ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Que rechazó recurso de apelación contra auto que modificó liquidación de crédito / DEFECTO PROCEDIMENTAL ABSOLUTO - Por falta de aplicación del Código General del Proceso / EFECTOS INTER COMUNIS En el sub lite la demandante afirma que las decisiones judiciales de 10 de junio y 4 de septiembre de 2019, por medio de las cuales se rechazó por improcedente el recurso de apelación interpuesto contra el proveído de 27 de febrero de 2018 del Juzgado Décimo (10.º) Administrativo de Bucaramanga, que modificó la liquidación del crédito presentada por la parte ejecutante dentro del ejecutivo 68001-33-33-010-2015-00126-00, bajo el argumento de que «[…] el auto que modifica o aprueba la liquidación de crédito no se encuentra enlistado en el artículo 243 del CPACA […]», incurre en defecto procedimental absoluto, toda vez que desconoce que el trámite de un proceso ejecutivo es especial y se encuentra contemplado en el CGP y no en el CPACA como lo concluyeron los magistrados accionados.

(…) los trámites que se adelanten dentro de un proceso ejecutivo promovido ante la jurisdicción contencioso-administrativa se deben sujetar a lo contemplado sobre aquellos en el CGP, en atención a que en el CPACA no hay una regulación especial para tal efecto, excepto en los eventos en que esta exista para un tema específico (notificación a las partes, entre otros).

Con base en lo expuesto, comoquiera que el trámite de liquidación del crédito no se encuentra previsto en el CPACA, resulta dable acudir, en virtud del artículo 299 del CPACA, al estatuto general procesal para tal fin, esto es, conforme al artículo 446, por lo tanto, en razón a que dicho precepto legal establece que el auto que aprueba o modifica la reliquidación del crédito es susceptible de apelación cuando se decida una objeción o se altere de oficio la cuenta respectiva, era imperativo que los magistrados accionados decidieran sobre la procedencia de la alzada contra el auto de 27 de febrero de 2018, de acuerdo con el aludido compendio procesal, máxime cuando tal postura es la que en mejor medida protege los derechos de linaje constitucional de los recurrentes, puesto que garantiza el principio de doble instancia. En ese orden de ideas, la Sala evidencia que como los fundamentos de derecho invocados por los demandados en la determinación judicial censurada no resultaban aplicables al caso concreto, incurrieron en el defecto procedimental absoluto, comoquiera que en aquella aplicaron el CPACA para rechazar por improcedente el recurso de apelación interpuesto contra el auto que modificó la liquidación del crédito presentada por los demandantes dentro del proceso ejecutivo 68001-33-33-010-2015-00126-01, por no estar esa decisión dentro de las enunciadas en el artículo 243 del mencionado código, pese a que el trámite de la liquidación del crédito está regulado en el CGP, como se expuso con antelación, lo que implica la vulneración de las garantías superiores invocadas en este asunto.

(…) [E]n el asunto sub judice la Sala constata que pese a que solo la señora [L] incoó la acción de tutela del epígrafe (…) es indispensable extender los efectos de esta sentencia a esos maestros, cuyas garantías superiores también resultan vulneradas con las decisiones censuradas, es decir, las autoridades accionadas deberán no solo decidir sobre la procedencia del recurso de apelación interpuesto por la aquí accionante sino también sobre el formulado por los demás actores dentro de la pluricitada demanda ejecutiva.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 243 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 299 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 446 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá D.C., veinte (20) de enero de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-05040-00(AC) Actor: LUZ MARINA GOMEZ REYES Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Procede la Sala a dictar la sentencia que en derecho corresponda dentro del trámite relacionado con la acción de tutela incoada por la señora Luz Marina Gómez Reyes contra los señores magistrados del Tribunal Administrativo de Santander, por la presunta vulneración de sus derechos constitucionales fundamentales de acceso a la administración de justicia y debido proceso.

I.

ANTECEDENTES 1.1 La solicitud de amparo (ff. 1 a 9). La señora Luz Marina Gómez Reyes, a través de apoderado, presenta acción de tutela con el fin de que se le protejan las garantías superiores a las que se hizo referencia, presuntamente quebrantadas por los señores magistrados del Tribunal Administrativo de Santander. Como consecuencia de lo anterior, solicita dejar sin efectos los autos de (i) 10 de junio de 2019, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Santander rechazó por improcedente el recurso de apelación interpuesto contra el proveído de 27 de febrero de 2018, por cuyo conducto el Juzgado Décimo (10.º) Administrativo de Bucaramanga modificó la liquidación del crédito presentada por la parte demandante dentro del proceso ejecutivo 68001-33-33-010-2015-00126-00 promovido contra el municipio de Floridablanca (Santander), y (ii) 4 de septiembre siguiente, con el que se confirmó la anterior decisión, y extender «[…] los efectos positivos de la sentencia […]» que se dicte en este asunto a los demás actores dentro del referido trámite ejecutivo. 1.2 Hechos.

Relata la accionante que el 24 de abril de 2015, junto con otros docentes, instauró demanda ejecutiva contra el municipio de Floridablanca (Santander), de la que conoció el Juzgado Décimo (10.º) Administrativo de Bucaramanga que, a través de providencia de 27 de febrero de 2018, modificó la liquidación del crédito presentada por la parte actora, decisión contra la cual interpusieron recurso de apelación, concedido el 15 de marzo siguiente por dicho despacho judicial, pero rechazado por el Tribunal Administrativo de Santander, al considerar que «[…] el auto que modifica o aprueba la liquidación de crédito no se encuentra enlistado en el artículo 243 del […]» Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA).

Que el 14 de junio de 2019, inconforme con la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Santander, interpusieron recurso de súplica, desatado el 4 de septiembre siguiente, en el sentido de confirmarlo. Dice que los accionados incurrieron en (i) defecto procedimental absoluto, «[…] al no tener en cuenta lo dispuesto en los artículos 299 [y] 306 del CPACA y 426 [y 446] del C.G.P, así como lo [precisado] por [el Consejo de Estado] en lo referido al procedimiento ejecutivo, [pues se] aleja[n] por completo del […] trámite de dichas actuaciones»; y (ii) desconocimiento del precedente judicial horizontal, dado que en un caso similar, «[…] mediante providencia de 11 de septiembre de 2019, decidi[eron] conocer del recurso de apelación interpuesto en contra de la liquidación de crédito, así como revocar lo dispuesto por el a-quo».

II. TRÁMITE PROCESAL Por alcanzar a satisfacer los requisitos formales, el Consejo de Estado, a través de auto de 4 de diciembre de 2019 (ff. 29 y 30), admitió la presente acción, ordenó notificar a los señores magistrados del Tribunal Administrativo de Santander y dispuso vincular al señor alcalde de Floridablanca (Santander), en los términos del artículo 13 del Decreto 2591 de 1991. 2.1 Contestaciones de la acción. 2.1.1 El señor alcalde de Floridablanca (ff. 38 a 42), por conducto de apoderada, pide negar las pretensiones de la acción de tutela del epígrafe, habida cuenta de que «[…] carecen de respaldo jurídico y probatorio», debido a que tal como lo expusieron las autoridades accionadas «[…] en el auto que rechazó por improcedente el recurso de apelación, todos los recursos de apelación que se interpongan en procesos contenciosos administrativos, con independencia de que el trámite se surta de acuerdo con la ritualidad procesal civil, se les aplica las reglas previstas en la Ley 1437 de 2011, por lo que [e]l auto que modifica la liquidación del crédito no se encuentra enlistado en el artículo 243 [del] CPACA, lo que de suyo implica que el rechazo del recurso es procedente». 2.1.2 Los señores magistrados del Tribunal Administrativo de Santander guardaron silencio.

III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1 Competencia. Corresponde a esta Colegiatura, en virtud de las reglas de competencia para el reparto de la acción de tutela prevista en el Decreto 1382 de 2000, determinar si en el presente caso hay lugar al amparo deprecado por la demandante, quien aduce quebranto de sus derechos constitucionales fundamentales de acceso a la administración de justicia y debido proceso. 3.2 La acción. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992 y 1382 de 2000, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos constitucionales fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 3.3.

Problema jurídico. Se contrae a determinar si es dable a través de la acción de tutela, examinar el eventual quebranto de derechos de linaje constitucional fundamental que puedan comportar las providencias de 10 de junio y 4 de septiembre de 2019, por cuyo conducto el Tribunal Administrativo de Santander rechazó por improcedente el recurso de apelación interpuesto contra el auto de 27 de febrero de 2018, emitido por el Juzgado Décimo (10.º) Administrativo de Bucaramanga, que modificó la liquidación del crédito presentada por la parte actora dentro del proceso ejecutivo 68001-33-33-010-2015-00126-01, y se confirmó esa decisión, en su orden; y en caso afirmativo, si se vulneraron las garantías superiores invocadas en la solicitud de amparo. 3.4 La acción de tutela contra providencias judiciales.

El debate jurisprudencial sobre la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales tiene génesis en la sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional que declaró la inexequibilidad del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991. Más adelante, la misma Corte permitió de manera excepcional y frente a la amenaza de derechos fundamentales, el reexamen de la decisión judicial en sede de tutela, con la finalidad de establecer si el fallo judicial se adoptó, en apariencia revestida de forma jurídica, cuando en realidad envolvía una vía de hecho.

La vía de hecho entendida como una manifestación burda, flagrante y desprovista de todo vestigio de legalidad, inspiró la posibilidad de instaurar la acción de tutela contra decisiones judiciales, pues no obstante el reconocimiento al principio de autonomía funcional del juez, quien la administra quebranta, bajo la forma de una providencia judicial, derechos fundamentales.

La evolución de la jurisprudencia condujo a que desde la sentencia T-231 de 1994 se determinaran cuáles defectos podían conducir a que una sentencia fuera calificada como vía de hecho, para lo cual sostuvo que esta se configura cuando se presenta, al menos, uno de los siguientes vicios o defectos protuberantes: (i) defecto sustantivo, que se produce cuando la decisión controvertida se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable;

(ii) defecto fáctico, que ocurre cuando resulta indudable que el juez carece de sustento probatorio suficiente para proceder a aplicar el supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iii) defecto orgánico, se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; y (iv) defecto procedimental, que aparece en aquellos eventos en los que se actuó completamente al margen del procedimiento establecido.

Esta doctrina constitucional ha sido reiterada en varias decisiones de unificación proferidas por la sala plena de la Corte Constitucional, entre las cuales están las sentencias SU-1184 de 2001 y SU-159 de 2002. Posteriormente, mediante sentencia C-590 de 2005, la Corte Constitucional destacó el carácter excepcional de la acción de tutela, vale decir cuando de forma protuberante se vulneren o amenacen derechos fundamentales.

La regla general de improcedencia de la acción de tutela contra tales decisiones, se expone en la citada providencia al destacar que incluso las sentencias judiciales constituyen ámbitos ordinarios de reconocimiento y realización de los derechos fundamentales y, además, porque el valor de cosa juzgada de las sentencias, la garantía del principio de seguridad jurídica y la autonomía e independencia son principios que caracterizan a la jurisdicción en la estructura del poder público.

En otro aparte, en la mencionada decisión se precisó: 22. Con todo, no obstante que la improcedencia de la acción de tutela contra sentencias es compatible con el carácter de ámbitos ordinarios de reconocimiento y realización de los derechos fundamentales inherente a los fallos judiciales, con el valor de cosa juzgada de las sentencias y con la autonomía e independencia que caracteriza a la jurisdicción en la estructura del poder público; ello no se opone a que en supuestos sumamente excepcionales la acción de tutela proceda contra aquellas decisiones que vulneran o amenazan derechos fundamentales.

Así las cosas, se elaboró el test de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, con la finalidad de destacar los eventos excepcionales de aplicación, los cuales deben satisfacerse plenamente para identificar cuándo una sentencia judicial puede someterse al examen de orden estrictamente constitucional, en aras de precisar si con la actuación se afectan derechos de relevancia constitucional o si no alcanza a vulnerarlos porque se profirió dentro del marco de actuación propio de los órganos judiciales ordinarios.

Tales presupuestos son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; lo anterior porque el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable.

Al respecto señala la Corte Constitucional que de no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales. (iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.

Dicha irregularidad debe comportar grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse frente a crímenes de lesa humanidad, y la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio, por ello hay lugar a la anulación del juicio. (v) Que el actor identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos quebrantados y que lo hubiere alegado en el proceso judicial siempre que esto hubiese sido posible.

Sobre este punto, la Corte anota que esta exigencia es comprensible, pues sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el accionante tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos.

(vi) Que no se trate de sentencias de tutela, dado el riguroso proceso de selección que hace la Corporación. Asimismo, bajo el rótulo de las causales de procedibilidad se rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra sentencias judiciales y quedó superada la noción de vía de hecho por la de decisión ilegítima con el propósito de destacar la excepcionalidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, la cual solamente cuando tenga eminente relevancia constitucional resulta procedente.

Al respecto, la Corte indica que los defectos o vicios que debe presentar la decisión que se juzga, son: (i) defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece de competencia; (ii) defecto procedimental absoluto, se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido;

(iii) defecto fáctico, que surge cuando el juzgador carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iv) defecto material o sustantivo, cuando se funda la decisión en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre las consideraciones y la decisión;

(v) error inducido, se da cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y esto lo condujo adoptar una decisión que afecta derechos fundamentales; (vi) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento por parte de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones;

(vii) desconocimiento del precedente, según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental quebrantado; y (viii) violación directa de la Constitución, que procede cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, vale decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, sí se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.

La Sala se ha detenido en el análisis de la posición de la Corte Constitucional en lo concerniente a la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, por las razones que se exponen a continuación: La primera es que en este aspecto, comparte plenamente la idea cardinal de que en el Estado social de derecho la prevalencia de los derechos constitucionales fundamentales compromete la actuación de «cualquier autoridad pública» (artículo 86 de la CP), incluidos desde luego los jueces de la República de todas las jurisdicciones y rangos.

En segundo lugar, de acuerdo con los derroteros jurisprudenciales de la Corte Constitucional si bien la acción de tutela resulta procedente contra providencias judiciales, esta comporta carácter excepcional y no puede significar, en modo alguno, una prolongación indefinida del debate jurídico. En tercer lugar, la metodología contenida en la jurisprudencia constitucional para verificar si una decisión judicial debe o no ser tutelada, constituye un valioso mecanismo para resolver el asunto, cuya adopción facilita el análisis de este complejo problema.

Por último, es pertinente destacar que la sala plena de lo contencioso administrativo del Consejo de Estado, la cual había sostenido que la acción de tutela resultaba improcedente para controvertir decisiones judiciales[1], rectificó su posición mediante sentencia de 31 de julio de 2012[2], en el sentido de disponer que la acción constitucional es procedente contra providencias, cuando vulneren derechos constitucionales fundamentales, con observancia de los parámetros fijados jurisprudencialmente, así como los que en el futuro determine la ley y la jurisprudencia; lineamientos que esta subsección con anterioridad al fallo citado ha aplicado en los términos antes expuestos[3]. 3.5 Caso concreto.

Analizados los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales fijados por la jurisprudencia constitucional, en el sub lite se observa que (i) el asunto planteado es de relevancia constitucional, dado que se discute el supuesto desconocimiento de los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y debido proceso de la accionante;

(ii) se identificaron los hechos que originaron el presunto quebranto de las aludidas garantías superiores; (iii) la decisión controvertida no es susceptible de otro medio de defensa judicial, puesto que fueron agotados todos los recursos legales; (iv) el requisito de inmediatez se satisface, toda vez que el último de los proveídos acusados fue proferido el 4 de septiembre de 2019 y la solicitud de amparo se instauró el 29 de noviembre siguiente, es decir, dentro de un término prudencial; y (v) el auto acusado no fue dictado en una acción de tutela.

En razón a que se cumplen los anteriores presupuestos en el caso concreto, la Sala procede a analizar el fondo del asunto bajo las causales específicas denominadas defecto procedimental y desconocimiento del precedente, alegadas por la demandante. 3.5.1 Hechos probados. El material probatorio traído al plenario, en lo pertinente, da cuenta de la situación respecto de los hechos a los cuales se refiere la presente acción de tutela, en tal virtud se destaca, dentro del expediente ejecutivo 68001-33-33-010-2015-00126-01[4], lo siguiente: a) Mediante demanda ejecutiva formulada contra el municipio de Floridablanca, los señores Eugenia Bermúdez Díaz, Luis Alberto Gallardo López, Luz Marina Gómez Reyes, Ana Imelda Jaimes Jaimes, Luis Eduardo Osorio Bonilla, Claudia Rocío Quiñónez Esparza, Mónica Serleny Reatiga Esparza y Clara Inés Rojas de Vega, mediante el mismo apoderado, exigieron el cumplimiento de la sentencia de 31 de mayo de 2013, emitida por el Juzgado Sexto (6.º) Administrativo de Descongestión de Bucaramanga dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho 68001-33-31-008-2009- 00316-01, por cuyo conducto se ordenó el pago de las prestaciones sociales a que tenían derecho durante el tiempo en que laboraron para ese ente territorial, como docentes, a través de contratos de prestación de servicios, en virtud de la declaración de existencia de la relación laboral (ff. 1 a 5). b) Del anterior trámite conoció el Juzgado Décimo (10.º) Administrativo de Bucaramanga, el cual el 12 de mayo de 2015 libró mandamiento de pago (ff. 67 a 69) y el 11 de febrero de 2016 ordenó seguir adelante la ejecución (ff. 85 y 86), razón por la que la parte ejecutante aportó liquidación del crédito (ff. 147 a 182), de la que dicho despacho judicial, el 26 de octubre de 2017 (f. 183), corrió traslado a las partes por el término de 3 días, de acuerdo con los artículos 446 y 110 del Código General del Proceso (CGP). c) Vencido el traslado a que se hizo referencia en la letra anterior, el 27 de febrero de 2018 (ff. 184 a 201) se modificó la liquidación del crédito presentada, en cuanto (i) excluyó de aquella los valores correspondientes a vacaciones, (ii) modificó el porcentaje en que se debía incluir la prima de vacaciones, (iii) precisó que el valor base liquidación debe corresponder al de los contratos suscritos para cada año y que la entidad territorial debe cancelar los aportes al sistema pensional por el tiempo transcurrido en cada uno de aquellos, y (iv) ordenó indexar las sumas reconocidas hasta el 26 de junio de 2013 (fecha de ejecutoria de la sentencia) y a partir del día siguiente pagar intereses moratorios hasta cuando se realice el respectivo pago. d) Contra la anterior decisión judicial, la parte ejecutante, por intermedio de apoderado, interpuso recurso de apelación (ff. 204 a 244), concedido con auto de 15 de marzo de 2018 (f. 246) ante el Tribunal Administrativo de Santander, el cual el 10 de junio de 2019 (ff. 252 y 253) lo rechazó por improcedente, al considerar que dicha determinación no está enunciada en el artículo 243 del CPACA como susceptible de ese medio de impugnación. e) La parte ejecutante, inconforme con el rechazo por improcedente de la alzada que interpuso, formuló recurso de súplica (ff. 257 a 259), al estimar que para el trámite de recursos dentro de una acción ejecutiva se debe acudir a lo dispuesto en el CGP por ser la norma especial que rige la materia, desatado el 4 de septiembre de 2019 (ff. 261 y 262), en el sentido de confirmar la aludida decisión, bajo argumentos similares a la de aquella. 3.5.2 Defecto procedimental.

Este criterio específico de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, se fundamenta en los artículos 29 y 228 de la Constitución Política, referentes a los derechos al debido proceso, acceso a la administración de justicia y prevalencia del derecho sustancial en las actuaciones judiciales, que puede presentarse en dos modalidades: (i) absoluto, cuando el funcionario judicial se aparta por completo del procedimiento legalmente establecido, y (ii) por exceso ritual manifiesto, que ocurre cuando «[…] hay una renuncia consciente de la verdad jurídica objetiva evidente en los hechos, por extremo rigor en la aplicación de las normas procesales»[5].

La Corte Constitucional, en sentencias SU-195 de 2002, C-590 de 2005 y T- 737 de 2007, ha precisado que en esta causal deben concurrir los siguientes elementos: (i) que no se pueda corregir la irregularidad por otra vía; (ii) que el defecto procesal afecte directamente la decisión acusada de vulnerar derechos constitucionales fundamentales;

(iii) que la irregularidad haya sido alegada, salvo que las propias circunstancias del caso lo impidieran; (iv) que como consecuencia de lo anterior, se vulneren garantías superiores[6]; y (v) que no puede ser atribuible al afectado el desconocimiento del procedimiento que se arguye[7]. Resulta oportuno anotar que la aludida Corporación[8] también ha explicado que el defecto procedimental de carácter absoluto se configura cuando el juez se aparta del procedimiento preestablecido, bien porque sigue uno ajeno al autorizado ora porque omite una etapa sustancial, esto es, cuando soslaya el debido proceso de las partes e intervinientes con trámites o requisitos que no corresponden.

En el sub lite la demandante afirma que las decisiones judiciales de 10 de junio y 4 de septiembre de 2019, por medio de las cuales se rechazó por improcedente el recurso de apelación interpuesto contra el proveído de 27 de febrero de 2018 del Juzgado Décimo (10.º) Administrativo de Bucaramanga, que modificó la liquidación del crédito presentada por la parte ejecutante dentro del ejecutivo 68001-33-33-010-2015-00126-00, bajo el argumento de que «[…] el auto que modifica o aprueba la liquidación de crédito no se encuentra enlistado en el artículo 243 del CPACA […]», incurre en defecto procedimental absoluto, toda vez que desconoce que el trámite de un proceso ejecutivo es especial y se encuentra contemplado en el CGP y no en el CPACA como lo concluyeron los magistrados accionados.

Al respecto, esta Sala observa que en el presente asunto existe controversia sobre la norma a la que se debe acudir para tramitar el recurso de apelación interpuesto contra el auto que modificó la liquidación del crédito dentro de un proceso ejecutivo, puesto que mientras los accionados lo rechazaron por improcedente, al estimar que no está concernido dentro de los que son susceptibles de dicho mecanismo, conforme al artículo 243 del CPACA, la actora considera que aquel resulta apropiado, en virtud del artículo 446 del CGP, y por lo tanto, debe ser desatado en segunda instancia. Para dilucidar lo anterior, resulta oportuno indicar que el CPACA en el título IX de la parte segunda[9] regula lo atinente a los procesos ejecutivos, en cuanto a precisar qué constituye título ejecutivo (artículo 297), el término que se tiene para exigir el cumplimiento de aquel (artículo 298) y la manera en que se debe proceder para la ejecución en materia de contratos y de condenas a entidades públicas (artículo 299).

Por su parte, el artículo 446 del CGP prevé: Liquidación del crédito y las costas. Para la liquidación del crédito y las costas, se observarán las siguientes reglas: 1. Ejecutoriado el auto que ordene seguir adelante la ejecución, o notificada la sentencia que resuelva sobre las excepciones siempre que no sea totalmente favorable al ejecutado cualquiera de las partes podrá presentar la liquidación del crédito con especificación del capital y de los intereses causados hasta la fecha de su presentación, y si fuere el caso de la conversión a moneda nacional de aquel y de estos, de acuerdo con lo dispuesto en el mandamiento ejecutivo, adjuntando los documentos que la sustenten, si fueren necesarios. 2.

De la liquidación presentada se dará traslado a la otra parte en la forma prevista en el artículo 110, por el término de tres (3) días, dentro del cual sólo podrá formular objeciones relativas al estado de cuenta, para cuyo trámite deberá acompañar, so pena de rechazo, una liquidación alternativa en la que se precisen los errores puntuales que le atribuye a la liquidación objetada. 3.

Vencido el traslado, el juez decidirá si aprueba o modifica la liquidación por auto que solo será apelable cuando resuelva una objeción o altere de oficio la cuenta respectiva. El recurso, que se tramitará en el efecto diferido, no impedirá efectuar el remate de bienes, ni la entrega de dineros al ejecutante en la parte que no es objeto de apelación. 4.

De la misma manera se procederá cuando se trate de actualizar la liquidación en los casos previstos en la ley, para lo cual se tomará como base la liquidación que esté en firme.

PARÁGRAFO. El Consejo Superior de la Judicatura implementará los mecanismos necesarios para apoyar a los jueces en lo relacionado con la liquidación de créditos [subraya la Sala]. Ahora bien, resulta indispensable aclarar que hasta el momento no ha sido objeto de unificación por parte de esta Corporación la aplicación normativa a la que se hace referencia en este asunto, sin embargo, sobre el particular la consejera de Estado Sandra Lisset Ibarra Vélez[10] precisó: 27.

Así y al seguir los preceptos del […] artículo 299 [del CPACA], se tiene que los procesos ejecutivos administrativos, hoy en día, se deben tramitar por las reglas del proceso ejecutivo de que trata el artículo 422 y siguientes de la Ley 1564 de 2012[11], contentivo del Código General del Proceso, dado que el nuevo estatuto derogó las normas del procedimiento civil que se referían al proceso ejecutivo de mayor cuantía. 28.

Adicionalmente, los trámites que se surtan al interior de todo proceso de ejecución, incluyendo la presentación de excepciones[12], realización de audiencias[13], sustentaciones y trámite de recursos[14], también se sujetarán a las previsiones y formalidades del Código General del Proceso, pues el proceso ejecutivo, se debe desarrollar con base en las disposiciones de éste último estatuto procesal y no del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, toda vez que en la normatividad procesal administrativo, no existen normas o reglas especiales para este proceso especial de cobro ejecutivo. 29.

Dado que el trámite del proceso ejecutivo está regulado por el Código General del Proceso y que por ello, su impulso y desarrollo nace bajo la égida de dicho estatuto, será entonces bajo sus preceptos que deberá desarrollarse hasta su finalización, incluyendo la definición del mismo en ambas instancias, salvo claro está, cuando se trate de aplicar una regla prevalente y especial contenida en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que se ocupe exclusivamente de un tema propio del proceso ejecutivo administrativo (notificaciones a las partes, providencias que prestan mérito ejecutivo, plazos para el pago de sentencias., etc.). […] 41.

El auto que apruebe la liquidación del crédito, es apelable en el efecto diferido, según lo prevé el numeral 3º del artículo 446 del C.G.P. y, ese mismo numeral citado, también autoriza la entrega de dineros al ejecutante, en aquello que no sea parte u objeto de la respectiva apelación. Y tiene sentido la habilitación para la entrega parcial de dineros, dado que el proveído que ordenó seguir adelante con la ejecución, ya está en firme para ese momento.

De lo citado se colige que los trámites que se adelanten dentro de un proceso ejecutivo promovido ante la jurisdicción contencioso-administrativa se deben sujetar a lo contemplado sobre aquellos en el CGP, en atención a que en el CPACA no hay una regulación especial para tal efecto, excepto en los eventos en que esta exista para un tema específico (notificación a las partes, entre otros).

Con base en lo expuesto, comoquiera que el trámite de liquidación del crédito no se encuentra previsto en el CPACA, resulta dable acudir, en virtud del artículo 299[15] del CPACA, al estatuto general procesal para tal fin, esto es, conforme al artículo 446, por lo tanto, en razón a que dicho precepto legal establece que el auto que aprueba o modifica la reliquidación del crédito es susceptible de apelación cuando se decida una objeción o se altere de oficio la cuenta respectiva, era imperativo que los magistrados accionados decidieran sobre la procedencia de la alzada contra el auto de 27 de febrero de 2018, de acuerdo con el aludido compendio procesal, máxime cuando tal postura es la que en mejor medida protege los derechos de linaje constitucional de los recurrentes, puesto que garantiza el principio de doble instancia. En ese orden de ideas, la Sala evidencia que como los fundamentos de derecho invocados por los demandados en la determinación judicial censurada no resultaban aplicables al caso concreto, incurrieron en el defecto procedimental absoluto, comoquiera que en aquella aplicaron el CPACA para rechazar por improcedente el recurso de apelación interpuesto contra el auto que modificó la liquidación del crédito presentada por los demandantes dentro del proceso ejecutivo 68001-33-33-010-2015-00126-01, por no estar esa decisión dentro de las enunciadas en el artículo 243 del mencionado código, pese a que el trámite de la liquidación del crédito está regulado en el CGP, como se expuso con antelación, lo que implica la vulneración de las garantías superiores invocadas en este asunto.

Así las cosas, demostrada la configuración del defecto procedimental, no se analizará el desconocimiento del precedente judicial por sustracción de materia. Por último, en lo atañedero a la pretensión de la accionante consistente en extender «[…] los efectos positivos de la sentencia […]» que se emitan en este asunto a todos los demás docentes que, junto con ella, incoaron la demanda ejecutiva 68001-33-33-010-2015-00126-01 contra el municipio de Floridablanca (Santander), cabe precisar que tal petición implica otorgarle a esta decisión efectos inter comunis.

Sobre el particular, resulta oportuno anotar que los fallos proferidos en una acción de tutela producen efectos inter partes, sin embargo, la Corte Constitucional ha sostenido que existen eventos en los que se pueden modular, con el propósito de garantizar en mayor medida la salvaguarda de los derechos constitucionales fundamentales no solo de las personas que acudieron al mecanismo constitucional sino de quienes omitieron hacerlo, pese a que se encuentran en igualdad de condiciones con aquellos.

Al respecto, la referida Corporación, en sentencia T-149 de 2016[16], consideró: Por regla general, los efectos de las providencias que profiere la Corte Constitucional en su labor de revisión de las decisiones judiciales relacionadas con la acción de tutela son inter partes, es decir, que solo afectan las situaciones particulares de quienes intervienen en el proceso de revisión. Sin embargo, en los términos definidos por la jurisprudencia de esta Corporación, la Corte, con estricto apego a la Constitución, también puede determinar o modular los efectos de sus fallos, decidiendo en un caso concreto cuál es el efecto que mejor protege los derechos constitucionales fundamentales y garantiza su plena eficacia. Haciendo uso de esa potestad, esta Corte ha proferido numerosas sentencias de tutela a las que ha dotado de efectos que tienen un alcance mucho mayor al meramente inter partes, cuando advierte, en un determinado asunto, que amparar exclusivamente los derechos invocados por quien promueve la acción, sin considerar los efectos que tal decisión tendría respecto de quienes en circunstancias comunes no acudieron a dicho mecanismo, podría implicar el desconocimiento de otras garantías fundamentales.

A estos efectos se les ha denominado inter comunis (entre comunes). Sobre el particular, en Sentencia SU-1023 de 2001, se dijo lo siguiente:   “Existen circunstancias especialísimas en las cuales la acción de tutela no se limita a ser un mecanismo judicial subsidiario para evitar la vulneración o amenaza de derechos fundamentales solamente de los accionantes.

Este supuesto se presenta cuando la protección de derechos fundamentales de los peticionarios atente contra derechos fundamentales de los no tutelantes. Como la tutela no puede contrariar su naturaleza y razón de ser y transformarse en mecanismo de vulneración de derechos fundamentales, dispone también de la fuerza vinculante suficiente para proteger derechos igualmente fundamentales de quienes no han acudido directamente a este medio judicial, siempre que frente al accionado se encuentren en condiciones comunes a las de quienes sí hicieron uso de ella y cuando la orden de protección dada por el juez de tutela repercuta, de manera directa e inmediata, en la vulneración de derechos fundamentales de aquellos no tutelantes.

En otras palabras, hay eventos excepcionales en los cuales los límites de la vulneración deben fijarse en consideración tanto del derecho fundamental del tutelante como del derecho fundamental de quienes no han acudido a la tutela, siempre y cuando se evidencie la necesidad de evitar que la protección de derechos fundamentales del accionante se realice paradójicamente en detrimento de derechos igualmente fundamentales de terceros que se encuentran en condiciones comunes a las de aquel frente a la autoridad o particular accionado.”   Desde esa óptica, los efectos inter comunis pueden definirse como aquellos efectos de un fallo de tutela que, de manera excepcional, se extienden a situaciones concretas de personas que, aun cuando no promovieron el amparo constitucional, se encuentran igualmente afectadas por la situación de hecho o de derecho que lo motivó, producto del actuar de una misma autoridad o particular, justificado en la necesidad de dar a todos los miembros de una misma comunidad un trato igualitario y uniforme que asegure el goce efectivo de sus derechos fundamentales.

Conforme a la citada jurisprudencia constitucional, en el asunto sub judice la Sala constata que pese a que solo la señora Luz Marina Gómez Reyes incoó la acción de tutela del epígrafe, encaminada a obtener la protección de sus derechos constitucionales fundamentales de acceso a la administración de justicia y debido proceso, ella promovió trámite ejecutivo (expediente: 68001-33-33-010-2015-00126-01) contra el municipio de Floridablanca, dentro del que se emitieron las decisiones judiciales objeto de reproche en este asunto, junto con otros docentes, quienes integraron la parte demandante en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 68001-33-31- 008-2009-00316-00, y, por lo tanto, al igual que la actora, beneficiarios de la sentencia que allí se dictó, la cual, valga anotar, sirvió de título base de ejecución en el mentado proceso ejecutivo, por lo que al concurrir identidad fáctica, es indispensable extender los efectos de esta sentencia a esos maestros, cuyas garantías superiores también resultan vulneradas con las decisiones censuradas, es decir, las autoridades accionadas deberán no solo decidir sobre la procedencia del recurso de apelación interpuesto por la aquí accionante sino también sobre el formulado por los demás actores dentro de la pluricitada demanda ejecutiva.

A partir de los anteriores prolegómenos, se ampararán los derechos constitucionales de acceso a la administración de justicia y debido proceso de la tutelante y se dejarán sin efectos las providencias de 10 de junio y 4 de septiembre de 2019 proferidas por el Tribunal Administrativo de Santander, por cuyo conducto se rechazó por improcedente el recurso de apelación, interpuesto por quienes integraron la parte demandante dentro del proceso ejecutivo 68001-33-33-010-2015-00126-01, contra el auto de 27 de febrero de 2018 del Juzgado Décimo (10.º) Administrativo de Bucaramanga, y se confirmó esa decisión, en su orden, para que en su lugar se emita un nuevo pronunciamiento dentro de los diez (10) días siguientes al recibo del respectivo expediente, que decida sobre la procedencia de la referida alzada, con base en el artículo 446 del CGP.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA: 1.º Ampáranse los derechos constitucionales fundamentales de acceso a la administración de justicia y debido proceso, invocados por la señora Luz Marina Gómez Reyes, conforme a la motivación. 2.º En consecuencia, déjanse sin efectos las providencias de 10 de junio y 4 de septiembre de 2019, por cuyo conducto el Tribunal Administrativo de Santander rechazó por improcedente el recurso de apelación interpuesto contra el auto de 27 de febrero de 2018, emitido por el Juzgado Décimo (10.º) Administrativo de Bucaramanga, que modificó la liquidación del crédito presentada por la parte actora dentro del proceso ejecutivo 68001- 33-33-010-2015-00126-01, y se confirmó esa decisión, en su orden, y, en su lugar, ordénase a los señores magistrados de dicho Tribunal que dentro de los diez (10) días siguientes al recibo del respectivo expediente, profieran un nuevo pronunciamiento dentro del aludido trámite, de conformidad con lo indicado en las consideraciones. 3.º Adviértese a las autoridades indicadas en el ordinal anterior, que el incumplimiento de lo dispuesto en este fallo dará lugar a las sanciones establecidas en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991. 4.º Notifíquese esta providencia a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991. 5.º Si el presente fallo no fuere impugnado dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación como lo prevé el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, envíese el expediente a la honorable Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. | | | | | | |CARMELO PERDOMO CUÉTER | | | | | | | |SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ |CÉSAR PALOMINO CORTÉS | ----------------------- [1] Sobre el particular pueden consultarse las siguientes providencias de la sala plena de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado: 1) 29 de enero de 1992, AC – 009, C. P. Dolly Pedraza de Arenas. 2) 31 de enero de 1992, AC – 016, C. P. Guillermo Chahín Lizcano. 3) 3 de febrero de 1992, AC – 015, C. P. Luis Eduardo Jaramillo. 4) 27 de enero de 1993, AC-429, C. P. Carlos Arturo Orjuela Góngora. 5) 29 de junio de 2004, exp. 2000-10203- 01, C. P. Nicolás Pájaro Peñaranda. 6) 2 de noviembre de 2004, exp. 2004- 0270-01, C. P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 7) 13 de junio de 2006, exp. 2004-03194-01, C. P. Ligia López Díaz. 8) 16 de diciembre de 2009, exp. 2009-00089-01, C. P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. [2] Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01, C. P. María Elizabeth García González. [3] Entre otras, de esta subsección pueden consultarse las siguientes providencias: 1) 28 de agosto de 2008, exp. 2008-00779-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 2) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00888-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 3) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00889-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 4) 3 de febrero de 2010, exp. 2009- 01268-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 5) 25 de febrero de 2010, exp. 2009-01082-01, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 6) 19 de mayo de 2010, exp. 2010-00293-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 6) 28 de junio de 2011, exp. 2010-00540-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 7) 30 de noviembre de 2011, exp. 2011-01218-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 8) 2 de febrero de 2012, exp. 2011-01581-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 9) 23 de febrero de 2012, exp. 2011-01741-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 10) 15 de marzo de 2012, exp. 2012-00250-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. [4] Allegado a esta Corporación en condición de préstamo. [5] Corte Constitucional, sentencia T-620 de 2013, M. P. Jorge Iván Palacio Palacio. [6] Corte Constitucional, sentencia T-264 de 2009, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. [7] Al respecto, ver las sentencias T-538 de 1994, SU-478 de 1997, T-654 de 1998 y T-781 de 2011, entre otras. [8] Sentencias SU-159 de 2002, T-996 de 2003 y T-363 de 2013 de la Corte Constitucional, entre otras. [9] Artículos 297 a 299. [10] Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, auto de 31 de julio de 2019, expediente 25000-23-42-000-2015-06054-02 (0626-2019). [11] Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones. [12] Ver artículo 442 de la Ley 1564 de 2012. [13] Ver artículos 372 y 373 C.G.P. [14] Ver artículos 321, 322, 323, 324, 325, 326, 327, 328, 329 y 330 del C.G.P. [15] «De la ejecución en materia de contratos y de condenas a entidades públicas.

Salvo lo establecido en este Código para el cobro coactivo a favor de las entidades públicas, en la ejecución de los títulos derivados de las actuaciones relacionadas con contratos celebrados por entidades públicas, se observarán las reglas establecidas en el Código de Procedimiento Civil para el proceso ejecutivo de mayor cuantía. Las condenas impuestas a entidades públicas consistentes en la liquidación o pago de una suma de dinero serán ejecutadas ante esta misma jurisdicción según las reglas de competencia contenidas en este Código, si dentro de los diez (10) meses siguientes a la ejecutoria de la sentencia la entidad obligada no le ha dado cumplimiento». [16] M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.