IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD - Existencia de otro medio de defensa judicial / RECURSO DE APELACIÓN / PROSCRIPCIÓN DE ACTUAR CONTRA SUS PROPIOS ACTOS [L]a Sala advierte que la tutela es improcedente, pues en la solicitud de amparo la actora propone una discusión jurídica que no expuso en el proceso ordinario, conducta que contraviene la regla de venire contra factum proprium non valet (proscripción de actuar contra acto propio).
(…) [L]a conducta de la [accionante] en la acción de tutela no guarda coherencia con el comportamiento que válidamente siguió en el proceso ordinario. Se trata de un obrar incompatible con la confianza que generó en su contraparte. En efecto, la conducta de la actora, en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho suscitó la confianza en su contraparte de que la litis se ceñía al reclamo de la reliquidación de la pensión de jubilación conforme con la Ley 33 de 1985, por encontrarse la demandante al amparo del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 y, a partir de esa discusión, la UGPP ejerció los derechos de defensa y contradicción para justamente demostrar que aun siendo la demandante beneficiaria de dicho régimen, para liquidar el IBL debía ceñirse a lo dispuesto en la Ley 100 de 1993.
(…) Si, en realidad, la actora consideraba que era beneficiaria del régimen de transición de la Ley 33 de 1985 y que, por lo tanto, la pensión debía ser reliquidada conforme con el régimen contenido en el Decreto 3135 de 1968, así ha debido proponerlo en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. Pero eso no ocurrió y, por el contrario, utiliza el escenario de la acción de tutela para que se acceda a esa pretensión. (…) En conclusión, la Sala declarará improcedente la acción de tutela promovida por la [actora] contra la sentencia del 5 de septiembre de 2019, dictada por el Tribunal Administrativo del Chocó, porque va en contra de sus propios actos.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá, D.C., treinta (30) de enero de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-04618-00(AC) Actor: MARÍA YASMINA PEREA DE CANDIA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ La Sala decide la acción de tutela interpuesta por la señora María Yasmina Perea de Candia contra la sentencia del 5 de septiembre de 2019, dictada por el Tribunal Administrativo del Chocó, que revocó el fallo del 31 de marzo de 2017, proferido por el Juzgado Cuarto Administrativo de Quibdó y, en su lugar, denegó las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones 1.1. En ejercicio de la acción de tutela y mediante apoderado judicial, la señora María Yasmina Perea de Candia pidió la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, que estimó vulnerados por el Tribunal Administrativo del Chocó. En concreto, formuló las siguientes pretensiones: 1.
Déjese sin efecto la providencia del 05 de septiembre de 2019, proferida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por la accionante en contra de la UGPP, proferida dentro del expediente no. 27001-33-33-002-2013-0224-01, por medio de la cual se revocó la sentencia proferida por el a quo y en consecuencia se negaron las pretensiones de la demanda. 2.
Ordénese al Tribunal proferir una nueva sentencia, en la que se reconozca y liquide la pensión de mi mandante en los términos del decreto 3135 de 1968[1]. 2. Hechos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 2.1. La señora María Yasmina Perea de Candia nació el 15 de marzo de 1945 y laboró al servicio del Estado por más de 20 años.
El último lugar de prestación de servicios fue el Hospital Departamental de Condoto (Chocó). 2.2. Mediante Resolución Nº 015382 del 3 de septiembre de 1997, Cajanal EICE reconoció la pensión de jubilación a la señora Perea de Candia, bajo la condición de que demostrara el retiro definitivo. 2.3. Mediante Resolución Nº 007868 del 9 de mayo de 2002, Cajanal reliquidó la pensión de jubilación de la actora, por retiro del servicio. 2.4.
El 15 de agosto de 2012, la demandante solicitó la reliquidación de la pensión, por cuanto, en su criterio, debían incluirse todos los factores salariales que devengó durante el último año de servicios. 2.5. Por Resoluciones RDP 016771 del 26 de noviembre de 2012 y RDP 006901 del 15 de febrero de 2013, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP (que asumió ciertas funciones de Cajanal) denegó la reliquidación de la pensión. 2.6.
La señora María Yasmina Perea de Candia demandó la nulidad parcial de la Resolución Nº 007868 de 2002 y la nulidad de las Resoluciones RDP 016771 de 2012 y RDP 006901 de 2013 y, a título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordenara la reliquidación de la pensión de vejez, con la inclusión de todos los factores devengados en el último año de servicios. 2.7.
El conocimiento de la demanda correspondió al Juzgado Cuarto Administrativo de Quibdó, que, mediante sentencia del 31 de marzo de 2017, accedió a las pretensiones de la demanda y condenó a la UGPP a reliquidar la pensión de la señora Perea de Candia, con el 75 % del salario promedio mensual de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios.
Además, declaró prescritas las sumas causadas con anterioridad al 15 de agosto de 2009. 2.8. La UGPP apeló la anterior decisión y, mediante sentencia del 5 de septiembre de 2019, el Tribunal Administrativo del Chocó la revocó y, en su lugar, denegó las pretensiones de la demanda, al estimar que la pensión debía liquidarse por el 75 % del promedio mensual del ingreso base de liquidación de aportes de los diez años anteriores al reconocimiento pensional.
La autoridad judicial aplicó el precedente fijado en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, dictada por la Sala Plena del Consejo de Estado, en lo que tiene que ver con el IBL aplicable a los beneficiarios del régimen de transición. 3. Argumentos de la acción de tutela 3.1. De manera preliminar, la señora María Yasmina Perea de Candia señaló que la solicitud de amparo cumple los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
En cuanto al fondo del asunto, alegó que la sentencia del 5 de septiembre de 2019, dictada por el Tribunal Administrativo del Chocó, incurrió en los siguientes defectos: 3.1.1. Defecto sustantivo, por cuanto desconoció que la señora Perea de Candia era beneficiaria del régimen pensional contenido en el Decreto 3135 de 1968, si se tiene en cuenta que para el momento en que entró en vigencia la Ley 100 de 1993, ya había cumplido el estatus pensionada y que, de hecho, cuando empezó a regir la Ley 33 de 1985, contaba con más de 15 años de servicio. 3.1.1.1.
Que, por lo tanto, la regla jurisprudencial fijada en las sentencias C-258 de 2013 de la Corte Constitucional y del 28 de agosto de 2018 de 2018 de la Sala Plena del Consejo de Estado, no era aplicable a su caso, pues regulaba la situación de los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, régimen del que no es beneficiaria.
Que, por el contrario, el criterio de interpretación que debió atenderse, era el contenido en la sentencia de unificación del 9 de julio de 2009[2], dictada por la Sección Segunda del Consejo de Estado, que determinó la forma de liquidar las pensiones de los servidores públicos pertenecientes al régimen del Decreto 3135 de 1968. 3.1.2. Defecto fáctico, porque no valoró las pruebas que daban cuenta de que la demandante no pertenecía al régimen de transición de la Ley 100 de 1993. 4.
Trámite procesal 4.1. Por auto del 18 de noviembre de 2019[3], el Despacho Sustanciador inadmitió la demanda de tutela y ordenó a la actora que la subsanara en el sentido de aportar el poder conferido al abogado para actuar. En memorial del 26 de noviembre de 2019[4], se atendió el requerimiento. 4.2. Por auto del 9 de diciembre de 2019[5], el Despacho Sustanciador admitió la demanda de tutela y ordenó notificar, en calidad de demandados, a los magistrados del Tribunal Administrativo del Chocó y, en calidad de tercero con interés, al director de la UGPP. 4.3.
La Secretaría General de la Corporación practicó las notificaciones ordenadas en el auto admisorio[6]. 5. Intervenciones 5.1. La subdirectora de defensa judicial pensional de la UGPP[7] pidió que se declarara improcedente la tutela, por las razones que se resumen enseguida: 5.1.1. Que la sentencia cuestionada no incurrió en ningún defecto, toda vez que estuvo sustentada en las normas y el precedente aplicables a la pensión de la señora María Yasmina Perea. 5.1.2.
Que el asunto hizo tránsito a cosa juzgada, puesto que fue debidamente analizado y decidido por el tribunal competente. Que asumir lo contrario derivaría en el desconocimiento del principio de autonomía judicial. 5.1.3. Que la actora, por ser beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, debía aplicársele la Ley 33 de 1985 solo respecto a la edad, tiempo de servicio y tasa de remplazo, pero para la liquidación del IBL, su situación se rige a lo dispuesto en el inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 5.1.4.
Que la decisión cuestionada se ajusta al precedente fijado en las providencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, A-326 de 2014, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, A-229 de 2017, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017 y SU-23 de 2018, dictadas por la Corte Constitucional. Que, además, dicha decisión está acorde con la sentencia unificación del 28 de agosto de 2018, dictada por la Sala Plena del Consejo de Estado.
Que, de hecho, la Procuraduría General de la Nación y la Defensoría del Pueblo expidieron la Circular 021 de 2017, que conmina a aplicar el precedente señalado en las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015 y SU-395 de 2017. 5.2. A pesar de haber sido notificados, los magistrados del Tribunal Administrativo del Chocó no se pronunciaron sobre los hechos que motivaron la interposición de la presente acción de tutela.
CONSIDERACIONES 1. De la acción de tutela contra providencias judiciales 1.1. A partir del año 2012[8], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014[9], se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública. 1.2.
Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela. 1.3.
Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. 1.4.
Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. 1.5.
Ahora, tratándose de tutela contra providencias judiciales proferidas por el Consejo de Estado o por la Corte Suprema de Justicia, cuando ejercen funciones de órganos de cierre en las respectivas jurisdicciones, la Corte Constitucional ha establecido un requisito adicional, consistente en «la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional»[10]. 2.
Caso concreto 2.1. En el presente caso, la señora María Yasmina Perea de Candia alega que la sentencia del 5 de septiembre de 2019, dictada por el Tribunal Administrativo del Chocó, incurrió en defectos sustantivo y fáctico, por cuanto no aplicó el régimen pensional del Decreto 3135 de 1968, en virtud del régimen de transición previsto en el parágrafo segundo del artículo 1º de la Ley 33 de 1985. 2.2.
De entrada, la Sala advierte que la tutela es improcedente, pues en la solicitud de amparo la actora propone una discusión jurídica que no expuso en el proceso ordinario, conducta que contraviene la regla de venire contra factum proprium non valet (proscripción de actuar contra acto propio). Para ilustrar el asunto, a continuación se expondrá en qué consiste la citada regla y, seguidamente, se resolverá el caso concreto. 3.
De la regla venire contra factum proprium non valet (proscripción de actuar contra acto propio)[11] 3.1. La regla del venire contra factum proprium non valet es una expresión del principio general de la buena fe y está prevista como un mecanismo de protección de los intereses legítimos de determinados sujetos jurídicos que obliga a otro a mantener un comportamiento coherente con los propios actos, habida cuenta de que la conducta de una persona puede ser determinante en el actuar de otra.
Surge como una prohibición de actuar contra el acto propio. 3.2. Enneccerus[12] explica que, en virtud de esta regla, «a nadie le es lícito hacer valer un derecho en contradicción con su anterior conducta, cuando esa conducta, interpretada objetivamente según la ley, según las buenas costumbres o la buena fe, justifica la conclusión de que no se hará valer el derecho, o cuando el ejercicio posterior choque contra la ley, las buenas costumbres o la buena fe». 3.3.
La regla del venire contra factum proprium non valet se ha aplicado de diversas formas en los ordenamientos jurídicos y, por ende, ha dado lugar a varias doctrinas, que si bien tienen particularidades que las distinguen, lo cierto es que mantienen como fundamento el deber de coherencia. 3.4. Una doctrina que tiene origen en la regla del venire contra factum proprium non valet es la simple de los actos propios, doctrina que ha sido estudiada en España[13] y acogida en varios países de Suramérica[14]. 3.5.
Colombia, por ejemplo, ha acudido a la doctrina de los actos propios para impedir comportamientos incoherentes que atenten contra los principios de la buena fe y de confianza legítima y para restar efectos jurídicos a la conducta de una persona que se contrapone con un comportamiento anterior. Por eso, Mariana Bernal Fandiño explica que la doctrina de los actos propios constituye «un límite al ejercicio de un derecho subjetivo con el fin de obtener, en las relaciones jurídicas, un comportamiento consecuente de las personas y el respeto del principio de la buena fe»[15]. 3.6.
Sobre el particular, la Corte Constitucional, en la sentencia T-295 de 1999, expuso lo siguiente: «Un tema jurídico que tiene como sustento el principio de la buena fe es el del respeto al acto propio, en virtud del cual, las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe. Principio constitucional, que sanciona como inadmisible toda pretensión lícita, pero objetivamente contradictoria, con respecto al propio comportamiento efectuado por el sujeto.
(…) Se trata de una limitación del ejercicio de derechos que, en otras circunstancias podrían ser ejercidos lícitamente; en cambio, en las circunstancias concretas del caso, dichos derechos no pueden ejercerse por ser contradictorias respecto de una anterior conducta, esto es lo que el ordenamiento jurídico no puede tolerar, porque el ejercicio contradictorio del derecho se traduce en una extralimitación del propio derecho».
En la misma sentencia, la Corte Constitucional explicó que el respeto del acto propio requiere de tres condiciones para que pueda aplicarse: «a. Una conducta jurídicamente anterior, relevante y eficaz. b. El ejercicio de una facultad o de un derecho subjetivo por la misma persona o centros de interés que crea la situación litigiosa, debido a la contradicción -atentatorio de la buena fe- existente entre ambas conductas. c. La identidad del sujeto o centros de interés que se vinculan en ambas conductas». 3.7.
La anterior reseña simplemente para decir que, en virtud de los principios de la buena fe y de la confianza legítima, el ordenamiento jurídico considera inadmisible contrariar conductas pasadas, al punto que restringe el ejercicio de un derecho subjetivo, cuando el derecho que se pretende hacer valer se encuentra en evidente contradicción con una conducta anterior.
En palabras de la Corte Constitucional, así el cambio de criterio sea lícito (de hecho, aun formalmente válido, piensa la Sala) se prohíbe volver sobre actos propios porque eso no solo es un abuso del derecho propio, sino que menoscaba el derecho de la parte que ajustó su conducta a la confianza que le generó la actuación de su contraparte. 3.8.
El juez de tutela debe tener en cuenta esta prohibición para evitar que el mecanismo de amparo se ejerza con el propósito de volver sobre acto propio. Por eso, al momento de verificar el interés para recurrir providencias judiciales, el juez de tutela también debe examinar cuál fue la conducta y la discusión jurídica que el demandante de tutela hizo valer en el proceso ordinario, de modo que pueda determinar si se respetó o no el deber de coherencia. 4.
De la violación de la regla venire contra factum proprium non valet por parte de la señora María Yasmin Perea de Candia 4.1 La Sala estima que la conducta de la señora María Yasmina Perea de Candia demuestra que vino en contra de sus propios actos, esto es, en contra del propio criterio jurídico que expuso en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió contra la UGPP.
Veamos. 4.2. En el proceso ordinario, la actora pretendió que se reliquidara la pensión de jubilación conforme con el régimen de transición de la Ley 100 de 1993. Así, en el concepto de violación del escrito que contiene la demanda —relacionado en la sentencia de primera instancia del proceso ordinario— se lee[16]: En el concepto de violación manifestó lo siguiente: Los actos administrativos enjuiciados son ilegales, en la medida que debieron haber liquidado la pensión con el equivalente al 75% de TODOS los factores salariales (…).
Lo anterior teniendo en cuenta que para la entrada en vigencia de la ley 100 de 1993, la demandante había laborado al servicio del Estado por más de 20 años, contados desde el 04 de abril de 1970 y además tenía 49 años de edad, cumpliendo con los requisitos establecidos en el inciso 2 del artículo 36 de la ley 100 para ser sujeto del régimen de transición y no de otra norma (…).
(Destaca la Sala) 4.2.1. Bajo el anterior parámetro se decidió la demanda promovida por la señora Perea de Candia. De hecho, en sede de primera instancia, se concluyó que por ser la demandante beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, se debía reliquidar la pensión conforme con la Ley 33 de 1985 y, en ese sentido, accedió a las pretensiones de la demanda. 4.2.2.
La actora no interpuso recurso de apelación contra la anterior providencia, motivo por el que se entiende que estuvo conforme con la postura de esa decisión. 4.3. Sin embargo, en sede de tutela, la señora María Yasmina Perea de Candia cambió de criterio y ahora considera que no es beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, sino del régimen de transición de la Ley 33 de 1985 y que, por lo tanto, se debió ordenar la reliquidación de su pensión conforme con el Decreto 3135 de 1968. 4.4.
Evidentemente, la conducta de la señora Perea de Candia en la acción de tutela no guarda coherencia con el comportamiento que válidamente siguió en el proceso ordinario. Se trata de un obrar incompatible con la confianza que generó en su contraparte. En efecto, la conducta de la actora, en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho suscitó la confianza en su contraparte de que la litis se ceñía al reclamo de la reliquidación de la pensión de jubilación conforme con la Ley 33 de 1985, por encontrarse la demandante al amparo del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 y, a partir de esa discusión, la UGPP ejerció los derechos de defensa y contradicción para justamente demostrar que aun siendo la demandante beneficiaria de dicho régimen, para liquidar el IBL debía ceñirse a lo dispuesto en la Ley 100 de 1993. 4.5.
Aunque la pretensión de la señora Perea de Candia es formalmente válida, objetivamente es contradictoria respecto de la posición jurídica que defendió en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y atenta contra la lealtad y la confianza procesal que debe observar respecto de su contraparte y del propio juez de la causa. Es decir, la actuación de la demandante es inadmisible, porque ese cambio intempestivo de posición jurídica atenta contra el principio de la buena fe, que también debe observarse en las relaciones o vínculos procesales entre las partes y frente al propio juez. 4.6.
Si, en realidad, la actora consideraba que era beneficiaria del régimen de transición de la Ley 33 de 1985 y que, por lo tanto, la pensión debía ser reliquidada conforme con el régimen contenido en el Decreto 3135 de 1968, así ha debido proponerlo en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. Pero eso no ocurrió y, por el contrario, utiliza el escenario de la acción de tutela para que se acceda a esa pretensión. 4.7.
En conclusión, la Sala declarará improcedente la acción de tutela promovida por la señora María Yasmina Perea de Candia contra la sentencia del 5 de septiembre de 2019, dictada por el Tribunal Administrativo del Chocó, porque va en contra de sus propios actos. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Declarar improcedente la acción de tutela promovida por la señora María Yasmina Perea Candia, por las razones expuestas en esta providencia. 2. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3. Si no se impugna, enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese y cúmplase.
La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ Presidente de la Sección STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Magistrada MILTON CHAVES GARCÍA Magistrado JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Magistrado ----------------------- [1] Folios 1 y 2 del expediente de tutela. [2] Proceso Nº 25000-23-25-000-2004-0444-01 [3] Folio 114 del expediente de tutela. [4] Folio 116 ibídem. [5] Folio 120 ibídem. [6] Folios 121 a 125 ibídem. [7] Folios 126 a 135 ibídem. [8] Ver sentencia del 31 de julio de 2012. [9] Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. [10] SU-573 de 2017. [11] Sobre el particular, ver sentencia del 17 de marzo de 2016, dictada por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, en el proceso Nº 11001-03-15-000- 2015-01573-00. [12] ENNECCERUS, L. (1935).
Tratado de derecho civil, parte general. Pág. 482. Barcelona, España: Casa Editorial Bosch. [13] PUIG, J.(1951). Estudios de derecho comparado. La doctrina de los actos propios. Barcelona, España: Editorial Ariel. Y DÍEZ-PICASO, L. (1962). La doctrina de los propios actos. Un estudio crítico sobre la jurisprudencia del Tribunal Supremo. Barcelona, España: Casa Editorial Bosch. [14] EKDAHL, M. (1989).
La doctrina de los actos propios. Santiago de Chile: Editorial Jurídica de Chile. Y BORDA, A. (1986). La teoría de los actos propios. Buenos Aires, Argentina: Editorial Abeledo-Perrot. [15] BERNAL, M. (2012). La doctrina de los actos propios y la interpretación del contrato. Quaestiones Disputatae 2. Colección doctorado en ciencias jurídicas.
Bogotá, Colombia: Grupo Editorial Ibáñez. [16] Folio 14 del expediente de tutela.