GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA - Confirma sanción / INCUMPLIMIENTO DE ORDEN IMPARTIDA EN FALLO DE TUTELA / PAGO DE INDEMNIZACIÓN En providencia del 5 de diciembre de 2019, la Sección Quinta del Consejo de Estado sancionó al director de Reparaciones de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Victimas, [E.A.F.] con multa de 5 salarios mínimos legales mensuales vigentes por incurrir en desacato, debido a que el objeto de esta instancia judicial no es discutir si al accionante le asiste o no derecho a recibir una indemnización o el monto de ella, pues eso ya fue debatido y resuelto en el trámite de la acción de tutela.
(…) [L]a Sala encuentra demostrado no solo el incumplimiento de la orden de tutela, sino también la negligencia por parte del director técnico del área de Reparación de la Unidad de Víctimas, pues sin ningún tipo de justificación ha desatendido deliberadamente la orden de pago con la que se pretende proteger los intereses superiores del señor [L.C.P.C.].
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., tres (3) de febrero de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-00648-03(AC)A Actor: LUIS CARLOS PINILLA CUELLAR Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Procede la Sala a resolver la consulta de la sanción de multa de 5 salarios mínimos mensuales legales vigentes, impuesta al director de Reparaciones de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Victimas, doctor Enrique Ardila Franco. 1.
Solicitud de desacato Mediante escrito radicado el 23 de septiembre de 2019, el señor Luis Carlos Pinilla Cuellar solicitó la apertura del incidente de desacato frente a la orden de tutela impartida en primera instancia por la Sección Quinta del Consejo de Estado el 11 de abril de 2019, por considerar que la entidad accionada no ha dado cumplimiento a lo ordenado por el juez constitucional, en relación con el reconocimiento y pago del complemento de la indemnización por el hecho victimizante de desplazamiento forzado, del que fue víctima en el año 2007. 1.
Trámite Por medio de auto del 30 de septiembre de 2019, la Sección Quinta del Consejo de Estado ofició al director de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación a las Víctimas, para que en el término de 2 días siguientes a su notificación, informara y acreditara el cumplimiento de la sentencia de tutela del 11 de abril de 2019 y suministrara la información relacionada con el funcionario competente para cumplir la orden impartida, tal como nombre, identificación y correos electrónicos de notificación. En consecuencia, en informe inicial del 7 de octubre de 2019, el director de la Unidad manifestó que en oficio del 24 de marzo de 2015 le informó al señor Pinilla Cuellar los requisitos para que la indemnización correspondiera a 27 salarios mínimos legales mensuales vigentes y le explicó por qué él no cumplía con tales requerimientos, por lo que le concerniría una indemnización de solo 17 salarios mínimos legales mensuales vigentes.
Además, señaló que en el año 2015 pagó al interesado una indemnización de 17 salarios mínimos por desplazamiento forzado, la cual fue cobrada el 20 de enero de 2016 y, en ese entendido, ya se hicieron los pagos a que había lugar, razón por la que no es posible acceder a un nuevo reconocimiento. Finalmente indicó que la solicitud de reparación por el delito de lesiones personales se encuentra aún en trámite para definir su procedencia. Por su parte, en auto del 18 de octubre de 2019, la Sección Quinta profirió un nuevo requerimiento a la entidad accionada, debido a que no aportó la información del funcionario competente para dar cumplimiento a la orden de tutela, la cual es indispensable para proceder a la debida individualización dentro del presente proceso sancionador; la anterior solicitud fue atendida en oficio del 26 de octubre de esa anualidad, en el que señaló como encargado al director de reparaciones doctor Enrique Ardila Franco enrique.ardila@unidadvictimas.gov.co 1.
Apertura del incidente de desacato La Sección Quinta de esta Corporación consideró que dentro del expediente no existía constancia de que la Unidad Administrativa Especial para Atención y Reparación Integral a las Victimas hubiera pagado al señor Luis Carlos Pinilla los 10 salarios restantes de la indemnización que le fue reconocida en suma de 27 salarios mínimos, de los cuales solo pagó 17 en el año 2016, y sobre los cuales versa la orden de tutela del 11 de abril de 2019.
En razón de lo anterior, dio apertura formal a incidente de desacato en contra del señor Enrique Ardila Franco identificado con cédula de ciudadanía 16.922.163 en su calidad de director de Reparación de la Unidad de Víctimas, con correo de notificación enrique.ardila@unidadvictimas.gov.co y a quien se le concedió el término de 3 días para que ejerciera su derecho de defensa y contradicción, frente al presunto incumplimiento de lo ordenado en fallo del 11 de abril de 2019, dictado dentro del presente trámite constitucional. 2.
Informe rendido por la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Victimas Es necesario precisar que el incidentado Enrique Ardila Franco, a pesar de haber sido notificado a su correo electrónico como puede corroborarse en el folio 50, no se pronunció de forma personal o directa sobre el presente asunto, sino que el informe que reposa en el expediente, visto en los folios 57 a 63 vuelto, fue suscrito por Vladimir Martín Ramos, jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Unidad.
En el citado documento, se relata brevemente el trámite judicial y administrativo que se ha adelantado en torno a la situación del señor Luis Carlos Pinilla Cuellar y se trascribió la parte resolutiva de la sentencia del 11 de abril de 2019, que originó el presente trámite incidental, e indicó que el valor de la indemnización del hecho victimizante de desplazamiento forzado se encuentra sujeto a la fecha de ocurrencia del hecho y la fecha de inclusión en el registro Único de Víctimas.
Aunado a lo anterior, precisó que los hogares cuyo desplazamiento forzado haya sucedió antes del 22 de abril de 2008, y que hayan presentado la solicitud de reparación antes del 22 de abril de 2010 o hayan quedado incluidos en el Registro Único de Población Desplazada (rupd) antes de esa fecha, tendrán derecho al reconocimiento de 27 salarios mínimos legales mensuales vigentes; sin embargo, los que no cumplan con dichas exigencias tendrán derecho a recibir 17 smlmv.
Así, debido a que la ocurrencia del hecho que reclama el accionante sucedió el 26 de septiembre de 2008, es decir con posterioridad al 22 de abril de 2008, «no es procedente acceder a la pretensión de pago de excedente toda vez que le correspondían 17 smlmv», los cuales fueron cobrados el 20 de enero de 2016. 3. Providencia objeto de consulta En providencia del 5 de diciembre de 2019, la Sección Quinta del Consejo de Estado sancionó al director de Reparaciones de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Victimas, Enrique Ardila Franco con multa de 5 salarios mínimos legales mensuales vigentes por incurrir en desacato, debido a que el objeto de esta instancia judicial no es discutir si al accionante le asiste o no derecho a recibir una indemnización o el monto de ella, pues eso ya fue debatido y resuelto en el trámite de la acción de tutela.
Así, en el incidente de desacato solo se busca determinar si la orden impartida fue debidamente cumplida o no, pues el debate legal y probatorio sobre el amparo de los derechos deprecados se surtió previamente, sin que sea procedente reabrir esa discusión. Entonces, la Unidad se preocupó por demostrar el pago de los 17 salarios que el accionante recibió en el año 2016, pero no aportó prueba relacionada con el pago de los 10 salarios que hacen falta para el reconocimiento total de la indemnización. En ese sentido, resulta evidente que después de la notificación del fallo de tutela, el director técnico de Reparaciones de la uariv no ha llevado a cabo ninguna actuación tendiente a cumplir la orden judicial impartida, lo que demuestra un actuar negligente de su parte en detrimento de los derechos fundamentales amparados y acredita las fases objetiva y subjetiva del incumplimiento de la orden de tutela.
Ahora, el a quo consideró que la multa impuesta es proporcional con la finalidad de la medida, idónea para alcanzar el objetivo y proporcional en stricto sensu, pues «persigue un fin acorde con la Constitución Política, en consideración a que se busca la garantía de los derechos fundamentales al debido proceso y a la reparación del actor».
También argumentó que considera que la sanción corresponde con la gravedad de la conducta en relación con los derechos fundamentales que se desconocen con el incumplimiento deliberado de la orden, más aún si se tiene en cuenta que el accionante es una persona de la tercera edad, víctima de desplazamiento forzado que merece la especial protección constitucional. 2.
Consideraciones 1. Competencia Conforme a lo dispuesto en el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, una vez proferido el fallo que concede la tutela, corresponde a la autoridad responsable del agravio cumplirlo sin demora, so pena de incurrir en desacato sancionable. A su vez, el artículo 52 establece que la sanción por incumplir la orden de un juez, será impuesta por este mediante trámite incidental, y «será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción».
Sin embargo, en este caso, la sanción objeto de consulta fue impuesta por la Sección Quinta del Consejo de Estado, que por ser máxima autoridad en materia de lo Contencioso Administrativo, no posee superior jerárquico al que deba ser remitido el proceso incidental para surtir el trámite de consulta. En razón de lo anterior, resulta necesario acudir al Reglamento Interno de la Corporación, fijado en el Acuerdo 080 de 2019 y, en virtud del principio de analogía, aplicar las reglas de reparto de la acción de tutela.
De acuerdo con lo anterior, el artículo 25 del citado acuerdo ordena que las acciones de tutela, en primera y segunda instancia, deben someterse a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y ser resueltas por la Sección o Subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto.
Así, debido a lo anterior, y al reparto realizado por la Secretaría General del Consejo de Estado, la Sala es competente para conocer del presente asunto. 2. Marco normativo y jurisprudencial 1. Sobre el incidente de desacato Los artículos 27 y 52 del Decreto 2591 de 1991, prevén que ante el incumplimiento de una orden emitida dentro de un fallo de tutela, el accionante tiene como alternativa en forma simultánea o sucesiva, adelantar el trámite de cumplimiento del fallo o promover el incidente de desacato.
Este último, además de buscar el acatamiento de la decisión, estudia la posibilidad de que se sancione a la persona o funcionario responsable de cumplirla. La jurisprudencia constitucional ha indicado que la competencia para hacer cumplir los fallos de tutela radica, prima facie, en cabeza de los jueces de primera instancia, pues son estos los encargados de velar por el acatamiento de las órdenes impartidas, así provengan de un fallo de segunda instancia o de una sentencia de revisión de la Corte Constitucional y gozan de amplias facultades para utilizar uno u otro mecanismo tendiente al cumplimiento de sus decisiones, pues, hasta que ello no ocurra, mantienen la competencia en el asunto[1].
El incidente de desacato procede a petición de la parte interesada, de oficio o por intervención del Ministerio Público, y tiene como propósito que el juez constitucional, en ejercicio de sus potestades disciplinarias, sancione con arresto o multa a quien no atienda la orden de tutela. La autoridad judicial, al momento de resolver un incidente de desacato, debe tomar en consideración si concurren factores objetivos y subjetivos determinantes para valorar el cumplimiento de la sentencia por parte de su destinatario.
En caso del que el operador judicial evidencie el incumplimiento, debe establecer si este fue total o parcial, las razones por las cuales se produjo y las medidas necesarias para proteger efectivamente el derecho. Entre los factores objetivos que se advierten en el trámite incidental, deben revisarse, entre otros aspectos: i) la imposibilidad fáctica o jurídica de cumplimiento, ii) el contexto que rodea la ejecución de la orden impartida, iii) la presencia de un estado de cosas inconstitucional, iv) la complejidad de las órdenes, v) la capacidad funcional de la persona o institucional del órgano obligado para hacer efectivo lo dispuesto en el fallo, vi) la competencia funcional directa para la ejecución de las órdenes de amparo, y vii) el plazo otorgado para su cumplimiento[2].
El incidente de desacato además está cobijado por los principios del derecho sancionador y, específicamente, por las garantías que este otorga al disciplinado como el debido proceso y el derecho de defensa; por ello siempre será necesario demostrar la responsabilidad subjetiva en el incumplimiento del fallo de tutela para que proceda. Sobre el particular la Corte Constitucional [3]ha señalado: 30.- Así mismo, el juez de tutela al tramitar el respetivo (sic) incidente tiene el deber constitucional de indagar por la presencia de elementos que van dirigidos a demostrar la responsabilidad subjetiva de quien incurre en desacato, por tanto dentro del proceso debe aparecer probada la negligencia de la persona que desconoció el referido fallo, lo cual conlleva a que no pueda presumirse la responsabilidad por el sólo hecho del incumplimiento.
De acuerdo con ello, el juzgador tiene la obligación de determinar a partir de la verificación de la existencia de responsabilidad subjetiva del accionado cuál debe ser la sanción adecuada – proporcionada y razonable – a los hechos 31.- De acuerdo con las anteriores consideraciones se tiene que, al ser el desacato un mecanismo de coerción que surge en virtud de las facultades disciplinaria de los jueces a partir de las cuales pueden imponer sanciones consistentes en multas o arresto, éstas tienen que seguir los principios del derecho sancionador.
En este orden de ideas, siempre será necesario demostrar que el incumplimiento de la orden fue producto de la existencia de responsabilidad subjetiva por parte del accionado, es decir, debe haber negligencia comprobada de la persona para el incumplimiento del fallo, quedando eliminada la presunción de la responsabilidad por el sólo hecho del incumplimiento. 32.- En este punto cabe recordar que, la mera adecuación de la conducta del accionado con base en la simple y elemental relación de causalidad material conlleva a la utilización del concepto de responsabilidad objetiva, la cual está prohibida por la Constitución y la Ley en materia sancionatoria.
Esto quiere decir que entre el comportamiento del demandado y el resultado siempre debe mediar un nexo causal sustentado en la culpa o el dolo. Siendo esto así, el sólo incumplimiento del fallo no da lugar a la imposición de la sanción, comoquiera que se hace necesario probar la negligencia o el dolo de la persona o funcionario sobre quien recaiga la responsabilidad de cumplir la sentencia de tutela[4].
Así, para imponer una sanción de desacato, el juez de conocimiento primero debe individualizar al presunto responsable del incumplimiento de manera que se verifiquen sus nombres y apellidos, y debe comprobar si el desacato fue total o parcial y su causa, con el fin de encontrar el medio adecuado para asegurar que se cumpla lo decidido ya que, se repite, el mero incumplimiento (responsabilidad objetiva) no es razón suficiente para imponer una sanción. 2.2.2.
Del grado de consulta en el incidente de desacato La parte final del artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, establece que la sanción interpuesta mediante el trámite incidental por el juez de tutela, será consultada a su superior jerárquico con el propósito de que revise la actuación de primera instancia y decida dentro de los tres días siguientes, si deja en firme o no la sanción, sin que proceda recurso alguno contra dicha decisión. Ahora bien, el juez constitucional en la etapa de consulta debe analizar si la sanción impuesta en el incidente de desacato es la correcta, lo que implica verificar que no se haya violado la Constitución o a la ley, que se respete el debido proceso tanto del incidentalista como del sancionado y, asegurar que la sanción sea adecuada según las circunstancias específicas de cada caso.
En el evento en que el juez de consulta encuentre que no ha habido incumplimiento o responsabilidad subjetiva, no procede la sanción por desacato. Debido a que el Decreto 2591 de 1991 no estableció el trámite pertinente para este grado, la Corte Constitucional dispuso unos pasos a fin de evacuar las solicitudes de desacato y las consultas de las providencias sancionatorias, que esta Corporación acogió de la siguiente manera[5]: i) Identificar o individualizar previamente al funcionario público presuntamente responsable, con nombres y apellidos, ii) acreditar el ejercicio efectivo del cargo a la fecha de la notificación del fallo de tutela, iii) verificar la notificación del fallo al funcionario, iv) formular en concreto el cargo o acusación respectiva al funcionario llamado a cumplir el fallo de tutela, en respeto del derecho de defensa y del debido proceso, v) verificar el incumplimiento del fallo (responsabilidad objetiva) y, vi) establecer la conducta negligente en el incumplimiento (responsabilidad subjetiva).
A su vez, como la finalidad del desacato es hacer efectiva la protección de los derechos fundamentales objeto de amparo, la Corte Constitucional ha admitido que en ciertas circunstancias el juez que conoce el grado jurisdiccional de consulta adicione lo resuelto por el a quo a través de medidas complementarias o ajustes tendientes a asegurar el cumplimiento de las órdenes de tutela, siempre y cuando estén ajustadas a la parte resolutiva de la sentencia de amparo. 3.
El caso concreto Visto en su integridad el expediente de desacato y en concordancia con las anteriores precisiones, la Sala encuentra que la decisión de la Sección Quinta del Consejo de Estado, objeto de consulta, deberá confirmarse. Como se indicó en líneas anteriores, el marco frente al cual debe actuar el juez de desacato está dado por la orden de tutela en si misma considerada.
En el presente caso, la orden que dictó esa Sección en el fallo del 11 de abril de 2019, es del siguiente contenido literal: Segundo: amparar los derechos fundamentales al debido proceso y a la reparación del actor, por lo que se ordenará la Unidad Administrativa Especial para Atención y Reparación Integral a las Victimas –uariv- que, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia, realice las gestiones necesarias para pagar la indemnización administrativa que le fue reconocida al señor Luis Carlos Pinilla Cuéllar en acto administrativo del 24 de abril de 2015 – 27 s.m.l.m.v -, descontando el valor ya reconocido, sin que el término para su desembolso efectivo pueda exceder los treinta (30) días hábiles.
Se observa que la orden del 11 de abril de 2019 fue dirigida a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Victimas, para que pagara, en favor del señor Luis Carlos Pinilla, lo correspondiente a 27 salarios mínimo legales mensuales vigentes como indemnización porque su núcleo familiar fue víctima del delito de desplazamiento forzado; sin embargo, ordenó descontar de dicho monto, la suma parcial que le había sido pagada en años anteriores.
La anterior orden obedece a que por medio de la Resolución del 24 de abril de 2015, la unidad le reconoció al accionante una reparación equivalente a 27 salarios; no obstante, del mencionado reconocimiento solo pagó 17, aduciendo que esa era la verdadera suma a la que el señor Pinilla Cuéllar tenía derecho. No obstante, dentro del proceso de tutela se ampararon los derechos al debido proceso y a la reparación del accionante y se ordenó el pago completo de lo reconocido inicialmente por vía administrativa, es decir los 10 salarios restantes.
En procura de individualizar debidamente al funcionario competente para dar cumplimiento a la orden de tutela, la Sección Quinta requirió al director de la Unidad para que indicara quién era la persona encargada de verificar el acatamiento de la orden de tutela y, en virtud de dicho llamamiento, la entidad informó que el servidor facultado para dicha labor es el señor Enrique Ardila Franco, quien es el director técnico de Reparación de la Unidad de Víctimas.
En atención a la anterior información, por medio de la Secretaría General de la Corporación se procedió a notificar personalmente, por medio de correo electrónico, al citado funcionario; sin embargo, no hubo pronunciamiento directo de su parte, sino que fue la Oficina Asesora Jurídica la que rindió los informes requeridos. El a quo resolvió sancionar al director de la dependencia de Reparación, Enrique Ardila Franco, debido a que dentro del plenario no obra prueba que de fe del cumplimiento de la orden de tutela dada en el fallo del 11 de abril de 2019, es decir que no existe prueba de que la Unidad haya pagado al señor Luis Carlos Pinilla Cuéllar los 10 salarios mínimos legales mensuales vigentes restantes que se ordenaron.
No obstante, durante el presente trámite de consulta se allegó oficio del 19 de diciembre de 2019, en donde la Unidad afirmó que el señor Luis Carlos Pinilla cuenta con otro hecho victimizante de desplazamiento forzado frente al que se reconoció una indemnización por 27 smlmv que se encuentra disponible para pago y que fue reconocida en Resolución número 03297 del 19 de noviembre de esa anualidad.
En ese mismo sentido, también remitió copia de la comunicación del 29 de noviembre de 2019 en donde se le informó al interesado sobre la consignación de $ 22.359.132 en la cuenta bancaria correspondiente del Banco Agrario y le advirtió que podría hacer el retiro del dinero a más tardar el 28 de enero de 2020. En consecuencia, solicitó que se levantara la sanción impuesta durante este trámite incidental.
A pesar de la información y documentos aportados, la Sala advierte que la mencionada Resolución e indemnización obedece, como la misma Unidad manifestó, a otro hecho victimizante por desplazamiento forzado declarado por el señor Luis Carlos Pinilla, pero no al desplazamiento en torno al cual se profirió el amparo y las órdenes contenidas en el fallo del 11 de abril de 2019.
En ese sentido, debido a que la parte accionada aún no ha realizado el pago de los 10 smlmv de diferencia que ordenó la Sección Quinta del Consejo de Estado, no es posible tener por cumplida la orden de tutela, pues a pesar de que la Unidad giró una indemnización al accionante, ello no corresponde a lo ordenado en la acción de tutela que originó el presente trámite incidental.
De lo anterior, resulta claro que la vulneración a los derechos fundamentales amparados en sentencia del 11 de abril de 2019, permanecen bajo afectación dado que no se ha cumplido lo que allí se mandó y tampoco se demostró que se estuvieran adelantando las actuaciones necesarias para su cumplimiento. En consecuencia, la Sala encuentra demostrado no solo el incumplimiento de la orden de tutela, sino también la negligencia por parte del director técnico del área de Reparación de la Unidad de Víctimas, pues sin ningún tipo de justificación ha desatendido deliberadamente la orden de pago con la que se pretende proteger los intereses superiores del señor Luis Carlos Pinilla Cuéllar. 2.
Conclusión La Sala concluye que se logró establecer la negligencia de quien funge actualmente como director técnico de Reparación de la Unidad Especial Administrativa de Atención y Reparación a las Víctimas o el elemento subjetivo, puesto que en él recae la obligación de cumplir la orden de tutela y no existe prueba en el plenario que desvirtúe las afirmaciones hechas por el accionante.
Así las cosas, se confirmará la sanción de multa que se le impuso. En mérito de lo expuesto, la Subsección «A», de la Sección Segunda del Consejo de Estado, Resuelve Primero: confirmar la providencia del 5 de diciembre de 2019, que profirió la Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante la cual se sancionó con multa de 5 salarios mínimos legales mensuales vigentes al señor Enrique Ardila Franco, director de Reparación de la Unidad Especial Administrativa de Atención y Reparación a las Víctimas, por desacato a la sentencia del 11 de abril de 2019.
Segundo: remitir el expediente incidental al despacho de origen. La anterior providencia se estudió y aprobó por la Sala en sesión de la fecha. Cópiese, Notifíquese y cúmplase. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS ----------------------- [1] Corte Constitucional, auto A-136A de 2002. [2] Corte Constitucional, sentencia SU-034 de 2018. [3] Corte Constitucional, sentencias T-343 de 2011 y T-527 de 2012. [4] Al tenor de la sentencia SU-034 de 2018 de la Corte Constitucional, entre los factores subjetivos el juez debe verificar circunstancias como: i) la responsabilidad subjetiva (dolo o culpa) del obligado, ii) si existió allanamiento a las órdenes, y iii) si el obligado demostró acciones positivas orientadas al cumplimiento. [5] Sección Segunda – Subsección «A», C. P. Luis Rafael Vergara Quintero, consulta de desacato del 20 de octubre de 2011, expediente 25000-23-15-000- 2011-01739-01, y consulta de desacato del 3 de febrero de 2010 radicación 25000 23 15 000 2009 01556 01.