IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE LA TUTELA POR FALTA DE LEGITIMACIÓN POR ACTIVA Del escrito de tutela, la Sala advierte que, concretamente, se cuestiona, la sentencia de unificación del 25 de abril de 2019, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado que estableció las reglas sobre los factores a incluir en el ingreso base de liquidación pensional de los docentes oficiales.
En virtud de lo anterior, la Sala constata que en este caso los tutelantes no acreditaron su legitimación activa en la causa. (…) los aquí actores no fueron parte del proceso ordinario en el que se expidió la sentencia que ahora pretenden cuestionar. (…) En ese orden, evidencia la Sala que en el presente caso no se encuentra acreditada la legitimación activa en la causa de la parte actora respecto de la Sentencia de unificación de 25 de abril de 2019, proferida por la Sección Segunda de esta Corporación, en tanto no fueron parte dentro del proceso y, las decisiones ahí adoptadas no amenazan o vulneran sus derechos fundamentales, puesto que, en principio, definieron la situación pensional del [señor ART], quien ya interpuso acción de tutela.
(…) Bajo este análisis, para esta Sala resulta imperioso concluir que quienes instauran la tutela no son los titulares de los derechos fundamentales invocados en el proceso ordinario en el que se expidió la providencia judicial que cuestionan, tampoco demostraron que se les haya otorgado un poder para ejercerla y, en consecuencia, no se cumplieron los requisitos para tenerlos como agentes oficiosos, en virtud de lo cual debe declararse su falta de legitimación por activa para solicitar que se deje sin efectos dicha providencia. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO Bogotá, D.C., dieciséis (16) de diciembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-02821-01(AC) Actor: GUSTAVO BARRIOS LEÓN Y OTROS Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B La Sala procede a resolver la impugnación presentada por la parte demandante contra la sentencia de primera instancia del 19 de septiembre de 2019, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de amparo 1. El 13 de junio de 2019, los señores Gustavo Barrios León, Silvio Fajardo Castro, José Said Arévalo Sánchez, Gonzalo Augusto Mora Tobar, César Campo Pabón, Álvaro Castro Dávila, Benilda Paternina Mendoza, Flor Alba Moreno Parrado, Helena Susana García Herrera, Rosa Delia Guerrero Sanabria, Daniel Rojas Muñoz, Carmen Stella Ortiz Blandón, Ana Isabel Moreno Martínez, María Cristina Moreno Martínez, Ana Francisca Vargas de Ortiz, Elba Leticia Duque Vallejo, Marcenio Manuel Madera Conde, Raúl Madera Ariza, Fidadelfo Castilla Amel, Jesús Emilio Melo Sepúlveda, Rito Enoc Mosquera Gutiérrez, Luz Myriam Carrillo Heredia, Migdonia María Jiménez Castro, Ascensión Silva Díaz y Doris Castro Olarte presentaron acción de tutela contra la sentencia de unificación proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado el 25 de abril de 2019, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales a la igualdad y debido proceso, con el objeto de que se acceda a las siguientes pretensiones (f. 1-51, c. ppl.): 1.1.
Tutelar a los accionantes los derechos a la igualdad ante la ley, el debido proceso, la confianza legítima, la justicia en relación con la legalidad, los derechos adquiridos, los principios de buena fe, progresividad y la seguridad jurídica. 1.2. Dejar sin efectos jurídicos el literal a) del numeral primero del fallo judicial contenido en la sentencia de unificación SUJ-014- CE-2019, creada el 25 de abril de 2019, en el proceso n.º 680012333000201500569-01, número interno 0935-2017, demandante: ABADÍA REYNEL TOLOZA y demandada la Nación-Ministerio de Educación Nacional-Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio FOMAG, proferido por el Consejo de Estado-Sección Segunda, integrada por los consejeros: CESAR PALOMINO CUETER, CARMELO PERDOMO, SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ, WILLIAM HERNÁNDEZ, RAFAEL SUÁREZ VARGAS Y GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ. 1.3.
Dejar sin efectos jurídicos el numeral segundo del fallo judicial contenido en la sentencia de unificación SUJ-014-CE-2019, creada el 25 de abril de 2019, en el proceso n.º 680012333000201500569-01, número interno 0935-2017, demandante: ABADÍA REYNEL TOLOZA y demandada la Nación-Ministerio de Educación Nacional-Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio FOMAG, proferido por el Consejo de Estado-Sección Segunda, integrada por los consejeros: CESAR PALOMINO CUETER, CARMELO PERDOMO, SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ, WILLIAM HERNÁNDEZ, RAFAEL SUÁREZ VARGAS Y GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ. 1.4.
Dejar sin efectos jurídicos las ORDENES, las REGLAS, las SUBREGLAS y los EFECTOS, derivados del literal a) del numeral primero del fallo judicial contenido en la sentencia de unificación SUJ-014- CE-2019, creada el 25 de abril de 2019, en el proceso n.º 680012333000201500569-01, número interno 0935-2017, demandante: ABADÍA REYNEL TOLOZA y demandada la Nación-Ministerio de Educación Nacional-Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio FOMAG, proferido por el Consejo de Estado-Sección Segunda, integrada por los consejeros: CESAR PALOMINO CUETER, CARMELO PERDOMO, SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ, WILLIAM HERNÁNDEZ, RAFAEL SUÁREZ VARGAS Y GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ. 1.5.
Dejar sin efectos jurídicos las ORDENES, las REGLAS, las SUBREGLAS y los EFECTOS, derivados del numeral segundo del fallo judicial contenido en la sentencia de unificación SUJ-014-CE-2019, creada el 25 de abril de 2019, en el proceso n.º 680012333000201500569-01, número interno 0935-2017, demandante: ABADÍA REYNEL TOLOZA y demandada la Nación-Ministerio de Educación Nacional-Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio FOMAG, proferido por el Consejo de Estado-Sección Segunda, integrada por los consejeros: CESAR PALOMINO CUETER, CARMELO PERDOMO, SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ, WILLIAM HERNÁNDEZ, RAFAEL SUÁREZ VARGAS Y GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ. 1.6.
Dejar sin efectos jurídicos las respectivas CONSIDERACIONES que sirvieron de fundamento para adoptar las decisiones contenidas en el literal a) del numeral primero del fallo judicial contenido en la sentencia de unificación SUJ-014-CE-2019, creada el 25 de abril de 2019, en el proceso n.º 680012333000201500569-01, número interno 0935- 2017, demandante: ABADÍA REYNEL TOLOZA y demandada la Nación- Ministerio de Educación Nacional-Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio FOMAG, proferido por el Consejo de Estado- Sección Segunda, integrada por los consejeros: CESAR PALOMINO CUETER, CARMELO PERDOMO, SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ, WILLIAM HERNÁNDEZ, RAFAEL SUÁREZ VARGAS Y GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ. 1.7.
Dejar sin efectos jurídicos las respectivas CONSIDERACIONES que sirvieron de fundamento para adoptar las decisiones contenidas en el numeral segundo fallo judicial contenido en la sentencia de unificación SUJ-014-CE-2019, creada el 25 de abril de 2019, en el proceso n.º 680012333000201500569-01, número interno 0935-2017, demandante: ABADÍA REYNEL TOLOZA y demandada la Nación-Ministerio de Educación Nacional-Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio FOMAG, proferido por el Consejo de Estado-Sección Segunda, integrada por los consejeros: CESAR PALOMINO CUETER, CARMELO PERDOMO, SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ, WILLIAM HERNÁNDEZ, RAFAEL SUÁREZ VARGAS Y GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ. 1.8.
Ordenar a la Sección Segunda del Consejo de Estado que, en un término judicial, profiera un nuevo fallo ajustado a las consideraciones que disponga el juez constitucional. 2. Hechos y fundamentos de la solicitud 3. La parte actora consideró que la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales alegados, por las razones que se resumen a continuación: (i) En primera medida, advirtió que quienes instauraron la presente acción de tutela se dividen en tres grupos: personas que tienen procesos judiciales en trámite sin sentencia hasta la fecha, mediante los cuales reclamaron el reconocimiento y pago de la pensión con todos los factores salariales en el IBL; personas que tienen procesos judiciales en trámite con sentencia favorable de primera instancia, mediante los cuales reclamaron el reconocimiento y pago de la pensión con todos los factores salariales en el IBL; y personas que han sido pensionadas sin la inclusión de todos los factores salariales, sin demanda hasta la fecha.
(ii) La sentencia de unificación del 25 de abril de 2019, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, incurrió en defecto sustantivo porque hizo una interpretación errada del artículo 3 de la Ley 33 de 1985, modificado por el artículo 1 de la Ley 62 de 1985, y del numeral 3 del artículo 8 de la Ley 91 de 1989, lo que condujo a la aplicación descontextualizada del parágrafo 1 transitorio del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2005. 4.
Trámite procesal e intervenciones 5. Mediante auto del 19 de junio de 2019, se avocó el conocimiento de la tutela y se ordenó notificar a la Sección Segunda del Consejo de Estado, en calidad de demandado, así como al Ministerio de Educación, al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y a la Fiduprevisora S.A., en calidad de terceros con interés, por lo que se les remitió copia y se les instó a presentar un informe sobre los hechos que dieron lugar a la presente acción (f. 93-95, c. ppl). 6.
El Ministerio de Educación solicitó declarar improcedente la acción de tutela. Al respecto, señaló que es ajeno a los hechos de la demanda, dado que ella recae sobre el ámbito de las competencias del operador judicial, en virtud de la autonomía e independencia de que gozan los jueces de la república en la administración de justicia (f. 106-111, c. ppl.). 7.
La Sección Segunda del Consejo de Estado, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y la Fiduprevisora S.A. guardaron silencio (f. 261, c. ppl.). 8. Mediante escrito presentado el 4 de julio de 2019, los señores Matilde Mantilla Parra, Isabel Mantilla de Tarazona, Alfonso Barragán Díaz, Gustavo Parra Brochero, Julio Enrique Castro Miranda, Graciela Mantilla Parra y Rafael Cortez Martínez coadyuvaron la acción de tutela (f. 116-148, c. ppl.). 9.
Mediante escrito presentado el 5 de agosto de 2018, los señores Oswaldo Mosquera Asprilla, Migdonia María Jiménez Castro, Elena Ortiz de Cerón, Gladys Díaz Otero coadyuvaron la acción de tutela (f. 182-214, c. ppl.). 10. Sentencia de primera instancia 11. El 19 de septiembre de 2019, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A negó el amparo de los derechos fundamentales alegados.
En primera medida, aceptó como coadyuvantes de la parte actora a los señores Matilde Mantilla Parra, Isabel Mantilla de Tarazona, Alfonso Barragán Díaz, Gustavo Parra Brochero, Julio Enrique Castro Miranda, Graciela Mantilla Parra, Rafael Cortez Martínez, Oswaldo Mosquera Asprilla, Migdonia María Jiménez Castro, Elena Ortiz de Cerón y Gladys Díaz Otero. 12.
Por otro lado, advirtió que la acción de tutela resultó prematura, toda vez que la mayoría de los demandantes promovieron procesos judiciales de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Fonpremag, que están pendientes de ser resueltos de manera definitiva y, en consecuencia, advirtió que algunas demandas fueron negadas en primera instancia, otras fueron favorables en primera instancia, y otras están a la espera de la sentencia de primera instancia. Asimismo, señaló que algunos miembros del grupo ni siquiera han instaurado la respectiva demandada. 13.
En consecuencia, concluyó que la presunta vulneración y/o amenaza invocada es apenas un riesgo hipotético basado en la probabilidad de que en las sentencias que pongan fin a esos procesos se desestimen sus pretensiones como consecuencia de la aplicación de las reglas contenidas en la sentencia de unificación. Además, es imposible predecir el sentido de las decisiones en cada caso concreto (f. 262-269, c. ppl.). 14.
Impugnación 15. La parte actora impugnó la anterior decisión. A su juicio, dicha providencia omitió evitar que ocurriera un perjuicio irremediable. Si bien, la mayoría de los accionantes no tienen fallo de segunda instancia, lo cierto es que en el caso de algunos ya se profirieron sentencias de segunda instancia, a través de las cuales se negó la reliquidación pensional con fundamento en la sentencia de unificación del 25 de abril de 2019.
Asimismo, puso de presente algunos casos ya resueltos por esta Corporación y por los tribunales y juzgados de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en los que se han negado las pretensiones con fundamento en dicha sentencia (f. 119-125, c. ppl.). CONSIDERACIONES 16. Competencia 17. La Sala es competente para pronunciarse sobre la impugnación presentada por la parte demandante contra la sentencia de primera instancia proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, de conformidad con lo establecido en los Decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015 y 1983 de 2017, así como lo previsto en el Acuerdo 377 de 2018 de la Sala Plena de esta Corporación. 18.
Problema Jurídico 19. De conformidad con los argumentos de la tutela, le corresponde a la Sala determinar si revoca, modifica o confirma el fallo de tutela de primera instancia proferido el 19 de septiembre de 2019 por la Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. No obstante, para tal fin deberá determinarse la legitimación en la causa por activa, como presupuesto necesario para emitir una decisión de fondo. 20.
Legitimación en la causa por activa 21. El artículo 86 de la Constitución Política, así como el artículo 1º del Decreto 2591 de 1992, “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”, entre otros, establecen que toda persona puede acudir a la acción de tutela “para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública” o de los particulares en los casos señalados por el referido Decreto. 22.
En el mismo sentido, el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 dispone lo siguiente: Artículo 10. Legitimidad e interés. La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquier persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos.
También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. También podrán ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales. 23. Al respecto, la Corte Constitucional dispuso que “la acción de tutela es un medio de defensa que se encuentra al alcance de todas las personas y que la legitimidad para interponerla radica en la persona afectada, quien podrá ejercerla directamente o por quien actúe en su nombre[1]”. 24.
En ese sentido, la misma Corte, en sentencia T-552 de 2006, señaló que “la legitimación en la causa por activa en los procesos de tutela se predica siempre de los titulares de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados”. 25. Al respecto, no puede desconocerse que el mecanismo de amparo diseñado en la Constitución Política de 1991 como un medio de defensa de los derechos fundamentales presenta entre sus características especiales la informalidad, lo que implica que no tiene mayores formalismos o requisitos rigurosos de procedibilidad. 26.
Sin embargo, atendiendo a su propia naturaleza jurídica, y sin estimar dicho carácter informal, la honorable Corte Constitucional ha precisado que el ejercicio de la acción de tutela está sometido al cumplimiento de unos requisitos mínimos de procedibilidad, entre los que se destaca el relacionado con la legitimación por activa o titularidad para promoverla. 27.
En este sentido, analizado el alcance de los artículos 86 de la constitución Política y 10° del Decreto 2591 de 1991, la jurisprudencia ha sostenido que son titulares de la acción las personas cuyos derechos fundamentales han sido vulnerados o amenazados, por lo que son estas quienes se encuentran habilitadas para solicitar el amparo constitucional en forma directa o por intermedio de su representante o apoderado. 28.
Igualmente, en el caso de que los titulares de los derechos violados no estén en condiciones de promover su propia defensa, como se analizó, la ley autoriza la agencia oficiosa de derechos ajenos; no obstante, para ello el agente debe manifestar dicha circunstancia ante la autoridad judicial que tiene a su cargo el conocimiento de la acción. 29.
En suma, la tutela se puede presentar: i) por la persona que estima vulnerados sus derechos fundamentales, esto es, por el directamente afectado, ii) por medio de representantes legales, como en el caso de los menores de edad, los incapaces absolutos, los interdictos y las personas jurídicas; iii) a través de un agente oficioso y; iv) por intermedio de un abogado debidamente facultado. 30.
Del escrito de tutela, la Sala advierte que, concretamente, se cuestiona, la sentencia de unificación del 25 de abril de 2019, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado que estableció las reglas sobre los factores a incluir en el ingreso base de liquidación pensional de los docentes oficiales. 31. En virtud de lo anterior, la Sala constata que en este caso los tutelantes no acreditaron su legitimación activa en la causa, por las siguientes razones que se exponen a continuación: 32.
Debe indicarse que en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho n.º 2015-00569-01, donde se profirió la Sentencia de Unificación de 25 de abril de 2019, aquí reprochada, las partes fueron, de un lado, la señora Abadía Reynel Toloza como demandante y, de otro lado, la Nación- Ministerio de Educación Nacional- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) como demandado, respecto de quienes se puede predicar la legitimación activa en la causa por recaer sobre ellos, la resolución de las pretensiones y/o excepciones, que en este caso, dio como resultado la revocatoria del fallo de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda. 33.
En consecuencia, de entrada se advierte que los aquí actores no fueron parte del proceso ordinario en el que se expidió la sentencia que ahora pretenden cuestionar. Además, lo cierto es que en esa ocasión se resolvió puntualmente la solicitud de reliquidación pensional de Abadía Reynel Toloza, sin que se aprecie que dicha en dicha decisión se haya analizado de manera particular y concreta la situación pensional de quienes ahora fungen como accionantes. 34.
Aunado a lo anterior, es necesario precisar que ante esta Corporación cursó una acción de tutela interpuesta por Abadía Reynel Toloza contra la Sentencia de unificación de 25 de abril de 2019, proferida por la autoridad judicial aquí accionada, bajo el radicado No. 13001-03-15-000-2019-02317-00 y, en esa oportunidad, a través de fallo del 24 de julio de 2019, se negaron las pretensiones de la acción de tutela, tendientes a que se le incluyera en la base de liquidación la prima extraordinaria, porque no se configuró un defecto sustantivo normativo, ni desconocimiento del precedente jurisprudencial.
Por lo tanto, mal haría ahora la Sala en emitir un pronunciamiento de fondo cuando en dicha acción constitucional, impetrada por quien sí tenía legitimación activa en la causa, ya se debatió el mismo asunto, respecto del cual, no se avizora vulneración o amenaza alguna frente a los aquí demandantes. 35. En ese orden, evidencia la Sala que en el presente caso no se encuentra acreditada la legitimación activa en la causa de la parte actora respecto de la Sentencia de unificación de 25 de abril de 2019, proferida por la Sección Segunda de esta Corporación, en tanto no fueron parte dentro del proceso y, las decisiones ahí adoptadas no amenazan o vulneran sus derechos fundamentales, puesto que, en principio, definieron la situación pensional de Abadía Reynel Toloza, quien ya interpuso acción de tutela. 36.
Ahora bien, aunque la sentencia que se pretende atacar por esta vía se expidió en aras de unificar la jurisprudencia y ser aplicada a casos análogos, lo cierto es que, a la fecha, esa decisión no vulnera ni amenaza los derechos fundamentales de los actores, pues si bien en la impugnación aquellos señalaron que a algunos ya les negaron las demandas en el marco de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho en los que solicitaron la reliquidación de su pensión, con base en la mencionada sentencia de unificación, lo cierto es que al interior de cada proceso tuvieron la oportunidad de defenderse. 37.
Además, se reitera, en la tutela de la referencia no acreditaron tener un interés directo en el proceso ordinario en cuyo trámite se expidió la aludida sentencia de unificación, requisito indispensable para cuestionar en sede de tutela una providencia judicial, 38 Bajo este análisis, para esta Sala resulta imperioso concluir que quienes instauran la tutela no son los titulares de los derechos fundamentales invocados en el proceso ordinario en el que se expidió la providencia judicial que cuestionan, tampoco demostraron que se les haya otorgado un poder para ejercerla y, en consecuencia, no se cumplieron los requisitos para tenerlos como agentes oficiosos, en virtud de lo cual debe declararse su falta de legitimación por activa para solicitar que se deje sin efectos dicha providencia. 39.
La carencia de un interés legítimo para reclamar la protección de los derechos fundamentales invocados y la ausencia manifiesta de poder especial para solicitar tal protección en beneficio de un tercero, no permiten declarar el amparo tutelar deprecado. Igualmente, como en ninguna de las piezas probatorias se expresa la intención de agenciar los derechos de otro, es inaplicable esta modalidad de legitimación. 40.
Al no superarse este filtro inicial, ello releva a esta Sala de entrar a estudiar sí se configuraron o no los requisitos generales y específicos de procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, se procederá a revocar el fallo de tutela de primera instancia que negó la acción de tutela y, en su lugar, se declarará improcedente el amparo pretendido por falta de legitimación por activa. 41.
En mérito de lo expuesto, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR el fallo de tutela del 19 de septiembre de 2019, por medio del cual el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, negó las pretensiones de la acción de tutela.
En su lugar: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela por falta de legitimación en la causa por activa, por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR por el medio más expedito y eficaz a las partes (Artículo 16 Decreto 2591 de 1991), entregándoles copia íntegra del fallo.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
CUARTO: Cuando la tutela sea devuelta por la Corte Constitucional excluida de revisión, la Secretaría procederá a su archivo.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. RAMIRO PAZOS GUERRERO Presidente de la Sala Magistrado MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado Magistrado ----------------------- [1] En Sentencia T-1020 de 2003.