SANCIÓN MORATORIA POR PAGO EXTEMPORÁNEO DE CESANTÍAS / PRESCRIPCIÓN DE LA SANCIÓN MORATORIA / DERECHO A LAS CESANTÍAS – En vigencia de la relación laboral [L]a sanción moratoria pretendida está afectada por el fenómeno de la prescripción, comoquiera que la obligación -sanción moratoria- se hizo exigible a partir del momento en que se generó el incumplimiento o tardanza, es decir, desde el día siguiente al vencimiento del término con que la entidad contaba para realizar el pago -15 de febrero del año siguiente al de la causación del auxilio- y el accionante dejó transcurrir un lapso superior a tres (3) años sin hacer la reclamación administrativa de la sanción moratoria.
Esta Corporación, a partir de la sentencia de unificación CE-SUJ004 de 2016, ha entendido que como la sanción moratoria se causa en forma autónoma y es un derecho prescriptible, debe reclamarse dentro de los 3 años siguientes a aquel en que se hizo exigible la obligación, so pena de que se extinga por virtud del fenómeno de prescripción. […] [C]omo de las pruebas allegadas al plenario se infiere que los dineros que se han girado a ese fondo, para cubrir el pago de las cesantías anuales del demandante, corresponden a los años de 2003 en adelante, y no se han destinado con tal propósito, las sumas correspondientes a las cesantías causadas en los años 1998 a 2002, se debe conminar al municipio de Sabanalarga, para que proceda a realizar la consignación en el Fondo, respecto de la prestación causada por esos períodos, teniendo en cuenta que como la relación laboral permanece vigente, las cesantías tienen el carácter imprescriptible y, por ende, la administración está en la obligación de reconocerlas. … NOTA DE RELATORÍA: Sobre el carácter prescriptivo de la sanción moratoria por pago tardío de las cesantías y la imprescriptibilidad del derecho a las cesantías cuando existe relación laboral, ver: Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 25 de agosto de 2016, CE-SUJ004 de 2016, M.P. Luis Rafael Vergara Quintero.
FUENTE FORMAL: LEY 344 DE 1996 / LEY 50 DE 1999 / DECRETO 1582 DE 1998 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “A” Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., dos (2) de diciembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 08001-23-33-000-2014-00173-01(1688-16) Actor: LUIS ANTONIO PÉREZ POLO Demandado: MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL - FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO - MUNICIPIO DE SABANALARGA (ATLÁNTICO) Referencia: SANCIÓN MORATORIA POR PAGO TARDÍO DE CESANTÍAS ANUALES A DOCENTES Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el demandante, por el municipio de Sabanalarga y por el departamento del Atlántico, contra la sentencia proferida el 13 de noviembre de 2015 por el Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante la cual accedió a las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el señor Luis Antonio Pérez Polo, por conducto de apoderado, formuló demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en orden a que se declare la nulidad de los oficios 2013ER135606 recibido el 28 de octubre de 2013, suscrito por el asesor de la Secretaría General de la Unidad de Atención al Ciudadano del Ministerio de Educación Nacional, por el cual remite la petición a la Secretaría de Educación del Atlántico; el expedido el 18 de noviembre de 2013, por parte del alcalde del municipio de Sabanalarga; y el 3620 del 23 de octubre de 2013 emanado del secretario de educación de la Gobernación del Atlántico, a través de los cuales se negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria consagrada en la Ley 344 de 1996, sus decretos reglamentarios y demás normas concordantes.
Como consecuencia de la anterior declaración, solicitó condenar a las demandadas, al reconocimiento y pago de la sanción moratoria contemplada en la Ley 344 de 1996, reglamentada por el Decreto 1582 de 1998, que, a su vez, remiten a los artículos 99 a 104 de la Ley 50 de 1999, producto de la omisión en que incurrió la administración en consignar las cesantías anuales causadas durante los años 1998 a 2003, inclusive.
Asimismo, solicitó que la sanción se liquide a razón de un día de salario por cada día de retraso, en forma independiente, para cada uno de los períodos de cesantías debidos; que la suma que resulte como condena, sea ajustada, tomando como base el índice de precios al consumidor, en la forma indicada en el artículo 187, inciso 4, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo; que se condene en costas y agencias en derecho a la parte demandada; y que se reconozcan intereses moratorios, en los términos descritos en los artículos 192 y 195, inciso 4, ibidem. 1.1.2.
Hechos Los hechos que fundamentaron las pretensiones son, en síntesis, los siguientes: Labora como docente de la planta de personal del municipio de Sabanalarga, desde el 1 de septiembre de 1998 hasta la fecha y está inscrito en el grado 10 del escalafón nacional docente. La Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, el municipio de Sabanalarga y la Gobernación del departamento del Atlántico, no consignaron oportunamente sus cesantías durante los años 1998, 1999, 2000, 2001, 2002 y 2003, esto es, dentro de los plazos fijados en la Ley 344 de 1996 y su decreto reglamentario, motivo por el cual debe reconocer y pagar la indemnización moratoria que resulta de la tardanza en el pago de su prestación anual.
Los días 30 de septiembre, 3 y 10 de octubre de 2013 formuló solicitudes ante el departamento del Atlántico, el Ministerio de Educación Nacional y el municipio de Sabanalarga, respectivamente, orientadas a obtener el reconocimiento y pago de las cesantías causadas a su favor durante los años 1998, 1999, 2000, 2001, 2002 y 2003, así como la sanción moratoria por su inoportuna consignación y, en respuesta a ellas, se expidieron los oficios acusados.
Tales actos presentan vicios que conllevan su ilegalidad, comoquiera que desconocen las normas que consagran el régimen legal de cesantías de los servidores públicos vinculados a la administración, en los cuales se ordena realizar la liquidación anualizada de cesantías, y consignarlas en el plazo establecido por la Ley 344 de 1996. 1.1.3.
Normas violadas y concepto de violación Como tales se señalaron los artículos 13, 29, 53 y 209 de la Constitución Política; 83, 138 y 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo; 13 de la Ley 344 de 1996; 1 del Decreto 1582 de 1998; 99, numeral 3, de la Ley 50 de 1990; 21 del Decreto 1063 de 1991; 20, numeral 1, del Código de Procedimiento Civil.
Al desarrollar el concepto de violación, señaló que la omisión en que incurrió la parte demandada es el resultado de la desatención de las normas que rigen en materia de reconocimiento y pago de las cesantías anuales, y no de la carencia de recursos para pagarlas; por ende, ante la tardanza generada por no consignar sus cesantías antes del 14 de febrero del año siguiente a aquel en que fueron causadas, debe reconocer una indemnización equivalente a un día de salario por cada día de retraso.
Agregó que en su calidad de trabajador, se encuentra cobijado por la Ley 344 de 1996, y su decreto reglamentario, que remiten a la Ley 50 de 1990, artículos 99 y subsiguientes, en materia de reconocimiento de cesantías; por ello, como la administración incurrió en transgresión de tales disposiciones, está obligada a reconocer la sanción que en forma clara y precisa establece la ley ante tal incumplimiento. 1.2.
Contestación de la demanda 1.2.1. Municipio de Sabanalarga El ente territorial demandado, por intermedio de apoderado, contestó la demanda y se opuso a la prosperidad de las pretensiones[1] y como fundamento para ello, propuso las excepciones de inaplicabilidad de la Ley 344 de 1996, comoquiera que para la liquidación anual de las cesantías del demandante, en su condición de docente, se debe acudir al régimen propio, establecido en la Ley 91 de 1989; y prescripción, la cual se debe aplicar al transcurrir más 3 años desde que la obligación se hizo exigible. 1.2.2.
La Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio La entidad demandada, a través de su apoderada, contestó la demanda[2] y se opuso a la prosperidad de las pretensiones; como fundamento de su postura, planteó las excepciones de inexistencia de la obligación, cobro de lo no debido, compensación, caducidad y prescripción, que se causa al transcurrir 3 años desde que la obligación se hizo exigible. 1.2.3.
Departamento del Atlántico El ente territorial demandado, por intermedio de su apoderado, también se opuso a las pretensiones de la demanda[3], como fundamento de ello, planteó la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva y consideró que la competencia para el pago corresponde al Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En todo caso, señaló que en este caso se configuró la prescripción del derecho comoquiera que han transcurrido más de tres años desde cuando la obligación se hizo exigible. 1.3. La sentencia apelada El Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante sentencia de 13 de noviembre de 2015[4], y atendiendo que al fijar el litigio se determinó que se circunscribía a definir si el demandante tiene derecho al reconocimiento de la sanción moratoria, decidió acceder a las pretensiones de la demanda.
Manifestó que como las pruebas aportadas permiten concluir que al accionante no se le han consignado las cesantías de los años 1998 a 2003, la administración está en la obligación de reconocer y pagar la sanción moratoria por tal omisión, de manera independiente por cada uno de los períodos de cesantías debidos. La condena fue impuesta a cargo de la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, municipio de Sabanalarga.
Asimismo, declaró no probadas las excepciones planteadas. 1.4. El recurso de apelación 1.4.1. El demandante El señor Luis Antonio Pérez Polo, actuando por intermedio de su apoderado, interpuso recurso de apelación[5], que sustentó en que hubo un error por parte del a quo al referirse al año 2004, pues respecto de este no versaba la pretensión; por ello, en aplicación de la lealtad procesal, consideró necesario advertir sobre ese yerro.
Además, solicitó que se tuvieran como condenadas a todas las entidades demandadas. 1.4.2. El municipio demandado El municipio de Sabanalarga interpuso recurso de apelación[6] contra la decisión del Tribunal, el cual fue sustentado en que la imposibilidad de cancelar las cesantías al demandante se justificó en el hecho de que se encontraba en un proceso de reestructuración de pasivos, de acuerdo con lo previsto en la Ley 550 de 1999, por ello, no era procedente imponer la sanción ordenada por el Tribunal; insistió en la prosperidad de las excepciones de prescripción e inaplicabilidad de la Ley 344 de 1996 y del artículo 99 de la Ley 50 de 1990. 1.4.3.
El departamento del Atlántico El ente territorial demandado sustentó el recurso de apelación[7] en el hecho de que no se puede asimilar el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, a uno de naturaleza privada y, por ende, aquél no está sometido a las directrices fijadas en la Ley 50 de 1990. Además, insistió en la falta de legitimación en la causa por pasiva, comoquiera que su gestión en torno al manejo de la planta de personal del sistema general de participaciones corresponde al año 2003 en adelante, y las pretensiones no se contraen a períodos posteriores a esa fecha. 1.5.
Alegatos de conclusión en segunda instancia 1.5.1. El demandante El señor Luis Antonio Pérez Polo, por intermedio de su apoderado, descorrió el término para alegar[8], y solicitó que sean desechados los argumentos planteados en el recurso de apelación de las entidades demandadas; además, solicitó modificar la sentencia, en el sentido de incluir la sanción moratoria por los años 2002 y 2003. 1.5.2.
La Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio La entidad demandada, a través de apoderada, en el término que dispone la ley, presentó memorial[9] en el que aseguró que para el reconocimiento de las cesantías de los docentes se debe dar aplicación al procedimiento establecido en la Ley 91 de 1989. 1.6.
El Ministerio Público El agente del Ministerio Público no rindió concepto[10]. La Sala decide, previas las siguientes 2. Consideraciones 2.1. El problema jurídico Se circunscribe a establecer (i) si el demandante, en su condición de docente puede ser beneficiario de la sanción moratoria por la inoportuna consignación de sus cesantías anuales, de conformidad con lo previsto en las Leyes 344 de 1996 y 50 de 1990, así como el decreto reglamentario de la primera de ellas; en caso afirmativo, (ii) si tiene derecho a la indemnización por mora en el pago de esa prestación y en qué forma se debe liquidar; asimismo, establecer si hay lugar a declarar extinguida la obligación respecto de esa indemnización, bien sea en forma total o parcial; y (iii) si el municipio de Sabanalarga se puede eximir de pagar la eventual sanción moratoria, en consideración a que se encuentra dentro de un proceso de reestructuración de pasivos, conforme a la Ley 550 de 1999. 2.2.
Marco normativo El artículo 53 de la Constitución Política establece como principios orientadores de las relaciones laborales, el de favorabilidad, según el cual, en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales del derecho, se debe acoger la que resulte más benéfica para el trabajador. Ahora bien, la Ley 6 de 1945 «por la cual se dictan algunas disposiciones sobre convenciones de trabajo, asociaciones profesionales, conflictos colectivos y jurisdicción especial de trabajo», en el artículo 12, literal f), estableció, a favor de los trabajadores oficiales, el derecho al auxilio de cesantías a razón de un mes de sueldo por cada año de servicio y, proporcionalmente, por fracciones de año, y el artículo 17, literal a), ibidem, consagró que ese auxilio se reconocería con destino a todos los empleados y obreros nacionales de carácter permanente.
El Decreto 1160 de 1947 «sobre auxilio de cesantías», en su artículo 6, señaló que para liquidar las cesantías se toma como base el último sueldo o jornal, salvo que hubiera sufrido modificaciones en los 3 últimos meses, caso en el cual se toma el promedio de lo devengado en los últimos 12 meses o en todo el tiempo servido, si fuere menor a ese lapso.
Más adelante, el Decreto 3118 de 1968 creó el Fondo Nacional de Ahorro, y dentro de los objetivos para la administración de sus recursos, fijó los siguientes: «pagar oportunamente el auxilio de cesantía a empleados públicos y trabajadores oficiales»[11], y «proteger dicho auxilio contra depreciación monetaria»[12]; con tales finalidades, el artículo 3 ibidem determinó que las cesantías de los empleados públicos y trabajadores oficiales al servicio de los Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias, Establecimientos Públicos y Empresas Industriales y Comerciales del Estado debían ser liquidadas y entregadas al Fondo; asimismo, en su artículo 22 ordenó a la Caja Nacional de Previsión Social realizar, con corte a 31 de diciembre de 1968, la liquidación de cesantías de los empleados públicos y trabajadores oficiales afiliados a ella.
Con lo previsto en los artículos 27, 28 y 33 ibidem empezó el llamado «desmonte del régimen de retroactividad de cesantías», pues se dispuso la liquidación anual de esta prestación para los empleados y trabajadores de las entidades aludidas previamente, y la liquidación definitiva por la porción de tiempo laborada durante el año del retiro, así como el reconocimiento de intereses anuales del 9%, a ser liquidados el 31 de diciembre de cada año, sobre el saldo que figure a favor de cada empleado.
El Decreto 432 de 1998 «por el cual se reorganiza el Fondo Nacional de Ahorro, se transforma su naturaleza jurídica y se dictan otras disposiciones», mantuvo el objetivo de administrar, de manera eficiente, las cesantías[13], y, dentro de sus funciones, las de recaudo y pago de ese auxilio a los afiliados, al igual que la protección contra la pérdida de su valor adquisitivo[14].
Además, en los artículos 11 y 12 ibidem, fijó a favor de sus afiliados un monto por concepto de intereses, con el propósito de evitar la pérdida del poder adquisitivo del auxilio de cesantías depositado, y un porcentaje a título de intereses sobre las cesantías. En el evento en que el empleador no consigne, dentro del término de ley, las cesantías de los afiliados al Fondo Nacional de Ahorro, el artículo 6º ibidem estableció lo siguiente: Artículo 6º[15].- Trasferencia de cesantías de servidores públicos.
En la fecha establecida para efectuar las consignaciones de los aportes a los sistemas general de pensiones y de seguridad social en salud, las entidades públicas empleadoras deberán transferir al Fondo Nacional de Ahorro una doceava parte de los factores de salarios que sean base para liquidar las cesantías, devengados en el mes inmediatamente anterior para los servidores públicos afiliados.
El incumplimiento de la obligación aquí establecida dará derecho al Fondo para cobrar a su favor intereses moratorios mensuales, equivalentes al doble interés bancario corriente certificado por la Superintendencia Bancaria, sobre las sumas respectivas para todo el tiempo de la mora. Mensualmente, las entidades públicas empleadoras enviarán al Fondo Nacional de Ahorro una certificación que contenga el valor total de los factores salariales que constituyan base para liquidar cesantías, devengados en el mes inmediatamente anterior.
Los funcionarios competentes de las entidades públicas empleadoras, que sin justa causa no hagan oportunamente las consignaciones de los aportes mensuales o el envío de los reportes anuales de cesantías debidamente diligenciados, incurrirán en causal de mala conducta que será sancionada con arreglo al régimen disciplinario vigente. (Se resalta).
En todo caso, se debe señalar que la Ley 344 de 1996 «por la cual se dictan normas tendientes a la racionalización del gasto público, se conceden unas facultades extraordinarias y se expiden otras disposiciones», dio un paso adicional encaminado a ampliar la cobertura del sistema de liquidación anual del auxilio de cesantías para la generalidad de los servidores públicos, al consagrar, en su artículo 13, lo siguiente: Artículo 13.- Sin perjuicio de los derechos convencionales, y lo estipulado en la Ley 91 de 1989, a partir de la publicación de la presente Ley, las personas que se vinculen a los Órganos y Entidades del Estado tendrán el siguiente régimen de cesantías: a) El 31 de diciembre de cada año se hará la liquidación definitiva de cesantías por la anualidad o por la fracción correspondiente, sin perjuicio de la que deba efectuarse en fecha diferente por la terminación de la relación laboral; b) Les serán aplicables las demás normas legales vigentes sobre cesantías, correspondientes al órgano o entidad al cual se vinculen que no sean contrarias a lo dispuesto en el literal a) del presente artículo;
(negrilla de la Sala). La norma vigente a la fecha de expedición de la previamente citada, que estableció el régimen anual de cesantías, era la Ley 50 de 1990, en cuyo artículo 99 consagró: Artículo 99.- El nuevo régimen especial de auxilio de cesantía, tendrá las siguientes características: 1. El 31 de diciembre de cada año se hará la liquidación definitiva de cesantía, por la anualidad o por la fracción correspondiente, sin perjuicio de la que deba efectuarse en fecha diferente por la terminación del contrato de trabajo. 2.
El empleador cancelará al trabajador los intereses legales del 12% anual o proporcionales por fracción, en los términos de las normas vigentes sobre el régimen tradicional de cesantía, con respecto a la suma causada en el año o en la fracción que se liquide definitivamente. 3. El valor liquidado por concepto de cesantía se consignará antes del 15 de febrero del año siguiente, en cuenta individual a nombre del trabajador en el fondo de cesantía que el mismo elija.
El empleador que incumpla el plazo señalado deberá pagar un día de salario por cada retardo. 4. Si al término de la relación laboral existieren saldos de cesantía a favor del trabajador que no hayan sido entregados al Fondo, el empleador se los pagará directamente con los intereses legales respectivos. De igual manera, es necesario indicar que el Decreto 1582 de 1998 reglamentó los artículos 13 de la Ley 344 de 1996 y 5 de la Ley 432 de 1998, y precisó que la norma a la que se debía remitir a efecto de la liquidación anual del auxilio de cesantías de quienes se afilien a fondos privados es la Ley 50 de 1990, en sus artículos 99, 102 y 104, y para liquidar las cesantías de los afiliados al Fondo Nacional de Ahorro, la Ley 432 de 1998, en sus artículos 5 y siguientes.
Así lo determinó: Artículo 1º.- El Régimen de liquidación y pago de las cesantías de los servidores públicos del nivel territorial y vinculados a partir del 31 de diciembre de 1996 que se afilien a los fondos privados de cesantías, será el previsto en los artículos 99, 102, 104 y demás normas concordantes de la Ley 50 de 1990; y el de los servidores públicos del mismo nivel que se afilien al Fondo Nacional de Ahorro será el establecido en el artículo 5 y demás normas pertinentes de la Ley 432 de 1998.
(Se resalta). No obstante, para aquellos empleados que venían con una vinculación anterior al 31 de diciembre de 1996, cuando entró a regir la citada Ley 344 de 1996, se les continuaría respetando el régimen de liquidación del auxilio de cesantías consagrado en normas anteriores[16]. Asimismo, es necesario indicar que el Decreto 1252 de 2000 «Por el cual se establecen normas sobre el régimen prestacional de los empleados públicos, los trabajadores oficiales y los miembros de la fuerza pública», estableció lo siguiente: Artículo 1º.- Los empleados públicos, los trabajadores oficiales y los miembros de la fuerza pública, que se vinculen al servicio del Estado a partir de la vigencia del presente decreto, tendrán derecho al pago de cesantías en los términos establecidos en las Leyes 50 de 1990, 344 de 1996 o 432 de 1998, según el caso.
Lo dispuesto en el inciso anterior se aplicará aun en el evento en que en la entidad u organismo a los cuales ingrese el servidor público, exista un régimen especial que regule las cesantías. Parágrafo. Los fondos o entidades públicas, incluida la Caja Promotora de Vivienda Militar que administran y pagan las cesantías de los servidores a que se refiere este artículo, seguirán haciéndolo. [Se resalta] Ahora bien, en lo que respecta al personal docente, se debe indicar que el artículo 3 de la Ley 91 de 1989 creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio como «una cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial, contable y estadística, sin personería jurídica, cuyos recursos serán manejados por una entidad fiduciaria estatal o de economía mixta, en la cual el Estado tenga más del 90% del capital» que estaría a cargo del pago de las prestaciones sociales[17] que se causaran a favor del personal docente nacional y nacionalizado, a partir de la promulgación de esa ley.
La aludida norma, en su artículo 1, numeral 3, precisó que los docentes territoriales son aquellos «vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975» y en el artículo 2 ibidem estableció lo relativo al reconocimiento de sus prestaciones, en los siguientes términos: Artículo 2º.- De acuerdo con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975, la Nación y las entidades territoriales, según el caso, asumirán sus obligaciones prestacionales con el personal docente, de la siguiente manera: […] 5.- Las prestaciones sociales del personal nacional y nacionalizado que se causen a partir del momento de la promulgación de la presente Ley, son de cargo de la Nación y serán pagadas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio; pero las entidades territoriales, la Caja Nacional de Previsión Social, el Fondo Nacional de Ahorro o las entidades que hicieren sus veces, pagarán al Fondo las sumas que resulten adeudar hasta la fecha de promulgación de la presente Ley a dicho personal, por concepto de las prestaciones sociales no causadas o no exigibles.
En lo que tiene que ver con las cesantías, su reconocimiento se estableció en el artículo 15 ibidem, en los siguientes términos: 3. Cesantías: A. Para los docentes nacionalizados vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio pagará un auxilio equivalente a un mes de salario por cada año de servicio o proporcionalmente por fracción de año laborado, sobre el último salario devengado, si no ha sido modificado en los últimos tres meses, o en caso contrario sobre el salario promedio del último año. B. Para los docentes que se vinculen a partir del 1. de enero de 1990 y para los docentes nacionales vinculados con anterioridad a dicha fecha, pero sólo con respecto a las cesantías generadas a partir del 1o. de enero de 1990, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio reconocerá y pagará un interés anual sobre saldo de estas cesantías existentes al 31 de diciembre de cada año, liquidadas anualmente y sin retroactividad, equivalente a la suma que resulte de aplicar la tasa de interés, que de acuerdo con certificación de la Superintendencia Bancaria, haya sido la comercial promedio de captación del sistema financiero durante el mismo período.
Las cesantías del personal nacional docente, acumuladas hasta el 31 de diciembre de 1989, que pasan al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, continuarán sometidas a las normas generales vigentes para los empleados públicos del orden nacional. (Resalta la Sala). Ahora bien, la Ley 812 de 2003, por la cual se aprobó el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, en su artículo 81 estableció que el régimen prestacional de «los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, que se encuentren vinculados al servicio público educativo oficial, es el establecido para el Magisterio en las disposiciones vigentes con anterioridad a la entrada en vigencia de la presente ley».
Con fundamento en lo anterior y con el objeto de lograr la afiliación de los docentes territoriales al aludido fondo, el Decreto Nacional 3752 de 2003, estableció: Artículo 1°.- Personal que debe afiliarse al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. Los docentes del servicio público educativo que estén vinculados a las plantas de personal de los entes territoriales deberán ser afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, previo el cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en los artículos 4° y 5° del presente decreto, a más tardar el 31 de octubre de 2004.
Parágrafo 1°.- La falta de afiliación del personal docente al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio implicará la responsabilidad de la entidad territorial nominadora por la totalidad de las prestaciones sociales que correspondan, sin perjuicio de las sanciones administrativas, fiscales y disciplinarias a que haya lugar.
(Negrilla fuera de texto). Parágrafo 2°.- Los docentes vinculados a las plantas de personal de las entidades territoriales de manera provisional deberán ser afiliados provisionalmente al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio mientras conserve su nombramiento provisional. Artículo 5°. Trámite de la afiliación del personal de las entidades territoriales.
Presentada la solicitud de afiliación por parte de la entidad territorial, dentro de los sesenta (60) días siguientes, se adelantará el siguiente procedimiento: 1. Elaboración del cálculo actuarial que determine el total del pasivo prestacional, presentando de manera separada cesantías y pensiones, del personal docente que se pretende afiliar y, por tanto, el valor de la deuda de la entidad territorial con el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Tal cálculo será elaborado, con cargo a los recursos del Fondo, por parte de la sociedad fiduciaria encargada del manejo de sus recursos y la respectiva entidad territorial de conformidad con los parámetros que señale el Ministerio de Hacienda y Crédito Público para el efecto. 2. Definido el monto total de la deuda, previa revisión del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, este será comunicado a la entidad territorial por parte de la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos del Fondo.
Tal comunicado deberá indicar, adicionalmente, el plazo y la forma de pago que deberá ajustarse, en todo caso, a lo establecido en el artículo 1° de la Ley 549 de 1999. El monto a pagar por vigencia se cubrirá con los recursos que traslade el fonpet al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. Si estos recursos no fueren suficientes, la entidad territorial aportará de sus recursos hasta cubrir la totalidad de las obligaciones corrientes que correspondan. 3.
El Ministerio de Educación Nacional, en su calidad de fideicomitente de la fiducia mercantil por medio de la cual se administran los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, ejercerá la interventoría del mismo. 2.3. Hechos probados De conformidad con las pruebas que obran en el expediente, se puede establecer lo siguiente: El 1 de septiembre de 1998[18], el señor Luis Antonio Pérez Polo tomó posesión del cargo de docente, empleo para el cual fue nombrado mediante Decreto 130 del 31 de agosto de 1998[19], expedido por el alcalde de Sabanalarga.
El 6 de septiembre de 2012[20], el coordinador del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio certificó que al demandante se le han realizado los siguientes reportes de cesantías: |Reportes anuales de cesantías | |Cesantías 2003 |872.700 | |Cesantías 2004 |900.076 | |Cesantías 2005 |920.871 | |Cesantías 2006 |886.326 | |Cesantías 2007 |1.230.153 | |Cesantías 2008 |1.202.405 | |Cesantías 2009 |1.294.540 | |Cesantías 2010 |1.549.365 | |Cesantías 2011 |1.598.481 | |TOTAL |10.454.917 | El 30 de septiembre de 2013[21], el demandante formuló petición ante el gobernador del Atlántico, en la cual exigió el reconocimiento y pago de la indemnización moratoria a causa de la tardanza en que incurrió la administración para consignar sus cesantías anuales durante 1998, 1999, 2000, 2001, 2002 y 2003, en aplicación de lo dispuesto en la Ley 344 de 1996.
El 3 de octubre de 2013[22], el señor Pérez Polo remitió, vía correo, similar petición, con destino al Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. El 10 de octubre de 2013[23], el accionante formuló petición, en igual sentido que la anterior, con destino al alcalde de Sabanalarga. El 23 de octubre de 2013[24], el secretario de educación departamental del Atlántico respondió la petición anterior, informando que desde el año 2003 aparece reporte de que las cesantías del demandante han sido abonadas oportunamente, pero que desde ese año hacia atrás no existen reportes por parte del municipio demandado, por ello, la obligación en torno a su reconocimiento recae en el municipio y no en el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
El 28 de octubre de 2013[25], el demandante recibió la respuesta dada a la anterior petición por parte de la asesora secretaria general de la Unidad de Atención al Ciudadano del Ministerio de Educación Nacional, a través de la cual le comunicó que se dio traslado de su petición a la Secretaría de Educación del Atlántico, por ser de su competencia; para tal efecto, se adjuntó copia del oficio remisorio.
El 29 de octubre de 2013[26], el demandante recibió la respuesta dada por el alcalde de Sabanalarga, en la cual negó la pretensión a que hace referencia la petición anterior, pues aseguró que la administración ha cancelado y transferido los auxilios de cesantías a los distintos fondos a los que por ley está obligada, en la medida en que la situación económica lo ha permitido, teniendo en consideración que se encuentra en un proceso de reestructuración de pasivos.
En lo que respecta a la sanción moratoria pretendida, aseguró que no está obligada a su reconocimiento, toda vez que ha cumplido con sus obligaciones, en los términos descritos y que tales acreencias no están incluidas dentro del proceso antes mencionado. 2.4. Caso concreto La Sala precisa que como el recurso de apelación fue interpuesto tanto por la parte demandante, como por las demandadas, el pronunciamiento no se restringirá a los argumentos de los recursos, pues, en este caso, el superior puede pronunciarse sin limitaciones, de conformidad con lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 328 del Código General de Proceso, aplicable por remisión del artículo 306 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Ahora bien, previo a resolver los problemas jurídicos planteados, la Sala considera imperioso precisar que la sanción por mora que se reclama no surge de la tardanza en que incurrió la administración en el pago de las cesantías definitivas, sino de las anuales causadas entre 1998 y 2003[27], de manera que el análisis se circunscribirá a determinar si, en su condición de docente, el demandante tiene derecho al reconocimiento y pago de la sanción por la presunta mora en que incurrió el empleador en consignar sus cesantías anuales.
El primer aspecto a abordar, consiste en determinar si el señor Pérez Polo, en su condición de docente, amparado por un régimen especial, es beneficiario de la Ley 50 de 1990, en particular, del artículo 99, en lo que atañe al reconocimiento y pago de la sanción, cuando el empleador incurre en mora para la consignación de sus cesantías liquidadas en forma anual[28].
La tesis de la Sala, hasta el momento, ha sido la de considerar que los docentes no están amparados por las disposiciones de liquidación anual de las cesantías consagradas en la Ley 50 de 1990, comoquiera que la aplicación de tales previsiones con destino a los empleados territoriales surgió de la Ley 344 de 1996, en cuyo artículo 13 les hizo extensivas las normas vigentes en materia de cesantías, pero hizo la salvedad de que ello es «sin perjuicio de lo estipulado en la Ley 91 de 1989» lo que se traduce en que lo allí dispuesto no se hizo extensivo al personal docente.
Esa postura también había sido desarrollada por la Corte, al estudiar la constitucionalidad del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, pues en sentencia C-928 de 2006[29] señaló que la forma de realizar el cálculo y pago de las cesantías a favor de los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, no era igual al establecido en la Ley 50 de 1990.
Además, puntualizó que no se configuraba violación del derecho a la igualdad porque «simplemente la manera como se liquidan y pagan aquellos[30] es distinta a la regulada en la Ley 50 de 1990, sin que por ello se configure discriminación alguna». Sin embargo, por vía de acción de tutela, tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado[31] han considerado que en aplicación del principio de favorabilidad, es viable hacer extensivas a los docentes, las normas contempladas en la Ley 50 de 1990, en materia de sanción moratoria por la consignación extemporánea de las cesantías anuales, de manera que para estos, el valor reconocido con corte a 31 de diciembre de cada año por concepto de la aludida prestación, también les debe ser consignado en el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, a más tardar el 14 de febrero del año siguiente a su causación, so pena de que se incurra en mora equivalente a un día de salario por cada día de retraso.
En efecto, sobre ese particular, la Corte Constitucional en sentencia SU- 098/18[32] sostuvo: Este mandato constitucional[33] establece una serie de derechos y garantías mínimas fundamentales en favor de los trabajadores, que no pueden ser desconocidos. Entre estos, se encuentra el principio de favorabilidad en la aplicación de las normas jurídicas laborales o en la interpretación de éstas, lo cual supone que el funcionario público deberá optar por dar aplicación a la situación más favorable para el trabajador cuando exista un conflicto de normas jurídicas o dudas en la interpretación de una determinada norma jurídica[34].
Aunado a lo anterior, la Corte Constitucional ha reconocido que el hecho de que los docentes se encuentren amparados por un régimen especial, no implica el desconocimiento de su calidad de trabajadores del Estado, y menos aún si se trata de la aplicación de una norma de carácter laboral que comporta un beneficio, caso en el cual prevalece la interpretación que reporte el mayor beneficio para el empleado, pues ésta será la que se ajuste a los postulados del artículo 53 de la Carta Política.
En el caso objeto de estudio se evidencia que existe una postura más favorable respecto de los derechos laborales de los docentes oficiales, esto es, aquella que reconoce que este grupo de trabajadores del Estado tiene derecho a la sanción por mora en el pago del auxilio de cesantía. A pesar de que los jueces adoptaron una postura razonable y se encuentra justificada desde el punto de vista legal, este entendimiento excluyó otra posible interpretación de la normativa general que consagra la sanción moratoria por la no consignación de cesantías de conformidad con lo dispuesto en el numeral 3° del artículo 99 de la Ley 50 de 1990.
Esto, por cuanto el ámbito de aplicación de la sanción moratoria de la Ley 50 de 1990 se extiende a todos los empleados públicos. Así lo establece el Decreto 1252 de 2000[35]: [se transcribe la norma] […] De esta manera, la Sala no comparte el anterior razonamiento, puesto que precisamente las normas que se encuentran en la disposición, en particular, el artículo 13 de la Ley 344 de 1996, extendió la liquidación anual de las cesantías a todas las personas que se vinculen a los órganos y entidades del Estado a partir del 31 de diciembre de 1996.
Al respecto, las autoridades judiciales interpretaron el aparte “sin perjuicio de (…) lo estipulado en la Ley 91 de 1989” bajo un entendimiento restrictivo, en el sentido de que los docentes estaban excluidos de este contenido de manera categórica. […] Una vez realizada la anterior aclaración, encuentra la Corte que existe una interpretación favorable al actor que no se tuvo en cuenta por el despacho ni la Corporación Judicial, y que se encuentra en el mismo contenido de la disposición en comento, pues allí se establece, en lo pertinente, que los empleados públicos que se vinculen al servicio del Estado a partir de la vigencia del Decreto 1252 de 2000 –el actor se vinculó el 31 de marzo de 2003- tienen derecho al pago de las cesantías en los términos establecidos en la Ley 50 de 1990 y que lo allí dispuesto se aplica aún en el evento en que el servidor público se rija por un régimen especial que regule las cesantías.
Además, el parágrafo del artículo 1° del Decreto 1252 de 2000 consagra que los fondos que administran y pagan las cesantías a los servidores referidos seguirán haciéndolo, dentro de los cuales está incluido el fondo del fomag. Por tanto, la interpretación que permita concluir que dicha sanción moratoria no es aplicable al actor bajo el argumento de que no cumple la condición de pertenecer a la categoría de servidor público territorial ni la de encontrarse afiliado a un fondo privado, también puede entenderse de manera distinta a la luz de lo dispuesto en el parágrafo precitado.
Agregado a lo anterior, como ya se mencionó, el régimen anualizado que establece la Ley 50 de 1990 se extendió al sector público. Específicamente, el artículo 13 de la Ley 344 de 1996 estableció un nuevo régimen de cesantías anualizado y sistema aplicable a las personas que se vincularan con el Estado con posterioridad a su entrada en vigencia. Por otra parte, el artículo 1º del Decreto 1582 de 1998 acogió la sanción moratoria prevista en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990.
Realizada la anterior aclaración, esta Corporación considera que, en el régimen anualizado, aplicable al caso de los docentes vinculados después de 1990 y 1996, es lógico que se exija la afiliación y el pago oportuno del auxilio de cesantías, ya que la consignación es la manera de garantizar el acceso a la prestación. Sin duda, este sistema solo puede ser equitativo si las personas pueden contar con su pago de forma oportuna para poder disponer de la prestación en cualquiera de los eventos en que se permite, esto es, ante el desempleo, para financiar la educación propia, de compañeros permanentes, de los hijos o dependientes[36] y para la adquisición, construcción, mejora o liberación de bienes raíces destinados a su vivienda[37].
Adicionalmente, cabe anotar que, como quedó visto, una interpretación restrictiva de la aplicación de la sanción moratoria incurriría en un trato desigual de los docentes frente a otros trabajadores del Estado que gozan de la sanción como garantía de la prestación. Esta distinción viola el derecho a la igualdad toda vez que los docentes tendrían un derecho limitado por tener una categoría específica dentro de los trabajadores estatales, lo cual no constituye un motivo valido en sí mismo para negar su acceso.
Si bien se ajusta a la Constitución la creación de regímenes especiales, inclusive dentro de los trabajadores del Estado, en este caso se trata de una prestación exigible para todos los trabajadores, por lo cual la discusión está en su forma de garantía. El derecho a la igualdad exige que no se hagan distinciones injustificables entre sujetos asimilables.
Los docentes hacen parte de los empleados públicos, a quienes, en general, les aplica la sanción moratoria. En tal medida, se trata de un escenario en el cual todos gozan de una prestación, el auxilio de cesantías, que garantiza la subsistencia ante el desempleo y el acceso a la educación y vivienda. Por ello, un acercamiento que disminuye la protección de la garantía a unos en perjuicio de los otros viola el derecho a la igualdad.
Como se advirtió, los docentes se encuentran en la categoría de los empleados públicos y no existe razón que justifique que en su calidad de trabajadores no tengan derecho, de la misma forma que los demás servidores públicos, a que sus prestaciones sociales sean canceladas en tiempo. Una interpretación contraria no protegería a estas personas en la misma forma que a otros servidores públicos, lo cual tendría como consecuencia la restricción de su posibilidad de gozar de la garantía del pago oportuno del auxilio de cesantías y, a su vez, de las protecciones ya mencionadas que se derivan de esa prestación. Para la Sala, la anterior interpretación no resulta incompatible con el régimen especial que regula la figura del auxilio de cesantías de los docentes porque no afecta los requisitos, términos y competencia para su reconocimiento ni afecta el derecho de los docentes a esta prestación como tampoco genera exclusiones entre los docentes del magisterio, lo cual, al parecer, si se derivaría de la interpretación según la cual solo los docentes del sector territorial tendrían derecho a esta consecuencia legal por el incumplimiento de la consignación de la prestación social del auxilio de cesantías.
Sumado a lo anterior, el régimen especial al que está sometido el actor no contempla la sanción que solicita, situación distinta sería que su régimen lo contemplara o que, en su lugar, se estableciera otro tipo de beneficios o sanciones, lo cual, en este caso no se evidencia. Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que hipótesis como las que ahora se encuentran bajo estudio pueden desconocer el derecho a la igualdad. […] En este marco, la Sala advierte que en este caso no se presenta antinomias legales que puedan y deban resolverse a través del principio de especialidad, ya que no se trata de elegir la aplicación de una u otra normativa, pues lo que sucede es que la norma especial carece de regulación respecto a una figura jurídica que sí está presente en la norma general, por tanto, lo que se evidencia es un vacío. Es decir, la normativa que regula el régimen especial de docentes no reguló la materia de la sanción moratoria ni sustrajo o excluyó está figura jurídica que sí está regulada en la norma general, en consecuencia, no se trata de normas excluyentes que exigen aplicar una u otra sino de disposiciones que se complementan.
Bajo esta línea argumentativa es importante enfatizar que en este caso no se vulnera el principio de inescindibilidad o conglobamento, según el cual “El texto legal así escogido debe (…) aplicarse de manera íntegra en su relación con la totalidad del cuerpo normativo al que pertenece, sin que sea admisible escisiones o fragmentaciones tomando lo más favorable de las disposiciones en conflicto, o utilizando disposiciones jurídicas contenidas en un régimen normativo distinto al elegido”[38], en razón a que, al elegirse la norma más favorable al trabajador, es aplicable en su totalidad el contenido referente a la sanción moratoria por la no consignación del auxilio de cesantías en los términos previstos en la Ley 50 de 1990.
Esto es, no se elige parte de su contenido, pues no se aplican de manera fragmentada los contenidos normativos que más favorecen al trabajador con fundamento en distintas fuentes normativas, sino que como quedó expuesto, en el régimen especial hay una ausencia de regulación de la figura de la sanción moratoria por la no consignación de cesantías (vacío normativo), mientras que el régimen general si la contempla.
Así las cosas, se aplica de manera completa la norma especial, excepto en caso de vacío, en donde se aplica el régimen general. […] De conformidad con todo lo expuesto, en consonancia con el principio de favorabilidad procede aplicar lo dispuesto en el numeral 3° del artículo 99 de la Ley 50 de 1990 ya que la Ley 91 de 1989 no contempla de manera expresa sanción por la no consignación de las cesantías en el fomag.
Bajo el anterior derrotero, la Subsección considera viable acoger el criterio de favorabilidad aplicado en sede constitucional, para resolver las controversias relacionadas con el reconocimiento de sanción moratoria por la consignación tardía de las cesantías anuales a los docentes, al amparo de lo dispuesto en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990.
Por ende, se aplicará el anterior criterio a fin de establecer si el demandante es beneficiario de la sanción pretendida en la demanda, así: El primer aspecto a abordar consiste en el período respecto del cual se pretende el reconocimiento de la sanción moratoria por parte del demandante, pues, pese a que en la demanda y en la petición que se formuló en sede administrativa[39], afirmó que su reclamación se limitaba a la que surgiera de la tardanza en el pago de la prestación por los años 1998 a 2003, en el recurso de alzada informó que el a quo, al resolver la controversia, se refirió incluso al año 2004.
No obstante lo anterior, al revisar la parte resolutiva de la providencia recurrida, se observa que tal yerro no ocurrió, pues, el reconocimiento de la sanción moratoria se limitó al año 2003, de modo que el pronunciamiento de la referencia, se limitará a determinar si le asiste el derecho a la sanción pretendida, por la tardanza en la consignación de su prestación entre 1998 y 2003.
Ahora bien, de acuerdo con lo probado en el expediente, en particular, lo informado por el coordinador del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, a través de oficio del 6 de septiembre de 2012[40], los reportes de cesantías anuales a favor del demandante desde el año 2003 han sido oportunos; no obstante, tanto de esa documental, como del oficio suscrito por el secretario de educación del departamento del Atlántico, del 23 de octubre de 2013[41], se puede inferir que no existen reportes de cesantías por parte del municipio demandado desde 2003 hacia atrás, de donde surge que las cesantías causadas a su favor por los años 1998 a 2002 no han sido consignadas; por lo tanto, respecto de estas, es válido afirmar que la administración territorial sí incurrió en mora para su acreditación a favor del señor Pérez Polo, toda vez que, en aplicación del artículo 99 de la Ley 50 de 1990, se debieron consignar, a más tardar, el 14 de febrero del año siguiente a su causación. Siendo así, la mora corrió de la siguiente manera: Cesantías 1998: desde el 15 de febrero de 1999 y aún no hay constancia de su acreditación. Cesantías 1999: desde el 15 de febrero de 2000 y aún no hay constancia de su acreditación. Cesantías 2000: desde el 15 de febrero de 2001 y aún no hay constancia de su acreditación. Cesantías 2001: desde el 15 de febrero de 2002 y aún no hay constancia de su acreditación. Cesantías 2002: desde el 15 de febrero de 2003 y aún no hay constancia de su acreditación. No obstante lo anterior, la sanción moratoria pretendida está afectada por el fenómeno de la prescripción, comoquiera que la obligación -sanción moratoria- se hizo exigible a partir del momento en que se generó el incumplimiento o tardanza, es decir, desde el día siguiente al vencimiento del término con que la entidad contaba para realizar el pago -15 de febrero del año siguiente al de la causación del auxilio- y el accionante dejó transcurrir un lapso superior a tres (3) años sin hacer la reclamación administrativa de la sanción moratoria.
Esta Corporación, a partir de la sentencia de unificación CE-SUJ004 de 2016[42] ha entendido que como la sanción moratoria se causa en forma autónoma y es un derecho prescriptible, debe reclamarse dentro de los 3 años siguientes a aquel en que se hizo exigible la obligación, so pena de que se extinga por virtud del fenómeno de prescripción. Así se ha considerado, entre otras, en las siguientes providencias: Subsección B: De conformidad con la disposición transcrita, se establece que el término de prescripción de tres (3) años, se debe contar a partir de la fecha en que la obligación se hace exigible y la interrupción del término pero solo por un lapso igual, tiene lugar con el simple reclamo escrito del interesado, que para el caso de los empleados públicos deberá presentarse ante la autoridad competente acerca del derecho o la prestación pretendida[43].
Subsección A: […] la sanción moratoria se causa de forma autónoma, por el solo incumplimiento del plazo legal para el pago de las cesantías. Es decir, no se supedita al pago efectivo de las cesantías. En aplicación del criterio jurisprudencial expuesto, según el cual la sanción moratoria es prescriptible y se aplica el término previsto en el artículo 151 del Código de Procedimiento Laboral […] Se concluye de lo expuesto que la demandante reclamó su derecho ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo por fuera de los tres años contados a partir del día en que se hizo exigible la sanción moratoria y, por lo anterior en el caso en concreto operó la prescripción extintiva […][44] Así las cosas, en el caso concreto del señor Polo Anaya, el término para reclamar la sanción moratoria por la inoportuna consignación de sus cesantías empezó a correr en las siguientes fechas y se extinguió, en el término indicado en el cuadro siguiente: |Período de |Fecha en la que surgió|Fecha en que se | |cesantías debido |la mora y el derecho a|extinguió el derecho | | |reclamar la |por prescripción | | |indemnización | | |1998 |15 de febrero de 1999 |15 de febrero de 2002 | |1999 |15 de febrero de 2000 |15 de febrero de 2003 | |2000 |15 de febrero de 2001 |15 de febrero de 2004 | |2001 |15 de febrero de 2002 |15 de febrero de 2005 | |2002 |15 de febrero de 2003 |15 de febrero de 2006 | Con fundamento en lo anterior, se debe concluir que como la reclamación de la indemnización moratoria se realizó el 30 de septiembre de 2013[45], el 3 de octubre de 2013[46], el 10 de octubre de 2013[47], ante el departamento del Atlántico, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y el municipio de Sabanalarga, respectivamente, se encuentra prescrito el derecho pretendido; por ende, se deberá declarar probada la excepción extintiva, propuesta por las entidades demandadas, y, en tal sentido se revocará la sentencia recurrida que accedió a las pretensiones de la demanda, tal como se hará constar en la parte resolutiva de esta providencia. Teniendo en consideración lo anterior, la Sala se releva de analizar los demás problemas jurídicos planteados, esto es, si la sanción se debe pagar de manera independiente por cada período de cesantías debido y si el ente territorial demandado podía eximirse de responsabilidad, por estar inmerso en un proceso de reestructuración de pasivos, toda vez que la decisión no resultó favorable a las pretensiones de la demanda.
No obstante lo anterior, como de las pruebas allegadas al plenario[48] se infiere que los dineros que se han girado a ese fondo, para cubrir el pago de las cesantías anuales del demandante, corresponden a los años de 2003 en adelante, y no se han destinado con tal propósito, las sumas correspondientes a las cesantías causadas en los años 1998 a 2002, se debe conminar al municipio de Sabanalarga[49], para que proceda a realizar la consignación en el Fondo, respecto de la prestación causada por esos períodos, teniendo en cuenta que como la relación laboral permanece vigente, las cesantías tienen el carácter imprescriptible[50] y, por ende, la administración está en la obligación de reconocerlas. 3.
De la condena en costas Esta Subsección en sentencia del 7 de abril de 2016[51], respecto de la condena en costas en vigencia del cpaca, concluyó que la legislación varió del Código Contencioso Administrativo al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo de un criterio subjetivo a uno objetivo valorativo. Objetivo, en cuanto prescribe que en toda sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, bien sea total o parcial o con abstención, según las reglas del Código General del Proceso; y valorativo, en cuanto se requiere que el juez revise si ellas se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes.
Asimismo, se definió que la cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de las partes, pues varía según sea la parte vencida el empleador o el trabajador (Acuerdo 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura) y la complejidad e intensidad de la participación procesal; que las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por estas, que la liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho) la hará el juez de primera o única instancia y que procede condenar en costas tanto en primera como en segunda instancia. Conforme a las anteriores reglas, y atendiendo lo dispuesto en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso[52], la Sala se abstendrá de condenar en costas, en cuanto no resultaron probadas, pues, aunque no prosperó la pretensión de sanción moratoria, se conminará a la administración para que pague las cesantías debidas al demandante. 4.
Conclusión Con los anteriores argumentos se concluye que el derecho a la sanción moratoria por la consignación extemporánea de las cesantías causadas a favor del señor Luis Antonio Pérez Polo por el lapso comprendido entre 1998 y 2002, se encuentra prescrita, razón por la cual se revocará la providencia recurrida, que accedió a las pretensiones de la demanda y, en su lugar, se declarará probada la excepción extintiva propuesta por las entidades demandadas.
Además, se abstendrá de condenar en costas, pues no resultaron probadas. Sin embargo, se conminará al municipio de Sabanalarga, para que disponga ante el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, los recursos correspondientes a las cesantías causadas a favor del demandante en el período señalado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sub Sección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A Primero.- Revocar la sentencia proferida el 13 de noviembre de 2015 por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que accedió a las pretensiones de la demanda, en el proceso promovido por Luis Antonio Pérez Polo contra la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, departamento del Atlántico y municipio de Sabanalarga, de conformidad con las consideraciones que anteceden.
En su lugar se dispone: Declarar probada la excepción de prescripción del derecho a la sanción moratoria pretendida en la demanda, planteada por el departamento del Atlántico, la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y el municipio de Sabanalarga, en los términos descritos en la parte motiva de esta providencia. Segundo.- Conminar al municipio de Sabanalarga, para que disponga ante el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, los recursos correspondientes a las cesantías causadas a favor del demandante por los años 1998 a 2002, según lo expuesto en las consideraciones que anteceden.
Tercero.- No condenar en costas de segunda instancia. Cuarto.- En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS DDG ----------------------- [1] Folios 57 a 61. [2] Folios 73 a 82. [3] Folios 97 a 107. [4] Folios 428 a 470. [5] Folios 481 a 483. [6] Folios 490 a 492. [7] Folios 494 a 497. [8] Folios 589 a 597. [9] Folios 604 a 609. [10] Folio 610. [11] Artículo 2 literal a) del Decreto 3118 de 1968. [12] Artículo 2 literal b) del Decreto 3118 de 1968. [13] Artículo 2 del Decreto 432 de 1998. [14] Artículo 3, literales a), b) y c) del Decreto 432 de 1998. [15] La norma en cita fue modificada por el artículo 193 del Decreto 019 de 2012; no obstante, tal disposición es posterior a los años en que se causaron a favor del demandante las cesantías que fueron consignadas tardíamente, por lo que no procede su aplicación. [16] Es decir, el sistema de liquidación retroactiva, consagrado en Ley 6 de 1945, el Decreto 2767 de 1945, la Ley 65 de 1946 y el Decreto 1160 de 1947. [17] De acuerdo con el artículo 5, numeral 1, de la Ley 91 de 1989. [18] Folio 17. [19] Folio 18. [20] Folio 191. [21] Folio 21. [22] Folios 22 y 23. [23] Folio 20. [24] Folios 25 y 26. [25] Folio 28. [26] Folio 24. [27] En efecto, en la demanda se hizo énfasis en que la inconformidad que plantea la demandante se centra en la omisión en que incurrió la entidad territorial en consignar sus cesantías en los términos de la Ley 344 de 1996, su decreto reglamentario y la remisión que se hace al artículo 99 de la Ley 50 de 1990, por ello, se resaltó lo pertinente a lo largo de la síntesis que se hizo de la demanda. [28] Se resalta lo pertinente, comoquiera que el análisis de la Sala no comporta el reconocimiento de la sanción por mora en la consignación de las cesantías definitivas respecto de los docentes. [29] Corte Constitucional, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. [30] Refiriéndose a diferentes prestaciones, entre ellas las cesantías. [31] Ver, entre otras, sentencias del Consejo de Estado, del 17 de junio de 2019, A.C. 11001-03-15-000-2018-04617-01, Sección Tercera, M.P. y del 28 de junio de 2019, A.C. 11001-03-15-000-2018-04679-01, Sección Primera, M.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. [32] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. [33] Se refiere al artículo 53 de la Constitución Política. [34] Cita propia del texto transcrito «Sentencias T-401 de 2015 y T-464 de 2016.
M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado». [35] Cita propia del texto transcrito «“Por el cual se establecen normas sobre el régimen prestacional de los empleados públicos, los trabajadores oficiales y los miembros de la Fuerza Pública”». [36] Cita propia del texto transcrito «Ley 50 de 1990. “Artículo 102º.- El trabajador afiliado a un Fondo de Cesantía sólo podrá retirar las sumas abonadas en su cuenta en los siguientes casos: 1.
Cuando termine el contrato de trabajo. En este evento la Sociedad Administradora entregará al trabajador las sumas a su favor dentro de los cinco (5) días siguientes a la presentación de la solicitud. 2. En los eventos en que la legislación vigente autoriza la liquidación y pago de cesantía durante la vigencia del contrato de trabajo. El valor de la liquidación respectiva se descontará del saldo del trabajador desde la fecha de la entrega efectiva. 3.
Para financiar los pagos por concepto de matrículas del trabajador, su cónyuge, compañera o compañero permanente y sus hijos, en entidades de educación superior reconocidas por el Estado. En tal caso el Fondo girará directamente a la entidad educativa y descontará el anticipo del saldo del trabajador, desde la fecha de la entrega efectiva.
Parágrafo. El trabajador afiliado a un fondo de cesantías también podrá retirar las sumas abonadas por concepto de cesantías para destinarlas al pago de educación superior de sus hijos o dependientes, a través de las figuras de ahorro programado o seguro educativo, según su preferencia y capacidad”». [37] Cita propis del texto transcrito «Código Sustantivo del Trabajo.
“Artículo 256. Financiación de viviendas. <Artículo modificado por el artículo 18 del Decreto 2351 de 1965. El nuevo texto es el siguiente:> 1. Los trabajadores individualmente, podrán exigir el pago parcial de su auxilio de cesantía para la adquisición, construcción, mejora o liberación de bienes raíces destinados a su vivienda, siempre que dicho pago se efectúe por un valor no mayor del requerido para tales efectos. 2.
Los {empleadores} pueden hacer préstamos a sus trabajadores sobre el auxilio de cesantía para los mismos fines. (…)”». [38] Cita propia del texto transcrito «Sentencia T-832A de 2013, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.» [39] Folio 21. [40] Folio 191. [41] Folios 25 y 26. [42] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 25 de agosto de 2016, radicación 08001 23 31 000 2011 00628-01 (0528-14).
M.P. Luis Rafael Vergara Quintero. [43] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 8 de septiembre de 2017, M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, radicación: 08001-23- 33-000-2013-00726-01, número interno: 3560-15. [44] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 15 de febrero de 2018, radicación: 27001-23-33-000-2013-00188-01, número interno 0810-14, M.P. William Hernández Gómez. [45] Folio 21. [46] Folios 22 y 23. [47] Folio 20. [48] Oficios del 6 de septiembre de 2012, suscrito por el coordinador del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, y del 23 de octubre de 2013, emanado del secretario de educación del departamento del Atlántico (folios 121 y 25 y 26). [49] Al respecto, es preciso aclarar que de acuerdo con el artículo 1, parágrafo 1 del Decreto Nacional 3752 de 2003 «La falta de afiliación del personal docente al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio implicará la responsabilidad de la entidad territorial nominadora por la totalidad de las prestaciones sociales que correspondan». [50] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 25 de agosto de 2016, CE-SUJ004 de 2016, M.P. Luis Rafael Vergara Quintero. [51] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33- 000-2013-00022-01 (1291-2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, Consejero Ponente: William Hernández Gómez. [52] «1.
Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso (…) 4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias. (…) 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación».