IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL / INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ [P]ara la Sala resulta claro que la acción de tutela presentada por el actor no cumple con los requisitos de procedencia referidos, porque si bien la decisión cuestionada se encuentra ejecutoriada, el actor no acreditó el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela.
(…) [C]omo puede advertirse, si bien el actor pretende darle el cariz de defecto procedimental absoluto a la decisión que negó el incidente de desacato, es evidente que los fundamentos que soportan la interposición de la acción de tutela se refieren a la discusión que ya se surtió en el proceso de tutela y se dirigen a controvertir lo referente al presunto incumplimiento del aludido fallo.
Aunado a lo expuesto, la fundamentación del defecto procedimental absoluto resultó insuficiente, ante la falta de razones precisas que sustentaran las afirmaciones del demandante relacionadas con el desconocimiento del artículo 133 del Código General del Proceso, que consagra las causales de nulidades procesales. (…) Además, tampoco se cumple el requisito de inmediatez, si se tiene en cuenta que la providencia cuestionada fue notificada el 15 de febrero de 2019, mientras que la acción de tutela fue radicada el 5 de septiembre del presente año, es decir, se presentó por fuera del término que la jurisprudencia constitucional ha entendido como razonable, sin que sea posible considerar que las peticiones radicadas por el actor con posterioridad a la decisión de desacato puedan extender dicho término, al tratarse de reiteraciones carentes de fundamentos adicionales a los expuestos en la solicitud de incumplimiento.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO Bogotá, D.C., quince (15) de noviembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-04033-00(AC) Actor: ESIQUIO SILVA PERLAZA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN C 1.
Procede la Sala a proferir fallo de primera instancia dentro de la acción de tutela presentada por Esiquio Silva Perlaza, contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C. I. SINTESIS DEL CASO 2. El actor controvirtió la providencia del 23 de abril de 2018, proferida por el Juzgado Treinta y Cinco Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, por medio de la cual dispuso negar el incidente de desacato que propuso para que se declare el presunto incumplimiento de un fallo de tutela que amparó su derecho fundamental a la vivienda digna.
La Sala constató que el demandante pretendió emplear este mecanismo de amparo para que se declare el incumplimiento a órdenes impartidas en un proceso de tutela cuando esa discusión ya se surtió ante el juez natural de la causa. Se declarará improcedente la acción de tutela por incumplimiento de los requisitos jurisprudenciales de procedencia de este mecanismo de amparo, cuando se dirige contra providencias judiciales que dieron por terminado el trámite incidental de desacato.
II.
ANTECEDENTES Solicitud de amparo 3. El señor Esiquio Silva Perlaza presentó un escrito de tutela confuso, en el que, según se extrae, solicitó que se amparen sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia y vivienda digna, presuntamente conculcados por la autoridad judicial accionada. En el acápite de pretensiones solicitó “[d]eclarar que el auto (de) 17 de julio de 2019 en la referencia de confirmar y sin valorar la petición al actor no ha sido resu[e]lta de forma detallada, sin darle trámite incurre en vías de hecho”.
Pese a lo anterior, en los medios de prueba aportados con la demanda y en el expediente de la acción de tutela no. 11001-33-36-035-2018- 00104-01, remitido en préstamo por el juzgado vinculado, no existe una providencia de tal fecha. 4. Lo que infiere la Sala es que el accionante controvierte las decisiones del Juzgado Treinta y Cinco Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, por medio de las cuales negó las reiteradas solicitudes presentadas por el señor Esiquio Silva Perlaza, tendientes a que se declare el incumplimiento del fallo de tutela del 23 de abril de 2018, proferido por ese despacho y confirmado el 3 de julio de 2018, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C. Hechos probados 5.
Para traer mayor claridad al sub lite, la Sala presenta la relación de hechos que se encuentran probados en el expediente y que resultan relevantes para resolver la controversia: 6. En sentencia de tutela de 23 de abril de 2018, el Juzgado Treinta y Cinco Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá amparó los derechos fundamentales a la vivienda digna y debido proceso, así como el principio de confianza legítima del señor Esiquio Silva Perlaza, al tiempo que profirió la siguiente orden: (…)
SEGUNDO: ORDENAR al DEPARTAMENTO DE LA PROSPERIDAD SOCIAL – DPS- que, en la próxima convocatoria que se lleve a cabo en la ciudad de Bogotá, tenga en cuenta los factores de vulnerabilidad que concurren en el hogar del Señor ESIQUIO SILVA PERLAZA, así como la información que se haya actualizado en las bases de datos respecto del accionante, a efectos de que su hogar sea priorizado al momento de elaborar el listado de potenciales beneficiarios de los subsidios de vivienda y para la eventual selección de adjudicatarios definitivos, de conformidad con los órdenes de priorización previstos en el ordenamiento.
TERCERO: ORDENAR a FONVIVIENDA que adopte las medidas que sean necesarias para que el señor ESIQUIO SILVA PERLAZA sea efectivamente informado sobre la posibilidad de postularse a los proyectos urbanísticos adscritos a la próxima convocatoria que se lleve a cabo en la ciudad de Bogotá, así como que le brinden una orientación completa y eficaz en cada una de las etapas del proceso de postulación. 7.
El 3 de julio de 2018, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, confirmó en su totalidad la sentencia de primera instancia. 8. Con escrito radicado el 19 de julio de 2018, el señor Esiquio Silva Perlaza promovió incidente de desacato en contra de las autoridades a quienes se dictaron las órdenes de tutela. 9.
Previo a dar apertura al incidente de desacato, con auto de 13 de diciembre de 2018, el juzgado requirió a las entidades accionadas para que certificaran si dieron cumplimiento a las órdenes impartidas. 10. Con auto de 5 de febrero de 2019, ese despacho ordenó la apertura del trámite incidental, negó una solicitud de nulidad propuesta por el DPS, fundada en la presunta indebida notificación del fallo de tutela y consideró que esa entidad acreditó el cumplimiento de las órdenes que le fueron dictadas en el fallo de tutela, por lo que dispuso la continuación del incidente de desacato contra FONVIVIENDA. 11.
En auto de 12 de febrero de 2019, el juzgado negó la declaratoria de desacato y se abstuvo de imponer sanción al representante legal de FONVIVIENDA, luego de constatar que esa entidad adoptó las medidas necesarias para que el accionante fuera informado sobre el trámite de postulación para ser beneficiario de una solución de vivienda. 12.
Mediante memorial radicado el 19 de febrero de 2019, el señor Esiquio Silva Perlaza reiteró el incidente de desacato porque consideró que, para entonces, no se encontraba materializado el cumplimiento a la orden de tutela. 13. El 4 de marzo de 2019, el actor presentó un nuevo documento y solicitó el impulso procesal frente al nuevo trámite incidental de desacato que propuso. 14.
En auto de 6 de marzo de 2019, el Juzgado Treinta y Cinco Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá afirmó que no advertía razones fácticas o jurídicas que ameritaran revivir el trámite de desacato, pues las entidades accionadas dieron cumplimiento a las ordenes proferidas en su contra y el señor Silva Perlaza había sido informado de todos los trámites de postulación para ser beneficiario de un subsidio de vivienda. 15.
Con escrito radicado el 8 de marzo de 2019 en la Oficina de Apoyo de los Juzgados Administrativos, el accionante radicó una nueva solicitud de apertura del trámite incidental de desacato y, de manera adicional, pretendió la vinculación a dicho trámite del DPS, la UARIV, la gerencia del proyecto Metrovivienda, la Secretaría Distrital del Hábitat y el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, para que “sin más dilaciones, a la misma con acciones específicas tendientes (a) que me integren adecuadamente la relación fundamental, para que se ejecute el presupuesto en materia de Vivienda Digna”. 16.
Esa solicitud fue resuelta de manera negativa con auto de 14 de marzo de 2019, en el que el juzgado de conocimiento insistió en el cumplimiento a la orden de tutela por parte de FONVIVIENDA y el DPS, a través de la identificación y selección de potenciales beneficiarios del subsidio familiar de vivienda y con la adopción de medidas para que el actor fuera informado del trámite de postulación para adquirir dicho beneficio. 17.
El señor Esiquio Silva Perlaza radicó otro memorial el 2 de mayo de 2019, donde solicitó “de la manera más respetuosa (…) que se proceda a las exenciones requeridas de acuerdo a la normatividad del C.G.P. En el proceso No. 2018-104 para que se dé estricto cumplimiento por considerarse que no está surtido en su totalidad de las órdenes impartidas por el juez constitucional.
Por lo anterior solicito que se indique la tardanza en el estricto cumplimiento para que se proceda en la orden impartida en primera instancia por su Despacho”. 18. Por último, el Juzgado Treinta y Cinco Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá profirió un auto el 24 de mayo de 2019 donde manifestó: Este funcionario no tiene una opción diferente a mantener la posición asumida en las providencias proferidas frente a los reiterados requerimientos del accionante, atendiendo además los límites y las facultades del trámite del incidente de desacato y garantizando el cumplimiento de la orden impuesta en el fallo de tutela (…) Aunado debe tenerse en cuenta que con este trámite de desacato no es dable t(r)atar nuevos temas que permitan variar la decisión de fondo tratado en el trámite de tutela que además ya ha sido decidido mediante sentencia que hace tránsito a cosa juzgada, por lo que dicha decisión es inmodificable y su cumplimiento es obligatorio.
Ahora bien, frente al cumplimiento del fallo de tutela el Despacho ya ha cumplido con su función dentro del trámite incidental, mediante providencia del doce (12) de febrero de dos mil diecinueve (2019) al decidir el incidente de desacato negando la declaratoria de desacato en virtud del cumplimiento del fallo de tutela proferido en el proceso de la referencia. Luego no es dable emitir pronunciamientos diferentes al encontrarse más que superadas las etapas correspondientes tanto a la tutela como al trámite del incidente de desacato.
Solo resta poner de presente que la conducta del accionante evidencia una actuación temeraria, en razón a las solicitudes que de manera reiterada presenta están relacionadas con un asunto que ya ha sido resuelto, por lo que se le insta para que cese en su intención de pretender someter nuevamente a estudio asuntos que ya han sido tratados y reitera el Despacho debe estarse a lo dispuesto en el auto del doce (12) de febrero de dos mil diecinueve (2019) por el cual se dispuso negar la declaratoria de desacato de la orden de tutela contenida en el fallo del 31 de octubre de 2018.
Fundamentos de la vulneración 19. En el escrito de tutela, el actor expuso consideraciones genéricas sobre la vía de hecho judicial, la tutela como mecanismo transitorio, el perjuicio irremediable y luego manifestó que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en un defecto procedimental absoluto en tanto actuaron “completamente al margen del procedimiento establecido, teniendo en cuenta que no resulta legal en la decisión que decret(ó) el tácito (sic) y terminación del proceso por este fenómeno, desconociendo lo prescrito en el artículo 133 del C.G.P., Y pretendiendo por dar terminado el proceso en la referencia y que se estaría afectando mis derechos, como sujeto de especial protección y por ser víctima del conflicto armado”.
II. TRÁMITE PROCESAL 20. Con auto de 10 de septiembre de 2019, esta Corporación inadmitió la acción de tutela tras advertir que del escrito inicial presentado por el actor no era posible evidenciar la acción u omisión que consideró vulneradora de sus derechos fundamentales, al igual que la autoridad que presuntamente ocasionó la amenaza o trasgresión, por lo anterior se requirió al señor Esiquio Silva Perlaza, para que las identifique. 21.
Mediante proveído de 27 de septiembre de 2019 fue necesario requerir una vez más al accionante para que diera cumplimiento a lo ordenado. 22. Luego de recibir un escrito en el que el actor manifestó que aclararía la tutela, el cual, al igual que escrito inicial de amparo resultó sumamente confuso y no aclaró de manera expresa el objeto de la tutela, con auto de 9 de octubre de 2019 se avocó el conocimiento de la acción y se ordenó notificar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B y al Juzgado Treinta y Cinco Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá como autoridades accionadas y como terceros interesados a la Presidencia de la República, la Nación – Ministerio de Vivienda y el DPS, por lo que se les remitió copia de la tutela e instó a presentar un informe sobre los hechos que dieron lugar a la presente acción. III.
CONSIDERACIONES Competencia 23. La Sala es competente para pronunciarse sobre la acción de tutela promovida por el señor Esiquio Silva Perlaza contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, en virtud de lo previsto en el artículo 37 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 1991, en concordancia con el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 26 de mayo de 2015 y el Acuerdo 377 de 2018 de la Sala Plena de esta Corporación. Cuestión preliminar: identificación de la providencia judicial cuestionada 24.
Para resolver la presente controversia la Sala debe precisar que en el escrito de tutela inicial, así como en el escrito de subsanación a la demanda de amparo que presentó el accionante, no se identificó con exactitud los hechos u omisiones de las autoridades judiciales de donde derive la presunta trasgresión a derechos fundamentales. 25.
A pesar de lo anterior, de la revisión crítica de los medios de prueba y con los hechos probados antes descritos, la Sala infiere que los reproches del accionante se dirigen contra la providencia de 12 de febrero de 2019, proferida por el Juzgado Treinta y Cinco Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, por medio de la cual se resolvió negativamente el incidente de desacato propuesto por el actor, por el presunto incumplimiento de la orden de tutela dictada el 23 de abril de 2018 y confirmada el 3 de julio del mismo año por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B. 26.
En aplicación del deber derivado del principio iura novit curia y la prevalencia del derecho sustancial por sobre las formas, consagrada en el artículo 228 de la Constitución Política y que imponen al juez de tutela realizar la calificación jurídica de los hechos a que haya lugar en cada caso, esta Sala resolverá la presente controversia teniendo como marco de decisión la providencia judicial aludida..
Problema jurídico 27. De conformidad con los argumentos de la tutela, corresponde a la Sala determinar si el Juzgado Treinta y Cinco Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia del señor Esiquio Silva Perlaza, con ocasión del auto de 12 de febrero de 2019, proferido en el proceso de tutela no. 11001-33-36-035-2018-00104-00, por medio del cual se negó declarar en desacato al DPS y FONVIVIENDA, por el presunto incumplimiento a la orden de tutela de 23 de abril de 2018, confirmada el 3 de julio del mismo año. De la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales que ponen fin al trámite incidental de desacato – caso concreto 28.
En sentencia de unificación SU-038 de 3 de mayo de 2018, la Corte Constitucional precisó que la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales que ponen fin al trámite incidental de desacato es excepcional y que dicha procedencia depende de si está configurada una materialización una vulneración al debido proceso de las partes. 29.
De lo anterior, extrajo la Corte que el juez constitucional que asuma el conocimiento de una acción de tutela enfilada contra providencia dictada en el curso de un incidente de desacato, sólo está autorizado para examinar la observancia del debido proceso al interior del trámite y la adecuación de la decisión adoptada en virtud del mismo, mas no puede revisar, cuestionar y/o modificar la decisión de tutela y el alcance o contenido sustancial de las órdenes impartidas por el juez de la tutela primigenia, pues se trata de un debate que ya fue zanjado y respecto del cual operó la cosa juzgada, de suerte que en el ejercicio de sus atribuciones ha de ceñirse al trámite incidental objeto de estudio. 30.
En la sentencia aludida la Corte Constitucional compiló así los requisitos que se deben cumplir para que proceda la tutela contra providencias que dan por terminado el trámite incidental de desacato: En suma, se tiene que la jurisprudencia trazada por esta Corporación sostiene que para enervar mediante acción de tutela la providencia que resuelve un incidente de desacato, es preciso que se reúnan los siguientes requisitos: i) La decisión dictada en el trámite de desacato se encuentre ejecutoriada; es decir que la acción de tutela es improcedente si se interpone antes de finalizado el trámite –incluido el grado jurisdiccional de consulta, si es del caso–. ii) Se acrediten los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y se sustente, por lo menos, la configuración una de las causales específicas (defectos). iii) Los argumentos del promotor de la acción de tutela deben ser consistentes con lo planteado por él en el trámite del incidente de desacato, de manera que a) no debe traer a colación alegaciones nuevas, que dejó de expresar en el incidente de desacato, y b) no puede solicitar nuevas pruebas que no fueron pedidas en un principio dentro del desacato y que el juez no tenía que practicar de oficio. 31.
Descendiendo al caso concreto, para la Sala resulta claro que la acción de tutela presentada por el actor no cumple con los requisitos de procedencia referidos, porque si bien la decisión cuestionada se encuentra ejecutoriada, el actor no acreditó el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela. 32. Lo anterior, por cuanto de los confusos fundamentos que soportan la acción de tutela se constata que se dirigen, de manera exclusiva, a replicar los argumentos que de manera reiterada fueron debatidos en el trámite incidental de desacato, referentes al presunto incumplimiento de las entidades en acatar la orden impuesta en sede de tutela. 33.
Durante el trámite incidental de desacato el juzgado accionado brindó todas las garantías a los sujetos procesales para que acreditaran el cumplimiento de la orden de tutela, como en efecto lo hicieron, según logró corroborar esa autoridad judicial. 34. De las pruebas aportadas al expediente del trámite incidental se evidencian aquellas que tuvo en cuenta el juzgado para concluir que el señor Esiquio Silva Perlaza fue debidamente informado del trámite que debía adelantar para efectos de ser postulante en las futuras ofertas que ofrezca Fonvivienda para acceder a los beneficios de subsidios de vivienda en especie, momento en el cual se deberán tener en cuenta las condiciones actualizadas de su grupo familiar, a efectos de determinar el orden de priorización en que será incluido, si a ello tuviere derecho. 35.
En este caso, lo que se evidencia es el interés del actor en obtener por la vía del trámite incidental de desacato y la presente acción de tutela una ampliación de la orden de amparo inicialmente proferida, para acceder de manera automática al reconocimiento de una solución de vivienda, sin haber surtido el trámite administrativo pertinente. 36.
En esa medida, como puede advertirse, si bien el actor pretende darle el cariz de defecto procedimental absoluto a la decisión que negó el incidente de desacato, es evidente que los fundamentos que soportan la interposición de la acción de tutela se refieren a la discusión que ya se surtió en el proceso de tutela y se dirigen a controvertir lo referente al presunto incumplimiento del aludido fallo. 37.
Aunado a lo expuesto, la fundamentación del defecto procedimental absoluto resultó insuficiente, ante la falta de razones precisas que sustentaran las afirmaciones del demandante relacionadas con el desconocimiento del artículo 133 del Código General del Proceso, que consagra las causales de nulidades procesales. 38. Además, tampoco se cumple el requisito de inmediatez, si se tiene en cuenta que la providencia cuestionada fue notificada el 15 de febrero de 2019, mientras que la acción de tutela fue radicada el 5 de septiembre del presente año, es decir, se presentó por fuera del término que la jurispruencia constitucional ha entendido como razonable, sin que sea posible considerar que las peticiones radicadas por el actor con posterioridad a la decisión de desacato puedan extender dicho término, al tratarse de reiteraciones carentes de fundamentos adicionales a los expuestos en la solicitud de incumplimiento. 39.
Finalmente, no se evidencia en esta acción un planteamiento adicional a aquellos ventilados ante el juez de tutela u otro diferente atinente a una trasgresión de derechos iusfundamentales, pues en realidad lo que se aprecia es que los argumentos del actor constituyen una insistencia de los cargos de reproche que fueron expuestos y debatidos durante el trámite del incidente de desacato en varias ocasiones.
En consecuencia, se declarará la improcedencia de la acción de tutela. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera –Subsección “B”-, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO. DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. NOTIFICAR a las partes por el medio que resulte más expedito y eficaz, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO. En caso de no ser impugnada esta providencia, REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. RAMIRO PAZOS GUERRERO Presidente de Subsección ALBERTO MONTAÑA PLATA MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado Magistrado