ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO - Se interpretaron adecuadamente las normas llamadas a regular el caso / ORDENAMIENTO TERRITORIAL / CÓDIGO DE RÉGIMEN POLÍTICO Y MUNICIPAL / AUSENCIA DE DEFECTO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE - La sentencia invocada no constituye precedente El accionante considera que el Tribunal Administrativo del Valle (Oral) incurrió en un defecto sustantivo o material en cuanto a la interpretación del artículo 26 de la Ley 388 de 1997, dado que los sesenta (60) días que deben transcurrir desde la presentación del proyecto de plan de ordenamiento territorial - por parte del alcalde municipal o distrital -, sin que el concejo municipal o distrital haya adoptado decisión alguna, para que el alcalde pueda adoptarlo mediante decreto, se contabilizan como días hábiles y no calendario, por lo cual se tipifica una violación al debido proceso a la hora de aplicar una norma que desconoce el precedente judicial y no tiene en cuenta las sentencias con efecto erga omnes, proferidas por el Consejo de Estado como órgano de cierre.
(…) El segundo aspecto para alegar el defecto sustantivo o material radica en el presunto desconocimiento del precedente judicial del Consejo de Estado en lo atinente a la forma cómo debe contabilizarse el término que tiene un concejo municipal para pronunciarse sobre el Esquema de Ordenamiento Territorial – EOT (…) Frente a la primera situación, el Despacho considera que no le asiste razón al accionante en cuanto a que la interpretación del artículo 26 de la Ley 388, sea inaceptable o contraevidente (interpretación contra legem) o alejada de los parámetros de la juridicidad y de la interpretación jurídica aceptable la decisión judicial.
Lo anterior, por cuanto en la legislación colombiana los términos señalados en días son contados en días hábiles, mientras que los términos señalados en años o meses deben ser contabilizados como días calendario. En efecto, el artículo 62 del Código de Régimen Político Municipal - CRPM prevé que: “En los plazos de días que se señalen en las leyes y actos oficiales, se entienden suprimidos los feriados y de vacantes, a menos de expresarse lo contrario.” (…) En este orden de ideas, para la Sala no se configura el defecto sustantivo o material por la interpretación que hizo el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en cuanto al plazo que tenía el entonces alcalde municipal de Yotoco para expedir por decreto el Esquema de Ordenamiento Territorial de dicho ente territorial concluyendo que lo hizo extemporáneamente pue lo promulgo el 15 de octubre de 2014.
Asimismo, la Sala advierte que el tema de la contabilización de los sesenta (60) días posteriores transcurridos en hábiles o calendario, para efectos de la determinación del plazo con el que contaba la autoridad municipal para expedir por decreto el plan de ordenamiento territorial del municipio de Yotoco, no fue objeto de debate en la sentencia reprochada, en tanto la controversia giró en torno a si se debía aplicar el artículo 12 de la Ley 810 de 2003, por presuntamente haber operado la derogatoria tácita del artículo 26.
(…) Frente a la segunda situación, la Sala también desestima el argumento del demandante en el sentido de que la sentencia del 30 de abril de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, desconoció el precedente judicial de esta Corporación, en cuanto a la forma de contabilizar el término de los concejos municipales para pronunciarse sobre los esquemas de ordenamiento territorial.
Ello en razón a que considera que la sentencia del 4 de septiembre de 2008, con radicación Nro. 25000-23-24-000-2002-01097-02, no puede considerarse como precedente judicial en un caso con diferentes supuestos fácticos y jurídicos y los efectos erga omnes del proceso de nulidad operan frente a la causa petendi, pero no en torno a la interpretación propiamente del artículo 26 de la Ley 388 de 1997 y de los criterios para contabilizar los plazos en días calendario o en días hábiles.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Bogotá D.C., veintitrés (23) de enero de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-05064-00(AC) Actor: JORGE HUMBERTO TASCON OSPINA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por el señor Jorge Humberto Tascón Ospina en contra del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, con ocasión de la providencia de 22 de agosto de 2019, proferida por esa Corporación judicial.
I.- LA SOLICITUD DE TUTELA El señor Jorge Humberto Tascón Ospina promovió acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, con miras a obtener la protección de su derecho fundamental al debido proceso,[1] el cual consideró vulnerado con ocasión de la sentencia de segunda instancia con radicado 76111-33-33-002-2015-0281-01 de 30 de abril de 2019, proferida por esa Corporación judicial, dentro del medio de control de nulidad promovido por la Empresa de Aguas y Aseo del Norte del Valle S.A. E.S.P. II.- HECHOS De conformidad con lo planteado en el escrito de amparo, los hechos que motivan la solicitud se contraen, en síntesis, a lo siguiente: II.1.
La Empresa de Aguas y Aseo del Norte del Valle S.A. E.S.P. con domicilio principal en la ciudad de Buga, por medio de apoderado judicial y en ejercido del medio de control de nulidad establecido en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA, demandó al municipio de Yotoco (Valle del Cauca) con el fin de que se declara la nulidad del Decreto No. 067 del 15 de octubre de 2014, “POR EL CUAL SE ADOPTA EL ESQUEMA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL DE SEGUNDA GENERACION DEL MUNICIPIO DE YOTOCO, VALLE DEL CAUCA 2014 - 2027".
II.2. Por reparto le correspondió, en primera instancia, al Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Buga, despacho que, mediante sentencia No. 194 de 25 de noviembre de 2016, denegó las pretensiones de la demanda y se abstuvo de condenar en costas procesales a la parte actora. Según el actor en sede de tutela, la juez a-quo sostuvo que el Alcalde Municipal de Yotoco expidió el citado decreto después de vencido el término de los sesenta (60) días con que contaba el Concejo Municipal de Yotoco para la aprobación del proyecto de plan de ordenamiento territorial; esto es, en aplicación a lo establecido en el artículo 26 de la Ley 388 de 18 de julio de 1997[2], en armonía con lo dispuesto en la jurisprudencia emanada del Consejo de Estado a este respecto.
II.3. Inconforme con la decisión anterior, la parte actora en el proceso ordinario de nulidad, presentó recurso de apelación en contra de la sentencia proferida, argumentando la falta de competencia temporal del alcalde para expedir el acto administrativo atacado. II.4. El recurso de apelación impetrado fue resuelto por la Sala Jurisdiccional de Decisión No. 2 del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante sentencia de 30 de abril de 2019 con radicación No. 76111-33-33-002-2015-00281-01, en el sentido de revocar la sentencia de primera instancia y declarar la nulidad diferida del Decreto No. 067 del 15 de octubre de 2014 hasta el 31 de diciembre de 2020, con el fin de que el nuevo alcalde del municipio de Yotoco adoptara todas las etapas necesarias para la adopción del Esquema de Ordenamiento Territorial y respetara los tiempos fijados en cada una de ellas.
Según el actor, la Sala de Decisión del Tribunal señaló que el Alcalde Municipal de Yotoco, a través del Decreto No.067 de 2014, adoptó un nuevo Esquema de Ordenamiento Territorial diferente al consignado en el Acuerdo Municipal 045 de 2000, y que su contenido se ajusta a la nueva legislación y a los desafíos propios que la realidad social, política y económica del municipio le imponían tener en cuenta.
II.5. El actor aduce que la presente acción de tutela se desprende de la siguiente apreciación del Tribunal enjuiciado consignada en la sentencia de 30 de abril de 2019: «[…] De manera que, el concejo municipal de Yotoco tenía sesenta (60) días para que se pronunciara y expidiera el POT, contados desde la presentación del proyecto por el burgomaestre.
Pues bien, según el oficio Nro. 100-34.04 del 12 de agosto de 2014[3], está acreditado que el proyecto de acuerdo Nro.9 por medio de la cual se adopta el esquema de ordenamiento territorial de segunda generación del Municipio de Yotoco Valle del Cauca 2014-2027, fue presentado por parte del mandatario local ante el concejo municipal el 12 de agosto de 2014.
Lo cual implica que el terminó de los sesenta (60) días a que alude el artículo 26 de la Ley 388 de 1997, principia desde el 13 de agosto de 2014 y finaliza el 7 de noviembre de 2014 (subraya inserta por el actor). El acta Nro. 21 del 5 de noviembre de 2014[4], muestra que el proyecto de acuerdo fue analizado en primer debate por el Concejo Municipal de Yotoco y este no fue aprobado en esa fecha.
Lo cual comprueba que, el concejo municipal de Yotoco si adoptó una determinación antes de que vencieran los sesenta (60) días contados desde la presentación del proyecto por parte del burgomaestre, que le otorga el artículo 26 de la Ley 388 de 1997 para tales efectos. De suerte que, el alcalde no podía adoptar el esquema de ordenamiento territorial mediante decreto pues al no ser aprobado en primer debate, lo pertinente era que lo sometiera nuevamente a consideración del concejo municipal, como lo señala el artículo 73 de la Ley 136 de 1994[5] (lo resaltado fuera de texto)[6].
II.6. En tal sentido, el actor aduce que el Tribunal acusado interpreta que los sesenta (60) días que preceptúa el artículo 26 de la Ley 388 de 1997[7] se consideran como días hábiles, en contravía de la sentencia del Consejo de Estado que los determina como días calendario, y es por ello que alega que el 12 de octubre de 2014, sería la fecha en la que se vencerían los sesenta (60) días que tenía el Concejo Municipal de Yotoco para pronunciarse por el citado proyecto de Acuerdo, y no el 7 de noviembre de 2014, como lo dictamina el Tribunal Administrativo del Valle en la sentencia atacada.
La sentencia del Consejo de Estado a la que alude el actor fue proferida el 4 de septiembre de 2008, con radicación Nro. 25000-23-24-000-2002- 01097-02, Consejera Ponente: Martha Sofía Sanz Tobón, la cual señala: «[…] 4.”A Juicio de la Sala, el término de 60 días a que aluden los artículos 26 de la Ley 388 de 1997 y 29 del Decreto 879 de 1998 deben entenderse calendario, pues nótese que tanto la Ley 136 de 1994 como el Reglamento Interno del Concejo Municipal expresamente señalan que las sesiones del Concejo podrán prorrogarse por diez días calendario más, lo que denota que la intención clara del legislador fue la de establecer el término en días calendario y no hábiles, (resalto fuera de texto) II.7.
Frente al anterior pronunciamiento del Consejo de Estado, el actor considera que «[…] se vislumbra con meridiana claridad que en el fallo proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, al considerar que los sesenta (60) días se contabilizan como días hábiles y no calendario, se tipifica una violación al debido proceso por un Defecto Material o Sustantivo, a la hora de aplicar una norma que desconoce el precedente Judicial y no se tuvo en cuenta las sentencias con efecto erga omnes, proferidas por esta alta cooperación como órgano de cierre […]»[8].
II.8. Finalmente, el actor indica que la sentencia enjuiciada vulnera sus derechos fundamentales pues de ella se desprenden acciones disciplinarias y penales en su contra, por presuntamente haber expedido el pluricitado decreto sin competencia y en forma extemporánea, lo cual lo legitima para presentar la acción incoada. III.- PRETENSIONES Las pretensiones formuladas por el accionante fueron las siguientes: «[…] Primero: Tutelarme los derechos y principios constitucionales invocados, ordenando al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca dar aplicación al Artículo 26 de la ley 388 de 1997, de acuerdo con los preceptos y a la jurisprudencia emanada por esta alta corporación, en cuanto a que el termino de los sesenta (60) días al que alude dicho artículo, se contabilizan calendario y no hábiles.
Segundo: En consecuencia, dejar sin efecto la SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA BAJO RADICADO 76111-33-33-002-2015-00281-01 del 30 de abril de 2019, emitida por dicho tribunal en concordancia con lo solicitado en el punto anterior. Tercero: se confirme en su totalidad la sentencia Nro. 194 del 25 de noviembre de 2016, de primera instancia, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Buga, la cual denegó las pretensiones de la demanda y se abstuvo de condenar en costas procesales a la parte adora […]»[9].
IV.- TRÁMITE DE LA TUTELA El Magistrado sustanciador del proceso, mediante auto de 5 de diciembre de 2019[10], admitió la acción de tutela promovida por el ciudadano Jorge Humberto Tascón Ospina, en contra de los magistrados del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y vinculó como terceros con interés en los resultados del proceso al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Buga y a la Empresa de Aguas y Aseo del Norte del Valle S.A. E.S.P., con el fin de que ejercieran su derecho de defensa y contradicción. En el mismo sentido se dispuso notificar al Ministerio Público para lo de su competencia. V.- INTERVENCIONES Realizadas las comunicaciones a la Corporación judicial accionada y a las entidades y personas vinculadas, se observa que intervinieron en los siguientes términos: V.1.
Mediante memorial allegado por correo electrónico el 19 de diciembre de 2019, el apoderado de Empresa de Aguas y Aseo del Norte del Valle S.A. E.S.P. solicitó denegar la presente acción de tutela por considerarla improcedente, al no cumplirse con todos los requisitos generales de procedibilidad de la acción. V.1.1. El apoderado manifestó, en cuanto a los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela en contra de providencias judiciales, que solamente se cumple con uno de ellos, a saber, que la acción se interpuso en contra de una sentencia de nulidad proferida en segunda instancia por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, es decir, no se interpuso en contra de un fallo de tutela.
En cuanto al requisito de inmediatez adujo que no se cumplió por cuanto la sentencia del 30 de abril de 2019 fue notificada el 29 de mayo de la misma anualidad y la acción de tutela fue interpuesta el 2 de diciembre del mismo año, es decir, que la acción constitucional se presentó pasados 6 meses y tres días desde la notificación de la providencia judicial.
Anotó que tampoco se cumplió con el requisito de argumentar la relevancia constitucional del asunto discutido, ya que simplemente indica que la sentencia proferida por el Tribunal enjuiciado viola su derecho fundamental al debido proceso, pero no explica en que consiste tal violación. Y, finalmente, en lo que tiene que ver con el requisito de la subsidiariedad consideró que al no tenerse claro los motivos por los cuales el actor alega la vulneración al debido proceso, no era posible afirmar con certeza si el asunto hubiera podido ser ventilado a través de un recurso extraordinario o incluso de una nulidad procesal.[11] V.1.2.
Ahora bien, frente al alegado defecto sustantivo o material de la sentencia del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que, según el actor, se configura en la interpretación del artículo 26 de la Ley 388 de 1997, que regula la adopción de los planes de ordenamiento territorial, puesto que contabilizó en días hábiles el término que tenía el Concejo Municipal para pronunciarse sobre el proyecto de acuerdo, desconociendo que el Consejo de Estado en sentencia del 4 de septiembre del 2008 había indicado que el término del artículo mencionado debía entenderse en días calendario, el apoderado judicial de la Empresa de Aguas y Aseo del Norte del Valle S.A. E.S.P. expuso las siguientes razones para desvirtuarlo: V.1.3.
El actor, al argumentar la existencia de un defecto sustantivo por interpretación errónea de las normas aplicables al caso, realmente lo que pretende es reabrir el debate jurídico en torno a uno de los cargos que se plantearon en la demanda de simple nulidad No. 76111-33-33-002-2015- 00281-01, ya que más allá de determinar si el plazo que tenía el Concejo Municipal de Yotoco para pronunciarse sobre el Esquema de Ordenamiento Territorial debía ser contado en días hábiles o calendario, lo que busca es argumentar por qué el Alcalde del Municipio tenía competencia temporal para expedir el Decreto No. 067 de 2014 y, por ende, el motivo por el cual dicho acto era legal.
V.1.4. El tema relacionado con la forma de contabilizar el término previsto en el artículo 26 de la Ley 388 de 1997, nunca se puso de presente en el marco del proceso de simple nulidad y tampoco fue objeto de debate, por lo que no es posible que, a través de la acción de tutela, se ventilen argumentos que bien hubieran podido ser planteados y discutidos en el proceso ordinario.
En tal sentido aduce, en gracia de discusión, que si se llegara a determinar que la sentencia del 30 de abril de 2019, proferida por el Tribunal del Valle del Cauca hace una interpretación errónea del artículo 26 de la Ley 388 de 1997, lo cierto es que independientemente de que el actor respalde la forma de contabilizar el término en una sentencia del Consejo de Estado, se considera que la hermenéutica y alcance que hace el Tribunal Administrativo es adecuada, puesto que en la legislación colombiana los términos señalados en días son contados en días hábiles, mientras que los términos señalados en años o meses deben ser contabilizados como días calendario.
V.1.5. Finalmente, en cuanto al argumento consistente en que la sentencia del 30 de abril de 2019 desconoce el precedente judicial del Consejo de Estado en lo atinente a la forma cómo debe contabilizarse el término que tiene un concejo municipal para pronunciarse sobre el Esquema de Ordenamiento Territorial - EOT, el tercero considera que el actor incurre en una falsedad, dado que, en primer lugar, la sentencia mencionada en el escrito de tutela no constituye un precedente judicial, puesto que se trata de un pronunciamiento de la Sección Primera del Consejo de Estado en un caso cuyos hechos y supuestos son distintos a los planteados en el proceso No. 76111-33-33-002-2015-00281-01, y, en segundo lugar, porque si bien la sentencia que menciona el actor fue proferida en el marco de un proceso de simple nulidad, lo cierto es que de acuerdo con lo establecido en la Ley 1437 de 2011, los efectos de este tipo de sentencias se circunscriben a los actos demandados, pues son efectos de cosa juzgada y erga omnes, pero solo respecto de la causa petendi, más no sobre la forma como se debe interpretar el artículo 26 de la Ley 388 de 1997.[12] V.2.
Las autoridades judiciales demandadas y vinculadas, guardaron silencio en esta etapa del proceso. VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA VI.1. Competencia de la Sala Esta Sala es competente para pronunciarse sobre la acción de tutela promovida por el señor Jorge Humberto Tascón Ospina en contra del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, de conformidad con lo establecido en el artículo 37 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 1991[13], en concordancia con el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 26 de mayo de 2015[14], modificado por el artículo 1º del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 2017[15].
VI.2. Problema Jurídico A la Sala le corresponde establecer: a) Si la acción de tutela presentada por el ciudadano Jorge Humberto Tascón Ospina cumple con los requisitos generales y especiales de procedibilidad de este medio de amparo contra providencias judiciales. b) Si con ocasión de la providencia de segunda instancia proferida el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 30 de julio de 2018 - dentro del medio de control de nulidad con radicado No. 76111-33-33- 002-2015-00281-01 -, dicho juez colegiado transgredió el derecho fundamental al debido proceso del accionante, al incurrir en un defecto sustantivo o material por haber hecho una interpretación errónea del artículo 26 de la Ley 388 de 1997, que regula la adopción de los planes de ordenamiento territorial y por desconocer el precedente jurisprudencial del Consejo de Estado en dicha materia.
Con el fin de resolver estos problemas jurídicos la Sala se pronunciará de manera previa sobre: i) los requisitos de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; y a continuación, proceder a iii) resolver el caso concreto, adentrándose en el estudio de fondo siempre y cuando se satisfagan los requisitos generales. VI.3.
Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad En sentencia de 31 de julio de 2012[16], la Sala Plena del Consejo de Estado cambió su postura inicial y decidió asumir el estudio de fondo de las acciones de tutela dirigidas en contra de providencias judiciales violatorias de derechos fundamentales siguiendo los lineamientos dispuestos por la Corte Constitucional y su propia jurisprudencia. Ahora bien, la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, estableció los siguientes presupuestos generales y especiales para que proceda la acción de tutela en contra de decisiones judiciales: Como requisitos generales de procedibilidad fijó: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el agotamiento de todos los medios de defensa judicial, salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta tenga efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que la acción no se dirija contra un fallo de tutela, salvo las excepciones previstas en la sentencia SU-627 de 2015.
Como requisitos especiales de procedencia del amparo, y que permiten al juez constitucional dejar sin efectos una providencia judicial[17], la sentencia C-590 de 2005 estableció la existencia de los siguientes defectos: orgánico, procedimental absoluto, fáctico, material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución[18].
De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial, en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo lugar, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales ya explicados, permitiéndole de esta manera “dejar sin efecto o modular la decisión”[19] que se encaje en dichos parámetros.
Se trata, entonces, de una rigurosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional.
El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, radicado: 11001-03-15-000-2012-02201-01, Consejero Ponente, Jorge Octavio Ramírez Ramírez. VI.4. El caso concreto En el caso sub examine se advierte que el actor pretende dejar sin efectos la sentencia de segunda instancia de 30 de abril de 2019, proferida dentro del del medio de control de nulidad con radicación No. 76111-33-33-002-2015-00281-01, instaurado por la Empresa de Aguas y Aseo del Norte del Valle S.A. E.S.P. en contra del municipio de Yotoco (Valle del Cauca), a través de la cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca resolvió: (i) revocar la sentencia No. 194 del 25 de noviembre de 2016 dictada por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Buga, que negó las pretensiones de la demanda; y (ii) declarar la nulidad diferida del Decreto No. 067 del 15 de octubre de 2014 “POR EL CUAL SE ADOPTA EL ESQUEMA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL DE SEGUNDA GENERACION DEL MUNICIPIO DE YOTOCO, VALLE DEL CAUCA 2014 - 2027", hasta el 31 de diciembre de 2020, con el fin de que el nuevo alcalde del municipio de Yotoco, viabilizara todas las etapas para la adopción del Esquema de Ordenamiento Territorial de dicho ente territorial de acuerdo con los tiempos fijados en cada una de ellas, según la normativa vigente.
VI.4.1. Análisis de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela. En cuanto al cumplimiento de tales requisitos se tiene lo siguiente: (i) El asunto objeto de estudio tiene relevancia constitucional, en tanto se reclama la protección del derecho fundamental al debido proceso que, a juicio del accionante, fue desconocido por la autoridad judicial.
(ii) Se identificaron los hechos que originaron la presunta afectación de las aludidas garantías constitucionales, en los que la Sala resalta que el objeto de censura lo constituye una decisión contenida en una providencia judicial. (iii) Se cumple el requisito de subsidiariedad, toda vez que el accionante agotó los recursos ordinarios dispuestos en la legislación. (iv) Por otra parte, frente al requisito de inmediatez, la Sala pone de presente que la sentencia objeto de la acción de amparo fue notificada personalmente el 29 de mayo de 2019[20]; en ese orden de ideas, la acción de tutela fue interpuesta por el ciudadano Jorge Humberto Tascón Ospina, el 29 de noviembre de 2019, por lo que la Sala considera que el medio de amparo fue promovido en un término razonable, habida cuenta de que transcurrieron exactamente seis meses desde que fue notificada la sentencia de segunda instancia. v).
El fallo objeto de amparo no fue dictado en una acción de tutela. En ese orden de ideas, pasa la Sala a revisar de fondo la solicitud de amparo. VI.4.2. Análisis de los requisitos especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. El accionante considera que el Tribunal Administrativo del Valle (Oral) incurrió en un defecto sustantivo o material en cuanto a la interpretación del artículo 26 de la Ley 388 de 1997, dado que los sesenta (60) días que deben transcurrir desde la presentación del proyecto de plan de ordenamiento territorial - por parte del alcalde municipal o distrital -, sin que el concejo municipal o distrital haya adoptado decisión alguna, para que el alcalde pueda adoptarlo mediante decreto, se contabilizan como días hábiles y no calendario, por lo cual se tipifica una violación al debido proceso a la hora de aplicar una norma que desconoce el precedente judicial y no tiene en cuenta las sentencias con efecto erga omnes, proferidas por el Consejo de Estado como órgano de cierre.
Dicha interpretación, según el actor, perjudica sus intereses puesto que se le atribuye que expidió, sin competencia temporal, el pluricitado Decreto No. 067 de 2014, mediante el cual se adoptó el Esquema de Ordenamiento Territorial de segunda generación del municipio de Yotoco para la vigencia 2014-2027; es decir, sin que hubieran transcurridos los días establecidos para que el Concejo de dicha municipalidad hubiese podido adoptar el Esquema de Ordenamiento Territorial, pues lo expidió el 15 de octubre de 2014 y el Concejo tenía plazo para aprobarlo hasta el 7 de noviembre de la misma anualidad.
El segundo aspecto para alegar el defecto sustantivo o material radica en el presunto desconocimiento del precedente judicial del Consejo de Estado en lo atinente a la forma cómo debe contabilizarse el término que tiene un concejo municipal para pronunciarse sobre el Esquema de Ordenamiento Territorial - EOT Esta Sección, apoyándose en pronunciamientos de la Corte Constitucional, ha sostenido que se incurre en un defecto sustantivo o material al proferir una providencia, cuando el funcionario judicial toma una decisión con fundamento en normas inexistentes, inconstitucionales o inaplicables al caso concreto, lo que genera una contradicción evidente entre los fundamentos y la decisión. Dicho defecto también se materializa cuando se interpreta una disposición en una forma incompatible con las circunstancias fácticas del caso concreto; es decir, cuando la interpretación dada por el juez resulta a todas luces improcedente.
Frente al defecto sustantivo por interpretación errónea de una norma, la Sala ha sido enfática en señalar que no cualquier interpretación inadecuada puede considerarse que vulnera los derechos fundamentales, sino que ésta debe ser abiertamente arbitraria y carecer de razonabilidad. Al respecto, la Corte Constitucional ha identificado ciertas situaciones que pueden presentarse y en las que se puede incurrir en dicho defecto, a saber: «[…] (i) la sentencia se fundamenta en una norma que no es aplicable porque a) no es pertinente, b) ha sido derogada y por tanto perdió vigencia, c) es inexistente, d) ha sido declarada contraria a la Constitución, o e) a pesar de que la norma cuestionada está vigente y es constitucional, no se adecúa a la situación fáctica a la cual se aplicó, porque la norma utilizada, por ejemplo, se le dan efectos distintos a los señalados expresamente por el legislador;
(ii) a pesar de la autonomía judicial, la interpretación o aplicación de la norma al caso concreto, no se encuentra, prima facie, dentro del margen de interpretación razonable o “la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o claramente perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes” o cuando se aplica una norma jurídica de forma manifiestamente errada, sacando de los parámetros de la juridicidad y de la interpretación jurídica aceptable la decisión judicial;
(iii) no se toman en cuenta sentencias que han definido su alcance con efectos erga omnes; (iv) la disposición aplicada se torna injustificadamente regresiva o contraria a la Constitución; (v) un poder concedido al juez por el ordenamiento jurídico se utiliza “para un fin no previsto en la disposición”; (vi) la decisión se funda en una hermenéutica no sistémica de la norma, con omisión del análisis de otras disposiciones que regulan el caso; o (vii) se desconoce la norma constitucional o legal aplicable al caso concreto”.[21] […] De lo anterior se concluye que no cualquier diferencia en la interpretación en que se funda una decisión judicial configura un defecto sustantivo o material, solo aquellas que se consideren irrazonables, desproporcionadas, arbitrarias o caprichosas, pues de no comprobarse, la acción de tutela sería improcedente[22].
La irregularidad señalada debe ser de tal importancia y gravedad que por su causa se haya proferido una decisión que obstaculice o lesione la efectividad de los derechos fundamentales.[23] Así las cosas, pueden existir vías jurídicas distintas para resolver un caso concreto, las cuales resultan admisibles si se verifica su compatibilidad con las garantías y derechos fundamentales de los sujetos procesales[24] […]»[25].
En cuanto al defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial, el Alto Tribunal constitucional también se ha pronunciado en el siguiente sentido: «[…] El desconocimiento del precedente se configura cuando el funcionario judicial se aparta de las sentencias emitidos por los tribunales de cierre (precedente vertical) o los dictados por ellos mismos (precedente horizontal) al momento de resolver asuntos que presentan una situación fáctica similar a los decididos en aquellas providencias, sin exponer las razones jurídicas que justifique el cambio de jurisprudencia […]»[26].
A partir de lo anterior, la Sala procede a analizar la ocurrencia o no del defecto sustantivo o material, en la sentencia de segunda instancia proferida el 30 de abril de 2019 por el Tribunal del Valle del Cauca (Oral) cuyo radicado corresponde al número 76111-33-33-002-2015-0281-01. Se tiene, entonces, que según lo planteado por el demandante, se presentan dos situaciones en relación con la ocurrencia del defecto sustantivo o material en el fallo enjuiciado: (i) interpretación y aplicación errónea del artículo 26 de la Ley 388 de 1997 en la sentencia enjuiciada, en relación con los sesenta 60 días transcurridos días desde la presentación del proyecto de plan de ordenamiento territorial sin que el concejo municipal o distrital adopte decisión alguna, para que el alcalde lo adopte mediante decreto; y (ii) desconocimiento del precedente judicial consignados en la sentencia Frente a la primera situación, el Despacho considera que no le asiste razón al accionante en cuanto a que la interpretación del artículo 26 de la Ley 388, sea inaceptable o contraevidente (interpretación contra legem) o alejada de los parámetros de la juridicidad y de la interpretación jurídica aceptable la decisión judicial.
Lo anterior, por cuanto en la legislación colombiana los términos señalados en días son contados en días hábiles, mientras que los términos señalados en años o meses deben ser contabilizados como días calendario. En efecto, el artículo 62 del Código de Régimen Político Municipal - CRPM prevé que: “En los plazos de días que se señalen en las leyes y actos oficiales, se entienden suprimidos los feriados y de vacantes, a menos de expresarse lo contrario.” El artículo 26 de la Ley 388 de 1997 establece lo siguiente: «[…]
ARTICULO
26. ADOPCION DE LOS PLANES. Transcurridos sesenta (60) días desde la presentación del proyecto de plan de ordenamiento territorial sin que el concejo municipal o distrital adopte decisión alguna, el alcalde podrá adoptarlo mediante decreto […]». Por lo anterior, dentro de la automía judicial que tienen los jueces para interpretar las normas, al momento de proferir sus pronunciamientos, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca concluyó lo siguiente: «[…] según el Oficio No. 100-34.04 del 12 de agosto de 2014[27] está acreditado que el proyecto de acuerdo No. 9 “Por medio del cual se adopta el esquema de ordenamiento territorial de segunda generación del Municipio de Yotoco Valle del Cauca 2014-2027” fue presentado por el mandatario local ante el concejo municipal el 12 de agosto de 2014.
Lo cual implica que el término de los sesenta (60) días a que alude el artículo 26 de la Ley 388 de 1997, principia desde el 13 de agosto de 2014 y finaliza el 7 de noviembre de 2014”[28]. En este orden de ideas, para la Sala no se configura el defecto sustantivo o material por la interpretación que hizo el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en cuanto al plazo que tenía el entonces alcalde municipal de Yotoco para expedir por decreto el Esquema de Ordenamiento Territorial de dicho ente territorial concluyendo que lo hizo extemporáneamente pue lo promulgo el 15 de octubre de 2014.
Asimismo, la Sala advierte que el tema de la contabilización de los sesenta (60) días posteriores transcurridos en hábiles o calendario, para efectos de la determinación del plazo con el que contaba la autoridad municipal para expedir por decreto el plan de ordenamiento territorial del municipio de Yotoco, no fue objeto de debate en la sentencia reprochada, en tanto la controversia giró en torno a si se debía aplicar el artículo 12 de la Ley 810 de 2003, por presuntamente haber operado la derogatoria tácita del artículo 26.
Dicha norma es del siguiente tenor: «[…] Artículo 12. Reglamentado por el Decreto Nacional 2079 de 2003. Los Concejos Municipales y Distritales podrán revisar y hacer ajustes a los Planes de Ordenamiento Territoriales ya adoptados por las entidades territoriales y por iniciativa del alcalde. Si el concejo no aprueba en noventa (90) días calendario la iniciativa, lo podrá hacer por decreto el alcalde. […]».
Así las cosas, concluye el Tribunal que se trataba de situaciones jurídicas diferentes y, que, por tanto, era aplicable el artículo 26 de la Ley 388 de 1997. Frente a la segunda situación, la Sala también desestima el argumento del demandante en el sentido de que la sentencia del 30 de abril de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, desconoció el precedente judicial de esta Corporación, en cuanto a la forma de contabilizar el término de los concejos municipales para pronunciarse sobre los esquemas de ordenamiento territorial.
Ello en razón a que considera que la sentencia del 4 de septiembre de 2008, con radicación Nro. 25000-23-24- 000-2002-01097-02, no puede considerarse como precedente judicial en un caso con diferentes supuestos fácticos y jurídicos y los efectos erga omnes del proceso de nulidad operan frente a la causa petendi, pero no en torno a la interpretación propiamente del artículo 26 de la Ley 388 de 1997 y de los criterios para contabilizar los plazos en días calendario o en días hábiles.
Por lo expuesto, esta modalidad de defecto sustantivo, tampoco tiene vocación de prosperidad. En conclusión y con base en lo anteriormente expuesto, la Sala encuentra que el defecto sustantivo o material alegado por el accionante no se configuró en la sentencia de 30 de abril de 2019, proferida el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, respectivamente.
Visto lo anterior, se negará el amparo solicitado por el ciudadano Jorge Humberto Tascón Ospina, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva del presente proveído. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.
F A L L A PRIMERO: NEGAR la solicitud de amparo promovida por el ciudadano Jorge Humberto Tascón Ospina en contra del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: En caso de que esta providencia no sea impugnada y quede en firme, REMÍTASE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 31 del Decreto Ley No. 2591 del 19 de noviembre de 1991.
CUARTO: Una vez ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente en préstamo con radicado Nro. 76111-33-31-002-2015-0281-00, a la Secretaría del Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Guadalajara de Buga, para los fines pertinentes. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejera de Estado Consejero de Estado Presidente HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado ----------------------- [1] Folio 1.
Cuaderno No. 1. Acción de tutela. [2] “Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones”. [3] Folio 13. Cuaderno No. 4. [4] Folios 18-29. Cuaderno No. 4. [5] Ley 136 de 2 de junio de 1994 “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”. [6] Folio 2.
Cuaderno No. 1. Acción de tutela. [7] “ARTICULO
26. ADOPCION DE LOS PLANES. Transcurridos sesenta (60) días desde la presentación del proyecto de plan de ordenamiento territorial sin que el concejo municipal o distrital adopte decisión alguna, el alcalde podrá adoptarlo mediante decreto”. [8] Folio 3. Cuaderno No.1. Acción de tutela. [9] Folio 4. Cuaderno No. 1. Acción de tutela. [10] Folio 18.
Cuaderno No. 1. Acción de tutela. [11] Folio 46 anverso. Cuaderno No. 1. Acción de tutela. [12] Folio 46. Cuaderno No. 1. Acción de tutela. [13] "Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política". [14] "Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho". [15] “Por la cual se modifican os artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. [16] Radicación: 2009-01328-01(IJ).
Consejera Ponente: Dra. María Elizabeth García González. [17] Sentencia T-619 de 2009, Magistrado Jorge Iván Palacio Palacio. [18] Defecto orgánico, que tiene lugar cuando el funcionario judicial que emite la decisión carece, de manera absoluta, de jurisdicción o competencia para ello. Defecto procedimental absoluto, que tiene lugar cuando el juez actuó al margen del procedimiento establecido.
Defecto fáctico, que surge cuando la providencia judicial carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión, valora erradamente los elementos de juicio; o da por demostrada una situación fáctica sin existir evidencia probatoria de la misma. Defecto material o sustantivo, existe cuando las decisiones se fundamentan en normas inexistentes o inconstitucionales, o que presentan una evidente contradicción entre los fundamentos y la decisión. Error inducido, que se presenta cuando la autoridad judicial ha sido engañada por las partes o intervinientes y ese engaño lo llevó a tomar una determinación que afecta derechos fundamentales.
Decisión sin motivación, que tiene lugar cuando el funcionario judicial no expone los fundamentos fácticos y jurídicos de la decisión adoptada en la parte resolutiva de la providencia judicial. Desconocimiento del precedente, que se origina cuando el juez ordinario desconoce o limita el alcance dado por esta Corte Constitucional a una disposición constitucional o derecho fundamental, apartándose del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.
Violación directa de la Constitución, que se presenta cuando la actuación de la autoridad se opone de manera directa a las normas establecidas en la Constitución Política. [19] Corte Constitucional. Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, Magistrado Ponente: Dr. Mauricio González Cuervo. [20] Ver Consulta de Procesos - Rama Judicial. Número de Proceso Consultado: 76111-33-33-002-2015-0281-01.Tribunal Administrativo del Valle del Cauca (Oral). [21] Corte Constitucional, sentencia T-453 de 2017 (MP Diana Fajardo Rivera) reiterando lo señalado en las sentencias SU-399 de 2012 (MP Humberto Antonio Sierra Porto), SU-400 de 2012 (MP (e) Adriana María Guillén Arango), SU-416 de 2015 (MP Alberto Rojas Ríos) y SU-050 de 2017 (MP Luis Ernesto Vargas Silva). [22] Corte Constitucional, sentencias T-118A de 2013 (MP Mauricio González Cuervo), SU-490 de 2016 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo). [23] Corte Constitucional, sentencias SU-241 de 2015 (MP Gloria Stella Ortiz Delgado), SU-432 de 2015 (MP María Victoria Calle Correa), SU-427 de 2016 (MP Luis Guillermo Guerrero Pérez). [24] Corte Constitucional, sentencia SU-050 de 2017 (MP Luis Ernesto Vargas Silva). [25] Corte Constitucional, sentencia T-367/18.
Referencia: Expediente T- 6.487.524. Acción de tutela interpuesta por Wilmar y Hermen Sánchez Rojas contra la Sala Civil, Familia, Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de San Gil, Santander. Magistrada Ponente: Cristina Pardo Schlesinger. Bogotá D.C., 4 de septiembre de 2018. [26] Corte Constitucional, Sentencia 459/17. Referencia: Expediente T- 6.054.054.
Acción de tutela instaurada por César Tulio Castillo Loboa, contra el Tribunal Superior del Distrito de Popayán, Sala Laboral. Magistrado Ponente: Alberto Rojas Ríos. Bogotá D.C., dieciocho (18) de julio de dos mil diecisiete (2017) [27] Folio 13. Cuaderno No. 4. [28] Folio 28. Cuaderno No. 1. Acción de tutela.