IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Cuando se pretende utilizar como una tercera instancia / INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL En el caso concreto, la actora pretende que se deje sin efectos la sentencia del 26 de julio de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, que confirmó la sentencia del 30 de septiembre de 2016 proferida por el Juzgado 51 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, toda vez que no ordenó el pago de los intereses moratorios consagrados en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993, y no ordenó la devolución indexada de lo descontado por salud.
(…) En consecuencia, se observa que lo solicitado fue discutido, avocado y resuelto por las autoridades judiciales, quienes, precisamente, por una parte, no encontraron procedente el reconocimiento de los intereses moratorios, dado que estos solamente operan en el retardo de las mesadas pensionales, por tanto, para que se causen debe existir previamente el derecho pensional ya reconocido, y comoquiera que no se acreditó una mora injustificada en el pago de las mesadas ya reconocidas, se negó dicha pretensión. (…) En esa medida, la Sala advierte que el objeto del debate principal ya se estudió en el proceso ordinario, en el cual el tribunal accionado explicó los motivos por los cuales consideraba que no había lugar a reconocer las pretensiones de la demanda.
(…) Por consiguiente, para la Sala se encuentra acreditado que la acción de la referencia no reviste relevancia constitucional, por cuanto procura reabrir un debate jurídico procesal que es propio del proceso ordinario y al juez constitucional le está vedado pronunciarse sobre materias que desbordan su competencia, so pena de desconocer la estructura de la administración de justicia, así como los principios de seguridad jurídica y juez natural.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO Bogotá, D.C., dos (2) de diciembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-04307-00(AC) Actor: ERIKA TATIANA DÍAZ GUACARI Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA La Sala procede a dictar sentencia en el marco de la acción de tutela presentada por la señora Erika Tatiana Díaz Guacari contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de amparo 1. Mediante escrito presentado el 30 de septiembre de 2019, la señora Erika Tatiana Guacari presentó acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, defensa e igualdad, con el objeto de que se acceda a las siguientes pretensiones (f. 1-11, c. ppl.): Primero: Como consecuencia de la protección a los derechos fundamentales de mi representada, ordene anular o dejar sin efecto la providencia proferida por el H. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA-SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN E, de fecha veintiséis (26) de julio de 2019, notificada por estado el 10 de septiembre, que resolvió CONFIRMAR la sentencia de primera instancia. Segundo: Como consecuencia de lo anterior, ordenar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Segunda-Subsección E, proceda a proferir una nueva sentencia, pero totalmente ajustada a los mandatos de la constitución y de las altas cortes sin darle una indebida interpretación a la misma como ocurrió en este caso si esto es procedente, u ordenar lo que en derecho corresponda.
Tercero: Como consecuencia de lo anterior, ordenar a la UGPP a reconocer y pagar los intereses moratorios del artículo 414 de la Ley 100 de 1993 a la señora ERIKA TATIANA DÍAZ GUACARI, identificada con C.C. n.º 1.014.216.374 de Bogotá D.C. desde el 02 de noviembre del año 2005 y hasta cuando se verifique su pago total, por la mora injustificada en reconocerle a la demandante la pensión de sobrevivientes.
Cuarto: Como consecuencia de lo anterior, ordenar a la UGPP a la devolución indexada de lo descontado por salud a la demandante desde el 31 de marzo de 2003 hasta el mes de octubre de 2013. Quinto: Concomitante con lo anterior, dejar sin valor o efecto cualquier otra actuación o decisión que se haya tomado en el proceso luego de proferida la sentencia de segunda instancia. Sexto: Así mismo solicito protección a cualquier otro derecho fundamental que puedan dejar de ser mencionados en este escrito y que el señor juez de tutela encuentre violado o en peligro de serlo. 2.
Hechos y fundamentos de la solicitud 2. En apoyo de las pretensiones formuladas, la parte actora adujo, en resumen, los siguientes fundamentos fácticos: (i) La señora Amparo Guacari Oyola, quien prestó sus servicios en el Departamento Administrativo de Seguridad por más de 20 años, murió el 31 de marzo de 2003. (ii) El 2 de septiembre de 2005, la menor Erika Tatiana Díaz Guacari, hija de la señora Amparo Guacari Oyola, presentó solicitud de pensión de sobreviviente ante la Caja Nacional de Previsión Social.
(iii) El 11 de octubre de 2005, la Caja Nacional de Previsión Social solicitó a la menor Erika Tatiana Díaz Guacari allegar su registro civil de nacimiento y dos declaraciones extra juicio que dieran cuenta de su dependencia económica respecto de la causante. Estos documentos fueron radicados el 22 de febrero de 2006. (iv) El 29 de julio de 2008, la menor Erika Tatiana Díaz Guacari formuló derecho de petición ante la Caja Nacional de Previsión Social y solicitó le fuera concedida la pensión de sobreviviente.
(v) El 27 de agosto de 2008, el Juzgado 13 Civil del Circuito Judicial de Bogotá amparó su derecho de petición, toda vez que la solicitud de pensión de sobreviviente aún no había sido resuelta. (vi) El 15 de febrero y 5 de marzo de 2013, la menor Erika Tatiana Díaz Guacari nuevamente solicitó reconocer la pensión de sobreviviente a su favor.
(vii) El 3 de mayo de 2013, recibió una comunicación del 26 de abril de 2013, expedida por la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales, por medio de la cual solicitó los certificados originales de los factores salariales e información laboral de la causante, así como los certificados estudiantiles originales de los años 2008, 2010, 2011 y 2012.
(viii) El 26 de junio de 2013, la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales decretó el desistimiento tácito de la solicitud de la pensión de sobreviviente y ordenó el archivo del proceso administrativo porque no se allegaron los documentos solicitados. (ix) El 25 de julio de 2013, la menor Erika Tatiana Díaz Guacari informó a la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales que los documentos solicitados ya reposaban en el expediente pensional de la señora Amparo Guacari Oyola.
(x) El 21 de octubre de 2013, la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales expidió la Resolución n.º 048868, por medio de la cual reconoció la pensión de sobreviviente a su favor, sin tener en cuenta los intereses moratorios por la tardanza en conceder la pensión -10 años-, ni la devolución de lo descontado por concepto de aportes en salud, decisión que fue confirmada al resolver el recurso de apelación. (xi) En virtud de lo anterior, Erika Tatiana Díaz Guacari formuló demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, con el objeto de que se reliquidara la pensión de sobreviviente y, en consecuencia, se reconociera el pago de los intereses moratorios y el pago por los descuentos de salud.
(xii) El 30 de septiembre de 2016, el Juzgado 51 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá negó las pretensiones de la demanda, con fundamento en que los intereses de mora solo operan en el pago de las mesadas y no en lo que tiene que ver con el reconocimiento de la prestación, es decir, para que estos se causen debe existir previamente un derecho pensional reconocido.
En relación al pago por los descuentos en salud sostuvo que estaban acordes al ordenamiento jurídico. (xiii) El 26 de julio de 2019, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, confirmó la anterior decisión. 3. La parte actora consideró que la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, defensa e igualdad, porque la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, debió ordenar devolver lo que le fue descontado por salud al momento del reconocimiento de la pensión de sobreviviente, y condenar en intereses moratorios, de conformidad con el artículo 141 de la Ley 100 de 1993. 4.
En relación con la pretensión de devolución de lo descontado por salud, sostuvo que la primera mesada de la pensión de sobreviviente le fue cancelada partir del mes de noviembre de 2013 y, por lo tanto, desde la muerte de su madre hasta esa fecha no recibió los beneficios del sistema de salud ni médicos asistenciales. En consecuencia, resulta injusto e inequitativo que le sean descontados como retroactivos dichos beneficios que jamás recibió. 5.
Respecto al pago de los intereses moratorios señaló que cuando las entidades de previsión social incurren en mora en el pago de las mesadas pensionales se debe aplicar el artículo 141 de la Ley 100 de 1993, esto es, se deben pagar intereses moratorios por el retardo injustificado en el reconocimiento de la pensión. 3. Trámite procesal e intervenciones 6.
Mediante auto del 9 de octubre de 2019, se avocó el conocimiento de la tutela y se ordenó notificar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, y al Juzgado 51 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, en calidad de demandados, así como a la Nación- Ministerio de Hacienda y Crédito Público y a la Unidad Administrativa Especial y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en calidad de terceros con interés (f. 108, c. ppl.). 7.
La Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicitó declarar improcedente la acción de tutela, toda vez que no vulneró los derechos fundamentales alegados en la demanda. Advirtió que el debate se centra respecto de una decisión judicial emitida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, por lo tanto, hay lugar a declarar su falta de legitimación en la causa por pasiva (f. 115-117, c. ppl.). 8.
La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social solicitó declarar improcedente la acción de tutela. A su juicio, lo pretendido por la parte actora es sustituir una decisión judicial que ya está ejecutoriada y, además, no demostró que se hubiere causado un perjuicio irremediable (f. 121-129, c. ppl.). 9.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, solicitó declarar improcedente la acción de tutela, toda vez que el asunto no reviste de relevancia constitucional porque la parte actora pretende utilizar este mecanismo como una tercera instancia (f. 158-160, c. ppl.). 10. El Juzgado 51 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá manifestó que la acción de tutela no reúne los requisitos preliminares para la procedencia de la misma, dado que el asunto no es de relevancia constitucional, puesto que lo pretendido por el actor es controvertir la interpretación efectuada en la providencia judicial atacada.
Además, advirtió que la decisión se adoptó en derecho y con base en los medios probatorios allegados al proceso (f. 161-163, c. ppl.). CONSIDERACIONES 1. Competencia 11. La Sala es competente para pronunciarse sobre la acción de tutela promovida en virtud de lo previsto en el artículo 37 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 1991, en concordancia con el artículo 2.2.3.1.2.1[1] del Decreto 1069 de 26 de mayo de 2015 y el Acuerdo 377 de 2018 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.
Hechos probados 12. El 2 de septiembre de 2005, la señora Erika Tatiana Díaz Guacari solicitó a la Caja Nacional de Previsión Social el reconocimiento de la pensión de sobreviviente (f. 25, c. en préstamo). 13. El 21 de octubre de 2013, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social reconoció y ordenó el pago de la pensión de sobreviviente a favor de Erika Tatiana Díaz Guacari, con ocasión del fallecimiento de su madre (f. 68-71, c. en préstamo). 14.
El 18 de noviembre de 2013, la señora Erika Tatiana Díaz Guacari formuló recurso de apelación. Al respecto, solicitó la reliquidación de la pensión, dado que, entre otros aspectos, no se reconoció lo descontado por salud ni los intereses moratorios por los 10 años en el retardo para reconocer el ingreso (f. 72-75, c. en préstamo). 15. El 19 de noviembre de 2013, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social confirmó la decisión del 21 de octubre de 2013 (f. 77-78, c. en préstamo). 16.
El 28 de mayo de 2014, la señora Erika Tatiana Díaz Guacari, a través de apoderado judicial, interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, con el objeto de que se accediera, entre otras, a las siguientes pretensiones (f. 96-108 y 116-130, c. en préstamo): (…) 8.
Que se condene a las entidades demandadas a la devolución a favor de mi poderdante la suma de $6.118.680, valor descontado por salud, en el pago parcial que hiciera la UGPP, teniendo en cuenta que la resolución que le concedió la pensión de sobreviviente es de fecha 21 de octubre de 2013 y el pago parcial se realizó en noviembre de 2013.
(…) 13. Que se condene a las entidades demandadas a reconocer y pagar a favor de mi poderdante, los intereses moratorios estipulados en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993, a partir del mes de abril del año 2003 hasta el mes de noviembre del año 2013; fecha de desembolso parcial por parte de la UGPP, y del mes de julio del año 2013 hasta cuando se verifique el pago de las mesadas pensionales suspendidas sin justa causa; intereses que se deberán aplicar sobre las sumas obtenidas, lo anterior teniendo en cuenta, que se configura el derecho al pago de los intereses de mora consagrados en el citado artículo, frente al incumplimiento de la obligación por parte de la entidad estatal demandada de reconocer la pensión de sobrevivientes a su cargo; y quien con su actuación truncó los estudios de la menor, quien es huérfana de padre y madre desde los 12 años de edad. 17.
El 30 de septiembre de 2016, el Juzgado 51 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá negó las pretensiones de la demanda. Al respecto, se destaca lo siguiente (f. 356-362, c. en préstamo):
2.3. DE LOS DESCUENTOS POR SALUD Considera la apoderada de la parte demandante que se deben devolver los descuentos de salud aplicados sobre los pagos efectuados por la entidad demandada por concepto de la pensión de sobreviviente, así como tampoco se deberán efectuar sobre los pagos que la administración haga respecto del retroactivo que se adeuda (…) Los trabajadores y los pensionados, en su condición de beneficiarios del sistema de seguridad social integral, para asegurar la prestación del servicio de salud, deben efectuar una cotización, individual y familiar, consistente en un aporte económico previo, financiado directamente por el afiliado o en concurrencia con su empleador.
Entonces, el aporte a salud es un porcentaje correspondiente al salario o la mesada pensional percibidos por el trabajador o el pensionado periódicamente cada mes, pues para que funcione el sistema se requiere que los afiliados contribuyan a su financiación con un aporte derivado de sus ingresos. Acerca de los descuentos que por concepto de salud se practican en las mesadas pensionales a cargo de CAJANAL, hoy Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP-, el parágrafo del artículo 2 de la Ley 4 de 1996 dispuso el descuento mensual del 5% para los pensionados (…).
La obligación aludida en el parágrafo transcrito se hizo extensiva a todos los pensionados, comoquiera que la norma no hizo distinción alguna en cuanto a las pensiones a las que aplicaba. Con cargo a dicho aporte, CAJANAL financiaba su servicio médico asistencial. El artículo 2 de la Ley 4 de 1996 fue derogado por el artículo 289 de la Ley 100 de 1993, ley que unificó el monto del aporte para financiar los servicios de salud en un máximo del 12% (…).
Lo establecido en la norma anterior se extendió o hizo obligatorio para todos los pensionados, incluso los que gozaban de regímenes excepcionales o excepcionados de la Ley 100 de 1993, por así disponerlo en su artículo 280 (…). Y, precisamente para compensar el aumento en la cotización en salud para los pensionados, ordenado por la Ley 100 de 1993, el artículo 143 dispuso aumentar o reajustar las mesadas de todos los pensionados que tuvieren causado y reconocido el derecho con anterioridad al 1 de enero de 1994, en el porcentaje equivalente a la elevación de la cotización en salud ordenada por esa misma ley (…).
La obligación de todos los pensionados, sin excepción alguna, de efectuar las cotizaciones en salud en los porcentajes ordenados en la Ley 100 fue ratificada por el artículo 26 del Decreto 806 de 1998 (…). Ahora, el artículo 204 de la Ley 100 fue modificado por el artículo 10 de la Ley 1122 de 2007, que estableció el porcentaje de cotización en el 12,5% (…).
Y, finalmente la Ley 1250 del 27 de noviembre de 2008 dispuso el respectivo porcentaje en un 12% (…). Fluye de lo anterior, entonces, que con anterioridad a la Ley 100 de 1993, los pensionados contribuían con el 5% de su mesada pensional para la financiación de los servicios de salud. Y, a partir de su vigencia, de manera general, la tasa de cotización de los pensionados, incluso los que perciben pensión de sobrevivientes, para financiar el sistema general de seguridad social en salud se aumentó al 12%, luego se incrementó al 12.5%, por disposición de la Ley 1122 de 2007, y se redujo al 12% nuevamente, con la Ley 1250 de 2008.
Se concluye, a partir de la anterior normatividad, que todos los pensionados, sin excepción, están obligados a contribuir al sistema de salud, incluso quienes son beneficiarios de la pensión de sobrevivientes, y en el porcentaje de cotización previsto en la Ley 100 de 1993 y las leyes que la modificaron (…). Por consiguiente, los descuentos para salud efectuados a la pensión sobrevivientes de la accionante tienen respaldo normativo, y además se justifican porque, en primer lugar, el sistema de salud están diseñado como un asegurador ante las contingencias que se presenten que afecten la vida e integridad de las personas, de modo que requiere financiación para que sea sostenible; en segundo lugar, las prestaciones económicas que se deriven de incapacidades se pagan en proporción al ingreso base de cotización, por lo que si este es bajo también lo serán aquellas; y, en tercer lugar, el sistema está soportado en el principio de la solidaridad, según el cual todas las personas deben contribuir para su financiación, con el fin de garantizar los servicios médicos asistenciales a las personas que tengan unos ingresos bajos y no puedan aportar.
De conformidad con lo expuesto, no hay lugar a declarar la nulidad de los actos acusados, toda vez que éste se encuentra acorde con la normatividad que obliga a efectuar los descuentos sobre las pensiones destinados al sistema de salud, sin distingo alguno, y en los porcentajes previstos en la Ley 100 de 1993 y sus disposiciones complementarias.
Por ende, se negarán las pretensiones de la demanda por esa razón.
2.4. DE LOS INTERESES MORATORIOS CONTEMPLADOS EN EL ARTÍCULO 141 DE LA LEY 100 DE 1993 Por su parte, la ley 100 de 1993, “por la cual se creó el sistema de seguridad social integral y se dictaron otras disposiciones”, prevé en favor de los pensionados el reconocimiento y pago de intereses moratorios por retardo en el pago de las mesadas pensionales, así: “ARTÍCULO 141: Intereses de mora.
A partir del 1 de enero de 1994, en caso de mora en el pago de las mesadas pensionales de que trata esta ley, la entidad correspondiente reconocerá y pagará al pensionado, además de la obligación a su cargo y sobre el importe de ella, la tasa máxima de interés moratorio vigente en el momento en que se efectúe el pago”. Al tenor de la norma, se tendrían dos condiciones a saber, la primera, que se trate de alguna de las pensiones previstas por la Ley 100 de 1993, entiéndase pensión de vejez, invalidez o sobrevivientes y, la segunda, que se configure mora en el pago de alguna de ellas.
Al respecto, la Corte Constitucional, en sentencia C-601 de 2000, señaló que una “correcta interpretación de la norma demandada indica que a partir del 1 de enero de 1994, en caso de mora en el pago de las pensiones a que se refiere la ley, esto es, las pensiones que tienen como origen el fenómeno laboral de la jubilación, la vejez, la enfermedad o la sustitución por causa de muerte, que se presente después de esa fecha, el pensionado afectado, sin importar bajo la vigencia de qué normatividad se le reconoce su condición de pensionado, tendrá derecho al pago de su mesada y sobre el importe de ella la tasa máxima del interés moratorio vigente”.
Así las cosas, los intereses moratorios del artículo 141 de la Ley 100 de 1993 se predican de todas las pensiones reconocidas por los distintos regímenes cuando su pago se presenta de manera tardía, evento en el cual la entidad administradora pensional, además del pago de la prestación, deberá asumir el reconocimiento de los multicitados intereses a la tasa máxima del interés moratorio vigente en el momento en que se efectúe el pago.
(…) De lo anterior, se colige que la mora opera en el pago de las mesadas y no en cuanto al reconocimiento de la prestación, es decir, para que se causen debe existir previamente un derecho pensional reconocido. Se advierte que en la petición de la parte actora se solicitó el reconocimiento de los intereses moratorios desde la fecha de fallecimiento de la causante, lo cual evidentemente no tiene vocación de prosperidad, toda vez que se generan a partir del momento en que la entidad efectuó el reconocimiento de la pensión. Así las cosas, si bien es cierto que los mencionados intereses operarían desde la orden impartida por la entidad en la Resolución n.º 048868 del 21 de octubre de 2013 y se generarían por la mora en el pago de las correspondientes mesadas, su reconocimiento va ligado a la existencia del derecho pensional, por lo que resulta dable hacerlos exigibles en el correspondiente proceso ejecutivo, toda vez que es la oportunidad en la que se puede corroborar la mora en el pago y la acreditación de incapacidad para laborar por estudios como carga de la demandante para que proceda al pago de las mesadas a partir del momento en que cumplió la mayoría de edad y hasta que cumpla los 25 años.
Por manera que no se declarará la nulidad de los actos administrativos demandados, habida consideración que no se encuentra demostrada ilegalidad en los mismos, siendo procedente denegar las pretensiones de la demanda. 18. El 14 de octubre de 2016, la señora Erika Tatiana Díaz Guacari formuló recurso de apelación contra la anterior decisión. Al respecto, puso de presente que: (i) no se pueden cobrar valores por descuentos de salud de manera retroactiva, toda vez que es a partir del momento en que se reconoce la pensión que se vincula al beneficiario de esta a la E.P.S.;
(ii) comoquiera que la administración tardó más de diez años en reconocer la pensión, hay lugar a reconocer y pagarlos los intereses de mora (f. 367- 373, c. en préstamo). 19. El 26 de julio de 2019, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, confirmó la decisión de primera instancia. Al respecto, se destaca lo siguiente (f. 415-427, c. en préstamo): 12.2.
Para darle respuesta al segundo de los problemas jurídicos planteados por la Sala es preciso recordar que en este asunto está demostrado que la señora Erika Tatiana Díaz Guacarí consolidó su derecho pensional en el año 2003, conforme a lo establecido en la Ley 100 de 1993. En este sentido y respecto de los descuentos de salud, se observa que la Ley 4 de 1966 determinó la obligación de cotizar el 5% de la mesada pensional con destino a la Caja Nacional de Previsión Social, siendo este mandato también establecido de manera concreta y precisa por el Decreto 3135 de 1968, en el artículo 37.
Seguidamente, el Decreto 1848 de 1969 desarrolló la prestación asistencial, traducida esta en servicios médicos y otros, indicando que el descuento debía realizarse sobre cada mesada pensional, sin excepción alguna, pues el artículo 90 numeral 3 indicó que: “todo pensionado está obligado a cotizar mensualmente a la entidad pagadora el cinco por ciento 5% del valor de su respectiva pensión, para contribuir a la financiación de la prestación asistencial a que se refiere este artículo, suma que se descontará de cada mesada pensional.
Posteriormente, el monto de la cotización aludida fue incrementada a partir de la Ley 100 de 1993 en el 12%, el cual con la adición que le introdujera la Ley 1250 de 2008, se ratificó para los pensionados en el mismo porcentaje sobre la mesada pensional percibida. En tal sentido, queda claro que el porcentaje de cotización a financiar por parte de los pensionados, corresponde al doce por ciento (12%) del valor de la respectiva mesada pensional, ordinaria o adicional, en armonía con la Ley 100 de 1993, el que además se debe efectuar a la totalidad de mesadas reconocidas, incluido el retroactivo en los casos que corresponda.
(…) De manera que, están obligados los pensionados, independientemente del régimen al cual estén afiliados, a realizar en su totalidad los aportes a salud, con una doble finalidad, recibir como contraprestación los beneficios del sistema de salud y preservar el sistema en su conjunto en virtud de los principios de solidaridad, eficiencia y universalidad.
(…) En este orden de ideas y teniendo en cuenta las consideraciones expuestas, estima la Sala que la parte actora no logró demostrar la ilegalidad del reembolso de los descuentos que por concepto de salud se realizaron sobre las mesadas pensionales y el retroactivo, de manera que la sentencia impugnada será confirmada en cuanto negó las pretensiones elevadas al respecto. 12.3.
Para resolver el último problema jurídico planteado es preciso reiterar que el artículo 141 de la Ley 100 de 1993, ordena el reconocimiento de los intereses moratorios como consecuencia de la mora en el pago de las mesadas pensionales. Tal norma fue analizada por la Corte Constitucional en la sentencia C- 601 de 2000, precisando que la finalidad de los intereses moratorios allí señalados, era proteger a los beneficiarios de las pensiones de vejez, invalidez y sobrevivientes, en el evento de la mora en el pago de sus mesadas pensionales (…).
Por lo tanto, es claro que los intereses moratorios se establecieron como una manera de conminar a las entidades de previsión de pagar las mesadas pensionales de forma oportuna, con el único fin de proteger a sus beneficiarios. Al respecto, el Consejo de Estado[2] ha señalado que frente a las pretensiones, como la que ocupa la atención de la Sala, es posible el pago de los intereses de mora dispuestos en el art. 141 de la Ley 100 de 1993, sin embargo, es preciso demostrar que existió un retardo injustificado en el pago de las mesadas pensionales ya reconocidas, a fin de determinar si se condena o no a esta sanción. De manera que, en este asunto se debe determinar como primera medida en qué momento se efectuó el reconocimiento de la prestación a la demandante, pues solo a partir de allí y en adelante, cuando no se realiza el pago de la mesada correspondiente, se puede hablar de mora.
(…) Solo hasta el mes de octubre del año 2013 y luego de obtener todas las documentales necesarias, la UGPP reconoció la pensión de sobrevivientes a través de la Resolución n.º RDP 048868 de 21 de octubre de 2013, y en seguida, en el mes de noviembre de 2013, ingresó en nómina la mesada pensional. Por lo tanto, en este asunto no es procedente el reconocimiento de los intereses moratorios dispuestos en el art. 141 de la Ley 100 de 1993, pues se encuentra demostrado que no existió un retardo injustificado entre el momento del reconocimiento de la prestación y la inclusión en nómina o pago de la mesada pensional a la demandante, ya que como quedó indicado con antelación, esto se hizo de manera inmediata, no habiendo dado lugar a la configuración de los intereses en mención, de manera que se confirmará la sentencia de primera instancia en cuanto negó esta pretensión. 3.
Problema Jurídico 20. Le corresponde a la Sala determinar: (i) si la acción de tutela cumple con los requisitos genéricos para su procedencia contra providencia judicial, de ser ello así (ii) analizará si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, al proferir la sentencia del 26 de julio de 2019 vulneró los derechos fundamentales alegados. 4.
Análisis de la Sala 21. De conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona tiene derecho a acudir a la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales cuando quiera que sean violados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades, o de particulares en los casos que señala la ley, y procede solo cuando el afectado no disponga de otro medio judicial de defensa, salvo que la utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 22.
Desde el año 2012[3], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014[4], se dispuso que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, este mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad. 23.
Para tal efecto, se ha instituido que el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela.
Además, debe examinar si el demandante identificó y sustentó la causal específica de procedibilidad y expuso las razones que sustentan la violación o amenaza de los derechos fundamentales. 24. En consecuencia, no resultan suficientes las simples inconformidades frente a las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que el interesado debe demostrar que la providencia cuestionada vulneró o dejó en situación de amenaza derechos fundamentales.
Tanto es así que en la sentencia T-398-17[5], la Corte Constitucional no solo reiteró la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, sino que fijó dos requisitos adicionales que deben acreditarse en aquellos eventos en los que se ataca una providencia de un órgano de cierre, así: i) que sea evidente el desconocimiento de la Constitución y ii) que sea definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional, respecto del alcance de los derechos fundamentales y al ejercer el control abstracto de constitucionalidad. 25.
Siempre que se advierta que la acción de amparo superó el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, una vez advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. 26.
Las aludidas causales específicas se instauraron con el objeto de que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran el debate jurídico procesal que es propio de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o desidia, dejaron de plantearse ante el juez natural de la causa. 27. Así, para esta Sala es claro que este mecanismo de protección no puede convertirse en una instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones de los jueces y, por tanto, no puede admitirse, sin mayores excepciones, la procedencia de la tutela contra providencias judiciales. 28.
En esos términos, la acción de la referencia en tanto mecanismo excepcional debe sujetarse al cumplimiento de tales requisitos cuando se propone contra una providencia judicial. 5. Caso concreto 29. Cuando se trata de tutelas contra providencias judiciales, la Corte Constitucional ha entendido que el juez debe verificar si el asunto sometido a su consideración es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes, pues “el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”[6]. 30.
Conforme a la sentencia C-590 de 2005, este requisito implica que el juez de tutela evidencie, clara y expresamente, que la cuestión que entra a resolver, es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes, pues no puede entrar a estudiar cuestiones que no tengan una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. 31.
Lo anterior, supone que el juez debe realizar una apreciación y valoración del contenido de la solicitud de amparo y extraer del mismo la importancia de su análisis y decisión de fondo para la interpretación y eficacia de la Constitución[7]. 32. Según la jurisprudencia, la relevancia constitucional persigue, al menos, tres finalidades: 33.
(i) Preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional. 34. Con relación a este aspecto, se indica en la referida sentencia lo siguiente: “[e]n este sentido es muy importante reiterar que la acción de tutela no puede ser un mecanismo que sirva para que el juez constitucional pueda desplazar al juez ordinario en la decisión de la respectiva causa.
En efecto, por esta vía no puede el juez de tutela convertirse en el máximo intérprete del derecho legislado ni suplantar al juez natural en su función esencial como juez de instancia. Lo que sin embargo sí habilita la tutela es a vigilancia de la aplicación judicial al caso concreto de los derechos fundamentales pertinentes y, en especial, del derecho al debido proceso y de acceso a la administración de justicia” (Se resalta). 35.
Lo que implica que al juez de tutela le corresponde evitar que la acción se utilice para discutir asuntos de mera legalidad. 36. (ii) Restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales. 37. Este propósito de la acción de tutela fue analizado a profundidad por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005, cuando consideró que: “los fundamentos de una decisión de tutela contra una sentencia judicial deben aclarar con transparencia la relevancia iusfundamental del punto que se discute y el juez debe contraerse a estudiar esta cuestión y ninguna otra.
No se trata entonces de un mecanismo que permita al juez constitucional ordenar la anulación de decisiones que no comparte o suplantar al juez ordinario en su tarea de interpretar el derecho legislado y evaluar las pruebas del caso. De lo que se trata es de un mecanismo excepcional, subsidiario y residual para proteger los derechos fundamentales de quien luego de haber pasado por un proceso judicial se encuentra en condición de indefensión y que permite la aplicación uniforme y coherente -es decir segura y en condiciones de igualdad- de los derechos fundamentales a los distintos ámbitos del derecho”. 38.
Como viene de leerse, toda providencia judicial que decida una acción de tutela contra sentencia judicial debe argumentar las razones del porqué el asunto que se debate tiene relevancia constitucional; de igual manera, no es posible que el juez de tutela deje sin efectos una providencia por estar en desacuerdo con sus argumentos si los mismos resultan razonables y suficientes; y también le está vedado imponer su interpretación al derecho legislado. 39.
Esclareció la Corte, que el propósito de la acción de tutela contra providencias judiciales es el de amparar los derechos fundamentales de aquellas personas que, luego de surtir un trámite procesal, se encuentran en un estado de indefensión y/o vulnerabilidad, que amerite la intervención inaplazable del juez de tutela. 40. (iii) Impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces. 41.
En este sentido, la Corte ha exigido que, “teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental”[8]. 42. En el caso concreto, la actora pretende que se deje sin efectos la sentencia del 26 de julio de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, que confirmó la sentencia del 30 de septiembre de 2016 proferida por el Juzgado 51 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, toda vez que no ordenó el pago de los intereses moratorios consagrados en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993, y no ordenó la devolución indexada de lo descontado por salud. 43.
A su juicio, las entidades de previsión social tienen la obligación de pagar intereses moratorios cuando hay un retardo injustificado en el reconocimiento de la pensión y, además, es injusto e inequitativo que le hayan descontado como retroactivo el monto destinado a salud desde la muerte de su madre hasta que le fue reconocida la pensión de sobreviviente porque dicho beneficio no lo recibió. 44.
Para sustentar su tesis, en el escrito de tutela se reiteraron los mismos argumentos expuestos en la demanda y el recurso de apelación al interior del proceso ordinario, según los cuales la señora Erika Tatiana Díaz Guacari solicitó condenar a la UGPP al pago de los intereses moratorios estipulados en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993 frente al incumplimiento de la entidad en reconocer la pensión de sobreviviente, y solicitó condenar a la devolución del valor descontado por salud (hechos probados n.º 16 y 18). 45.
En consecuencia, se observa que lo solicitado fue discutido, avocado y resuelto por las autoridades judiciales, quienes, precisamente, por una parte, no encontraron procedente el reconocimiento de los intereses moratorios, dado que estos solamente operan en el retardo de las mesadas pensionales, por tanto, para que se causen debe existir previamente el derecho pensional ya reconocido, y comoquiera que no se acreditó una mora injustificada en el pago de las mesadas ya reconocidas, se negó dicha pretensión. Por otro lado, señalaron que el aporte en salud es un porcentaje correspondiente a la mesada pensional percibidos por los pensionados, quienes están obligados a contribuir al sistema con base en el principio de solidaridad, y dado que no se demostró la ilegalidad de lo descontado por salud, también se negó dicha pretensión (hechos probados n.º 17 y 19). 46.
En esa medida, la Sala advierte que el objeto del debate principal ya se estudió en el proceso ordinario, en el cual el tribunal accionado explicó los motivos por los cuales consideraba que no había lugar a reconocer las pretensiones de la demanda. 47. De conformidad con lo anterior, resulta claro que en el presente asunto no se puede evidenciar prima facie una vulneración a las garantías que integran el debido proceso constitucional, pues durante el trámite ordinario se le otorgaron a la accionante la totalidad de garantías y oportunidades para ejercer su defensa técnica y directa dentro del mismo. 48.
En esa medida, como puede advertirse, si bien la accionante pretende darle el cariz de vicio o defecto a dicha situación, es evidente que los fundamentos que soportan la interposición de la acción de tutela se dirigen de manera exclusiva a controvertir la decisión adoptada. 49. Resulta evidente que, al controvertir la decisión por vía de tutela, con los mismos argumentos expuestos en la oportunidad procesal pertinente, este mecanismo de amparo se entabló para revivir una discusión ya superada en un trámite agotado y no así para poner de manifiesto una amenaza o vulneración de derechos fundamentales 50.
La Sala considera que el hecho de que la autoridad judicial haya negado las pretensiones de la demanda, no significa la trasgresión de su derecho al debido proceso. Por cuanto, en virtud del principio de autonomía funcional, el juez está facultado a resolver los asuntos de su competencia con libertad interpretativa, siempre en aplicación de la ley –concebida en su acepción amplia–[9]. 51.
En esa medida, como el caso analizado es un reflejo del principio de autonomía judicial, donde no se advierte prima facie la trasgresión a las garantías constitucionales que hacen parte del núcleo esencial del debido proceso, ni un actuar caprichoso por parte del juez que resolvieron el asunto, pues la autoridad judicial accionada explicó los motivos por los cuales consideró que los descuentos en salud que se practicaron se ajustaron al ordenamiento jurídico y que a la actora no se le adeudaban intereses moratorios, de ahí que no se encuentra superado el requisito de relevancia constitucional de la tutela en contra de providencias judiciales. 52.
Por consiguiente, para la Sala se encuentra acreditado que la acción de la referencia no reviste relevancia constitucional, por cuanto procura reabrir un debate jurídico procesal que es propio del proceso ordinario y al juez constitucional le está vedado pronunciarse sobre materias que desbordan su competencia, so pena de desconocer la estructura de la administración de justicia, así como los principios de seguridad jurídica y juez natural. 53.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela formulada por la señora Erika Tatiana Díaz Guacari.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: Si la presente decisión no es impugnada dentro de los tres días siguientes a su notificación, REMÍTASE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia.
CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente solicitado en préstamo, al despacho de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE RAMIRO PAZOS GUERRERO Presidente de la Sala Magistrado ALBERTO MONTAÑA PLATA MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado Magistrado ----------------------- [1] Modificado por el Decreto 1983 de 30 de noviembre de 2017, en relación con las acciones de tutela presentadas a partir de esta fecha. [2][3] C.E., Sec. Segunda, Sent. 2015-00074-01, mar. 1/2018.
M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. [4] Ver sentencia del 31 de julio de 2012. [5] Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. [6] El mismo criterio ha sido expuesto en las sentencias SU-050 de 2017 y SU-573 de 2017. [7] Corte Constitucional. Sentencia C-590 de 2005. [8] A manera de comparación y ejercicio didáctico, se anota que la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC) Español (Ley Orgánica 2 de 1979), exige, para efectos de la procedencia del recurso de amparo constitucional, que en la demanda se justifique “la especial trascendencia constitucional del recurso” (numeral 1 del artículo 49, modificado por el artículo único de la Ley Orgánica 6 de mayo 24 de 2007).
En tales casos, la admisión del recurso de amparo está sujeta, entre otras exigencias, a que, “el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”. [9] Corte Constitucional, Sentencia T-102 de 2006, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. [10] Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Cuarta, sentencia del 27 de junio de 2018, exp., 11001-03-15-000-2017-03200-01(AC), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez