DESISTIMIENTO DE LAS PRETENSIONES – Características / DESISTIMIENTO EXPRESO RESPECTO DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD – Vacío normativo / VACÍO NORMATIVO EN LA LEY 1437 DE 2011 - Se debe acudir al Código General del Proceso en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo / REMISIÓN NORMATIVA DE LA LEY 1437 DE 2011 – Al Código General del Proceso.
Límites / DESISTIMIENTO DE LAS PRETENSIONES – Efectos en procesos de nulidad / DESISTIMIENTO EXPRESO RESPECTO DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD – Inciso segundo del artículo 314 del Código General del Proceso es incompatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo Esta disposición [Artículo 314 del CGP] permite evidenciar las siguientes notas características del desistimiento como forma anormal de terminación del proceso: a) Es unilateral, pues basta que lo presente la parte demandante, salvo taxativas excepciones legales; b) Es incondicional, salvo acuerdo entre las partes; c) Implica la renuncia a las pretensiones de la demanda y por ende se extingue el pretendido derecho, independientemente de que exista o no, y d) El auto que lo admite tiene los mismos efectos que hubiera generado una sentencia absolutoria.
A la luz de lo anterior, en sintonía parcial con el aludido planteamiento de esta Corporación del año 1993 y una vez explicadas las notas características del desistimiento contemplado en el artículo 314 del CGP, el Despacho considera que, en los términos del artículo 306 del CPACA, únicamente el inciso segundo a que se refieren los literales c) y d) anotados de aquella norma, es incompatible con “la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”, pues dicha disposición señala que “[e]l desistimiento implica la renuncia de las pretensiones de la demanda en todos aquellos casos en que la firmeza de la sentencia absolutoria habría producido efectos de cosa juzgada.
El auto que acepte el desistimiento producirá los mismos efectos de aquella sentencia”. Ello, por cuanto de aceptarse la producción de esos efectos, sí supondría un riesgo para el interés general que se pretende proteger cuando se impone la limitación de desistir de medios de control de nulidad, pues se extraería por completo del control de la Jurisdicción el análisis de los cargos de nulidad de los actos demandados respecto de los cuales se presentó desistimiento; actos sobre los cuales no se ha emitido pronunciamiento de fondo y que, por ende, serían susceptibles de ser demandados nuevamente y con los mismos argumentos, de modo que se garantice un equilibrio entre, de una parte, la necesidad de que el Juez garantice la tutela judicial efectiva en el control de las actuaciones de la Administración Pública y con ello, el orden jurídico vigente; y de otra, la necesidad de que ese mismo Juez dispense en todos los casos una justicia eficiente y eficaz.
DESISTIMIENTO DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD – Consecuencia para el demandante: cosa juzgada relativa / COSA JUZGADA RELATIVA – Impide que quien desiste de su pretensión de nulidad pueda volver a atacar el mismo acto con una demanda de contenido similar / DESISTIMIENTO DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD – No implica cosa juzgada general / SOLICITUD DE DESISTIMIENTO DE LA DEMANDA DE NULIDAD – Procedencia / REITERACIÓN CAMBIO DE POSTURA DEL DESPACHO [D]ebe precisarse que esta decisión no implica una autorización irrestricta para los accionantes que desisten de su demanda, comoquiera que para ellos sí tiene efectos esa decisión de poner en funcionamiento el aparato jurisdiccional y posteriormente abdicar de la protección del interés general; consecuencia que implica la cosa juzgada relativa respecto de la persona; es decir, una vez desistida una demanda de nulidad, quien decide renunciar a que el proceso culmine no podrá volver a demandar el mismo acto con fundamento en los mismos cargos.
Ahora bien, se aclara que en el caso de que sean varios los demandantes o intervinientes por la parte activa y solo uno desista, en nada se verán afectados los demás, pues el desistimiento de una acción pública solo afecta los intereses de la persona que lo realiza, en concordancia con lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 314 transcrito.
En síntesis, el Despacho considera que, ante la inexistencia de una prohibición legal respecto de la aplicación de la figura del desistimiento expreso en tratándose del medio de control de nulidad, es posible su aceptación por parte del Juez de lo Contencioso Administrativo, debido a que, per se, no implica el desamparo del ordenamiento jurídico en abstracto.
Sin embargo, debido a que la posibilidad de aplicación de normas en lo no regulado, encuentra un límite en caso de que no sean compatibles con la naturaleza de los procesos y actuaciones que adelanta la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, y como lo que está en juego es la protección del ordenamiento jurídico en abstracto, el inciso segundo del artículo 314 del CGP no resulta concordante con tal carácter y en consecuencia, no debe tenerse en cuenta al momento de atribuir la totalidad de las consecuencias a la figura del desistimiento de las acciones de nulidad simple.
Ello por cuanto, como se explicó con anterioridad, es necesario que surta efectos respecto de la persona que presentó la solicitud, quien no podrá volver a atacar el mismo acto en sede de nulidad simple. En tal virtud, el Despacho modifica su postura en el sentido de admitir el desistimiento del hoy denominado medio de control de nulidad, antes acción de nulidad, en consideración a que, como no se encuentra regulado en el CPACA, es procedente aplicar el artículo 314 del CGP, salvo en lo relacionado con el efecto de cosa juzgada general que el inciso segundo de esa norma le atribuye a esa figura, por cuanto haría imposible el estudio de otras demandas presentadas por otros accionantes en contra de los mismos actos administrativos, poniéndose en peligro, ahí sí, la protección del ordenamiento jurídico en abstracto; pero aclarándose que quien ha renunciado a que su demanda se siga adelantando, no podrá volver a presentar una demanda de similar contenido en contra del mismo acto, pues respecto de esa persona sí se configura la cosa juzgada relativa.
DESISTIMIENTO – Clases: tácito o expreso / DESISTIMIENTO – Alcance legal / DESISTIMIENTO DE LA DEMANDA EN ACCIÓN DE NULIDAD – Postura jurisprudencial / DESISTIMIENTO DE LA DEMANDA EN ACCIÓN DE NULIDAD – Criterio imperante. Postura tradicional [L]la posibilidad de desistir de manera expresa fue admitida en los procesos adelantados en ejercicio de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales.
Más adelante, la Sala Plena se refirió a esta figura en relación con la acción de nulidad simple reafirmando la necesidad de llenar el vacío anotado por esta vía, pues la Ley 25 de 1928 que establecía expresamente la prohibición de desistir de esta clase de acciones, fue derogada por el Decreto 01 de 1984, circunstancia que imponía darle el contenido pertinente […] Como se evidencia, la imposibilidad de desistir del medio de control de nulidad simple derivaba, y aún hoy deriva, de la interpretación que en su momento efectuó la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo partiendo de analizar de manera diferencial el régimen establecido en el estatuto de procedimiento civil con el que gobierna las actuaciones del Juez Administrativo.
Lo anterior por cuanto encontró que este último, cuando está conociendo del medio de control de nulidad, garantiza la protección del ordenamiento jurídico en abstracto, interés del que no se puede renunciar pues, al pertenecer a todos los ciudadanos, no puede ser objeto de disposición libre por parte del accionante. MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD – Su objeto es la protección del interés general / DESISTIMIENTO DE LA DEMANDA DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD – Procedencia / DESISTIMIENTO DE LA DEMANDA DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD – Con su aceptación no se pone en riesgo el interés general [R]esulta evidente que es la protección del interés general que se encuentra implícito en la presentación de las demandas en ejercicio del medio de control de nulidad, la situación respecto de la cual se generan los mayores reparos a la hora de aceptar el desistimiento expreso en este tipo de acciones, pues se señala que, al tratarse de intereses que no le pertenecen a una sola persona sino a la generalidad, en la medida en que propenden por la protección del ordenamiento jurídico en abstracto, no es posible sustraer del contencioso las demandas que con tal objeto fueron interpuestas.
Lo anterior significa que la preocupación radica en que, al aceptarse el desistimiento de las acciones de nulidad, se deje sin protección el ordenamiento jurídico y aquello derive en la pervivencia de actos administrativos ilegales, los cuales, de haberse culminado normalmente el proceso, habrían sido declarados nulos. Malestar que, aun cuando está completamente justificado, pues el objeto de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es “la efectividad de los derechos reconocidos en la Constitución Política y la ley y la preservación del orden jurídico”, olvida que este tipo de acciones no caducan, lo que significa que pueden ser presentadas en cualquier momento, y más aún, pueden ser ejercidas por cualquier persona, razón por la que la protección del interés general no se pone en riesgo, en tanto que la posibilidad de acudir al Juez para ejercer el control abstracto que propone el medio de control previsto en el artículo 137 del CPACA, o del 84 del CCA, permanece en el tiempo y está a disposición de cualquier interesado en alcanzar tal fin.
Lo dicho, redunda en que la interposición y consiguiente desistimiento de una acción de nulidad simple o del medio de control de nulidad, sólo podría afectar los intereses de la persona que la interpone y que desiste, pues, como ya se vio, no se pone en riesgo la garantía de protección del orden jurídico en abstracto. Es decir, la posibilidad del desistimiento no genera un peligro para el ordenamiento jurídico por sí mismo, son sus efectos los que deben ser explicados a profundidad, pues, como están planteados en el artículo 314 del CGP, son aquellos los que resultarían, en principio, incompatibles con la naturaleza de los procesos y actuaciones que corresponden a esta Jurisdicción. FUENTE FORMAL: CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 314 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 316 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 137 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 306 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá D.C., diez (10) de febrero de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-24-000-2016-00497-00 Actor: RENÉ FELIPE ZÁRATE PARDO Demandado: MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA Referencia: NULIDAD Tema: Desistimiento de la demanda Referencia: AUTO Procede el Despacho a resolver sobre el desistimiento de la demanda presentado por el ciudadano René Felipe Zárate Pardo.
I.
ANTECEDENTES Mediante escrito radicado en la Secretaría de la Sección Primera del Consejo de Estado[1], el señor René Felipe Zárate Pardo presentó demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, en contra de la Resolución 90454 de 29 de abril de 2014, “por medio de la cual se modifica la Resolución 180687 de 2003”, proferida por el Ministerio de Minas y Energía. Mediante auto de 11 de diciembre de 2018 el Despacho admitió la demanda y ordenó el trámite legal.
Encontrándose el proceso a la espera de la programación de la audiencia inicial, el demandante, mediante escrito visible a folio 95 del expediente, manifestó desistir de la demanda de la referencia. Por auto de 2 de diciembre de 2019, el Despacho ordenó correr traslado por tres (3) días a la parte demandada de la solicitud de desistimiento de la demanda, de conformidad con el numeral 4º del artículo 316 del Código General del Proceso.
Durante dicho plazo la entidad demandada guardó silencio. II. CONSIDERACIONES 2.1. Procedencia del desistimiento de la demanda en los procesos adelantados en ejercicio del medio de control de nulidad. Es preciso destacar que mediante providencia dictada en audiencia celebrada el día 11 de octubre de 2019 dentro del proceso con radicado número 11001 0324 000 2016 00057 00, instaurado en ejercicio del medio de control de nulidad, este Despacho decidió CAMBIAR LA POSTURA JURISPRUDENCIAL en torno a la procedencia del desistimiento en los procesos adelantados en ejercicio del medio de control de nulidad y, por tanto, ACEPTAR tal manifestación en estos asuntos.
Al respecto, se reiteran los fundamentos de esta decisión, así: 2.1.1. Concepto y alcance legal y jurisprudencial del desistimiento en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo El desistimiento, de conformidad con el Diccionario de la Real Academia de la Lengua, implica “abdicar o abandonar un derecho o una acción procesal”, y puede ser tácito o expreso.
Es tácito cuando la parte actora deja de cumplir con las cargas procesales que le corresponden y son necesarias para que el proceso surta las etapas correspondientes a efectos de que se resuelvan de fondo las pretensiones; y es expreso cuando el demandante manifiesta al juez conductor del proceso su intención de cesar en la consecución de los intereses que lo llevaron a iniciarlo.
Pues bien, sobre el primero el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), reguló lo concerniente a su procedencia y trámite (art. 178), a la prohibición de abdicar en los procesos de nulidad electoral (art. 280) y a la posibilidad de desistir del recurso extraordinario de revisión (art. 268).
No obstante, en lo que hace a la segunda modalidad, esto es, el desistimiento expreso no existe ninguna normativa que se refiera a ello, lo que pone en evidencia un vacío legal, que ha llevado históricamente a que sea vía jurisprudencial que se determine su alcance, adoptando la postura que a continuación se encuna hasta nuestros días: “[E]s posible desistir de la demanda de nulidad y restablecimiento, de la de reparación directa y de las relativas a contratos administrativos o de derecho privado de la administración, en los que se hubiere pactado la cláusula de caducidad, y el auto que acepte el desistimiento tiene efecto de cosa juzgada sólo en relación con las partes y con el objeto del proceso respectivo”[2].
De la lectura de tal criterio, que por demás, ha sido reiterado en innumerables providencias de esta Corporación, se desprende que la posibilidad de desistir de manera expresa fue admitida en los procesos adelantados en ejercicio de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales. Más adelante, la Sala Plena se refirió a esta figura en relación con la acción de nulidad simple reafirmando la necesidad de llenar el vacío anotado por esta vía, pues la Ley 25 de 1928[3] que establecía expresamente la prohibición de desistir de esta clase de acciones, fue derogada por el Decreto 01 de 1984, circunstancia que imponía darle el contenido pertinente[4].
Veamos: “Dictado el nuevo Código Contencioso Administrativo, Ley 167 de 1941, éste nada dijo acerca del desistimiento. Ante el silencio de la nueva Ley, se han propuesto varias teorías: Primera teoría. Se ha sostenido que el artículo 14 de la Ley 25 de 1928 está actualmente vigente, por no haber sido derogado expresamente ni ser contrario a ninguno de los artículos de la nueva legislación o sea de la Ley 167 de 1941.
En efecto, el artículo 72 del Código Civil dice que la derogación tácita deja vigente en las Leyes anteriores, aunque versen sobre la misma materia, todo aquello que no pugne con las disposiciones de la nueva Ley. Pero a esta teoría se objeta que, al haber reglamentado la Ley 167 de 1941 íntegramente la materia referente a lo contencioso administrativo, ésta derogó tácitamente toda la legislación anterior referente a la misma materia.
En efecto, el artículo 3° de la Ley 153 de 1887 dispone que se estima insubsistente una disposición legal por declaración expresa del legislador, o por incompatibilidad con disposiciones especiales posteriores, o por existir una Ley nueva que regule íntegramente la materia a la que la anterior disposición se refería. Segunda teoría. La segunda teoría, parte de la base de que el artículo 14 de la Ley 25 de 1928 está derogado por existir una Ley nueva (la Ley 167 de 1941) que regula íntegramente la materia a que la anterior disposición se refería, y que, por consiguiente, hay un vacío legal.
El artículo 282 del actual Código Contencioso Administrativo dice que los vacíos en el procedimiento establecido por ese código se llenarán por las disposiciones del Código de Procedimiento Civil y de las Leyes que lo adicionan y reforman, en cuanto sean compatibles con la naturaleza de los juicios y actuaciones que corresponden a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Ahora bien, el Código de Procedimiento Civil, en sus artículos 461 a 465, reglamenta el desistimiento de las acciones y derechos renunciables o sea de aquellos de los cuales se puede desistir. Evidentemente tales artículos no pueden reglamentar el desistimiento de aquellas acciones y derechos de los cuales no se puede desistir. Por consiguiente, tales artículos no pueden tener aplicación en el campo del derecho público ni pueden llenar el vacío que se anota en el Código Contencioso Administrativo.
El mismo artículo 282 del C.C.A., al decir que los vacíos en el procedimiento se llenarán por las disposiciones del Código de Procedimiento Civil, agrega con toda claridad: ‘En cuanto esas disposiciones sean compatibles con la naturaleza de los juicios y actuaciones que corresponden a la jurisdicción de lo contencioso administrativo’.
Este último fragmento se refiere evidentemente a las acciones públicas y a aquellas acciones privadas de las cuales está prohibido desistir. No pudiendo, pues, el Código de Procedimiento Civil llenar el vacío del C.C.A. acerca del desistimiento en las acciones públicas, corresponde llenarlo a la Jurisprudencia. Esta, en general, ha dispuesto que no se puede desistir de una acción pública.
En efecto, en esas acciones se ventilan intereses tan importantes que, una vez que la demanda ha sido aceptada, podría decirse que el actor pierde el control de la misma y que el Tribunal ha de seguir el trámite legal hasta desatar la contención mediante la sentencia, y sin que el actor pueda evitar este efecto por medio de un desistimiento.
Y es que en este tipo de acciones no se trata de intereses privados a los cuales los particulares pueden renunciar, por ser los dueños, sino de intereses públicos de los cuales los particulares no pueden disponer libremente. Ante la violación de un interés público, el ciudadano puede guardar silencio, pero, si por cualquier motivo acusó el acto violatorio ante los tribunales administrativos, ya no puede retroceder y debe dejar que el litigio sea desatado en la sentencia. (…) En el primer tipo de juicios, si la acción prospera, la norma acusada queda borrada del elenco legal y la sentencia tiene efecto erga omnes.
En estos juicios puede decirse que el actor es un mero intermediario que obra a nombre de la sociedad y en interés únicamente de la norma superior violada. El interés allí ventilado es un interés público, su renuncia está prohibida y, por consiguiente, el desistimiento es imposible”[5]. (Subrayas del Despacho). Como se evidencia, la imposibilidad de desistir del medio de control de nulidad simple derivaba, y aún hoy deriva, de la interpretación que en su momento efectuó la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo partiendo de analizar de manera diferencial el régimen establecido en el estatuto de procedimiento civil con el que gobierna las actuaciones del Juez Administrativo.
Lo anterior por cuanto encontró que este último, cuando está conociendo del medio de control de nulidad, garantiza la protección del ordenamiento jurídico en abstracto, interés del que no se puede renunciar pues, al pertenecer a todos los ciudadanos, no puede ser objeto de disposición libre por parte del accionante[6]. 2.1.2. Cambio de posición 2.1.2.1.
Aun cuando ha sido imperante el criterio de rechazar el desistimiento de las demandas de nulidad por parte de la jurisprudencia, es menester reconsiderar los fundamentos de tal posición, dadas las particulares circunstancias valoradas a la luz de criterios propios de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, para lo cual es el Juez de lo Contencioso Administrativo el llamado a determinar su procedibilidad.
Recordemos la lógica argumentativa de la providencia de 1993: “El artículo 282 del actual Código Contencioso Administrativo dice que los vacíos en el procedimiento establecido por ese código se llenarán por las disposiciones del Código de Procedimiento Civil y de las Leyes que lo adicionan y reforman, en cuanto sean compatibles con la naturaleza de los juicios y actuaciones que corresponden a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Ahora bien, el Código de Procedimiento Civil, en sus artículos 461 a 465, reglamenta el desistimiento de las acciones y derechos renunciables o sea de aquellos de los cuales se puede desistir. Evidentemente tales artículos no pueden reglamentar el desistimiento de aquellas acciones y derechos de los cuales no se puede desistir. Por consiguiente, tales artículos no pueden tener aplicación en el campo del derecho público ni pueden llenar el vacío que se anota en el Código Contencioso Administrativo.
El mismo artículo 282 del C.C.A., al decir que los vacíos en el procedimiento se llenarán por las disposiciones del Código de Procedimiento Civil, agrega con toda claridad: ‘En cuanto esas disposiciones sean compatibles con la naturaleza de los juicios y actuaciones que corresponden a la jurisdicción de lo contencioso administrativo’.
Este último fragmento se refiere evidentemente a las acciones públicas y a aquellas acciones privadas de las cuales está prohibido desistir. No pudiendo, pues, el Código de Procedimiento Civil llenar el vacío del C.C.A. acerca del desistimiento en las acciones públicas, corresponde llenarlo a la Jurisprudencia” [7]. Así las cosas, resulta evidente que es la protección del interés general que se encuentra implícito en la presentación de las demandas en ejercicio del medio de control de nulidad, la situación respecto de la cual se generan los mayores reparos a la hora de aceptar el desistimiento expreso en este tipo de acciones, pues se señala que, al tratarse de intereses que no le pertenecen a una sola persona sino a la generalidad, en la medida en que propenden por la protección del ordenamiento jurídico en abstracto, no es posible sustraer del contencioso las demandas que con tal objeto fueron interpuestas.
Lo anterior significa que la preocupación radica en que, al aceptarse el desistimiento de las acciones de nulidad, se deje sin protección el ordenamiento jurídico y aquello derive en la pervivencia de actos administrativos ilegales, los cuales, de haberse culminado normalmente el proceso, habrían sido declarados nulos. Malestar que, aun cuando está completamente justificado, pues el objeto de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es “la efectividad de los derechos reconocidos en la Constitución Política y la ley y la preservación del orden jurídico”[8], olvida que este tipo de acciones no caducan, lo que significa que pueden ser presentadas en cualquier momento, y más aún, pueden ser ejercidas por cualquier persona, razón por la que la protección del interés general no se pone en riesgo, en tanto que la posibilidad de acudir al Juez para ejercer el control abstracto que propone el medio de control previsto en el artículo 137 del CPACA, o del 84 del CCA, permanece en el tiempo y está a disposición de cualquier interesado en alcanzar tal fin.
Lo dicho, redunda en que la interposición y consiguiente desistimiento de una acción de nulidad simple o del medio de control de nulidad, sólo podría afectar los intereses de la persona que la interpone y que desiste, pues, como ya se vio, no se pone en riesgo la garantía de protección del orden jurídico en abstracto. Es decir, la posibilidad del desistimiento no genera un peligro para el ordenamiento jurídico por sí mismo, son sus efectos los que deben ser explicados a profundidad, pues, como están planteados en el artículo 314 del CGP, son aquellos los que resultarían, en principio, incompatibles con la naturaleza de los procesos y actuaciones que corresponden a esta Jurisdicción. 2.1.2.2.
Como se dejó dicho en líneas anteriores, la manera en que se ha entendido la posibilidad de aplicar el desistimiento expreso a las acciones contenciosas, ha sido como producto de la remisión al Código General del Proceso (en adelante CGP), que autoriza el artículo 306 del CPACA. Dice la norma: “Artículo 306. Aspectos no regulados. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”.
Aplicada tal remisión, es menester dar lectura a los artículos 314 a 317 del CGP, que son del siguiente tenor: “Artículo 314. Desistimiento de las pretensiones. El demandante podrá desistir de las pretensiones mientras no se haya pronunciado sentencia que ponga fin al proceso. Cuando el desistimiento se presente ante el superior por haberse interpuesto por el demandante apelación de la sentencia o casación, se entenderá que comprende el del recurso.
El desistimiento implica la renuncia de las pretensiones de la demanda en todos aquellos casos en que la firmeza de la sentencia absolutoria habría producido efectos de cosa juzgada. El auto que acepte el desistimiento producirá los mismos efectos de aquella sentencia. Si el desistimiento no se refiere a la totalidad de las pretensiones, o si sólo proviene de alguno de los demandantes, el proceso continuará respecto de las pretensiones y personas no comprendidas en él. En los procesos de deslinde y amojonamiento, de división de bienes comunes, de disolución o liquidación de sociedades conyugales o patrimoniales, civiles o comerciales, el desistimiento no producirá efectos sin la anuencia de la parte demandada, cuando esta no se opuso a la demanda, y no impedirá que se promueva posteriormente el mismo proceso.
El desistimiento debe ser incondicional, salvo acuerdo de las partes, y sólo perjudica a la persona que lo hace y a sus causahabientes. El desistimiento de la demanda principal no impide el trámite de la reconvención, que continuará ante el mismo juez cualquiera que fuere su cuantía. Cuando el demandante sea la Nación, un departamento o municipio, el desistimiento deberá estar suscrito por el apoderado judicial y por el representante del Gobierno Nacional, el gobernador o el alcalde respectivo”.
(Subrayas del Despacho). Esta disposición permite evidenciar las siguientes notas características del desistimiento como forma anormal de terminación del proceso: a) Es unilateral, pues basta que lo presente la parte demandante, salvo taxativas excepciones legales; b) Es incondicional, salvo acuerdo entre las partes; c) Implica la renuncia a las pretensiones de la demanda y por ende se extingue el pretendido derecho, independientemente de que exista o no, y d) El auto que lo admite tiene los mismos efectos que hubiera generado una sentencia absolutoria. 2.1.2.3.
A la luz de lo anterior, en sintonía parcial con el aludido planteamiento de esta Corporación del año 1993 y una vez explicadas las notas características del desistimiento contemplado en el artículo 314 del CGP, el Despacho considera que, en los términos del artículo 306 del CPACA, únicamente el inciso segundo a que se refieren los literales c) y d) anotados de aquella norma, es incompatible con “la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”, pues dicha disposición señala que “[e]l desistimiento implica la renuncia de las pretensiones de la demanda en todos aquellos casos en que la firmeza de la sentencia absolutoria habría producido efectos de cosa juzgada.
El auto que acepte el desistimiento producirá los mismos efectos de aquella sentencia”. Ello, por cuanto de aceptarse la producción de esos efectos, sí supondría un riesgo para el interés general que se pretende proteger cuando se impone la limitación de desistir de medios de control de nulidad, pues se extraería por completo del control de la Jurisdicción el análisis de los cargos de nulidad de los actos demandados respecto de los cuales se presentó desistimiento; actos sobre los cuales no se ha emitido pronunciamiento de fondo y que, por ende, serían susceptibles de ser demandados nuevamente y con los mismos argumentos, de modo que se garantice un equilibrio entre, de una parte, la necesidad de que el Juez garantice la tutela judicial efectiva en el control de las actuaciones de la Administración Pública y con ello, el orden jurídico vigente; y de otra, la necesidad de que ese mismo Juez dispense en todos los casos una justicia eficiente y eficaz[9].
Eso sí, debe precisarse que esta decisión no implica una autorización irrestricta para los accionantes que desisten de su demanda, comoquiera que para ellos sí tiene efectos esa decisión de poner en funcionamiento el aparato jurisdiccional y posteriormente abdicar de la protección del interés general; consecuencia que implica la cosa juzgada relativa respecto de la persona; es decir, una vez desistida una demanda de nulidad, quien decide renunciar a que el proceso culmine no podrá volver a demandar el mismo acto con fundamento en los mismos cargos.
Ahora bien, se aclara que en el caso de que sean varios los demandantes o intervinientes por la parte activa y solo uno desista, en nada se verán afectados los demás, pues el desistimiento de una acción pública solo afecta los intereses de la persona que lo realiza, en concordancia con lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 314 transcrito.
En síntesis, el Despacho considera que, ante la inexistencia de una prohibición legal respecto de la aplicación de la figura del desistimiento expreso en tratándose del medio de control de nulidad, es posible su aceptación por parte del Juez de lo Contencioso Administrativo, debido a que, per se, no implica el desamparo del ordenamiento jurídico en abstracto.
Sin embargo, debido a que la posibilidad de aplicación de normas en lo no regulado, encuentra un límite en caso de que no sean compatibles con la naturaleza de los procesos y actuaciones que adelanta la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, y como lo que está en juego es la protección del ordenamiento jurídico en abstracto, el inciso segundo del artículo 314 del CGP no resulta concordante con tal carácter y en consecuencia, no debe tenerse en cuenta al momento de atribuir la totalidad de las consecuencias a la figura del desistimiento de las acciones de nulidad simple.
Ello por cuanto, como se explicó con anterioridad, es necesario que surta efectos respecto de la persona que presentó la solicitud, quien no podrá volver a atacar el mismo acto en sede de nulidad simple. En tal virtud, el Despacho modifica su postura en el sentido de admitir el desistimiento del hoy denominado medio de control de nulidad, antes acción de nulidad, en consideración a que, como no se encuentra regulado en el CPACA, es procedente aplicar el artículo 314 del CGP, salvo en lo relacionado con el efecto de cosa juzgada general que el inciso segundo de esa norma le atribuye a esa figura, por cuanto haría imposible el estudio de otras demandas presentadas por otros accionantes en contra de los mismos actos administrativos, poniéndose en peligro, ahí sí, la protección del ordenamiento jurídico en abstracto; pero aclarándose que quien ha renunciado a que su demanda se siga adelantando, no podrá volver a presentar una demanda de similar contenido en contra del mismo acto, pues respecto de esa persona sí se configura la cosa juzgada relativa. 2.3.
El caso concreto De conformidad con las anteriores consideraciones, se aceptará el desistimiento de la demanda en contra de la Resolución 90454 de 29 de abril de 2014, “por medio de la cual se modifica la Resolución 180687 de 2003”, expedida por el Ministerio de Minas y Energía, presentada con fundamento en: (i) la supuesta falta de competencia y/o desviación de las facultades que la Ley 693 de 2001 le atribuyó al Ministerio demandado y el consecuente desconocimiento del artículo 2, numeral 20, del Decreto 210 de 2003;
(ii) la supuesta nulidad por expedición irregular del acto por incumplimiento de la obligación establecida en el artículo 2 del Decreto 1844 de 2013, y (iii) la supuesta infracción de las normas superiores contenidas en los artículos 13, 84, 123, 333 y 334 de la Constitución Política, en el artículo 2 del Decreto 381 de 2012 y en el artículo 9 del Decreto 4149 de 2004.
La aceptación del desistimiento se realiza bajo el entendido de que esta decisión constituye cosa juzgada relativa, únicamente en cuanto al accionante, quien no podrá volver a demandar el acto administrativo señalado con sustento en los mismos cargos aquí esbozados, pero no cosa juzgada general, por lo que cualquier otra persona puede volver a impetrar el presente medio de control en contra de la Resolución aquí atacada y con fundamento en los mismos argumentos.
En ese sentido, se insiste en que la interposición y consiguiente desistimiento de una acción de nulidad simple o del medio de control de nulidad sólo afecta los intereses de la persona que la interpone y que desiste, pues, como se explicó previamente, no se pone en riesgo la garantía de protección del orden jurídico en abstracto, y menos aún en este caso, si se tiene en cuenta, tal como lo señaló el actor en su solicitud de desistimiento, que la Resolución acusada fue modificada sustancialmente por la Resolución 41053 de 2016, al punto que el contenido normativo originalmente previsto en la norma acusada no está produciendo efectos.
Ahora bien, conforme a lo dispuesto en el artículo 316 del Código General del Proceso, “[…] El auto que acepte un desistimiento condenará en costas a quien desistió, lo mismo que a perjuicios por el levantamiento de las medidas cautelares practicadas. No obstante, el juez podrá abstenerse de condenar en costas y perjuicios en los siguientes casos: […] 4.
Cuando el demandado no se oponga al desistimiento de las pretensiones que de forma condicionada presente el demandante respecto de no ser condenado en costas y perjuicios. De la solicitud del demandante se correrá traslado al demandado por tres (3) días y, en caso de oposición, el juez se abstendrá de aceptar el desistimiento así solicitado.
Si no hay oposición, el juez decretará el desistimiento sin condena en costas y expensas”. Al respecto, el Despacho encuentra que la parte demandada no se opuso al desistimiento y tampoco se pronunció en relación con la condena en costas dentro del término establecido para ello en el auto de 2 de diciembre 2019, razón por la cual aceptará la solicitud de desistimiento y no condenará en costas a la parte actora.
Por lo expuesto, el Despacho RESUELVE:
PRIMERO: ACEPTAR el desistimiento presentado por René Felipe Zárate de la demanda de nulidad que incoó en contra de la Resolución 90454 de 29 de abril de 2014, “por medio de la cual se modifica la Resolución 180687 de 2003”, expedida por el Ministerio de Minas y Energía, demanda presentada con fundamento en: (i) la supuesta falta de competencia o desviación de las facultades que la Ley 693 de 2001 le atribuyó al Ministerio demandado y el consecuente desconocimiento del artículo 2, numeral 20, del Decreto 210 de 2003;
(ii) la supuesta nulidad por expedición irregular del acto por incumplimiento de la obligación establecida en el artículo 2 del Decreto 1844 de 2013, y (iii) la supuesta infracción de las normas superiores contenidas en los artículos 13, 84, 123, 333 y 334 de la Constitución Política, en el artículo 2 del Decreto 381 de 2012 y en el artículo 9 del Decreto 4149 de 2004.
SEGUNDO: NO CONDENAR en costas a la parte actora, por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, ARCHÍVESE el expediente teniendo en cuenta que quien desiste es la única persona que actúa en la parte demandante. Notifíquese y cúmplase. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado ----------------------- [1] Folios 5 al 18 del expediente. [2] Sentencia de 23 de febrero de 1990, Sección Tercera, Exp. 5346, Ponente: Dr. Gustavo de Greiff Restrepo. [3] Ley 25 del 2 de agosto de 1928, “Reformatoria de la Ley 130 de 1913”.
Artículo 14: "En las acciones de carácter público no se permitirá el desistimiento de la acción que se hubiere intentado y, si el actor o actores abandonaron por más de treinta días el respectivo juicio, éste se seguirá de oficio hasta su terminación". [4] Consejo de Estado. Sala Plena. Auto del 9 de septiembre de 1993. Actor: Alberto Efraín Martínez.
Expediente No. AC-1063. Consejero Ponente: Diego Younes Moreno. [5] Consejo de Estado. Sala Plena. Auto del 9 de septiembre de 1993. Actor: Alberto Efraín Martínez. Expediente No. AC-1063. Consejero Ponente: Diego Younes Moreno. [6] La Sección Cuarta de ésta Corporación, en la Sentencia del 2 de junio de 2017. Radicado número: 11001-03-27-000-2014-00009-00(20944), Consejera Ponente: Stella Jeannette Carvajal Basto, señaló que es imposible desistir del medio de control de nulidad simple “por cuanto este tipo de procesos se trata de una acción pública que tiene como propósito conservar el interés general, que en este caso se concreta en la defensa del orden jurídico en abstracto, y por esta vía, en la salvaguardia general de los derechos fundamentales de todos los asociados”. [7] Consejo de Estado.
Sala Plena. Auto del 9 de septiembre de 1993. Actor: Alberto Efraín Martínez. Expediente No. AC-1063. Consejero Ponente: Diego Younes Moreno. [8] Artículo 103 del CPACA [9] El concepto de cosa juzgada que se predica de las sentencias judiciales se refiere a los atributos de imperatividad, coercibilidad e inmutabilidad de que están revestidas las sentencias ejecutoriadas.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 303 del Código General del Proceso, aplicable a este asunto en virtud de la remisión normativa del artículo 306 del CPACA, para que opere el fenómeno de la cosa juzgada es preciso que se reúnan los siguientes elementos: 1. Que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto; 2. Que se funde en la misma causa anterior y 3.
Que en los procesos haya identidad jurídica de parte. El último requisito, identidad jurídica de las partes, no es aplicable en procesos de nulidad, por los efectos erga omnes que le otorga el artículo 189 del CPACA a las sentencias que la declaran y los efectos erga omnes en cuanto a la causa petendi en las que la niegan, implica que son oponibles a cualquier demandante que pretende, por los mismos motivos, iniciar nuevamente el debate judicial, ya que en éstos la parte actora no promueve la acción en interés particular, sino todo lo contrario, en interés del orden jurídico.