los artículos 53 de la Ley 134 y 21 de la Ley 1757 citados supra, el Despacho considera que el legislador no estableció que la competencia de los tribunales administrativos para conocer sobre las revisiones previas de constitucionalidad de consultas populares fuera, en primera instancia; así como tampoco previó la procedencia del recurso de apelación contra las sentencias que se profieran en este tipo de procesos. 12.
Al respecto, esta Corporación ha señalado que los procesos de revisión previa de constitucionalidad de consultas populares son competencia de los tribunales administrativos, en única instancia, circunstancia que ha permitido en las acciones de tutela superar el requisito de la subsidiariedad y, por ende, realizar un pronunciamiento de fondo sobre las sentencias que resuelven este tipo de asuntos, por las siguientes razones[8]: “[…] no existe otro medio de defensa judicial para controvertir la decisión contenida en su parte resolutiva ni su ratio decidendi por tratarse de una decisión de única instancia […]”. 13.
En igual sentido, esta Corporación ha señalado lo siguiente[9]: “[…] Del texto de las normas en cuestión se desprende que contra la decisión que se pronuncia en sede de constitucionalidad sobre el texto de la pregunta, no procede medio de impugnación alguno, no se encuentran previstos recursos que tornen improcedente la acción de tutela por no haber sido agotados por los accionantes o resultar posible su interposición […]” (Resaltado fuera del texto). 14.
En ese orden de ideas, el Despacho concluye que la revisión previa de constitucionalidad de una consulta popular es un asunto de competencia de los tribunales administrativos, en única instancia. El caso concreto 15. El Despacho observa que, en el caso sub examine, el Tribunal Administrativo de Santander, mediante la sentencia proferida el 22 de octubre de 2018, resolvió una revisión previa de constitucionalidad de un mecanismo de participación democrática (consulta popular) promovido en el Municipio de Guaca relacionado con: “[…] el ejercicio exclusivo de actividades agropecuarias y complementarias, agroforestales, forestales y ecoturísticas que permitan la subsistencia alimentaria y economía sustentable […]”, en el sentido de declararlo inconstitucional. 16.
Atendiendo a las razones expuestas en esta providencia, la revisión previa de constitucionalidad de una consulta popular es un asunto de competencia de los tribunales administrativos, en única instancia, por lo que el Despacho concluye que el recurso de apelación presentado por el señor Luis Arturo Ramírez Roa contra la sentencia de 22 de octubre de 2018, no es procedente, motivo por el cual este Despacho declarará improcedente el mencionado recurso y ordenará la remisión del expediente al Tribunal de origen, para lo de su competencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sala Unitaria III.
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR improcedente el recurso de apelación presentado por el señor Luis Arturo Ramírez Roa contra la sentencia proferida el 22 de octubre de 2018, por el Tribunal Administrativo de Santander, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: REMITIR, por Secretaría de la Sección Primera de la Corporación, el expediente identificado con número único de radicación 680012333000 2018 00786 01, al Tribunal Administrativo de Santander, para lo de su competencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado ----------------------- [1] “[…] Por la cual se dictan normas sobre mecanismos de participación ciudadana […]”. [2] “[…] Por la cual se dictan disposiciones en materia de promoción y protección del derecho a la participación democrática […]”. [3] Cfr. folios 208 a 217. [4] Cfr. folios 225 a 228. [5] Cfr. folios 246 a 248. [6] “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. [7] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, auto de 4 de mayo de 2016, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa (E), núm. único de radicación: 25000-23-26-000-2011-01064- 01 (53291). [8] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia de 23 de septiembre de 2015, C.P. Alberto Yepes Barreiro, número único de radicación 110010315000-2015-02257-00. [9] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia de 23 de abril de 2018, C.P. Rocío Araujo Oñate, número único de radicación: 11001-03-15-000-2017-02829-00.