ACCIÒN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO – Se aplicaron en debida forma las normas llamadas a regular el caso / AUSENCIA DE DEFECTO FÁCTICO – Se valoraron adecuadamente las pruebas allegadas al proceso / TÉRMINO DE CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Flexibilización del término cuando se trata de víctimas del conflicto armado / CONFLICTO ARMADO – Obligación de indemnizar administrativamente a las víctimas [L]a Sala constata en el asunto sub judice que el hecho de que en la providencia censurada los señores magistrados demandados no hayan declarado la caducidad de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, como indica la actora debió acontecer, no configura defecto sustantivo, toda vez que la señora [D.M.C.S.] no tenía pleno conocimiento de las circunstancias bajo las cuales se le otorgó la indemnización administrativa a la madre del señor [A.A.M.], pues la Resolución 17034 de 21 de diciembre de 2006 no se le comunicó y, por ende, no podía exigírsele que la demandara en el término previsto en el numeral 2 del artículo 136 del CCA.

(…) Adicionalmente, en razón a que la señora Camacho Sierra es víctima del conflicto armado, puesto que su pareja (padre de sus dos hijos) fue asesinada en el marco del conflicto armado, las autoridades accionadas estaban en la obligación de adoptar una postura en virtud de la cual se garantizara, además de su acceso a la administración de justicia, la posibilidad de que obtuviera un resarcimiento que compensara en algo los padecimientos que le originó la confrontación y contribuir a la salvaguarda de esa garantía superior, que es deber del Estado, de ahí que la aserción de que no operó la caducidad no transgreda mandatos constitucionales.

(…) Cabe advertir que en los casos en que en sede judicial se discutan situaciones en las que están de por medio derechos de personas en situación de vulnerabilidad manifiesta, las autoridades jurisdiccionales están facultadas para flexibilizar la aplicación de las normas procesales (como la caducidad), en aras de proteger preceptos superiores, tal como lo ha dicho la Corte Constitucional (…) En ese orden de ideas, como la aseveración de las autoridades accionadas, consistente en que no se configuró la caducidad del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 63001-33-33-002-2016-00455-00, no obedeció a una interpretación arbitraria y caprichosa del ordenamiento jurídico, sino que resulta razonable, máxime cuando la allí demandante está en una situación de vulnerabilidad manifiesta que imponía el deber de flexibilizar las formalidades procesales con el objeto de salvaguardar en algo la reparación de los daños que sufrió dentro del conflicto armado.

(…) Para la Sala pese a que no se indicó en qué causal de nulidad de las contempladas en el artículo 137 del CPACA incurrieron los actos administrativos anulados, lo cierto es que aquella quedó sustentada en la motivación de la sentencia, pues de ella resulta dable colegir que hace referencia a que dichas decisiones administrativas fueron expedidas «con infracción de las normas en que deberían fundarse», por consiguiente, carece de vocación de prosperidad el cargo expuesto en el párrafo anterior. [S]e acreditó que la demandante en el proceso ordinario fue víctima del conflicto armado y, por ende, le asistía el derecho de acceder a la indemnización otorgada a través de la determinación cuestionada, con lo que se atendió el artículo 5.º de la Ley 1448 de 2011, que dispone que «[…] bastará a la víctima probar de manera sumaria el daño sufrido ante la autoridad administrativa […]» y «[…] las autoridades deberán acudir a reglas de prueba que faciliten a las víctimas la demostración del daño sufrido y aplicarán siempre el principio de buena fe a favor de estas […]».

(…) En virtud de lo anterior, se observa que el reconocimiento de la compensación monetaria prevista en la sentencia reprochada cuenta con respaldo probatorio y con ella se observó el artículo 5.º de la Ley 1448 de 2011, circunstancia que impide atribuirle a esa decisión transgresión de los derechos constitucionales fundamentales invocados en la solicitud de amparo.

(…) Por último, se precisa que las decisiones administrativas anuladas en la providencia atacada, eran enjuiciables ante la jurisdicción contencioso-administrativa, por cuanto en ellas se definió una situación jurídica particular, atañedera al reconocimiento de la indemnización por la muerte del señor Arnulfo Amaya Murcia dentro del marco del conflicto armado colombiano, de ahí que el cargo relacionado con esto tampoco tenga vocación de prosperidad.

(…) A partir de los anteriores prolegómenos y comoquiera que el fallo objeto de censura no adolece de las causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela contra pronunciamientos judiciales denominadas defectos sustantivo y fáctico, se impone negar el amparo deprecado. (…) Ahora bien, a pesar de que en el fallo de primera instancia se declaró improcedente la acción de tutela del epígrafe, lo cierto es que en sus consideraciones se efectuó un estudio de fondo de los cargos expuestos en el escrito inicial para posteriormente desestimarlos, como acontece en la presente providencia, por lo que se confirmará, pero por las razones expuestas.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991 / LEY 1448 DE 2011 – ARTÍCULO

5. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., veintidós (22) de enero de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-03981-01 (AC) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS Demandados: MAGISTRADOS DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO Procede la Sala a decidir la impugnación formulada por la accionante contra la sentencia de 31 de octubre de 2019, proferida por el Consejo de Estado (sección quinta), que declaró improcedente la acción de tutela del epígrafe.

I.

ANTECEDENTES 1. La solicitud de amparo (ff. 1 a 16 c. 1). La Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, por conducto de apoderado, presenta acción de tutela con el fin de que se le protejan sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, presuntamente vulnerados por los señores magistrados del Tribunal Administrativo del Quindío. Como consecuencia de lo anterior, se deje sin efectos el fallo de 1.º de agosto de 2019, por medio del cual el Tribunal Administrativo del Quindío revocó el de 18 de marzo de ese año, proferido por el Juzgado Segundo (2.º) Administrativo de Armenia, y accedió a las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 63001-33-33-002-2016- 00455-00 promovido por la señora Diana Milena Camacho Sierra; en su lugar, se ordene a las autoridades accionadas dictar uno nuevo en el que se nieguen las súplicas formuladas en ese trámite contencioso-administrativo. 2.

Hechos. Relata la accionante que el señor Arnulfo Amaya Murcia fue asesinado el 9 de enero de 2005 en San Vicente del Caguán (Caquetá) por motivos políticos, de ahí que la personería municipal certificara que ese suceso se produjo dentro del marco del conflicto armado interno, por lo que la madre del difunto solicitó de la entonces «Acción Social» el reconocimiento de la correspondiente indemnización, bajo el argumento de que era la única beneficiaria de aquel, lo que le fue otorgado, a través de Resolución 17034 de 21 de diciembre de 2006.

Que pese a lo anterior la señora Diana Milena Camacho Sierra (quien decía ser compañera permanente del occiso y con quien tuvo 2 hijos), el 25 de marzo de 2009, pidió del referido organismo información sobre si por el fallecimiento de su pareja se entregó el respectivo desagravio pecuniario a alguna persona y advirtió que tuvo que desplazarse a Armenia debido a la violencia, lo cual fue atendido, mediante oficio SV-16830 de 5 de mayo de 2009, en cuanto le indicó que aquel fue concedido a la mamá del difunto.

Dice que el 30 de diciembre de 2014 la señora Camacho Sierra deprecó el reconocimiento de la correspondiente indemnización administrativa por la muerte de su pareja, lo que le fue negado, con oficio F-OAP-18-CAR de 3 de junio de 2015, motivo por el cual instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho (expediente 63001-33-33-002-2016-00455-00), con el propósito de que se anularan los referidos oficios y la Resolución 17034 de 21 de diciembre de 2006 y, como consecuencia, se le otorgara la compensación pedida en sede administrativa.

Que el 18 de marzo de 2019 el Juzgado Segundo (2.º) Administrativo de Armenia negó las súplicas ordinarias, al considerar que los actos administrativos acusados no adolecían de ilegalidad alguna, comoquiera que el otorgamiento de la aludida medida de reparación monetaria se produjo porque la madre del difunto acreditó las exigencias señaladas en el sistema normativo y, por ende, el actuar indebido de dicha mujer no le es atribuible a la Administración. Sostiene que la allí demandante interpuso recurso de apelación contra la decisión enunciada en el párrafo precedente, desatado el 1.º de agosto de 2019 por el Tribunal Administrativo del Quindío, en el sentido de revocarla y acceder a las pretensiones de la demanda contencioso-administrativa, al estimar que con los actos administrativos cuestionados se le privó a la señora Diana Milena Camacho Sierra, y a sus hijos, de la posibilidad de acceder a un desagravio por los perjuicios que sufrió a causa del conflicto armado, a pesar de que tenía derecho a ello.

Que la providencia censurada adolece de defecto sustantivo, comoquiera que en ella las autoridades accionadas omitieron aplicar el artículo 136 (numeral 2) del Código Contencioso Administrativo (CCA)[1], el cual establece que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho debe presentarse dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la notificación del acto administrativo atacado, regla a partir de la cual se concluye que operó la caducidad respecto del trámite 63001-33-33-002-2016-00455-00, por cuanto la resolución cuya anulación se depreca fue comunicada en el 2006 y el proceso ordinario se incoó en el 2016.

Aduce que en el fallo cuestionado también se inobservó el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), el cual prevé las causales de anulación de los actos administrativos, pues en él las autoridades accionadas no determinaron de cuáles adolecían las decisiones administrativas acusadas en sede ordinaria, lo que impidió conocer las razones de su supuesta ilegalidad, de lo que se colige que esta no se configuró, dado que ellas se profirieron en razón a que la madre del difunto cumplió los requisitos legales para acceder al reconocimiento de la indemnización administrativa, es decir, se ajustaban al ordenamiento jurídico.

Que la sentencia censurada incurre en defecto fáctico, habida cuenta de que la aseveración de las autoridades accionadas, consistente en que la señora Diana Milena Camacho Sierra colmaba las exigencias establecidas para ser beneficiaria de la compensación pretendida, no cuenta con respaldo probatorio. Concluye que no se tuvo en cuenta que los oficios censurados en sede contencioso-administrativa no eran susceptibles de control jurisdiccional, por cuanto en ellos no se decidió sobre el reconocimiento de la indemnización a la allí demandante, sino que únicamente se le informó sobre el otorgamiento de ese emolumento a la mamá del fallecido. 1.3 Contestaciones de la acción. Los señores magistrados del Tribunal Administrativo del Quindío y la señora Diana Milena Camacho Sierra guardaron silencio. 1.4 Providencia impugnada (ff. 127 a 136 c. 1).

El 31 de octubre de 2019 el Consejo de Estado (sección quinta) «declaró improcedente» la acción de tutela de la referencia, al considerar que en la providencia cuestionada las autoridades accionadas analizaron en debida forma los medios de convicción adosados al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 63001-33-33-002-2016-00455-00, los cuales daban cuenta de que a la señora Camacho Sierra le asistía el derecho de recibir la indemnización administrativa objeto de controversia en esta instancia judicial, cuanto más si la jurisprudencia constitucional permite modular las exigencias para acceder a la reparación integral.

Que los oficios SV-16830 de 5 de mayo de 2009 y F-OAP-18-CAR de 3 de junio de 2015 revestían la condición de actos administrativos definitivos, porque con ellos se negó el otorgamiento de la compensación monetaria reclamada, por cuanto ya había sido reconocida, de ahí que las autoridades demandadas estuvieran facultadas para anularlos, tal como lo hicieron en el pronunciamiento controvertido.

Afirma que la aseveración de los accionados, consistente en que no operaba la caducidad, no es irracional, pues la controversia versaba sobre derechos de víctimas del conflicto armado interno, lo que permitía flexibilizar ese fenómeno procesal. Adicionalmente, aquellos sostuvieron de manera acertada que el hecho de que la Administración haya sido inducida a error por parte de la madre del difunto, ello no le impedía a la señora Camacho Sierra acceder a la indemnización allí deprecada. 1.5 Impugnación (ff. a 131 c. 1).

La tutelante, inconforme con la anterior decisión, la impugnó, bajo los mismos argumentos expuestos en la solicitud de amparo. II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia. En virtud de los artículos 32[2] del Decreto ley 2591 de 1991[3] y 2[4] del Acuerdo 377 de 11 de diciembre de 2018[5], expedido por la sala plena del Consejo de Estado, esta sección es competente para conocer de la presente impugnación. 2.2 La acción. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992 y 1382 de 2000, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos constitucionales fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 2.3 Problema jurídico.

Se contrae a determinar si es dable a través de la acción de tutela, examinar el eventual quebranto de derechos de linaje constitucional fundamental que pueda comportar la sentencia de 1.º de agosto de 2019, por medio de la cual el Tribunal Administrativo del Quindío revocó la de 18 de marzo de ese año, proferida por el Juzgado Segundo (2.º) Administrativo de Armenia, para en su lugar acceder a las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 63001-33-33-002- 2016-00455-00 promovido por la señora Diana Milena Camacho Sierra; y en caso afirmativo, si se han vulnerado las garantías superiores al debido proceso y acceso a la administración de justicia invocadas en la solicitud de amparo. 2.4 La acción de tutela contra providencias judiciales.

El debate jurisprudencial sobre la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales tiene génesis en la sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional que declaró la inexequibilidad del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991. Más adelante, la misma Corte permitió de manera excepcional y frente a la amenaza de derechos fundamentales, el reexamen de la decisión judicial en sede de tutela, con la finalidad de establecer si el fallo judicial se adoptó, en apariencia revestida de forma jurídica, cuando en realidad envolvía una vía de hecho.

La vía de hecho entendida como una manifestación burda, flagrante y desprovista de todo vestigio de legalidad, inspiró la posibilidad de instaurar la acción de tutela contra decisiones judiciales, pues no obstante el reconocimiento al principio de autonomía funcional del juez, quien la administra quebranta, bajo la forma de una providencia judicial, derechos fundamentales.

La evolución de la jurisprudencia condujo a que desde la sentencia T-231 de 1994 se determinaran cuáles defectos podían conducir a que una sentencia fuera calificada como vía de hecho, para lo cual sostuvo que esta se configura cuando se presenta, al menos, uno de los siguientes vicios o defectos protuberantes: (i) defecto sustantivo, que se produce cuando la decisión controvertida se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable;

(ii) defecto fáctico, que ocurre cuando resulta indudable que el juez carece de sustento probatorio suficiente para proceder a aplicar el supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iii) defecto orgánico, se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; y (iv) defecto procedimental, que aparece en aquellos eventos en los que se actuó completamente al margen del procedimiento previsto.

Esta doctrina constitucional ha sido reiterada en varias decisiones de unificación proferidas por la sala plena de la Corte Constitucional, entre las cuales están las sentencias SU-1184 de 2001 y SU-159 de 2002. Posteriormente, mediante sentencia C-590 de 2005, la Corte Constitucional destacó el carácter excepcional de la acción de tutela, vale decir cuando de manera protuberante se vulneren o amenacen derechos fundamentales.

La regla general de improcedencia de la acción de tutela contra tales decisiones, se expone en la citada providencia al destacar que incluso las sentencias judiciales constituyen ámbitos ordinarios de reconocimiento y realización de los derechos fundamentales y, además, porque el valor de cosa juzgada de las sentencias, la garantía del principio de seguridad jurídica y la autonomía e independencia son principios que caracterizan a la jurisdicción en la estructura del poder público.

En otro aparte, en la mencionada decisión se precisó: […] 22. Con todo, no obstante que la improcedencia de la acción de tutela contra sentencias es compatible con el carácter de ámbitos ordinarios de reconocimiento y realización de los derechos fundamentales inherente a los fallos judiciales, con el valor de cosa juzgada de las sentencias y con la autonomía e independencia que caracteriza a la jurisdicción en la estructura del poder público; ello no se opone a que en supuestos sumamente excepcionales la acción de tutela proceda contra aquellas decisiones que vulneran o amenazan derechos fundamentales […].

Así las cosas, se elaboró el test de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, con fin de destacar los eventos excepcionales de aplicación, los cuales deben satisfacerse plenamente para identificar cuándo una sentencia judicial puede someterse al examen de orden estrictamente constitucional, con el fin de precisar si con la actuación se afectan derechos de relevancia constitucional o si no alcanza a vulnerarlos puesto que se profirió dentro del marco de actuación propio de los órganos judiciales ordinarios.

Tales presupuestos son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; lo anterior porque el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable.

Al respecto señala la Corte Constitucional que de no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales. (iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.

Dicha irregularidad debe comportar grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse frente a crímenes de lesa humanidad, y la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio, por ello hay lugar a la anulación del juicio. (v) Que el actor identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos quebrantados y que lo hubiere alegado en el proceso judicial siempre que esto hubiese sido posible.

Sobre este punto, la Corte anota que esta exigencia es comprensible, pues sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el accionante tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos.

(vi) Que no se trate de sentencias de tutela, dado el riguroso proceso de selección que hace la Corporación. Asimismo, bajo el rótulo de las causales de procedibilidad se rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra sentencias judiciales y quedó superada la noción de vía de hecho por la de decisión ilegítima con el propósito de destacar la excepcionalidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, la cual solamente cuando tenga eminente relevancia constitucional resulta procedente.

Al respecto, la Corte indica que los defectos o vicios que debe presentar la decisión que se juzga, son: (i) defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece de competencia; (ii) defecto procedimental absoluto, se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido;

(iii) defecto fáctico, que surge cuando el juzgador carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iv) defecto material o sustantivo, cuando se funda la decisión en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre las consideraciones y la decisión;

(v) error inducido, se da cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y esto lo condujo adoptar una decisión que afecta derechos fundamentales; (vi) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento por parte de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones;

(vii) desconocimiento del precedente, según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental quebrantado; y (viii) violación directa de la Constitución, que procede cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, vale decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, sí se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.

La Sala se ha detenido en el análisis de la posición de la Corte Constitucional en lo concerniente a la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, por las razones que se exponen a continuación: La primera es que en este aspecto, comparte plenamente la idea cardinal de que en el Estado social de derecho la prevalencia de los derechos constitucionales fundamentales compromete la actuación de «cualquier autoridad pública» (artículo 86 de la CP), incluidos desde luego los jueces de la República de todas las jurisdicciones y rangos.

En segundo lugar, de acuerdo con los derroteros jurisprudenciales de la Corte Constitucional aunque la acción de tutela resulta procedente contra providencias judiciales, esta comporta carácter excepcional y no puede significar, en modo alguno, una prolongación indefinida del debate jurídico. En tercer lugar, la metodología contenida en la jurisprudencia constitucional para verificar si una decisión judicial debe o no ser tutelada, constituye un valioso mecanismo para resolver el asunto, cuya adopción facilita el análisis de este complejo problema.

Por último, es pertinente destacar que la sala plena de lo contencioso- administrativo del Consejo de Estado, la cual había sostenido que la acción de tutela resultaba improcedente para controvertir decisiones judiciales[6], rectificó su posición, mediante sentencia de 31 de julio de 2012[7], y dispuso que la acción constitucional es procedente contra providencias, cuando vulneren derechos constitucionales fundamentales, con observancia de los parámetros fijados jurisprudencialmente, así como los que en el futuro determine la ley y la jurisprudencia; lineamientos que esta subsección con anterioridad al fallo citado ha aplicado en los términos antes expuestos[8]. 2.5 Caso concreto.

Analizados los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra determinaciones judiciales, en el sub lite se observa que: (i) el asunto planteado es de relevancia constitucional, pues recae sobre la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia de la tutelante;

(ii) contra el fallo objeto de censura no procede recurso alguno, en atención a que fue emitido en segunda instancia y se encuentra ejecutoriado; (iii) se establecieron los hechos que originaron el presunto quebranto de las aludidas garantías superiores; (iv) la exigencia de inmediatez está satisfecha, porque la decisión atacada[9] quedó ejecutoriada el 8 de agosto de 2019 y la solicitud de amparo se instauró el 2 de septiembre siguiente, es decir, dentro de un término prudencial (26 días); y (v) la providencia no decidió una acción de tutela. 2.5.1 Hechos probados.

Del escrito de tutela y las pruebas obrantes en el expediente, se destaca lo siguiente: a) El señor Arnulfo Amaya Murcia fue asesinado el 9 de enero de 2005 en San Vicente del Caguán, suceso que fue certificado por la personería municipal como acontecido por aspectos políticos propios del conflicto armado interno (f. 9 c. 1 expediente ordinario). b) Por medio de Resolución 17034 de 21 de diciembre de 2006, la entonces Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional le reconoció a la señora María Cecilia Murcia (mamá del occiso) la suma de $15’260.000, por la muerte enunciada en la letra precedente, toda vez que allegó declaraciones extrajuicio en las que se aseveraba que era la única beneficiaria del fallecido (ff. 11 a 13 c. 1 expediente ordinario). c) El 25 de marzo de 2009 la señora Diana Milena Camacho Sierra informó al mentado organismo que era compañera permanente del señor Arnulfo Amaya Murcia (q. e. p. d.), de cuya unión nacieron Arnulfo y Diana Carolina Amaya Camacho, de quienes allegó los correspondientes registros civiles, por lo tanto, es a ella a quien le asistía el derecho a recibir «auxilios» por la muerte de su pareja.

Además, aclaró que no pudo acudir antes a la Administración, porque se vio obligada a abandonar su domicilio debido a amenazas (ff. 17 a 20 c. 1 expediente ordinario), frente a lo cual le comunicó, a través de oficio SV-16830 de 5 de mayo siguiente, que la compensación monetaria a la que hizo referencia le había sido concedida a la madre del fallecido (f. 30 c. 1 expediente ordinario). d) El 30 de diciembre de 2014 la señora Camacho Sierra, por conducto de apoderado, pidió de la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas el reconocimiento y pago de indemnización administrativa por la muerte de su compañero permanente (ff. 22 a 25 c. 1 expediente ordinario), lo que le fue despachado de manera desfavorable, bajo el argumento de que ya se le había otorgado a la señora María Cecilia Murcia, por haber acreditado los requisitos exigidos en el ordenamiento jurídico para tal propósito (ff. 36 y 37 c. 1 expediente ordinario). e) La pareja del occiso instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas (expediente 63001-33-33-002-2016-00455-00), encaminada a que se anularan la Resolución 17034 de 21 de diciembre de 2006 y los mentados oficios y se ordenara el reconocimiento de la aludida compensación monetaria por el hecho del que fue víctima (ff. 42 a 50 c. 1 expediente ordinario), trámite contencioso-administrativo al que allegó los registros civiles de sus hijos (ff. 167 a 169 c. 1 expediente ordinario). f) El 18 de marzo de 2019 el Juzgado Segundo (2.º) Administrativo de Armenia negó las súplicas ordinarias, al considerar que los actos administrativos atacados no contrariaban el ordenamiento jurídico, porque la indemnización reconocida a la madre del difunto fue producto de que colmó las correspondientes exigencias para ello, de manera que no era dable atribuirle a la Administración afectación de derechos de la demandante (ff. 172 al 79 c. 1), determinación apelada por esta (ff. 181 y 182 c. 1 expediente ordinario). g) Mediante fallo de 1.º de agosto de 2019, el Tribunal Administrativo del Quindío desató la alzada, en el sentido de revocar el de primera instancia, para en su lugar acceder a las pretensiones formuladas, al estimar que la allí actora era víctima del conflicto armado y, por ende, sujeto de especial protección constitucional, por lo que era titular de la indemnización de los perjuicios derivados del hecho victimizante, la cual no puede verse menguada por una actuación de mala fe realizada por la madre del occiso, máxime cuando la Administración tiene la posibilidad de surtir demanda de lesividad (ff. 201 a 228 c. 2 expediente ordinario).

Que no opera la caducidad, dado que los actos administrativos acusados no le fueron notificados a la allí demandante, y estos eran definitivos, porque negaron la concesión monetaria reclamada, lo que equivale a decisiones de fondo pasibles de control judicial por parte de la jurisdicción contencioso-administrativa. 2.5.2 Defecto sustantivo.

La actora afirma que la providencia acusada incurre en defecto sustantivo, toda vez que en ella las autoridades accionadas inobservaron los artículos (i) 136 (numeral 2) del CCA[10], en virtud del cual debía declararse la caducidad de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho 63001-33-33-002-2016-00455-00; y (ii) 137 del CPACA, porque no especificaron las causales de nulidad de las que adolecían los actos administrativos allí acusados, los cuales se expidieron en atención al ordenamiento jurídico, pues la madre del difunto colmó las exigencias legales para el reconocimiento de la indemnización administrativa reclamada.

Con la finalidad de establecer si los anteriores argumentos tienen vocación de prosperidad, es oportuno indicar que el artículo 230 superior prevé que los jueces se encuentran sometidos al imperio de la ley. En virtud de dicho mandato, las autoridades judiciales deben decidir las controversias de acuerdo con las disposiciones vigentes, con lo que se garantiza el principio de legalidad.

La jurisprudencia constitucional[11] ha señalado que las pronunciamientos proferidos en desconocimiento de preceptos normativos involucran un defecto sustantivo, que se configura cuando la litis es resuelta con fundamento en una norma inaplicable al caso concreto, bien sea porque fue derogada, declarada inexequible o anulada, versa sobre otro asunto que no tiene relación con el decidido, la interpretación que hace de ella el juez es irracional u omite emplearla.

Sobre el particular, la Corte Constitucional[12] sostuvo: Esta Corporación ha caracterizado este defecto como la existencia de una falencia o yerro en una providencia judicial, originada en el proceso de interpretación y aplicación de las disposiciones jurídicas al caso sometido al conocimiento del juez. Para que el defecto dé lugar a la procedencia de la acción de tutela, debe tratarse de una irregularidad de alta trascendencia, que lleve a la emisión de un fallo que obstaculice o lesione la efectividad de los derechos constitucionales. 2.5.2.1 Inobservancia de la norma que regula la caducidad de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho[13].

La caducidad es un fenómeno jurídico-procesal que tiene como fin regular el tiempo con el que cuentan las personas para ejercer el derecho de acción, es decir, de acudir ante la administración de justicia en aras de dirimir controversias, con lo que se materializa el principio de seguridad jurídica, habida cuenta de que evita que un conflicto permanezca sin solución indefinidamente.

Esta se configura cuando no se instauran los medios judiciales dentro del término otorgado en la normativa, lo que imposibilita al juez decidir de fondo el asunto[14]. La letra d) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA prevé que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho debe formularse «[…] dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso […]».

Por su parte, el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009[15] señala que cuando los litigios que se ventilan a través del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, entre otros mecanismos judiciales, son transigibles, la conciliación «siempre constituirá requisito de procedibilidad», por lo que su agotamiento está sujeto a lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 640 de 2001[16], el cual estipula que la presentación de la solicitud de aquella suspende la caducidad hasta tanto concurra alguno de los presupuestos allí previstos.

Dicho precepto consagra: La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho ante el conciliador suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2[[17]]. de la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero. Esta suspensión operará por una sola vez y será improrrogable.

En virtud del citado mandato, una vez se configure alguna de esas situaciones, se reanuda el término para instaurar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, por lo que esta debe incoarse antes de que el período computable para la caducidad sume cuatro (4) meses. Ahora bien, en el evento en que se dicte un acto administrativo y no se tenga certeza sobre su notificación, no es dable declarar la caducidad en sede contencioso-administrativa, por cuanto el administrado no tiene pleno conocimiento del sentido de aquel, de ahí que no sea dable reprocharle que no hubiere acudido antes a la administración de justicia[18].

Visto lo anterior, la Sala constata en el asunto sub judice que el hecho de que en la providencia censurada los señores magistrados demandados no hayan declarado la caducidad de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, como indica la actora debió acontecer, no configura defecto sustantivo, toda vez que la señora Diana Milena Camacho Sierra no tenía pleno conocimiento de las circunstancias bajo las cuales se le otorgó la indemnización administrativa a la madre del señor Arnulfo Amaya Murcia, pues la Resolución 17034 de 21 de diciembre de 2006 no se le comunicó y, por ende, no podía exigírsele que la demandara en el término previsto en el numeral 2 del artículo 136 del CCA.

Adicionalmente, en razón a que la señora Camacho Sierra es víctima del conflicto armado, puesto que su pareja (padre de sus dos hijos) fue asesinada en el marco del conflicto armado, las autoridades accionadas estaban en la obligación de adoptar una postura en virtud de la cual se garantizara, además de su acceso a la administración de justicia, la posibilidad de que obtuviera un resarcimiento que compensara en algo los padecimientos que le originó la confrontación y contribuir a la salvaguarda de esa garantía superior[19], que es deber del Estado, de ahí que la aserción de que no operó la caducidad no transgreda mandatos constitucionales.

Cabe advertir que en los casos en que en sede judicial se discutan situaciones en las que están de por medio derechos de personas en situación de vulnerabilidad manifiesta, las autoridades jurisdiccionales están facultadas para flexibilizar la aplicación de las normas procesales (como la caducidad), en aras de proteger preceptos superiores, tal como lo ha dicho la Corte Constitucional[20], en los siguientes términos: […] en casos marcados por condiciones de debilidad manifiesta[,] el juez deberá analizar [los] requisito[s formales] con flexibilidad o incluso inaplicarlo[s], siempre al compás de los demás principios constitucionales […] que tienen que ver con la equidad, la igualdad material, el acceso a la tierra por parte de la población campesina, o la protección de comunidades vulnerables.

De no ser así, las decisiones podrían tornarse en fuente de las mismas injusticias que se pretenden superar. En ese orden de ideas, como la aseveración de las autoridades accionadas, consistente en que no se configuró la caducidad del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 63001-33-33-002-2016-00455-00, no obedeció a una interpretación arbitraria y caprichosa del ordenamiento jurídico, sino que resulta razonable, máxime cuando la allí demandante está en una situación de vulnerabilidad manifiesta que imponía el deber de flexibilizar las formalidades procesales con el objeto de salvaguardar en algo la reparación de los daños que sufrió dentro del conflicto armado. 2.5.2.2 Inobservancia del artículo 137 del CPACA.

El artículo 137 del CPACA[21] prevé que los actos administrativos son susceptibles de anulación «[…] cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió».

Ahora bien, en el fallo atacado los señores magistrados accionados aseveraron que los actos administrativos acusados en sede ordinaria contrariaron el ordenamiento jurídico, por cuanto desconocieron la prerrogativa que le asistía a la señora Diana Milena Camacho Sierra de acceder a la indemnización allí pretendida porque ya se le había hecho el reconocimiento y no le era atribuible a la Administración un posible error, lo que no se ajustaba al marco jurídico, toda vez que avalarlo impediría acceder al resarcimiento de los perjuicios derivados del hecho victimizante y obtener una reparación integral (que es una garantía superior).

Para la Sala pese a que no se indicó en qué causal de nulidad de las contempladas en el artículo 137 del CPACA incurrieron los actos administrativos anulados, lo cierto es que aquella quedó sustentada en la motivación de la sentencia, pues de ella resulta dable colegir que hace referencia a que dichas decisiones administrativas fueron expedidas «con infracción de las normas en que deberían fundarse»[22], por consiguiente, carece de vocación de prosperidad el cargo expuesto en el párrafo anterior. 2.5.3 Defecto fáctico.

La demandante sostiene que el fallo reprochado adolece de defecto fáctico, porque en él las autoridades accionadas indicaron que la señora Camacho Sierra colmaba las exigencias para acceder a la indemnización administrativa reclamada en el proceso ordinario, pese a que no obraban pruebas de las que se pudiere inferir ello. No obstante, al analizar el expediente contencioso-administrativo se constata que en él obran (i) los registros civiles de nacimiento de Arnulfo y Diana Carolina Amaya Camacho, en los cuales se consigna que sus padres son el difunto y la señora Diana Milena Camacho Sierra, quienes integran el Registro Único de Víctimas;

(ii) documentos[23] en los que la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas admite que esta persona era la compañera permanente del occiso; (iii) certificación, emitida por la personería de San Vicente del Caguán, que da cuenta de que la muerte del señor Arnulfo Amaya Murcia se produjo en el marco del conflicto armado; y (iv) Resolución 17034 de 21 de diciembre de 2006, en la que se consignó que aquel deceso se constituye en un hecho victimizante.

Así las cosas, se acreditó que la demandante en el proceso ordinario fue víctima del conflicto armado y, por ende, le asistía el derecho de acceder a la indemnización otorgada a través de la determinación cuestionada, con lo que se atendió el artículo 5.º de la Ley 1448 de 2011, que dispone que «[…] bastará a la víctima probar de manera sumaria el daño sufrido ante la autoridad administrativa […]» y «[…] las autoridades deberán acudir a reglas de prueba que faciliten a las víctimas la demostración del daño sufrido y aplicarán siempre el principio de buena fe a favor de estas […]».

En virtud de lo anterior, se observa que el reconocimiento de la compensación monetaria prevista en la sentencia reprochada cuenta con respaldo probatorio y con ella se observó el artículo 5.º de la Ley 1448 de 2011, circunstancia que impide atribuirle a esa decisión transgresión de los derechos constitucionales fundamentales invocados en la solicitud de amparo.

Por último, se precisa que las decisiones administrativas anuladas en la providencia atacada, eran enjuiciables ante la jurisdicción contencioso- administrativa, por cuanto en ellas se definió una situación jurídica particular, atañedera al reconocimiento de la indemnización por la muerte del señor Arnulfo Amaya Murcia dentro del marco del conflicto armado colombiano, de ahí que el cargo relacionado con esto tampoco tenga vocación de prosperidad.

A partir de los anteriores prolegómenos y comoquiera que el fallo objeto de censura no adolece de las causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela contra pronunciamientos judiciales denominadas defectos sustantivo y fáctico, se impone negar el amparo deprecado. Ahora bien, a pesar de que en el fallo de primera instancia se declaró improcedente la acción de tutela del epígrafe[24], lo cierto es que en sus consideraciones se efectuó un estudio de fondo de los cargos expuestos en el escrito inicial para posteriormente desestimarlos, como acontece en la presente providencia, por lo que se confirmará, pero por las razones expuestas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA: 1.º Confírmase la sentencia de 31 de octubre de 2019 proferida por el Consejo de Estado (sección quinta), que declaró improcedente la acción de tutela del epígrafe, pero por las razones expuestas en la motivación. 2.º Notifíquese este fallo a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991. 3.º Comuníquese la presente decisión al Consejo de Estado (sección quinta) y remítasele copia. 4.º Ejecutoriada esta providencia, como lo prevé el artículo 32 del Decreto ley 2591 de 1991 envíese el expediente a la honorable Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha.

CARMELO PERDOMO CUÉTER SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS ----------------------- [1] Vigente para la fecha en que se profirió la Resolución 17034 de 21 de diciembre de 2006. [2] «Trámite de la impugnación. Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente […]». [3] «Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política». [4] «[…] Las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto». [5] «Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado». [6] Sobre el particular pueden consultarse las siguientes providencias de la sala plena de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado: 1) 29 de enero de 1992, AC – 009, C. P. Dolly Pedraza de Arenas. 2) 31 de enero de 1992, AC – 016, C. P. Guillermo Chahín Lizcano. 3) 3 de febrero de 1992, AC – 015, C. P. Luis Eduardo Jaramillo. 4) 27 de enero de 1993, AC-429, C. P. Carlos Arturo Orjuela Góngora. 5) 29 de junio de 2004, exp. 2000-10203- 01, C. P. Nicolás Pájaro Peñaranda. 6) 2 de noviembre de 2004, exp. 2004- 0270-01, C. P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 7) 13 de junio de 2006, exp. 2004-03194-01, C. P. Ligia López Díaz. 8) 16 de diciembre de 2009, exp. 2009-00089-01, C. P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. [7] Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01.

C. P. María Elizabeth García González. [8] Entre otras, de esta subsección pueden consultarse las siguientes providencias: 1) 28 de agosto de 2008, exp. 2008-00779-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 2) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00888-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 3) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00889-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 4) 3 de febrero de 2010, exp. 2009- 01268-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 5) 25 de febrero de 2010, exp. 2009-01082-01, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 6) 19 de mayo de 2010, exp. 2010-00293-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 6) 28 de junio de 2011, exp. 2010-00540-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 7) 30 de noviembre de 2011, exp. 2011-01218-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 8) 2 de febrero de 2012, exp. 2011-01581-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 9) 23 de febrero de 2012, exp. 2011-01741-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 10) 15 de marzo de 2012, exp. 2012-00250-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. [9] Notificada electrónicamente el 2 de agosto de 2019. [10] Vigente para la fecha en que se profirió la Resolución 17034 de 21 de diciembre de 2006. [11] Sentencias T-781 de 2011 y T-907 de 2012, entre otras. [12] Sentencia T-259 de 2012, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. [13] Si bien es cierto que la actora invoca en el escrito inicial el artículo 136 (numeral 2) del CCA, también lo es que la demanda ordinaria 63001-33-33-002-2016-00455-00 se promovió en vigor del CPACA, motivo por el cual el cargo se analizará a la luz del artículo 164 (numeral 2, letra d) de este compendio normativo. [14] Consejo de Estado, sección tercera, subsección C, sentencia de 21 de febrero de 2011, C. P. Olga Mélida Valle de De La Hoz, expediente: 52001-23- 31-000-2010-00214-01 (39360). [15] «Por medio de la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia». [16] «Por la cual se modifican normas relativas a la conciliación y se dictan otras disposiciones». [17] «El conciliador expedirá constancia al interesado en la que se indicará la fecha de presentación de la solicitud y la fecha en que se celebró la audiencia o debió celebrarse, y se expresará sucintamente el asunto objeto de conciliación, en cualquiera de los siguientes eventos: 1.

Cuando se efectúe la audiencia de conciliación sin que se logre acuerdo. 2. Cuando las partes o una de ellas no comparezca a la audiencia. En este evento deberán indicarse expresamente las excusas presentadas por la inasistencia si las hubiere. 3. Cuando se presente una solicitud para la celebración de una audiencia de conciliación, y el asunto de que se trate no sea conciliable de conformidad con la ley.

En este evento la constancia deberá expedirse dentro de los 10 días calendario siguientes a la presentación de la solicitud. En todo caso, junto con la constancia se devolverán los documentos aportados por los interesados. Los funcionarios públicos facultados para conciliar conservarán las copias de las constancias que expidan y los conciliadores de los centros de conciliación deberán remitirlas al centro de conciliación para su archivo». [18] Consejo de Estado, sección primera, auto de 20 de junio de 2012, C. P. Marco Antonio Velilla Moreno, expediente 15001-23-21-000-2007-00917-01. [19] Corte Constitucional, Sentencia C-753 de 2013, M. P. Mauricio González Cuervo: « […] el derecho a la reparación de las víctimas es fundamental y no puede ser limitado, negado o desconocido por razones de sostenibilidad fiscal […].

En el marco del conflicto armado, el derecho a la reparación, que puede ser individual o colectivo dependiendo del sujeto victimizado, se otorga a quienes han sufrido un daño resultante de una conducta antijurídica que no se encontraban en el deber de soportar». [20] Sentencia C-330 de 2016, M. P. María Victoria Calle Correa. [21] Normativa bajo la cual se surtió el proceso ordinario 63001-33-33-002- 2016-00455-00. [22] Como lo es la prerrogativa superior a la reparación integral. [23] Emitidos en sede administrativa. [24] La improcedencia de este mecanismo constitucional contra providencias judiciales tiene lugar cuando no se colman los requisitos generales de procedibilidad, por cuanto ello impide efectuar un estudio de fondo de la controversia, lo que no aconteció en el sub lite.