IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ En el caso concreto, evidencia la Sala que la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, al interior del proceso ejecutivo (…), se profirió el 18 de diciembre de 2018 y fue notificada el 1º de febrero de 2019.
(…) La acción de tutela fue radicada el 9 de septiembre de 2019 ante la Secretaría General del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Corporación que la remitió por competencia al Consejo de Estado el 10 de septiembre de 2019, es decir, a la fecha de la presentación de la acción transcurrieron más de 6 meses desde el momento en que fue notificada la providencia reprochada, por lo que se superó el término que se ha considerado como razonable para cuestionar providencia judiciales a través de la acción de tutela.
(…) Por consiguiente, sin mayores elucubraciones que las expuestas, la Sala colige, como se resolviera en primera instancia, que la acción es improcedente al ser presentada por fuera del término previsto como plazo razonable por la jurisprudencia constitucional, para ventilar los cargos de reproche contra las providencias judiciales como quedó expuesto.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO Bogotá, D.C., trece (13) de diciembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-04102-01(AC) Actor: ELKIN DE JESÚS ROMERO BERRIO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA 1.
Procede la Sala a resolver la impugnación presentada por el apoderado del señor Elkin de Jesús Romero Berrio, como parte accionante, en contra de la sentencia de primera instancia del 3 de octubre de 2019, proferida por el Consejo de Estado, Sección Primera, mediante la cual se declaró improcedente la acción de tutela. I. SINTESIS DEL CASO 2.
El señor Elkin de Jesús Romero presentó acción de tutela contra el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Montería y el Tribunal Administrativo de Córdoba, con el fin de que le sean amparados los derechos fundamentales a la dignidad humana, mínimo vital, trabajo, debido proceso y acceso a la administración de justicia, que consideró vulnerados por motivo de las providencias que ordenaron librar mandamiento de pago a su favor, por sumas diferentes a las reclamadas en la demanda ejecutiva.
La Sala verificó que la acción de tutela se radicó tiempo después de superar el término que la jurisprudencia constitucional considera razonable para controvertir providencias judiciales. Se confirma la sentencia de primera instancia que declaró improcedente la acción de tutela por incumplimiento del requisito de inmediatez. II.
ANTECEDENTES Hechos y solicitud de amparo 4. Mediante Resolución 0437 de 28 de febrero de 1995, el actor fue nombrado en provisionalidad, en el cargo de Fiscal Local de la Dirección Seccional de Fiscalías de Montería. 5. Adujo que el Director Seccional de Fiscalías de Montería, con un sentimiento de animadversión, y con el fin de cumplir algunos compromisos, elevó un informe negativo de las labores del accionante para lograr su desvinculación del cargo y que dio lugar a la Resolución 0621 de 25 de marzo de 2003, en la cual se declaró insubsistente el nombramiento del cargo. 6.
El actor presentó demanda contra ese acto administrativo. El conocimiento de la controversia correspondió al Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Montería, que accedió a las pretensiones de la demanda y ordenó el reintegro del señor Romero Berrio, al cargo que desempeñaba al momento del retiro, así como el pago de salarios y prestaciones sociales dejadas de percibir, desde la desvinculación hasta el reintegro. 7.
Para lograr el cumplimiento de ese fallo, el demandante presentó demanda ejecutiva en la que solicitó el pago de la suma de dos mil treinta y nueve millones doscientos veintiséis mil doscientos nueve pesos ($2.039.226.209) 8. En auto de 9 de noviembre de 2017, el juzgado libró mandamiento de pago a favor del actor y en contra de la Fiscalía General de la Nación, por la suma de cuarenta y cuatro millones ochocientos trece mil seiscientos treinta pesos ($44.813.630). 9.
Para el actor, el juzgado erró al no dictar una orden para lograr el cumplimiento del reintegro al cargo que ocupaba en la Fiscalía, a pesar de que fue expresamente ordenada en el fallo condenatorio. 10. La decisión de no ordenar el reintegró se fundó en una inhabilidad sobreviniente, invocada por la Fiscalía General de la Nación, derivada del proceso penal que cursó contra el accionante en el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Montería, donde fue condenado a pena privativa de la libertad por el delito de prevaricato por acción. 11.
El Tribunal Administrativo de Córdoba confirmó la providencia de primera instancia, a través de auto de 18 de diciembre de 2018. 12. Para el accionante, las autoridades judiciales incurrieron en un defecto fáctico por “darle mayor peso jurídico la Juez, a una simple información informal que a una sentencia judicial en firme”, sin que de manera concreta expusiera los medios de prueba cuyo análisis o valoración, según su parecer, fueron omitidos en las providencias cuestionadas.
III. TRÁMITE PROCESAL 13. Mediante auto de 16 de septiembre de 2019, la Sección Primera del Consejo de Estado avocó el conocimiento de la tutela y ordenó notificar al Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Montería y al Tribunal Administrativo de Córdoba, les remitió copia de la tutela y los instó a presentar un informe sobre los hechos que dieron lugar a la presente acción. Adicionalmente, dispuso la vinculación de la Fiscalía General de la Nación al presente proceso.
Providencia Impugnada. 14. El Consejo de Estado, Sección Primera, en sentencia de 3 de octubre de 2019, declaró improcedente la acción de tutela por incumplimiento del requisito de inmediatez. 15. Al sustentar la decisión, el a quo manifestó que la providencia objeto de tutela fue proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba el 18 de diciembre de 2018, se notificó el 1º de febrero de 2019 y la acción de tutela fue interpuesta el 9 de septiembre de 2019. 16.
Por lo anterior, consideró que este mecanismo de amparo fue presentado tiempo después del plazo razonable de seis meses, establecido por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y de esta Corporación. 17. Además, el actor no demostró, con prueba siquiera sumaria, un estado de debilidad manifiesta que justificara su inactividad para interponer la acción de tutela contra las providencias que presuntamente trasgredieron sus derechos fundamentales.
Impugnación 18. El apoderado del actor apeló la decisión. Para sustentar la contradicción al fallo manifestó que el requisito de inmediatez no es exigible cuando se está ante una persona de especial protección constitucional, como lo es el señor Elkin de Jesús Romero, por cuanto tiene 63 años de edad. 19. Además, manifestó que la vulneración al actor ha sido permanente, por el hecho de que, en ningún momento del proceso judicial que derivó en la sentencia de condena, la Fiscalía General de la Nación alegó la inhabilidad sobreviniente que impedía el cumplimiento de la orden de reintegro del actor.
III. CONSIDERACIONES Competencia. 20. La Sala es competente para conocer de la impugnación al fallo de tutela de 3 de octubre de 2019, proferido por la Sección Primera del Consejo de Estado, de conformidad con lo establecido en los Decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015 y 1983 de 2017, y el Acuerdo 377 de 2018 de la Sala Plena de esta Corporación. Problema jurídico 21.
De conformidad con las circunstancias que motivaron la presente acción de tutela y los argumentos de la impugnación, corresponde a la Sala determinar si modifica, revoca o confirma la providencia de 3 de octubre de 2019 que declaró improcedente la acción de tutela. Para ello, se deberá establecer, en primer término, si el mecanismo de amparo cumplió o no los requisitos generales de procedibilidad contra providencias judiciales.
De la acción de tutela contra providencias judiciales 22. De conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona tiene derecho a acudir a la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales cuando quiera que sean violados o amenazados, y procede solo cuando el afectado no disponga de otro medio judicial de defensa, salvo que la utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 23.
Desde el año 2012[1], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Para tal efecto, se ha instituido que el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005.
Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela. Además, debe examinar si el demandante identificó y sustentó la causal específica de procedibilidad y expuso las razones que sustentan la violación o amenaza de los derechos fundamentales. 24.
En el presente caso: (i) se agotaron todos los medios de defensa judicial disponibles al alcance de la persona afectada, sin que sea procedente otro recurso; (ii) no se trata de una irregularidad procesal; (iii) la parte actora identificó de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y, finalmente, (iv) no se atacó una sentencia de tutela.
Sin embargo, la Sala aprecia, como lo hiciera el a quo, que no se cumplió con el requisito de inmediatez, como pasará a exponerse. 25. La Corte Constitucional[2] ha señalado que si bien no es posible establecer un término de caducidad que limite el ejercicio de la acción de la tutela, esta no puede presentarse en cualquier tiempo y, por lo tanto, debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales del actor y la presentación de la demanda, en la medida en que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no solo tiene que ver con la urgencia en la protección de las garantías constitucionales de una persona, sino también con el respeto de la seguridad jurídica y de los derechos de los terceros afectados. 26.
En este orden de ideas, la inmediatez es más bien una condición que busca que la acción se presente en un plazo razonable contado desde el momento en que se tuvo conocimiento de la violación o amenaza de los derechos fundamentales y no un término de caducidad. 27. Justamente porque la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz de los derechos iusfundamentales es que se requiere que se ejerza en un tiempo prudencial.
Por ello, el presupuesto de la inmediatez constituye un requisito para habilitar el estudio de fondo de la acción de tutela, pues se evita “el uso de este mecanismo constitucional como herramienta que consienta la negligencia o indiferencia de los actores, o que propicie la inseguridad jurídica[3]”. 28. La jurisprudencia constitucional ha identificado cinco criterios orientadores para que el juez de tutela pueda determinar[4], en cada caso, si se ha cumplido con el requisito de la inmediatez.
Tales criterios se precisaron en la sentencia SU-391 de 2016[5], así: (i) La situación personal del peticionario: debe analizarse la situación personal del peticionario, pues en determinados casos esta hace desproporcionada la exigencia de presentar la acción de tutela en un término breve; (ii) El momento en el que se produce la vulneración: pueden existir casos de vulneraciones permanentes a los derechos fundamentales.
En estos casos, para analizar la inmediatez el juez de tutela no debe contar el término desde el momento en el que la vulneración o amenaza inició hasta la fecha de presentación de la tutela, sino que debe tomar en cuenta el tiempo por el que esta se prolongó; (iii) La naturaleza de la vulneración: existen casos donde se presenta un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción de tutela y la vulneración de los derechos de los interesados.
De acuerdo con este criterio, el juez debe analizar si la demora en la presentación de la tutela guarda relación con la situación de vulneración de derechos fundamentales que alega el peticionario; (iv) La actuación contra la que se dirige la tutela: la jurisprudencia constitucional ha señalado que el análisis de la inmediatez puede variar dependiendo de la actuación que se identifica como vulneratoria de los derechos invocados en la tutela.
Específicamente, ha señalado que este análisis debe ser más estricto tratándose de acciones de tutela contra providencias judiciales y (v) Los efectos de la tutela: la Corte ha considerado que, aún si se encuentra un motivo que justifique la demora en la interposición de la tutela, el juez debe tener en cuenta los efectos que esta tendría en los derechos de terceros si se declarara procedente[6]. 29.
Específicamente, en torno a la verificación de este presupuesto cuando la tutela que se analiza está dirigida contra una providencia judicial, la Sala Plena de esta Corporación mediante sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014[7] estableció, como regla general, que el mecanismo de amparo debe promoverse en un plazo máximo de seis meses contados a partir de la notificación de la sentencia o providencia objeto de reproche constitucional, límite temporal que también ha sido acogido por la Corte Constitucional[8]. 30.
Esta Sala reconoce que aplicar de manera estricta el término de seis meses puede resultar en una decisión excesivamente rigurosa, es por ello que no siempre el simple transcurso del tiempo puede llevar al juez a concluir que la tutela se ha presentado de forma tardía, ante la posibilidad que existan circunstancias especiales que no solo justifiquen que la acción de tutela no se haya presentado en un término razonable, sino que demuestren que el hecho o la omisión que vulnera el derecho fundamental sean permanentes, persisten en el tiempo, y hacen que la violación sea siempre actual. 31.
Se insiste que cuando se cuestionan providencias judiciales, dictadas en el marco de las acciones o medios de control que se tramitan en la jurisdicción contencioso administrativa, la oportunidad de la solicitud de amparo, por regla general, es de seis (6) meses, que se determinan a partir del momento en que se notifica la providencia acusada, pues es a partir de entonces que, se infiere, las partes tienen conocimiento de las decisiones judiciales. 32.
En el caso concreto, evidencia la Sala que la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, al interior del proceso ejecutivo no. 23001-33-33-001-2015-00106-01, se profirió el 18 de diciembre de 2018 y fue notificada el 1º de febrero de 2019[9]. 33. La acción de tutela fue radicada el 9 de septiembre de 2019 ante la Secretaría General del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Corporación que la remitió por competencia al Consejo de Estado el 10 de septiembre de 2019, es decir, a la fecha de la presentación de la acción transcurrieron más de 6 meses desde el momento en que fue notificada la providencia reprochada, por lo que se superó el término que se ha considerado como razonable para cuestionar providencia judiciales a través de la acción de tutela [10]. 34.
Esta Sala reitera que no siempre el simple transcurso del tiempo puede llevar al juez a concluir que la tutela se ha presentado de forma tardía, ante la posibilidad que existan circunstancias especiales que no solo justifiquen que la acción no se haya presentado en un término razonable, sino que demuestren que el hecho o la omisión que vulnera el derecho fundamental sean permanentes, persisten en el tiempo, y hacen que la violación sea siempre actual. 35.
En el memorial de impugnación, el actor manifestó que se trata de un sujeto de especial protección constitucional por pertenecer al grupo poblacional de la tercera edad y que tal situación basta para tener como superado el requisito de inmediatez. 36. Sobre el particular, esta Sala extrae de los medios de prueba aportados al expediente que, según la copia de la cédula de ciudadanía del señor Elkin de Jesús Romero Berrio, a la fecha el accionante tiene 64 años de edad, razón suficiente para colegir que no se encuentra dentro del grupo de personas de la tercera edad, conforme a la expectativa de vida de los Colombianos, certificada por el DANE[11], indicador objetivo que ha servido de referencia en los fallos de tutela proferidos por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado sobre la materia[12]. 37.
Además, cabe precisar que la condición de persona de la tercera edad no constituye per se, razón suficiente para definir la procedencia de la acción de tutela en estos casos, pues adicionalmente se debe acreditar la vulneración al derecho al mínimo vital o a los derechos conexos a él (como la vida digna, la salud o la seguridad social) lo cual permita configurar la existencia de un perjuicio de carácter irremediable.
Así lo sostuvo la Corte en la Sentencia T-083 de 2004: (…) es muy común que quienes interpongan la solicitud de amparo sean personas de la tercera edad, hecho éste que los convierte en sujetos de especial protección. Pero esa sola circunstancia no hace procedente la tutela, pues es necesario demostrar que en el caso concreto el perjuicio sufrido afecte la dignidad humana, la subsistencia en condiciones dignas, la salud, el mínimo vital, que existan lazos de conexidad con derechos fundamentales, o que se acredite que someter a la persona a los trámites de un proceso judicial ordinario sería excesivamente gravoso.
Solamente en estos eventos la tutela puede desplazar al mecanismo ordinario de defensa, en la medida que aquel pierde su eficacia material frente a las particulares circunstancias de la persona y evidencia un daño irremediable 38. A pesar de lo anterior, el actor no expuso razones admisibles que justificaran la tardanza en la presentación de la acción constitucional y tampoco presentó pruebas que acreditaran una palmaria trasgresión de sus derechos constitucionales, derivadas de las providencias judiciales que libraron mandamiento de pago a su favor. 39.
Por consiguiente, sin mayores elucubraciones que las expuestas, la Sala colige, como se resolviera en primera instancia, que la acción es improcedente al ser presentada por fuera del término previsto como plazo razonable por la jurisprudencia constitucional, para ventilar los cargos de reproche contra las providencias judiciales como quedó expuesto. 40.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia de 3 de octubre de 2019, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. NOTIFICAR a las partes por el medio que resulte más expedito y eficaz, conforme a los artículos 30 y 31 del Decreto 2591 de 1991 y 5 del Decreto 306 de 1992.
TERCERO. ENVIAR el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. RAMIRO PAZOS GUERRERO Presidente Ausente con permiso ALBERTO MONTAÑA PLATA MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado Magistrado ----------------------- [1] Ver sentencia del 31 de julio de 2012. [2] Corte Constitucional, sentencia T- 123 de 2007, M.P. Álvaro Tafur Galvis. [3] Ibídem. [4] Ver al respecto: Corte Constitucional, sentencia SU 391 de 2016 M.P. Alejandro Linares Cantillo, sentencia T-246 de 2015 M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez, sentencia T-594 de 2008 M.P. Jaime Córdoba Triviño, sentencia T-158 de 2006 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, sentencia T- 1110 de 2005 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, sentencia SU-961 de 1999 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. [5] Corte Constitucional.
M. P. Alejandro Linares Cantillo. [6] Ibídem. [7] 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ) [8] T-031 de 2016, M. P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. [9] Folios 67 a 73 [10] Folio 79 [11] https://www.dane.gov.co/files/investigaciones/poblacion/series_proyecciones/ proyecc3.xls a medida que rastreamos la web. [12] CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencias T-047 de 2015 y T-598 de 2017 entre muchas otras.