ACCIÓN DE TUTELA CONTRA AUTORIDAD PÚBLICA - Ampara / PROCEDENCIA EXCEPCIONAL DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA ACTOS ADMINISTRATIVOS QUE NIEGAN EL RECONOCIMIENTO DE VACACIONES DE UN SERVIDOR JUDICIAL / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - No constituye un medio idóneo y eficaz [E]sta Sala [deberá] determinar si (…) la acción de tutela es el mecanismo adecuado para el reconocimiento de las vacaciones del accionante, en razón a que el apelante solicitó la declaratoria de improcedencia. (…) [P]ara la Sala resulta claro que si bien los actos administrativos que negaron el derecho al descanso del señor [J.D.O.O.] pueden ser cuestionados a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, este no se constituye en el mecanismo idóneo para garantizar el amparo solicitado, por cuanto el accionante no pretende la revisión de legalidad de las resoluciones que fueron emitidas por la titular del Juzgado Tercero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Medellín. Por consiguiente, como se encuentra acreditado que el medio de defensa judicial de que dispone el afectado -nulidad y restablecimiento del derecho- no es idóneo o eficaz para la protección de los derechos fundamentales invocados, el juez constitucional adquiere competencia para conocer el fondo del asunto.
OMISIÓN EN LA EXPEDICIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO PARA GARANTIZAR RUBROS DE REEMPLAZOS DE SERVIDORES JUDICIALES - Configuración / VULNERACIÓN DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES A LA DIGNIDAD HUMANA, IGUALDAD, SALUD, TRABAJO Y DESCANSO REMUNERADO [L]a Sala definirá si la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Medellín - Antioquia vulneró el derecho fundamental al trabajo en condiciones dignas al no expedir el certificado de disponibilidad presupuestal para pagar el salario de la persona que reemplazaría al accionante en la época de disfrute de sus vacaciones o si, por el contrario, las decisiones que vulneraron dicho derecho fueron las Resoluciones números 028 del 29 de agosto de 2019 y 029 del 2 de septiembre de 2019, expedidas por la Juez Tercera de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Medellín. (…) [P]ara la Sala resulta claro que, tal y como lo manifestó la impugnante, la disponibilidad para el disfrute de vacaciones fue otorgada por la Dirección Ejecutiva Seccional a través del CDP n.º 465 del 2019, razón suficiente que permitía a la titular del Juzgado Tercero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Medellín conceder el derecho al descanso del señor [J.D.O.O.], sin que pudiera invocar como impedimento para su concesión la falta del Certificado de Disponibilidad Presupuestal para proveer el reemplazo del funcionario, pues el reconocimiento del derecho fundamental alegado no se encuentra condicionado a su existencia ni guarda relación directa con este.
En esa medida, la Sala considera que las decisiones que vulneraron el derecho fundamental invocado por el accionante fueron las emitidas por la Juez Tercera de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Medellín, a través de las Resoluciones números 028 del 29 de agosto de 2019 y 029 del 2 de septiembre de 2019. (…) En consecuencia, como con la negativa al disfrute de las vacaciones por parte del Juzgado Tercero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Medellín, le impuso una carga desproporcionada al accionante, de tipo presupuestal y administrativo, que vulneró su derecho fundamental al trabajo en condiciones dignas, la Sala confirmará la decisión de primera instancia. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO Bogotá, D.C., dos (2) de diciembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-04007-01(AC) Actor: JUAN DAVID OCAMPO OSORIO Demandado: CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA Y OTROS Procede la Sala a resolver la impugnación presentada por el Consejo Superior de la Judicatura en contra de la sentencia del 2 de octubre de 2019, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante la cual amparó los derechos fundamentales invocados.
SÍNTESIS DEL CASO 1. El accionante consideró que se vulneraron sus derechos fundamentales al trabajo, dignidad humana, igualdad y salud, debido a que la Juez Tercera de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Medellín, Antioquia, mediante la Resolución nº. 028 del 29 de agosto de 2019, posteriormente confirmada a través de la Resolución nº. 029 del 2 de septiembre del mismo año, le negó las vacaciones a las cuales alega tener derecho, en razón a que i) la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Medellín informó que no era posible expedir certificado de disponibilidad presupuestal para autorizar el reemplazo de vacaciones y ii) por necesidad del servicio, debido a la alta carga laboral por la cual atraviesa el juzgado.
I.
ANTECEDENTES a.- Solicitud de amparo 2. Mediante escrito del 3 de septiembre de 2019, el señor Juan David Ocampo Osorio presentó acción de tutela en contra de las mencionadas autoridades judiciales, por la presunta vulneración de los derechos fundamentales antes referidos. En consecuencia, solicitó: 1. Amparar mi (sic) derechos fundamentales al trabajo, en condiciones dignas, a la salud de los servidores judiciales, igualdad, que se nos vienen vulnerando por parte de la Juez Tercera de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Medellín, Antioquia, el Consejo Superior de la Judicatura y el Director Ejecutivo de la Rama Judicial, Seccional Antioquia o quien haga sus veces.
Ordenándole que dentro de las 48 horas siguientes a la notificación del fallo, inicie las acciones pertinentes en aras de garantizar la provisión de los recursos y proceda a expedir el respectivo CERTIFICADO DE DISPONIBILIDAD PRESUPUESTAL que se requieren para que la señora JUEZ TERCERA DE EJECUCIÓN DE PENAS Y MEDIDAS DE SEGURIDAD DE MEDELLÍN, ANTIOQUIA, también proceda a concederme las vacaciones remuneradas a que por ley tengo derecho y que se encuentran causadas, que solicité del 15 de octubre de 2019 al 8 de noviembre de 2019, ambas fechas inclusive, y me fueron negadas. 2.
Que se ordene al Director ejecutivo de la OFICINA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL SECCIONAL ANTIOQUIA- Dirección Financiera, ò quien haga sus veces, que omita tener como fundamento para la expedición del Certificado de Disponibilidad Presupuestal de los empleados la Circular PSAC11-44 de noviembre 23 de 2011. 3. Ordenar al Director Ejecutivo de la OFICINA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL SECCIONAL ANTIOQUIA – Dirección Financiera, ò quien haga sus veces, que cada vez que la suscrita como emplead (sic) del JUZGADO TERCERO DE EJECUCIÓN DE PENAS Y MEDIDAS DE SEGURIDAD DE MEDELLÍN, ANTIOQUIA, solicite las vacaciones, unas (sic) vez causadas y concedidas por la señora JUEZ TERCERA DE EJECUCIÓN DE PENAS Y MEDIDAS DE SEGURIDAD DE MEDELLÍN, ANTIOQUIA, y ante petición del Juzgado, se adelante el trámite pendiente para que se obtenga el CERTIFICADO DE DISPONIBILIDAD PRESUPUESTAL, para la persona que me ha de reemplazar durante el disfrute de mis vacaciones como servidora judicial.
Ello para no incurrir en temeridad, toda vez, que no es posible cada vez que solicitemos las vacaciones nos las nieguen por no contar con el CERTIFICADO DE DISPONIBILIDAD PRESUPUESTAL, tengamos que acudir a esta acción constitucional por los mismos hechos y derechos. b.- Hechos y fundamentos de la vulneración 3. El señor Juan David Ocampo Osorio, como asistente administrativo del Juzgado Tercero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Medellín, junto con la titular de ese despacho, doctora Mónica Patricia Londoño Yarza, el 9 de agosto de 2019, iniciaron el trámite tendiente a solicitar el Certificado de Disponibilidad presupuestal ante la Oficina de presupuesto y la Dirección Ejecutiva de la Rama Judicial – Seccional Antioquia, para el disfrute de las vacaciones. 4.
En respuesta a la anterior solicitud, la señora Rosa Amelia Moreno Orrego, en su calidad de Coordinadora del Área Financiera de la Dirección Seccional de Administración Judicial de Medellín, profirió el CDP n.º 465 para cancelar las vacaciones y primas vacacionales al accionante. Sin embargo, mediante Oficio n.º DESAJME19-7121, el Director Ejecutivo Seccional Antioquia indicó que, de conformidad con la Circular PSAC11-44 del 23 de noviembre 2011, emitida por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, no era posible expedir certificado de disponibilidad presupuestal para el reemplazo por vacaciones del asistente administrativo. 5.
Por lo anterior, el 29 de agosto de 2019, el demandante solicitó a la Juez Tercera de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Medellín el disfrute de vacaciones remuneradas que, a su juicio tiene derecho, a partir del día 15 de octubre de 2019 hasta el 8 de noviembre del mismo año. 6. En consideración a la petición presentada, el 29 de agosto de 2019, la titular del Juzgado Tercero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Medellín emitió la Resolución n.º 028 mediante la cual negó el reconocimiento de las vacaciones, argumentando lo siguiente: i) indicó que no se podía acceder a la solicitud, por cuanto en el Oficio n.º DESAJME19-7121, el Director Ejecutivo Seccional de Antioquia había puesto de presente la imposibilidad de expedir el certificado de disponibilidad presupuestal para autorizar el reemplazo que cubriera las vacaciones; ii) despacho no podía prescindir de sus actividades, en razón a la alta congestión judicial que atravesaba y la necesidad del servicio y iii) acceder a lo pedido, en las particulares circunstancias en que se encuentra el juzgado, ocasionaría un represamiento de la carga laboral que no estarían en condiciones de asumir los demás empleados. 7.
Inconforme con dicha decisión, el 2 de septiembre de 2019, el señor Juan David Ocampo Osorio presentó recurso de reposición, el cual fue resuelto mediante Resolución n.º 029 del 2 de septiembre del 2019 del presente año, que confirmó la negativa en el reconocimiento de las vacaciones. Sobre el particular, se indicó: Según los reportes estadísticos, al finalizar el último trimestre el despacho tiene bajo su vigilancia 3267 procesos de los cuales hay 1332 personas privadas de la libertad a quienes se les debe resolver diariamente diferentes peticiones, así mismo, actualmente en un trimestre se están recibiendo en el despacho alrededor de 1600 peticiones relacionadas con las personas a quienes se les vigila pena, sin contar otras múltiples funciones oficiosas que en promedio ha permitido proferir trimestralmente 1700 providencias entre interlocutorios y de sustanciación, con un promedio de 550 mensuales; y la expedición de oficios que en promedio en cada trimestre asciende a 1300, a todo lo cual hay que sumar las acciones de tutela y el trámite de los incidentes de desacato propio de las mismas, actuaciones que no están incluidas en las cifras mencionadas.
La situación anterior pone en evidencia la imposibilidad humana de cumplir con la celeridad y eficiencia que debe caracterizar la administración de justicia, por la sobre carga laboral que implica acceder al otorgamiento de las vacaciones en estas particulares circunstancias, esto es, sin remplazo. Aunque evidentemente se presenta una colisión de derechos, en manos del titular del Despacho sólo está garantizar en lo posible lo atinente a la efectiva y eficiente prestación del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, que en la especialidad de ejecución de penas y medidas de seguridad involucra además derechos fundamentales como la libertad personal, cuya garantía podría verse seriamente afectada a las personas privadas de la libertad.
La garantía de los demás derechos en conflicto, no son del resorte del titular de este despacho por implicar reservas presupuestales, sin que con ello se quiera minimizar su importancia. En este contexto, son claras las necesidades del servicio que emerge de la alta carga laboral que soporta este juzgado, que hace inviable la concesión de las vacaciones al empleado JUAN DAVID OCAMPO OSORIO, hasta tanto se garantice el presupuesto respectivo para su reemplazo. 8.
El demandante estimó vulnerados sus derechos fundamentales al trabajo, dignidad humana, igualdad y salud, debido a que la Juez Tercera de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Medellín, Antioquia, negó las vacaciones a las cuales alega tener derecho, en razón a que i) la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Medellín informó que no era posible expedir certificado de disponibilidad presupuestal para autorizar el reemplazo de vacaciones y ii) por necesidad del servicio, debido a la alta carga laboral por la cual atraviesa el juzgado. 9.
Sostuvo que es inconcebible que la administración seccional para negar el derecho a vacaciones omita la legislación vigente -Ley 270 de 1996- y se apegue a los fundamentos de la Circular PSAC11-44, máxime cuando en esta no existe orden directa para desconocer derechos adquiridos a los servidores de rango menor que los jueces. 10. En esa medida, indicó que la interpretación que da la administración judicial a dicha circular se torna en violatoria del derecho a la igualdad, dado que le niega unos derechos fundamentales adquiridos a los servidores públicos de rango de empleado pero le reconoce esos mismos derechos a los servidores de rango de funcionarios, es decir, a los jueces y magistrados. 11.
Señaló que la titular del Juzgado Tercero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad ha mostrado su inconformidad ante el Jefe del Presupuesto de la Oficina de Administración Judicial Seccional Antioquia, al no diligenciar la obtención del CDP para los reemplazos de las vacaciones de los empleados del despacho, tal y como normalmente se hacía. 12.
Resaltó que los Juzgados de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad cuentan solamente con una planta de personal de 3 empleados, esto es, asistente jurídico Grado 19, sustanciador nominado y asistente administrativo, quienes cuentan con una carga laboral elevada que impide que uno de ellos pueda asumir el trabajo del otro, pues esto acarrearía perjuicios para el despacho. 13.
Argumentó que la negativa del disfrute de su periodo vacacional, que tienen como derecho adquirido, afecta su salud, no solo desde el punto de vista del estrés laboral, sino sumado a la atención del público sensible y sus reacciones frente a las decisiones judiciales, que ocasiona un riesgo laboral alto. 14. De igual manera, citó una sentencia del Tribunal Administrativo del Cauca del 29 de julio de 2011, expediente n.º 20110035700, en la cual se consideró que la acción de tutela es el mecanismo idóneo para que un funcionario judicial pueda gozar del derecho a sus vacaciones cuando estas han sido suspendidas por falta de disponibilidad presupuestal. 15.
Por último, puso de presente que era necesario no solo el reconocimiento de sus vacaciones debidamente remuneradas, sino también la designación de su reemplazo, con el fin de evitar paralizar las actividades que desarrolla el juzgado, tales como, resolución de peticiones de las personas privadas de la libertad, acciones de tutela, habeas corpus, solicitud de copias, objeción a dictámenes periciales, prescripciones de pena, entre otras. c.- Trámite procesal 16.
Mediante auto del 9 de septiembre de 2019, se admitió la acción de tutela y se ordenó la notificación, en calidad de demandados, al Consejo Superior de la Judicatura, al Juzgado Tercero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Medellín y al Consejo Seccional de la Judicatura de Antioquia – Dirección Financiera (fl. 14). d.- Intervenciones 17.
El Director Ejecutivo Seccional de Administración Judicial del Consejo Superior de la Judicatura solicitó desestimar las pretensiones de la acción de tutela, pues consideró que dicha autoridad no es la encargada de autorizar el disfrute de vacaciones, ya que esa atribución se encuentra en cabeza de la Juez Tercera de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Medellín. 18.
Resaltó que la falta de disponibilidad para efectos de un reemplazo no constituye argumento válido para negar el disfrute de las vacaciones ni puede ser una patente de corso para trasladar la responsabilidad frente a los derechos de un servidor al ordenador del gasto, quien solo actúa como ejecutor de un presupuesto previamente establecido. 19.
De esa manera, indicó que hasta que se expida una circular diferente a la PSAC11-44 por parte del Consejo Superior de la Judicatura, la Unidad de Planeación, para la asignación de los recursos, solo autorizará los reemplazos de los jueces que pertenecen al régimen de vacaciones individuales y a empleados que laboren en despachos cuya planta de personal sea de 3 o menos. 20.
La Vicepresidente del Consejo Seccional de la Judicatura de Antioquia solicitó su desvinculación, por cuanto: i) ni de los hechos ni de las pretensiones de la acción de tutela se deduce algún tipo de responsabilidad de dicha autoridad, más aún cuando las certificaciones fueron expedidas por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Medellín; además, ii) porque el certificado de disponibilidad presupuestal para cubrir el reemplazo de vacaciones del accionante lo expide directamente el Área Financiera de la Dirección Seccional de Administración Judicial de Medellín, por ser el empleador de la Rama Judicial. 21.
La titular del Juzgado Tercero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Medellín informó que el accionante se encuentra vinculado en la nómina de empleados desde el 1 de octubre de 2014, en el cargo de asistente administrativo, grado 066, en provisionalidad, el cual tiene pendiente el disfrute de las vacaciones por el periodo laborado “desde el 29 de junio de 2017 al 28 de junio de 2018 y del 29 de junio de 2018 al 28 de junio de 20198 (sic)”. 22.
Indicó que el juzgado no es ajeno al derecho al descanso de que gozan todas aquellas personas que desempeñen una laboral; sin embargo, no puede desconocer la necesidad de la función de administración de justicia, dado que los Juzgados de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad presentan un gran cúmulo de trabajo, que resulta insostenible con el número de empleados que conforman la planta de personal de cada despacho, esto es, un asistente jurídico (funciones jurídicas), un sustanciador nominado (funciones asistenciales), un asistente administrativo (funciones administrativas) y el juez. 23.
En esa medida, consideró que era inapropiado e irresponsable asignar funciones estrictamente jurídicas a un empleado con funciones asistenciales o administrativas, pues no tendría la formación profesional para asumirlas. e.- Sentencia de primera instancia 24. El 2 de octubre de 2019, el Consejo de Estado, Sección Cuarta dictó sentencia de primera instancia, en la que amparó los derechos fundamentales invocados, con sustento en lo siguiente: 25.
Indicó que los asuntos de índole administrativa no pueden afectar el derecho al goce y disfrute del periodo vacacional que legalmente le asiste al señor Juan David Ocampo Osorio, máxime si se tiene en cuenta que el descanso constituye una garantía derivada del derecho al trabajo en condiciones dignas. 26. En esa medida, consideró que el nominador vulneró el derecho fundamental al descanso del accionante, por cuanto desconoció que la Ley 270 de 1996 prevé formas efectivas para conciliar los intereses involucrados, tales como el encargo o el nombramiento en provisionalidad. 27.
De igual manera, señaló que la omisión de la Dirección Seccional de Administración Judicial de Medellín para establecer un procedimiento con el cual garantizar los rubros de los reemplazos de los empleados judiciales, no puede servir de fundamento para desconocer el derecho al descanso del demandante. 28. En consecuencia, ordenó a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Seccional de Medellín, Dirección Financiera, expedir el certificado de disponibilidad presupuestal, con el fin de proveer el reemplazo del funcionario, durante el término de descanso remunerado, y para que la Juez Tercera de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Medellín proceda a conceder las vacaciones laborales solicitadas. 29.
Textualmente la parte resolutiva la sentencia dijo: “1. Amparar los derechos fundamentales al trabajo, a la dignidad humana, a la igualdad y a la salud del señor Juan David Ocaso Osorio y, en consecuencia: 2. Ordenar a la dirección Ejecutiva de Administración de Justicia Seccional – Medellín – Antioquia, Dirección Financiera que, dentro de los quince (15) días siguientes a la notificación de este fallo, expida el certificado de disponibilidad presupuestal necesario para proveer el reemplazo del funcionario, durante el término de descanso remunerado y para que la Juez Tercero de Ejecución de penas y Medidas de Seguridad de Medellín proceda a conceder las vacaciones laborales solicitadas (..).” f. Impugnación 30.
El 8 de octubre de 2019, la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Medellín presentó impugnación, con el fin de que fuera revocado el fallo de primera instancia y, en su lugar, se declarara improcedente la acción de tutela (fls. 48 a 50): 31. Sostuvo que en ningún momento esa seccional vulneró los derechos fundamentales del accionante, pues la Dirección Ejecutiva provisionó el CDP necesario para el pago de sus vacaciones y prima de vacaciones; por lo anterior, la negativa de otorgar el descanso se generó por parte del Juez de Ejecución de Penas y Medidas de Aseguramiento del Circuito de El Santuario. 32.
Señaló que dicha Dirección está supeditada a lo dispuesto en la circular PSAC11-44 de noviembre 23 de 2011 y al oficio DESAJME 19-5220 del 18 de julio de 2019, expedidos por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, en los que se determinó que hay restricciones presupuestales para el rubro referido a la autorización de expedir CDP para el pago del salario del reemplazo de la accionante, por cuanto en ella solo se permiten los reemplazos de los jueces que pertenecen al régimen de vacaciones individuales y de los empleados que laboren en despachos cuya planta de personal sea de tres integrantes o menos. 33.
Por último, advirtió que en el caso concreto no se cumplieron los parámetros establecidos para determinar la inminencia del perjuicio, urgencia o gravedad que torne impostergable el ejercicio de la acción de tutela y la intervención del juez constitucional. 34. A través de auto del 15 de octubre de 2019, se concedió el recurso de apelación (fl. 54).
II. CONSIDERACIONES a.- Competencia 35. Esta Sala es competente para conocer de la impugnación del fallo de tutela del 2 de octubre de 2019, dictado por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, de conformidad con lo establecido en los Decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015 y el Acuerdo No. 377 de 2018 de la Sala Plena de esta Corporación. b.- Problema jurídico 36.
Corresponde a esta Sala determinar si revoca, modifica o confirma el fallo de tutela de primera instancia proferido el 2 de octubre de 2019, por la Sección Cuarta de esta Corporación, para lo cual deberá establecer, en primer lugar, si la acción de tutela es el mecanismo adecuado para el reconocimiento de las vacaciones del accionante, en razón a que el apelante solicitó la declaratoria de improcedencia. 37.
Definido lo anterior, en segundo lugar, la Sala definirá si la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Medellín - Antioquia vulneró el derecho fundamental al trabajo en condiciones dignas al no expedir el certificado de disponibilidad presupuestal para pagar el salario de la persona que reemplazaría al accionante en la época de disfrute de sus vacaciones o si, por el contrario, las decisiones que vulneraron dicho derecho fueron las Resoluciones números 028 del 29 de agosto de 2019 y 029 del 2 de septiembre de 2019, expedidas por la Juez Tercera de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Medellín. c.- Procedencia excepcional de la tutela para el reconocimiento de las vacaciones 38.
De conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona tiene derecho a acudir a la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales cuando sean violados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades, o de particulares en los casos que señala la ley, y procede solo cuando el afectado no disponga de otro medio judicial de defensa, salvo que la utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 39.
Por su parte, la jurisprudencia de la Corte Constitucional[1] y la de esta Corporación ha sostenido que la acción de tutela es un mecanismo de defensa judicial para obtener la protección inmediata de los derechos fundamentales, siempre que éstos estén siendo amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o de un particular. 40.
Sin embargo, este medio de defensa judicial resulta improcedente cuando el accionante i) dejó de interponer los recursos judiciales que estaban a su alcance para confrontar la vulneración o amenaza de sus derechos fundamentales y ii) acude directamente a la acción de tutela a pesar de existir otro mecanismo de defensa judicial a su disposición. 41.
Pese a lo anterior, es dable reconocer que la mencionada regla general tiene algunas excepciones. En relación con el primero de los casos, la acción de tutela resulta procedente cuando logre demostrarse que es el único mecanismo de defensa para proteger un daño gravísimo a un derecho fundamental y que el accionante no utilizó los mecanismos ordinarios de defensa por encontrarse en una situación que se lo impedía por completo. 42.
En cuanto a la excepción frente al segundo de los eventos, se configura cuando los otros mecanismos i) no resultan idóneos para proteger el derecho fundamental presuntamente vulnerado y/o ii) no son expeditos para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable. 43. Ahora bien, en el presente asunto el demandante pretende el reconocimiento de las vacaciones que fueron negadas por la titular del Juzgado Tercero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Medellín, a través de las Resoluciones números 028 del 29 de agosto de 2019 y 029 del 2 de septiembre de 2019, controversia que, en principio, debe ser asumida por el Juez Contencioso Administrativo, en virtud de lo consagrado en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011[2]. 44.
No obstante, esta Corporación, en diferentes pronunciamientos, ha considerado que “en ciertos eventos las circunstancias particulares del caso desbordan la eficacia de dicho mecanismo judicial para precaver la eventual vulneración de derechos fundamentales, lo cual torna imperiosa la intervención del juez constitucional como garante de su primacía dentro del ordenamiento jurídico”[3]. 45.
En ese sentido, la Sala advierte que, en el presente caso, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho no es el mecanismo idóneo para proteger el derecho fundamental presuntamente vulnerado, pues: i) los argumentos del accionante no están encaminados a obtener la nulidad de las resoluciones denegatorias de las vacaciones y ii) no se invocó la configuración de alguna de las causales para su procedencia; por el contrario, el demandante justificó los motivos por los cuales el nominador le negó la solicitud de vacaciones e indicó que conocía la situación especial por la que atravesaba el Juzgado Tercero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Medellín, lo cual obstaculizaba que se le pudiera conceder ese derecho sin antes disponer de un remplazo. 46.
Teniendo en cuenta las anteriores consideraciones, para la Sala resulta claro que si bien los actos administrativos que negaron el derecho al descanso del señor Juan David Ocampo Osorio pueden ser cuestionados a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, este no se constituye en el mecanismo idóneo para garantizar el amparo solicitado, por cuanto el accionante no pretende la revisión de legalidad de las resoluciones que fueron emitidas por la titular del Juzgado Tercero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Medellín. 47.
Por consiguiente, como se encuentra acreditado que el medio de defensa judicial de que dispone el afectado -nulidad y restablecimiento del derecho- no es idóneo o eficaz para la protección de los derechos fundamentales invocados, el juez constitucional adquiere competencia para conocer el fondo del asunto. d.- Caso concreto 48. En el escrito de impugnación la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Medellín – Antioquia sostuvo que no vulneró el derecho al descanso del accionante, pues expidió el certificado de disponibilidad presupuestal n.º 465 del 2019 para cancelar las vacaciones y prima de vacaciones correspondientes e indicó que fue la titular del Juzgado Tercero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Medellín que, mediante las Resoluciones números 028 del 29 de agosto de 2019 y 029 del 2 de septiembre de 2019, negó el reconocimiento de las vacaciones, en razón a que i) no se había expedido el certificado de disponibilidad presupuestal para autorizar el reemplazo de vacaciones y ii) por necesidad del servicio, debido a la alta carga laboral por la cual atravesaba el juzgado. 49.
Ahora bien, del estudio de los documentos allegados al expediente, para la Sala resulta claro que, tal y como lo manifestó la impugnante, la disponibilidad para el disfrute de vacaciones fue otorgada por la Dirección Ejecutiva Seccional a través del CDP n.º 465 del 2019, razón suficiente que permitía a la titular del Juzgado Tercero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Medellín conceder el derecho al descanso del señor Ocampo Osorio, sin que pudiera invocar como impedimento para su concesión la falta del Certificado de Disponibilidad Presupuestal para proveer el reemplazo del funcionario, pues el reconocimiento del derecho fundamental alegado no se encuentra condicionado a su existencia ni guarda relación directa con este. 50.
En esa medida, la Sala considera que las decisiones que vulneraron el derecho fundamental invocado por el accionante fueron las emitidas por la Juez Tercera de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Medellín, a través de las Resoluciones números 028 del 29 de agosto de 2019 y 029 del 2 de septiembre de 2019, toda vez que, por motivos de índole presupuestal y administrativo, impidió el disfrute de las vacaciones del señor Juan David Ocampo Osorio, a pesar de contar con todos los requisitos necesarios para acceder a dicha prestación. 51.
En consecuencia, como con la negativa al disfrute de las vacaciones por parte del Juzgado Tercero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Medellín, le impuso una carga desproporcionada al accionante, de tipo presupuestal y administrativo, que vulneró su derecho fundamental al trabajo en condiciones dignas, la Sala confirmará la decisión de primera instancia, modificando el numeral segundo, en el sentido de suprimir la orden dada a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Seccional – Medellín – Antioquia, Dirección Financiera. 52.
Al respecto, la Sala considera importante precisar que la acción de tutela no faculta al juez para que ordene apropiaciones presupuestales a la Nación, pues esto supondría coartar el espacio de discrecionalidad que la Constitución y la ley le confieren al ejecutivo para ejecutar el presupuesto, teniendo en cuenta que en tal operación intervienen variables determinantes como la priorización del gasto público y la disponibilidad de recursos.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. CONFIRMAR el numeral PRIMERO de la sentencia del 2 de octubre de 2019, mediante el cual la Sección Cuarta de esta Corporación amparó los derechos fundamentales invocados, en consideración a las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. MODIFICAR el numeral SEGUNDO de la sentencia proferida el 2 de octubre de 2019 por la Sección Cuarta de esta Corporación, en el sentido de eliminar la orden que dispuso: “ordenar a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Seccional – Medellín – Antioquia, Dirección Financiera que, dentro de los quince (15) días siguientes a la notificación de este fallo, expida el certificado de disponibilidad presupuestal necesario para proveer el reemplazo del funcionario, durante el término de descanso remunerado”.
TERCERO. NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
CUARTO. ENVIAR el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. RAMIRO PAZOS GUERRERO Presidente de Subsección Ausente con permiso ALBERTO MONTAÑA PLATA MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado Magistrado AGC/1C ----------------------- [1] Corte Constitucional, sentencia T-011 de 2007, Magistrado Ponente Rodrigo Escobar Gil.
“…En este orden de ideas, si la parte afectada no interpuso en su debido momento, los recursos establecidos en el ordenamiento jurídico para salvaguardar los derechos amenazados o vulnerados, es innegable que la acción de amparo constitucional no tiene la virtualidad de revivir los términos vencidos ni de convertirse en un recurso adicional o supletorio de las instancias ordinarias previstas en el desarrollo de cada actuación procesal, como de forma reiterada lo ha manifestado esta Corporación […]”. [2] “Artículo 138.
Nulidad y restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior.
Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel.” [3] Ver las Sentencias del Consejo de Estado, Sección Quinta, del 30 de junio de 2016.
M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Rad. 25000-23-41-000- 2016-00617-01 y del 30 de agosto de 2018. M.P. Rocío Araújo Oñate. Rad. 50001-23-33-000-2018-00171-01