ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / REGULACIÓN NORMATIVA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / TRÁNSITO DE LA NORMA PROCESAL / TRÁNSITO DE LEGISLACIÓN EN DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO / VIGENCIA DE LA NORMA PROCESAL / UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL / PRESENTACIÓN DE LA DEMANDA / NORMATIVIDAD DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN La demanda de la referencia se presentó el 4 de abril de 2013, por tal razón, le resultan aplicables las disposiciones procesales vigentes para la fecha de radicación del escrito inicial, que corresponden a las contenidas en la Ley 1437 de 2011.

En cuanto a los aspectos no regulados por la referida ley, conviene aclarar que el derecho de acción se ejerció con antelación al 1º de enero de 2014, fecha en la cual empezó a regir la Ley 1564 de 2012 para los asuntos de conocimiento de esta jurisdicción. Así las cosas, con fundamento en el auto de unificación del 25 de junio de 2014 de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, el sub lite, desde la presentación de la demanda hasta la entrada de vigencia del C.G.P. se rigió por el C.P.C. y lo actuado con posterioridad por el nuevo estatuto procesal civil contenido en la Ley 1564 de 2012.

En lo relacionado con la caducidad, debe tenerse en cuenta que los términos que hubiesen empezado a correr en vigencia de una ley anterior deben computarse de conformidad con ella, en atención a lo consagrado en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, de ahí que al sub lite en ese aspecto le resulte aplicable el Decreto 01 de 1984. FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. / LEY 1564 DE 2012 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 624 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL / LEY 153 DE 1887 - ARTÍCULO 40 / DECRETO 01 DE 1984 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la normativa aplicable a la acción de reparación directa según la fecha de presentación de la demanda y la entrada en vigencia de las normas que la regulan, ver auto de unificación de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, de 25 de junio de 2014, Exp. 49299, C.P. Enrique Gil Botero.

MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / COMPETENCIA DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO / COMPETENCIA POR RAZÓN DE LA CUANTÍA / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA / RECURSO DE APELACIÓN CONTRA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El numeral 6 del artículo 152 de la Ley 1437 de 2011 prevé que los tribunales administrativos conocen en primera instancia de los procesos de reparación directa cuya cuantía exceda de 500 smmlv.

A su vez, el artículo 150 ejusdem señala que el Consejo de Estado es el competente para conocer de las apelaciones de las sentencias dictadas en tales asuntos. Pues bien, en el proceso de la referencia la parte demandante solicitó (…) por perjuicios materiales, suma que para la fecha de presentación de la demanda era superior a 500 smmlv, de ahí que el sub lite lo hubiese tramitado en primera instancia el Tribunal Administrativo (…) y que a esta Corporación le corresponda resolver la apelación interpuesta por la parte actora, por lo que procederá de conformidad.

FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 152 NUMERAL 6 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 150 CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / TASA ESPECIAL PARA EL FORTALECIMIENTO ADMINISTRATIVO - Su pago fue realizado antes de que se declarara su nulidad / PAGO DEL TRIBUTO / ORDENANZA DEPARTAMENTAL / NULIDAD DE LA ORDENANZA DEPARTAMENTAL - Declarada en sentencia judicial / SENTENCIA JUDICIAL / EJECUTORIA DE LA SENTENCIA Al tenor de lo previsto en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, la acción de reparación directa debe instaurarse dentro de los 2 años siguientes al acaecimiento del hecho, la omisión, la operación administrativa u ocupación permanente o temporal de inmueble de propiedad ajena por trabajos públicos o por cualquier otra causa.

La Empresa (…) indicó que la Asamblea del departamento (…) incurrió en una falla en el servicio al establecer la tasa especial para el fortalecimiento administrativo, lo cual realizó mediante las Ordenanzas (…) las cuales fueron anuladas con posterioridad a que ella asumiera varios pagos por tal concepto. Lo anterior, en virtud de la sentencia (…) proferida por el Tribunal Administrativo (…), decisión confirmada por el Consejo de Estado mediante fallo (…) que quedó ejecutoriado (…), y la demanda se radicó (…) dentro del término de 2 años establecidos por la norma citada.

(…) [L]a Sala considera que la caducidad se debe contar desde la ejecutoria de los fallos que los anularon, pues fue a partir de allí que la sociedad demandante conoció que la tasa especial para el fortalecimiento administrativo era contraria al ordenamiento jurídico. FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 136 LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA DE HECHO / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA MATERIAL / DIFERENCIA ENTRE LEGITIMACIÓN DE HECHO Y LEGITIMACIÓN MATERIAL / HECHOS DE LA DEMANDA / PRETENSIONES DE LA DEMANDA / ESTUDIO DE FONDO DE LA SENTENCIA / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA - De la empresa que promovió la demanda y fue sujeto pasivo de la tasa especial / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA - Entidad territorial a la que se le imputó el daño La legitimación en la causa tiene dos dimensiones, la de hecho y la material.

La primera surge de la formulación de los hechos y de las pretensiones de la demanda, por manera que quien presenta el escrito inicial se encuentra legitimado por activa, mientras que el sujeto a quien se le imputa el daño ostenta legitimación en la causa por pasiva. A su vez, la legitimación material es condición necesaria para, según corresponda, obtener decisión favorable a las pretensiones y/o a las excepciones, punto que se define al momento de estudiar el fondo del asunto, con fundamento en el material probatorio debidamente incorporado a la actuación. Así, en cuanto al extremo pasivo, la legitimación en la causa de hecho se vislumbra a partir de la imputación que la demandante hace al extremo demandado y la material únicamente puede verificarse como consecuencia del estudio probatorio, dirigido a establecer si se configuró la responsabilidad endilgada desde el libelo inicial.

(…) La Empresa (…) promovió el proceso de la referencia, lo que da cuenta de su legitimación en la causa de hecho; (…) esta sociedad era sujeto pasivo de la tasa especial para el fortalecimiento administrativo, que gravaba a quienes celebraban contratos con el Departamento o sus entes descentralizados. (…) Respecto del departamento (…) se encuentra acreditada su legitimación en la causa por pasiva de hecho, pues fue a estas entidades a las que se les imputó el daño por el que se demandó. ELEMENTOS DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / DAÑO ANTIJURÍDICO / IMPUTABILIDAD DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / IMPUTACIÓN DEL DAÑO ANTIJURÍDICO / CONCEPTO DE DAÑO / CARACTERÍSTICAS DEL DAÑO ANTIJURÍDICO El primer elemento que se debe constatar en cuanto a la responsabilidad patrimonial del Estado es la existencia del daño, pues solo cuando este se encuentra acreditado se debe verificar lo relacionado con la imputación. El daño es entendido como la alteración negativa a un interés protegido, que si bien surge como un fenómeno físico o material (como la lesión, la muerte, la destrucción, la retención, entre otros), lo cierto es que su contenido es eminentemente deontológico y normativo, toda vez que no toda alteración del mundo exterior puede ser considerada un daño en sentido jurídico.

MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / FINALIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / INDEMNIZACIÓN DE PERJUICIOS / PERJUICIO DERIVADO DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR / REVOCATORIA DIRECTA DEL ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR / DAÑO CAUSADO POR ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / ACTO ADMINISTRATIVO ANULADO / PAGO DE LO NO DEBIDO - No configurado / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA La reparación directa, tratándose de las manifestaciones de la voluntad de la Administración, tiene como finalidad la indemnización de los perjuicios derivados de: i) un acto administrativo particular que haya sido objeto de revocatoria directa o ii) de uno de carácter general que hubiese sido anulado.

La Sección también ha señalado que este medio de control -reparación directa- es el mecanismo procesal idóneo para obtener el resarcimiento de los perjuicios derivados de la revocatoria o de la nulidad de un acto administrativo favorable para su destinatario. (…) El daño en este asunto se hizo consistir en el menoscabo patrimonial que habría sufrido la sociedad demandante como consecuencia de los pagos efectuados por concepto de la tasa especial para el fortalecimiento administrativo del departamento (…), los cuales califica como no debidos, dada la anulación de la normativa que creó dicho tributo.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la procedencia de la acción de reparación directa para reclamar perjuicios causados por actos administrativos particulares que fueron objeto de revocatoria directa, ver sentencia de 24 de agosto de 1998, Exp. 13685, C.P. Daniel Suárez Hernández. Cuando el perjuicio es causado por actos administrativos de carácter general que fueron anulados, ver auto de 15 de mayo de 2003, Exp. 23205, C.P. Alier Hernández Enríquez, sentencia del 21 de marzo de 2012, Exp. 21986, C.P. Hernán Andrade Rincón, sentencia del 5 de julio de 2006, Exp. 21051, C.P. Ruth Stella Correa Palacio y sentencia del 3 de abril de 2003, radicación 26437, C.P. Mauricio Fajardo Gómez.

DAÑO / PERJUICIO PATRIMONIAL / FUENTE DEL DAÑO / CAUSAS DEL DAÑO / ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR / TASA ESPECIAL PARA EL FORTALECIMIENTO ADMINISTRATIVO / ORDENANZA DEPARTAMENTAL / NULIDAD DE LA ORDENANZA DEPARTAMENTAL / PAGO DEL TRIBUTO / LIQUIDACIÓN DEL TRIBUTO / RECIBO OFICIAL DE PAGO / APLICACIÓN DEL TRIBUTO - Por la Secretaría de Hacienda / ACTO DE LIQUIDACIÓN DEL IMPUESTO / CONTRATO / FACTURA DE LIQUIDACIÓN DEL IMPUESTO / PAGO DE LA LIQUIDACIÓN DEL IMPUESTO La Subsección considera que en este caso el daño por el que se demanda no proviene de un acto administrativo general, de ahí que deban negarse las pretensiones planteadas, por las razones que pasan a explicarse.

(…) [L]a sociedad demandante efectuó varios pagos por (…) la tasa especial para el fortalecimiento administrativo del departamento (…), el primero el 22 de diciembre de 2004, con ocasión del contrato 194 de 2004, y el último, el 28 de febrero de 2006, por el contrato 834 de la misma anualidad. Los montos a pagar fueron liquidados por el departamento, en la medida en que para cada contrato expidió un recibo y con fundamento en estos la parte actora realizó las consignaciones del caso.

(…) Pues bien, la normativa que creó la tasa especial para el fortalecimiento administrativo (…) era de carácter general, impersonal y abstracta, sin que tuviera efectos en la situación particular de la sociedad demandante, porque no le impuso de manera directa el pago de una suma determinada, lo que sí ocurrió con las liquidaciones expedidas para cada contrato, que se formalizaron a través de los recibos en los que se determinó el valor a pagar.

Así las cosas, para que las Ordenanzas (…) surtieran efectos en cada evento se debían proferir las decisiones particulares del caso (…) De este modo, la Sala advierte que lo que causó el daño por el que se demanda no fue que la Asamblea (…) expidiera las ordenanzas analizadas, sino su aplicación por parte de la Secretaría de Hacienda, (…) lo que quiere decir que los recibos correspondían a actos administrativos particulares de liquidación de impuestos.

(…) Como consecuencia, ante la evidencia de que las Ordenanzas (…) no son la causa de los pagos que, en criterio del demandante, causaron un detrimento a su patrimonio, se negarán las pretensiones de la demanda. NOTA DE RELATORÍA: En relación con la naturaleza de las facturas o recibos de impuestos, ver sentencia de la Sección Cuarta, de 4 de noviembre de 2010, Exp. 17211, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez.

NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / IMPROCEDENCIA DE LA NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULA - Improcedente / EFECTOS DE LA NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL - Los efectos de su anulación no se extienden a los actos administrativos expedidos con base en este No es posible predicar la nulidad de un acto por consecuencia, lo que quiere decir que los efectos de la anulación de un acto general no se extienden a aquellos que se expidieron con fundamento en este, en tanto dicha declaratoria no tiene la entidad suficiente de afectar las situaciones concretas e individuales que se hubieran producido durante su vigencia. NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a los efectos de la nulidad de los actos administrativos generales de impuestos, ver auto de la Sección Cuarta, de 13 de octubre de 2016, Exp. 21781, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas y sentencia de 13 de junio de 2013, Exp. 17973, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

ORDENA NZA DEPARTAMENTAL / PAGO DE LO NO DEBIDO / REEMBOLSO DEL PAGO DE LO NO DEBIDO - Procedimiento especial / DEVOLUCIÓN DEL PAGO DEL TRIBUTO / SOLICITUD DE DEVOLUCIÓN DEL PAGO DEL TRIBUTO / PROCEDENCIA DE LA DEVOLUCIÓN DEL PAGO DEL TRIBUTO / REQUISITOS PARA LA DEVOLUCIÓN DEL PAGO DEL TRIBUTO / NULIDAD DE LA ORDENANZA DEPARTAMENTAL - Pérdida del fundamento normativo del tributo / INTERPOSICIÓN DE RECURSO JUDICIAL Al respecto, se precisa que en la Ordenanza 07E de 2004, por medio de la cual la Asamblea (…) expidió el Estatuto de Rentas del Departamento, se encuentra establecido un procedimiento especial para aquellas situaciones en las que el contribuyente considere que ha realizado un pago de lo no debido.

(…) De este modo, era en el trámite de devolución en el que se debía invocar el argumento de la eventual pérdida de fundamento normativo de la tasa especial para el fortalecimiento administrativo (…) y si la autoridad administrativa no compartía tales argumentos lo procedente era interponer los recursos de ley e, incluso, cuestionar ante esta jurisdicción la decisión emitida para tal fin.

(…) [L]a Sección Cuarta ha precisado que, si un contribuyente estima que un tributo pagado carece de fundamento, dada la nulidad de la norma que lo establece, debe hacer uso de los mecanismos previstos en el ordenamiento para solicitar la devolución de lo pagado y provocar y el pronunciamiento de la administración, el cual puede ser sometido al control judicial.

FUENTE FORMAL: ORDENANZA 07E DE 2004 - ARTÍCULO 399 NOTA DE RELATORÍA: Sobre los mecanismos previstos para solicitar la devolución del pago de lo no debido por concepto de tributos cuya norma fue anulada, ver sentencia de la Sección Cuarta de 7 de abril de 2016, Exp. 11001-03-15-000-2014-02171-00 (AC), C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia. CONDENA EN COSTAS / LIQUIDACIÓN DE LA CONDENA EN COSTAS / PROCEDENCIA DE LA CONDENA EN COSTAS / CONFIRMACIÓN DE LA SENTENCIA / SENTENCIA DESESTIMATORIA / GASTOS DEL PROCESO / AGENCIAS EN DERECHO / CONDENA EN AGENCIAS EN DERECHO / PROCEDENCIA DE LAS AGENCIAS EN DERECHO / AUTO DE PONENTE De conformidad con lo señalado en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, en esta sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas civiles.

El numeral 3 del artículo 365 del C.G.P. prevé que, en la providencia del superior que confirme en su integridad la del a quo se condenará al recurrente en las costas de la segunda instancia. En esta instancia, como se precisó, se confirmará la sentencia denegatoria proferida (…) por el Tribunal Administrativo (…), razón por la cual se condenará en costas a la parte actora, que, según el artículo 361 ejusdem, asumirá el pago de la totalidad de las expensas y gastos causados durante el trámite de la controversia, incluidas las agencias en derecho, las cuales, tratándose de la segunda instancia, previo paso al despacho de la magistrada sustanciadora, se fijarán en auto de ponente, de conformidad con la competencia establecida en el numeral 3 del artículo 366 del C.G.P. La liquidación de las costas la hará de manera concentrada el a quo, en los términos del artículo 366 ejusdem.

FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 188 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 365 NUMERAL 3 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 361 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 366 NUMERAL 3 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá, D.C., seis (6) de febrero de dos mil veinte (2020) Radicación número: 81001-23-33-000-2013-00042-01(51534) Actor: EMPRESA DE MONTAJES INDUSTRIALES E INTEVENTORÍAS COLOMBIANAS LTDA. Demandado: DEPARTAMENTO DE ARAUCA Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA (APELACIÓN SENTENCIA) Temas: RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR LA EXPEDICIÓN DE ACTOS ADMINISTRATIVOS GENERALES / Las Ordenanzas 01, 03 y 07E del 2004, proferidas por la Asamblea de Arauca, no causaron ningún daño al demandante y, en todo caso, al interesado le concernía solicitar la devolución correspondiente, pero no procedió de conformidad.

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia del 9 de abril de 2014, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Arauca negó las pretensiones de la demanda. I. SÍNTESIS DEL CASO La Empresa de Montajes Industriales e Interventorías Colombianas Ltda. presentó demanda en contra del departamento de Arauca, con el fin de que se le indemnizaran los perjuicios causados por el pago de la tasa especial para el fortalecimiento administrativo, establecida por la Asamblea Departamental en las ordenanzas 01, 03 y 07E del 2004, que fueron anuladas por esta jurisdicción. II.

A N T E C E D E N T E S 1. Demanda 1.1. Pretensiones El 4 de abril de 2013[1], la Empresa de Montajes Industriales e Interventorías Colombianas Ltda., en ejercicio de la acción de reparación directa, presentó demanda en contra del departamento de Arauca, con el fin de que se le indemnizaran los perjuicios supuestamente causados con la expedición y aplicación de las Ordenanzas 01, 03 y 07E del 2004, disposiciones por medio de las cuales la Asamblea Departamental estableció la tasa especial para el fortalecimiento administrativo y que, luego, fueron anuladas por el Tribunal Administrativo de Arauca, mediante fallo confirmado por esta Corporación. Para lo anterior, la sociedad demandante solicitó que se condenara al Departamento “a pagar” las sumas que entre el 2004 y 2006 canceló, en 15 oportunidades, por concepto del mencionado tributo, junto con los intereses respectivos, lo cual ascendía a la suma de $1.504’064.838. 1.2.

Hechos En la demanda, en síntesis, se narraron los siguientes hechos: La Asamblea de Arauca, a través de las Ordenanzas 01, 03 y 07E del 2004, estableció la tasa especial para el fortalecimiento administrativo, la cual grababa los contratos celebrados por las entidades departamentales, su tarifa era del 4.5% y tenía como finalidad que se recuperaran los costos en los que incurría la administración con ocasión de su actividad contractual.

La demandante, en su calidad de contratista, le efectuó a la Gobernación 15 pagos por concepto de esta tasa especial, durante el período comprendido entre 2004 y 2006. Las ordenanzas enunciadas fueron anuladas por el Tribunal Administrativo de Arauca, mediante sentencia del 12 de abril de 2007, confirmada por el Consejo de Estado el 2 de febrero de 2012.

A juicio de la parte actora, la anterior declaración permite concluir que los 15 pagos que efectuó constituyen un daño antijurídico susceptible de ser indemnizado. 2. Trámite de primera instancia 2.1. Admisión y traslado de la demanda 2.1.1. Con anterioridad a la admisión de la demanda[2], la sociedad actora, a través de escrito del 22 de mayo de 2013, reformó la demanda, en sentido de precisar que los perjuicios materiales ascendieron a $3.925’432.065. 2.1.2.

El Tribunal Administrativo de Arauca, a través de auto del 5 de junio de 2013[3], admitió la demanda de la referencia y ordenó las notificaciones del Ministerio Público, del departamento de Arauca y de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, que se efectuaron en debida forma[4]. 2.1.3. El departamento de Arauca se opuso en término a las pretensiones[5], dado que en las sentencias que anularon las ordenanzas que establecieron la tasa objeto de la litis no se dispuso la devolución de lo pagado por tal concepto, dada la existencia de situaciones consolidadas, que ya no eran susceptibles de ser discutidas administrativa o judicialmente, máxime cuando la parte actora no dejó ninguna salvedad en el acta de liquidación de los contratos grabados con el tributo.

Asimismo, la entidad aclaró que los pagos que por la tasa efectuó la parte actora se hicieron mientras las ordenanzas que le servían de fundamento se encontraban vigentes, lo que quiere decir que se trataba de obligaciones legales, que, en todo caso, no afectaron el patrimonio de las contratistas, en la medida en que se encontraban previstas dentro del AIU, de ahí que en el sub lite se presente un cobro de lo no debido.

Explicó que las pretensiones de la parte actora no se formularon en tiempo, toda vez que los pagos no se cuestionaron judicialmente antes de que se consolidaran. 2.1.4. Durante el traslado pertinente, la parte actora se manifestó frente a las excepciones, para lo cual argumentó que el término de caducidad empezó a correr con la ejecutoria de la sentencia que anuló las ordenanzas que establecieron la tasa objeto de discusión, dado que dicho fallo fue el que permitió advertir que la demandada había actuado de una forma contraria a la dispuesta en el ordenamiento jurídico.

Además, aclaró que no pretendía la devolución de las sumas que pago, sino el reconocimiento de los perjuicios causados con el hecho de que se expidiera una normativa contraria al ordenamiento. 2.2. Audiencia inicial El 26 de abril de 2013, se llevó a cabo la audiencia inicial[6], en la que el magistrado ponente indicó que no existían nulidades por sanear y, luego, en la etapa de decisión de excepciones, precisó que no se pronunciaría frente al cobro de lo debido, porque se trataba de un argumento de fondo.

A su vez, declaró no probada la excepción de caducidad, porque el hecho dañoso que la parte actora invocó, en virtud de su facultad para delimitar el litigio, fue la anulación de las ordenanzas que consagraban la carga impositiva, circunstancia que se debía tener en cuenta para computar el término de 2 años, al margen de que existiera daño o no, toda vez que ese punto debía resolverse al dictar sentencia de fondo.

De este modo, la ejecutoria de la sentencia de nulidad tuvo lugar el 1º de marzo de 2012 y la demanda se presentó al año siguiente, lo que quería decir que fue oportuna. Aclaró que una cosa distinta eran los efectos de las ordenanzas mientras estuvieron vigentes, porque se estaría ante una ausencia de daño, dada la presunción de legalidad.

Para efectos de fijar el litigio, precisó que lo que se pretendía en el sub lite era la devolución a la parte actora lo que pagó por un impuesto que, finalmente, fue declarado nulo; además, que se le indemnizara el lucro cesante y el daño emergente causado con dicha situación. Asimismo, el tribunal indicó que la defensa de la parte demandada consistía en que los pagos del impuesto hechos durante la vigencia de las ordenanzas estaban amparados jurídicamente y, además, ya estaban consolidados para la época en la que se dictó la sentencia de anulación. Con posterioridad, se indagó a las partes acerca de su ánimo conciliatorio y manifestaron que no les asistía. Agotado lo anterior, se decretaron las pruebas allegadas tanto con la demanda como con su contestación y se decretó una prueba de oficio, consistente en aportar la copia de las ordenanzas en torno a las cuales giraba la controversia.

Finalmente, se fijó el 11 de diciembre de 2013, como fecha y hora para llevar a cabo la audiencia de pruebas, que se realizó en la forma programada y en la cual se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para rendir concepto. 2.3. Alegatos de conclusión 2.3.1. La parte demandante indicó que en el presente asunto se acreditaron los presupuestos necesarios para que se dictara sentencia favorable, en la medida en que se probó el pago de la tasa y se acreditó que esta era contraria al ordenamiento, puesto que se anularon las ordenanzas que la contenían.

Aclaró que en el sub lite pretendía la indemnización de los perjuicios causados por la parte demandada, al haber expedido unos actos administrativos generales de carácter ilegal, tan es así que fueron anulados por esta jurisdicción[7]. 2.3.2. La entidad demandada reiteró que no estaba obligada a reembolsar suma alguna, en cuanto los pagos de la tasa especial hechos durante la vigencia de las ordenanzas eran legítimos, dada la presunción de legalidad que amparaba a la normativa que la estableció. Además, la entidad reiteró los argumentos planteados en la contestación de la demanda en torno a la caducidad y al cobro de lo no debido.

Agregó que, en todo caso, había operado la caducidad, dado que el término pertinente no se contaba desde la nulidad de las respectivas ordenanzas[8]. 3. Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Arauca, mediante sentencia del 9 de abril de 2014, notificad el 11 de abril siguiente, negó las pretensiones de la demanda. Al respecto, el a quo indicó que los pagos efectuados durante el tiempo que estuvo vigente la normativa que los consagró no constituían un daño antijurídico, porque se trataba de obligaciones legales.

Agregó que los efectos ex tunc de la nulidad de los actos administrativos generales no afectaban las decisiones particulares producidas durante su vigencia, por consiguiente, los derechos individuales no se restituían de manera automática, pues para ello se requería que se hubiese ejercido en tiempo la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho.

De este modo, según el a quo, la anulación de las ordenanzas que consagraron la tasa especial para el fortalecimiento administrativo no desvirtuaba la presunción de legalidad de los actos administrativos particulares por medio de los cuales se liquidó el tributo, los cuales debieron demandarse dentro de los 4 meses siguientes a su notificación. Con fundamento en lo anterior, concluyó que en este asunto no había un daño antijurídico susceptible de ser indemnizado y, en esta medida, negó las pretensiones de la demanda[9]. 3.1.

Recurso de apelación Mediante escrito del 5 de mayo de 2014[10], la parte demandante apeló el fallo, para lo cual adujo que el a quo estaba avalando que la entidad demandada ejerciera sus facultades desconociendo el ordenamiento jurídico y, con fundamento en ello, percibiera unos cobros a los que no tenía derecho. Aclaró que, con antelación a la anulación de las ordenanzas que consagraban la tasa especial, no contaba con argumentos para reclamar sus derechos, porque los pagos efectuados tenían como fundamento actos administrativos generales amparados por la presunción de legalidad.

Destacó que en este asunto sí se configuró un daño antijurídico susceptible de ser indemnizado, el cual estaba determinado por los pagos de una tasa que ingresó al ordenamiento de manera irregular, situación que, en su criterio, permite concluir que la Asamblea del departamento de Arauca incurrió en una falla en el servicio al ejercer sus funciones constitucionales y legales.

Finalmente, indicó que, si en este asunto se configuraba una indebida escogencia de la acción, ¿por qué razón el Tribunal no adoptó las medidas de saneamiento pertinentes en la audiencia inicial? 3.2 Trámite de la apelación 3.2.1. El a quo concedió la apelación a través de providencia del 19 de mayo de 2014[11], y fue admitida por esta Corporación el 1° de agosto de la misma anualidad[12]. 3.2.2.

Por auto del 19 de septiembre de 2014, notificado el 14 siguiente, se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para rendir concepto[13]. 3.2.3. La parte demandante allegó su escrito de alegatos finales el 28 de octubre de 2014, es decir, de manera extemporánea, tal como se indicó en la constancia secretarial obrante a folio 484 del cuaderno 3. 3.2.4.

La parte demandada intervino en oportunidad, para lo cual sostuvo que la sentencia de primera instancia debía confirmarse, porque la devolución de lo pagado por concepto de la tasa especial objeto de discusión imponía el ejercicio de la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de los actos administrativos particulares de liquidación. Aclaró que, en todo caso, las ordenanzas anuladas carecían de la suficiencia para causar un daño antijurídico, dado que fue a través de decisiones particulares que se definió la obligación de pagar el tributo. 3.2.5.

El proceso ingresó al despacho para fallo el 13 de noviembre de 2014. III. C O N S I D E R A C I O N E S 1. Régimen aplicable La demanda de la referencia se presentó el 4 de abril de 2013, por tal razón, le resultan aplicables las disposiciones procesales vigentes para la fecha de radicación del escrito inicial, que corresponden a las contenidas en la Ley 1437 de 2011.

En cuanto a los aspectos no regulados por la referida ley, conviene aclarar que el derecho de acción se ejerció con antelación al 1º de enero de 2014, fecha en la cual empezó a regir la Ley 1564 de 2012 para los asuntos de conocimiento de esta jurisdicción. Así las cosas, con fundamento en el auto de unificación del 25 de junio de 2014[14] de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, el sub lite, desde la presentación de la demanda hasta la entrada de vigencia del C.G.P. se rigió por el C.P.C. y lo actuado con posterioridad por el nuevo estatuto procesal civil contenido en la Ley 1564 de 2012.

En lo relacionado con la caducidad, debe tenerse en cuenta que los términos que hubiesen empezado a correr en vigencia de una ley anterior deben computarse de conformidad con ella, en atención a lo consagrado en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887[15], de ahí que al sub lite en ese aspecto le resulte aplicable el Decreto 01 de 1984. 2. Competencia El numeral 6 del artículo 152 de la Ley 1437 de 2011 prevé que los tribunales administrativos conocen en primera instancia de los procesos de reparación directa cuya cuantía exceda de 500 smmlv[16].

A su vez, el artículo 150 ejusdem[17] señala que el Consejo de Estado es el competente para conocer de las apelaciones de las sentencias dictadas en tales asuntos. Pues bien, en el proceso de la referencia la parte demandante solicitó $3.925’432.065 por perjuicios materiales, suma que para la fecha de presentación de la demanda era superior a 500 smmlv[18], de ahí que el sub lite lo hubiese tramitado en primera instancia el Tribunal Administrativo de Arauca y que a esta Corporación le corresponda resolver la apelación interpuesta por la parte actora, por lo que procederá de conformidad. 3.

Ejercicio oportuno de la acción Al tenor de lo previsto en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, la acción de reparación directa debe instaurarse dentro de los 2 años siguientes al acaecimiento del hecho, la omisión, la operación administrativa u ocupación permanente o temporal de inmueble de propiedad ajena por trabajos públicos o por cualquier otra causa.

La Empresa de Montajes Industriales e Interventorías Colombianas Ltda. indicó que la Asamblea del departamento de Arauca incurrió en una falla en el servicio al establecer la tasa especial para el fortalecimiento administrativo, lo cual realizó mediante las Ordenanzas 01, 03 y 07E del 2004, las cuales fueron anuladas con posterioridad a que ella asumiera varios pagos por tal concepto.

Lo anterior, en virtud de la sentencia del 12 de abril de 2007, proferida por el Tribunal Administrativo de Arauca, decisión confirmada por el Consejo de Estado mediante fallo del 2 de febrero de 2012, que quedó ejecutoriado el 29 de febrero de la misma anualidad[19], y la demanda se radicó el 4 de abril de 2013, es decir, dentro del término de 2 años establecidos por la norma citada.

En las condiciones analizadas, -al margen de la suficiencia de los actos administrativos generales citados para causar a la parte actora un daño susceptible de ser indemnizado, lo que corresponde a un asunto de fondo- la Sala considera que la caducidad se debe contar desde la ejecutoria de los fallos que los anularon, pues fue a partir de allí que la sociedad demandante conoció que la tasa especial para el fortalecimiento administrativo era contraria al ordenamiento jurídico. 4.

Legitimación en la causa La legitimación en la causa tiene dos dimensiones, la de hecho y la material. La primera surge de la formulación de los hechos y de las pretensiones de la demanda, por manera que quien presenta el escrito inicial se encuentra legitimado por activa, mientras que el sujeto a quien se le imputa el daño ostenta legitimación en la causa por pasiva.

A su vez, la legitimación material es condición necesaria para, según corresponda, obtener decisión favorable a las pretensiones y/o a las excepciones, punto que se define al momento de estudiar el fondo del asunto, con fundamento en el material probatorio debidamente incorporado a la actuación. Así, en cuanto al extremo pasivo, la legitimación en la causa de hecho se vislumbra a partir de la imputación que la demandante hace al extremo demandado y la material únicamente puede verificarse como consecuencia del estudio probatorio, dirigido a establecer si se configuró la responsabilidad endilgada desde el libelo inicial. 4.1.

Legitimación en la causa de la parte demandante La Empresa de Montajes Industriales e Interventorías Colombianas Ltda. promovió el proceso de la referencia, lo que da cuenta de su legitimación en la causa de hecho; además, es del caso precisar que, de conformidad con el contenido de las Ordenanzas 01, 03 y 07E del 2004,[20] proferidas por la Asamblea de Arauca, en concordancia con los contratos obrantes de folios 87 a 273 del cuaderno 1, esta sociedad era sujeto pasivo de la tasa especial para el fortalecimiento administrativo, que gravaba a quienes celebraban contratos con el Departamento o sus entes descentralizados.

En cuanto a la legitimación material de la demandante, se precisa que será estudiada al resolver el recurso de apelación. 4.2. Legitimación de la demandada Respecto del departamento de Arauca se encuentra acreditada su legitimación en la causa por pasiva de hecho, pues fue a estas entidades a las que se les imputó el daño por el que se demandó. Frente a su legitimación material, se aclara que esta, por determinar el sentido de la sentencia -denegatoria o condenatoria-, no se analizará ab initio, sino al adelantar el estudio que permita definir si existió o no una participación efectiva en la producción del daño antijurídico alegado por la parte actora. 5.

Causa petendi y objeto de la apelación La parte actora formuló demanda de reparación directa en contra del departamento de Arauca, por la falla del servicio que, a su juicio, se configuró en la expedición de las Ordenanzas 01, 03 y 07E del 2004, mediante los cuales se creó la tasa especial para el fortalecimiento administrativo, actos administrativos generales que fueron anulados por esta jurisdicción. La sociedad indicó que el anterior hecho –la expedición de ordenanzas contrarias al ordenamiento jurídico– le causó un daño antijurídico, determinado por los pagos que efectuó por concepto de dicha tasa entre 2004 y 2006.

El a quo negó las pretensiones de la parte actora, dada la inexistencia de un daño antijurídico susceptible de ser indemnizado, porque los pagos del tributo se efectuaron durante la vigencia de las Ordenanzas 01, 03 y 07E del 2004, por manera que se encontraban ajustados a derecho; además, la presunción de legalidad de los actos administrativos particulares que lo liquidaron no quedó desvirtuada con la anulación de la normativa enunciada, pues para ello se requería que se hubiesen demandado a través de la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho, sin que se procediera de conformidad.

A su turno, en la apelación, la parte demandante sostuvo que el fallo del a quo desconoció que los pagos que efectuó carecían de fundamento jurídico y eran de carácter irregular, dada la ilegalidad de los actos administrativos generales que establecieron la tasa especial para el fortalecimiento administrativo, la cual no podía pasarse por alto, so pena de que la demandada se beneficiara con un actuar contrario a la ley.

Agregó que no podía exigírsele que acudiera a esta jurisdicción con anterioridad a la anulación de las ordenanzas, dada la presunción de legalidad de la que estaban revestidas. En las condiciones analizadas, a la Sala le corresponde determinar si el hecho dañoso invocado por la parte actora le causó o no un daño susceptible de ser indemnizado, en concreto, determinará si la fuente de los perjuicios que invoca está determinada por las Ordenanzas 01, 03 y 07E del 2004, proferidas por la Asamblea de Arauca. 6.

Caso concreto 6.1. El daño El primer elemento que se debe constatar en cuanto a la responsabilidad patrimonial del Estado es la existencia del daño, pues solo cuando este se encuentra acreditado se debe verificar lo relacionado con la imputación. El daño es entendido como la alteración negativa a un interés protegido, que si bien surge como un fenómeno físico o material (como la lesión, la muerte, la destrucción, la retención, entre otros), lo cierto es que su contenido es eminentemente deontológico y normativo, toda vez que no toda alteración del mundo exterior puede ser considerada un daño en sentido jurídico.

El daño en este asunto se hizo consistir en el menoscabo patrimonial que habría sufrido la sociedad demandante como consecuencia de los pagos efectuados por concepto de la tasa especial para el fortalecimiento administrativo del departamento de Arauca, entre 2004 y 2006, los cuales califica como no debidos, dada la anulación de la normativa que creó dicho tributo.

Con la demanda se allegaron las constancias expedidas por la Secretaria de Hacienda de Arauca el 24 de octubre y el 11 de diciembre de 2012, en las que se certificó que la sociedad Empresa de Montajes Industriales e Interventorías Colombianas Ltda. pagó por la tasa especial enunciada la suma de $953’064.674 y que 3 de las uniones temporales de las que hizo parte asumieron el monto de $555’833.789[21], para un total de $1508’898.463.

Adicionalmente, al proceso se allegó copia de las consignaciones bancarias efectuadas en relación con lo anterior[22]. Establecida la existencia del daño, la Sala determinará si es o no imputable a la parte demandada. 6.1. La imputación La reparación directa, tratándose de las manifestaciones de la voluntad de la Administración, tiene como finalidad la indemnización de los perjuicios derivados de: i) un acto administrativo particular que haya sido objeto de revocatoria directa[23] o ii) de uno de carácter general que hubiese sido anulado[24], con todo, “si la causa directa del perjuicio no es el acto administrativo anulado, sino un acto administrativo particular expedido a su amparo, debe acudirse a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho debido [a] que sólo a través de ella puede destruirse la presunción de ilegalidad que lo caracteriza”[25].

La Sección también ha señalado que este medio de control –reparación directa– es el mecanismo procesal idóneo para obtener el resarcimiento de los perjuicios derivados de la revocatoria o de la nulidad de un acto administrativo favorable para su destinatario[26]. La Subsección considera que en este caso el daño por el que se demanda no proviene de un acto administrativo general, de ahí que deban negarse las pretensiones planteadas, por las razones que pasan a explicarse.

La Asamblea del departamento de Arauca, a través del artículo 7 de la Ordenanza 01 del 23 de enero de 2004, estableció la “tasa especial para el fortalecimiento administrativo”, en los siguientes términos (se transcribe literal, incluso con posibles errores): “HECHO GENERADOR: Es la contraprestación que se causa sobre todo contrato que celebre la Gobernación de Arauca, a través de la administración central o sus entes descentralizados, incluida la Contraloría y la Asamblea Departamental para recuperar los costos administrativos en que se incurre para desarrollar la actividad precontractual, contractual y pos contractual.

“SUJETO PASIVO: Es la persona natural o jurídica que celebra contratos de cualquier índole con la Administración Departamental o sus entes descentralizados, incluida la Contraloría y la Asamblea Departamental. “BASE GRAVABLE: La constituye el valor del contrato que se ha celebrado con la administración departamental o sus entes descentralizados.

“TARIFA: La tarifa será igual al cuatro punto cinco por ciento (4.5%) del valor total del contrato y será cobrada por la Secretaría de Hacienda, las tesorerías de los entes descentralizados o quien haga sus veces (…)”[27] (se destaca). Luego de las modificaciones dispuestas por las Ordenanzas 03[28] del 17 de febrero y 07E del 2004[29], la tasa especial para el fortalecimiento administrativo quedó así: “Artículo 266.

Es la contraprestación que se causa sobre todo contrato que celebre la Gobernación de Arauca, a través de la Administración Central o sus entes descentralizados incluida la Contraloría y la Asamblea Departamental para recuperar los costos administrativos en que se incurre para desarrollar el proceso preliminar, pre-contractual, contractual y post-contractual.

Exceptúense los contratos con recursos provenientes del S.G.P. (Sistema General de Participación), así como los que se celebren con la red de Hospitales públicos y entidades que presten servicios de Salud y/o Seguridad Social, y cuyo objeto sea la atención en servicios de Salud. “Artículo 267. Sujeto pasivo: Es la persona natural o jurídica, de carácter público o privado que celebra contratos de cualquier índole con la administración Departamental o sus entes descentralizados incluidas la contraloría y la asamblea Departamental.

“Artículo 268. Base gravable: La constituye el valor del contrato que celebren con la administración departamental o sus entes descentralizados las personas naturales o jurídicas, de carácter público o privado, cuyo monto sea superior a cuarenta (40) Salarios Mínimos Legales Mensuales Vigentes (SMLMV). “Artículo 269. TARIFA Y RECAUDO: La tarifa será igual al cuatro punto cinco por ciento (.4, 5%) del valor total del contrato, y será cancelado por el contratista en la Secretaria de Hacienda, como requisito para la legalización del contrato (…)” (se destaca).

Como antes se precisó, la sociedad demandante efectuó varios pagos por dicha tasa, el primero el 22 de diciembre de 2004, con ocasión del contrato 194 de 2004, y el último, el 28 de febrero de 2006, por el contrato 834 de la misma anualidad[30]. Los montos a pagar fueron liquidados por el departamento, en la medida en que para cada contrato expidió un recibo y con fundamento en estos la parte actora realizó las consignaciones del caso[31].

Con posterioridad a tales pagos, fueron anuladas parcialmente las Ordenanzas 01, 03 y 07E del 2004[32], a través de sentencia del 12 de abril de 2007, proferida por el Tribunal Administrativo de Arauca, decisión que fue confirmada por el Consejo de Estado mediante fallo del 2 de febrero de 2012[33]. Como fundamento de la nulidad, esta jurisdicción indicó que la Asamblea de Arauca carecía de facultades para establecer la tasa objeto de discusión, por tratarse de un tributo que no estaba consagrado en la ley, pues las entidades territoriales no pueden crear impuestos autónomos, sino que sus competencias se limitan a desarrollar los preestablecidos por el legislador.

Pues bien, la normativa que creó la tasa especial para el fortalecimiento administrativo de Arauca era de carácter general, impersonal y abstracta, sin que tuviera efectos en la situación particular de la sociedad demandante, porque no le impuso de manera directa el pago de una suma determinada, lo que sí ocurrió con las liquidaciones expedidas para cada contrato, que se formalizaron a través de los recibos en los que se determinó el valor a pagar.

Así las cosas, para que las Ordenanzas 01, 03 y 07E del 2004 surtieran efectos en cada evento se debían proferir las decisiones particulares del caso, pues estas –las ordenanzas– no crearon, modificaron o extinguieron la situación particular de sujeto alguno, y menos de la Empresa de Montajes Industriales e Interventorías Colombianas Ltda., lo que es predicable, se insiste, de las liquidaciones citadas.

De este modo, la Sala advierte que lo que causó el daño por el que se demanda no fue que la Asamblea de Arauca expidiera las ordenanzas analizadas, sino su aplicación por parte de la Secretaría de Hacienda, la cual determinaba si era un contrato en los que se debía pagar la tasa especial y establecía el monto respectivo, lo que quiere decir que los recibos correspondían a actos administrativos particulares de liquidación de impuestos.

En relación con la naturaleza de las facturas o recibos de impuestos, la Sección Cuarta de esta Corporación ha señalado: “Ahora bien, la individualización de las obligaciones fiscales se hace a través de procedimientos que varían de acuerdo con la estructura de cada tributo, y el sistema de liquidación que ésta imponga, llámese, autoliquidación o liquidación directa por parte de la Administración de Impuestos.

“En el primero de ellos, el contribuyente se autoliquida el impuesto a cargo, presenta esa autoliquidación ante la Administración y ésta, a su vez, puede seleccionarla para fiscalización y, de ser el caso, modificarla a través de liquidaciones oficiales (…). “En el sistema de liquidaciones directamente efectuadas por la autoridad fiscal, el procedimiento tributario para la individualización de la obligación inicia de oficio y la etapa subsiguiente es la recaudación, ya sea para verificar el pago voluntario o el cobro coactivo (…).

“En el caso de (…) los municipios pueden acoger el sistema de declaración privada o autoliquidación (…) o el sistema de liquidación oficial ab initio, a través de facturas que constituyen actos de determinación oficial del tributo, en cabeza de sus sujetos pasivos, en cuanto plasman la declaración de voluntad unilateral de la Administración (…), tendiente a producir efectos jurídicos”[34] (se destaca).

En suma, la Sala no se encuentra ante un evento en el que resulte procedente la indemnización de los perjuicios derivados de un acto administrativo de carácter general, pues, si bien se probó la anulación de las ordenanzas citadas, no es menos cierto que estas, como se dejó dicho, no constituyen la causa del daño en el que se fundamentan las pretensiones, pues a través de estas no se le impuso carga tributaria alguna a la parte actora, dado que la determinación pertinente se adoptó mediante actos administrativos de carácter particular, es decir, los que liquidaron los montos a pagar por la tasa especial para el fortalecimiento administrativo de Arauca.

No es posible predicar la nulidad de un acto por consecuencia, lo que quiere decir que los efectos de la anulación de un acto general no se extienden a aquellos que se expidieron con fundamento en este, en tanto dicha declaratoria no tiene la entidad suficiente de afectar las situaciones concretas e individuales que se hubieran producido durante su vigencia. En relación con este tema, la Sección Cuarta de esta Corporación, en auto del 13 de octubre de 2016[35], al pronunciarse en sede de admisión sobre un caso similar al analizado, reiteró el criterio adoptado en la sentencia del 13 de junio de 2013, expediente 17.973[36], en cuanto a los efectos de la nulidad de los actos administrativos generales de impuestos, en los siguientes términos: “Los efectos de las sentencias de nulidad de los actos administrativos de carácter general (…) son de efecto inmediato respecto de las situaciones jurídicas no consolidadas.

“(…) Tales sentencias no afectan las situaciones jurídicas consolidadas, esto es, las que resultan de la ejecutoria y ejecutividad de actos administrativos particulares y concretos, bien porque ya están vencidos los plazos para demandarlos judicialmente, o porque ha prescrito el derecho a pedir la devolución, por vencimiento del término establecido en la ley para ese efecto.

“Según se ha advertido, la seguridad jurídica se fundamenta precisamente en la consolidación de las situaciones jurídicas, situaciones que, además pueden ser favorables o desfavorables. Que así, si un particular, bajo determinada norma o actos administrativos generales, adquirió determinado derecho, consolidó una situación jurídica favorable que incluso pudo haber entrado a su patrimonio económico o moral.

Por tanto, una sentencia que anule esa norma o acto general no puede afectar esa situación particular. “De igual forma si, bajo determinada norma, un particular debió atender una obligación o desprenderse definitivamente de cierto derecho, eso significa que hubo a su vez un derecho en favor de otro (acreedor, que puede ser el Estado), que bien pudo consolidar una situación favorable para aquel pero desfavorable para el deudor (contribuyente).

Es decir que en este último caso también hubo situaciones jurídicas consolidadas para ambos sujetos jurídicos. “(…) La nulidad del acto administrativo normativo o general no implican ope legis que se deshagan las situaciones que se consolidaron para sostener que nunca existieron y que las cosas volverían al estado en que se encontraban antes ( )”[37] (se destaca).

Como consecuencia, ante la evidencia de que las Ordenanzas 01, 03 y 07E del 2004 no son la causa de los pagos que, en criterio del demandante, causaron un detrimento a su patrimonio, se negarán las pretensiones de la demanda, pues se insiste, la fuente del daño serían los actos administrativos particulares de liquidación de la tasa especial, que como antes se indicó, corresponden a cada una de las facturas expedidas por la entidad demandada.

Si se considera que los actos administrativos generales objeto de controversia fueron los que causaron el daño, las pretensiones también se negarían, en la medida en que los pagos de los tributos efectuados con anterioridad a la declaratoria de nulidad gozaban de sustento normativo y, en esa medida, la parte actora tenía el deber jurídico de soportarlos, excepto si hubiese demandado de manera inmediata las ordenanzas y, en virtud de su solicitud, se hubiera ordenado su suspensión provisional; sin embargo, la parte actora no ejerció los mecanismos dispuestos por la ley a su favor y optó por asumir la respectiva carga tributaria.

Además, también debe tenerse en cuenta que la demanda no se precisó -ni aparece probado en el proceso-que la sociedad actora le pidió al departamento de Arauca la devolución de lo pagado y este negó su petición, evento en el que, en todo caso, lo que le correspondía era ejercer la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho, por tratarse de un acto administrativo particular.

Al respecto, se precisa que en la Ordenanza 07E de 2004, por medio de la cual la Asamblea de Arauca expidió el Estatuto de Rentas del Departamento, se encuentra establecido un procedimiento especial para aquellas situaciones en las que el contribuyente considere que ha realizado un pago de lo no debido, en este sentido, el artículo 399 ejusdem, prevé: “Artículo 399.

Devolución de saldos a favor: Los contribuyentes, responsables, agentes retenedores o declarantes, que liquiden saldos a su favor, podrán solicitar su devolución. “La Secretaría de Hacienda Departamental deberá devolverles oportunamente los pagos en exceso o de lo no debido, que estos hayan efectuado por concepto de obligaciones tributarias, cualquiera que fuere el concepto del pago, siguiendo el mismo proceso que se aplica para las devoluciones de los saldos a favor (…)” (se destaca).

De este modo, era en el trámite de devolución en el que se debía invocar el argumento de la eventual pérdida de fundamento normativo de la tasa especial para el fortalecimiento administrativo de Arauca y si la autoridad administrativa no compartía tales argumentos lo procedente era interponer los recursos de ley e, incluso, cuestionar ante esta jurisdicción la decisión emitida para tal fin.

Frente a la devolución de tributos no debidos, la Sección Cuarta ha precisado que, si un contribuyente estima que un tributo pagado carece de fundamento, dada la nulidad de la norma que lo establece, debe hacer uso de los mecanismos previstos en el ordenamiento para solicitar la devolución de lo pagado y provocar y el pronunciamiento de la administración, el cual puede ser sometido al control judicial[38].

En suma, se confirmará la sentencia de primera instancia, porque no se demostró que la Asamblea de Arauca con la creación de la tasa especial para el fortalecimiento administrativo le hubiese causado a la Empresa de Montajes Industriales e Interventorías Colombianas Ltda. un daño susceptible de ser indemnizado en los términos del artículo 90 de la Constitución Política. 7.

Condena en costas De conformidad con lo señalado en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, en esta sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas civiles. El numeral 3 del artículo 365 del C.G.P. prevé que, en la providencia del superior que confirme en su integridad la del a quo se condenará al recurrente en las costas de la segunda instancia. En esta instancia, como se precisó, se confirmará la sentencia denegatoria proferida el 9 de abril de 2014 por el Tribunal Administrativo de Arauca, razón por la cual se condenará en costas a la parte actora, que, según el artículo 361 ejusdem, asumirá el pago de la totalidad de las expensas y gastos causados durante el trámite de la controversia, incluidas las agencias en derecho, las cuales, tratándose de la segunda instancia, previo paso al despacho de la magistrada sustanciadora, se fijarán en auto de ponente, de conformidad con la competencia establecida en el numeral 3 del artículo 366 del C.G.P. La liquidación de las costas la hará de manera concentrada el a quo, en los términos del artículo 366 ejusdem[39].

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 9 de abril de 2014, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Arauca negó las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: CONDENAR a la parte actora a pagar las costas. Notificada esta sentencia, el expediente pasará al despacho de la magistrada sustanciadora para fijar las agencias en derecho por auto de ponente y en la primera instancia se dará cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 366 del Código General del Proceso.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al a quo.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO ----------------------- [1] Folio 23 del cuaderno 1. [2] El auto admisorio se notificó el 11 de junio de 2013 por correo electrónico al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y el 18 de junio de 2013 la entidad demandada, según las constancias obrantes a folios 232, 233 y 239 del cuaderno 1. [3] Folios 329 y 330 del cuaderno 1. [4] El auto admisorio se notificó por correo electrónico el 11 de junio de 2013 al Ministerio Público y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, según las constancias obrantes a folios 232 y 233 del cuaderno 1. [5] Folios 242 a 259 del cuaderno 1. [6] Folio 330 del cuaderno 1. [7] Folios 378 a.388 del cuaderno 1. [8] Folios 368-377 del cuaderno 1. [9] Folios 398 a 412 del cuaderno 2. [10] Folios 415 a 426 del cuaderno 2.

Al respecto, se aclara que la sentencia se notificó el viernes 11 de abril de 2014, los términos se suspendieron desde el lunes 14, por semana santa, y se reanudaron el 21 de abril siguiente, por manera que el plazo para apelar corrió entre esta última fecha y el lunes 5 de mayo de 2014. [11] Folios 428 y 429 del cuaderno 2. [12] Folios 434 y 435 del cuaderno 2. [13] Folios 441 y 442 del cuaderno 2. [14] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Consejero Ponente Enrique Gil Botero, expediente 49.299, demandante Cafesalud EPS S.A., demandado Nación – Ministerio de la Protección Social. [15] Modificado por el artículo 624 del Código General del Proceso. [16] “Artículo 152.

Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia. Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: “(…). “6. De los de reparación directa, inclusive aquellos provenientes de la acción u omisión de los agentes judiciales, cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes”. [17]“Artículo 150.

El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación (…)”. [18] Para el 2013 el smmlv era igual a $660.00, suma que al multiplicarse por 500 daba como resultado $330’000.000. [19] A folio 86 del cuaderno 1 obra la constancia de ejecutoria proferida por el Secretario General del Tribunal Administrativo de Arauca el 29 de octubre de 2012. [20] Folios 332 a 363 del cuaderno 1. [21] Estos pagos de la tasa especial corresponden a los siguientes: i) por el contrato 194 de 2004, se pagó la suma de $102.323.181 por parte de la unión temporal Gualabao – Tame, en la cual la demandante tenía una participación del 95%; ii) por el contrato 256 de 2004, se pagó la suma de $372.601.572 por parte de la unión temporal Tame – San Salvador, en la cual la demandante tenía una participación del 77.23% y iii) por el contrato 295 de 2004, se pagaron $80’909.036 por parte de la unión temporal Tame – Puerto Rondón, en la que la parte actora tenía una participación del 74.9%. [22] Estos documentos obran a folios 108, 130, 150, 181, 199, 200,219, 220, 251, 252, 271, 272 y 273 del cuaderno 1. [23] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 24 de agosto de 1998, radicación 13685, C.P. Daniel Suárez Hernández. [24] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto de 15 de mayo de 2003, radicación 23205, C.P. Alier Hernández Enríquez, y sentencia del 21 de marzo de 2012, radicación 21986, C.P. Hernán Andrade Rincón. [25] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 5 de julio de 2006, radicación 21051, C.P. Ruth Stella Correa Palacio. [26] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 3 de abril de 2003, radicación 26437, C.P. Mauricio Fajardo Gómez. [27] Folios 332 a 338 del cuaderno 1. [28] Folios 339 y 340 del cuaderno 1.Esta ordenanza disponía: “(…) BASE GRAVABLE: La constituye el valor del contrato que celebren con la administración departamental o sus entes descentralizados, incluyendo los contratos y convenios interadministrativos superiores a cuarenta (40) S.M.L.M.V (…).

“TARIFA: La tarifa será igual al cuatro punto cinco por ciento (4.5%) del valor total del contrato y será cancelado por el contratista como requisito para la legalización y firma del contrato en la tesorería departamental”. [29] Este acto administrativo general fue decretado como prueba en la primera instancia; sin embargo, no fue aportado en su integridad por la parte demandada, razón por la cual fue consultado por la Sala en la página web del departamento de Arauca: https://www.arauca.gov.co/gobernacion/normatividad/ordenanzas?direction=asc& limit=100.

Lo anterior, de conformidad con lo previsto en el artículo 167 de la Ley 1437 de 2011, que, en virtud del principio de economía, se considera aplicable tanto en los eventos en los que las partes invocan normas locales como a los casos en que estas son decretadas como prueba oficiosa por el juez. Esta disposición es del siguiente tenor: “Artículo 167.

Normas jurídicas de alcance no nacional. Si el demandante invoca como violadas normas que no tengan alcance nacional, deberá acompañarlas en copia del texto que las contenga. “Con todo, no será necesario acompañar su copia, en el caso de que las normas de carácter local que se señalen infringidas se encuentren en el sitio web de la respectiva entidad, circunstancia que deberá ser manifestada en la demanda con indicación del sitio de internet correspondiente”. [30] De conformidad con las constancias expedidas por la Secretaría de Hacienda de Arauca el 11 de diciembre de 2012 y las cuales obran a folios 274 y 280 del cuaderno 1. [31] Según la información contenida en las certificaciones obrantes de folios 274 a 281 del cuaderno 1. [32] Las sentencias de nulidad obran de folios 24 a 85 del cuaderno 1. [33] Ejecutoriado el 29 de febrero de 2012 (folio 86 del cuaderno 1). [34] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 4 de noviembre de 2010, expediente 17.211, M.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez. [35] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, auto del 13 de octubre de 2016, expediente 21.781, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. [36] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, MP Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, sentencia del 13 de junio de 2013, expediente: 17973. [37] Cita del original: “Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta.

MP Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Sentencia del 3 de agosto del 2016. Exp. 130012331000200900087 01 (20080)”. [38] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. MP Martha Teresa Briceño de Valencia. Sentencia del 7 de abril de 2016. Radicación número: 11001-03-15-000-2014-02171-00 (AC). Reitera. entre otras, sentencias del 4 de junio de 2009, radicados 2002- 00640-01 y 2002-00975-01, ponentes doctores William Giraldo Giraldo y Héctor J. Romero Díaz, sobre los efectos de la nulidad de actos de carácter general que prevén tributos.

Si se pagan el tributo en vigencia del acto general que le sirve de sustento, pero este último es anulado con posterioridad, el contribuyente puede pedir la devolución de lo pagado dentro del término legal, tal situación es perfectamente posible, pues, no se consolida la situación jurídica mientras esté corriendo el término para solicitar la devolución. [39] A cuyo tenor: “Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas (…)”.