RECURSO DE SÚPLICA – Frente a decisión que declara probada de oficio la excepción previa de falta de competencia y ordena remitir el expediente al Tribunal / DEMANDA DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Requisitos: Estimación razonada de la cuantía / COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN PRIMERA INSTANCIA - Para conocer demandas del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que excedan la cuantía de los trescientos 300 salarios mínimos legales mensuales / SANEAMIENTO DEL PROCESO – Al decidir las excepcione previas En el presente caso, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la actora pretende desvirtuar la legalidad de la Resolución núm. 0630 de 19 de noviembre de 2012, […] la sociedad actora censura el objeto de la resolución cuestionada porque, a su juicio, la regulación de la remuneración de los pilotos de practicaje es un asunto que debe ser acordado por las empresas que se dedican al desarrollo de esta actividad.

Lo anterior, en el sentir de la sociedad actora, conllevaría a que las empresas de practicaje no tuvieran ingresos por el desarrollo de su actividad, en razón a que los recursos respectivos estarían destinados exclusivamente al pago de la remuneración de los pilotos. […] Lo referido pone de presente que parte de los reproches que la sociedad actora hace frente a la expedición de la resolución censurada, tienen origen en los presuntos perjuicios económicos que aquella causaría a las empresas de practicaje marítimo y portuario.

Así las cosas, ante las repercusiones económicas que la nulidad de los actos demandados ocasionaría para todos aquellos cobijados por sus efectos, la Sala advierte que si bien es cierto que la parte actora no incorporó, inicialmente, pretensiones de naturaleza pecuniaria por considerar que las declaraciones solicitadas no son susceptibles de ser tasadas y carecen de cuantificación alguna; no es menos cierto que, la sola voluntad o actitud procesal de la actora no es óbice para que la Sala pase por alto que el litigio sí envuelve una cuantía de forzosa observancia para determinar la competencia por razón de esta.

Igualmente, la Sala observa que mediante memorial presentado el 5 de agosto de 2019, la sociedad actora allegó la estimación razonada de la cuantía en los términos requeridos por el Despacho sustanciador, […] La cuantía la estimó en $845.728.794, suma que, al momento de la presentación de la demanda, excedía con suficiencia el monto de trescientos (300) SMLMV exigidos por el artículo 152, numeral 3, del CPACA, lo que significa que la decisión del Consejero conductor del proceso de declarar la excepción previa de falta de competencia y remitir el expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca fue acertada. […] Así las cosas, se impone para la Sala confirmar el proveído suplicado que declaró probada de oficio la excepción previa de falta de competencia y decidió remitir el expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 157 INCISO 3 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Bogotá, D. C., treinta (30) de enero de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-24-000-2013-00312-00 Actor: TÉCNICO MARINO ASOCIADOS S.A.S —TECNIMAR S.A.S Demandado: MINISTERIO DE DEFENSA Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Asunto: Resuelve recurso ordinario de súplica TESIS: SE CONFIRMA EL AUTO SUPLICADO.

SE LOGRÓ DETERMINAR QUE EL PROCESO SÍ TENÍA UNA CUANTÍA, LA QUE RESULTÓ SUPERIOR A LOS 300 SMLMV, POR LO QUE SU COMPETENCIA PERTENECE, EN PRIMERA INSTANCIA Y POR RAZÓN DEL TERRITORIO, AL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA. Referencia: AUTO INTERLOCUTORIO La Sala decide los recursos ordinarios de súplica oportunamente interpuestos por la sociedad TÉCNICO MARINO ASOCIADOS S.A.S —TECNIMAR S.A.S[1] y la NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA- DIRECCIÓN GENERAL MARÍTIMA —DIMAR[2], contra el auto de 15 de noviembre de 2019, proferido por el Consejero OSWALDO GIRALDO LÓPEZ, dentro de la continuación de la audiencia inicial establecida en el artículo 180 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011[3], por medio del cual declaró probada de oficio la excepción previa de falta de competencia en el proceso de la referencia. I.- ANTECEDENTES I.1.

La demanda La sociedad TECNIMAR S.A.S, a través de apoderado judicial, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del CPACA, instauró demanda contra la Resolución núm. 0630 de 19 de noviembre de 2012, “Por medio de la cual se establece la remuneración dispuesta en el artículo 7° de la Ley 658 de 2001”, expedida por la DIMAR.

Como consecuencia de lo anterior, la sociedad actora elevó las siguientes pretensiones: “[…] De conformidad con el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo, solicito al Honorable Consejo de Estado que, con citación y audiencia de la Nación – Ministerio de Defensa- Dirección Técnica General Marítima, se hagan las siguientes declaraciones: 1.

Se declare la Nulidad de la Resolución No.630 de 2012, expedida por la Dirección Técnica General Marítima – DIMAR, el Ministerio de Defensa- Dirección General Marítima, donde se estableció que la remuneración por la actividad de practicaje iba destinada directamente para los Pilotos Prácticos y no a las Empresas de Practicaje y de esta forma restablezca los derechos constitucionales de TECNIMAR S.A.S de libertad de empresa, libre competencia y propiedad privada, afectados directamente por dicha Resolución. 2.

Que con la declaración de Nulidad de la Resolución No.630 de 2012 se entienden restablecidos los derechos de TECNIMAR S.A.S […]”. I.2. Actuación previa a la decisión recurrida Surtido el trámite respectivo, mediante auto proferido en la etapa de saneamiento del proceso, dentro de la audiencia inicial celebrada el 22 de julio de 2019, el Consejero OSWALDO GIRALDO LÓPEZ concedió el término de diez (10) días a la sociedad actora, para que estimara de forma razonada la cuantía de sus pretensiones, con la finalidad de determinar la competencia del presente asunto, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 6 del artículo 162 del CPACA.

Para tal efecto, señaló que si bien el acto acusado era de carácter general, lo cierto era que el asunto cumplía con los requisitos para ser tramitado bajo los lineamientos del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en la medida que, en su criterio, de la demanda advertía que la sociedad actora perseguía el restablecimiento de un derecho subjetivo, lesionado por la disminución de sus ingresos en la actividad comercial que desarrolla, lo que requería una estimación del perjuicio causado.

La referida decisión fue recurrida en reposición por la sociedad actora, quien adujo que si bien persigue el restablecimiento de un derecho, este no tiene un contenido pecuniario. La decisión recurrida fue confirmada y, en consecuencia, el Despacho sustanciador del asunto solicitó efectuar la estimación razonada de la cuantía en los términos señalados.

Mediante memorial radicado el 5 de agosto de 2019, la sociedad actora dio cumplimiento a lo dispuesto por el Despacho sustanciador. Para tal efecto, precisó que, si bien hasta la presentación de la demanda no había sufrido un perjuicio económico, estimaba que lo que habría podido dejar de percibir como consecuencia de la resolución acusada era la suma de ochocientos cuarenta y cinco millones setecientos veintiocho mil setecientos noventa y cuatro pesos ($845.728.794).

II.

FUNDAMENTOS DEL AUTO SUPLICADO El 15 de noviembre de 2019, en la continuación de la audiencia inicial, el Consejero conductor del proceso declaró probada de oficio la excepción previa de falta de competencia y, en consecuencia, ordenó remitir el expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Para tal efecto, precisó que el argumento que la actora aduce relacionado con la ausencia de perjuicios económicos de la aplicación del acto, ya fue objeto de recurso en la audiencia primigenia, razón por la cual no era procedente volver a plantear dicha inconformidad.

Aseveró que de la lectura de la demanda se desprende que TECNIMAR S.A.S. sí persigue el restablecimiento de un derecho subjetivo de carácter económico, puesto que en el escrito introductorio se indica que el acto acusado impide que la sociedad continúe recibiendo la tarifa de que trata el artículo 7 de la Ley 658 de 14 de junio de 2001[4] y, además, que tal situación imposibilita la facultad que ostentaba para fijar a discreción la referida tarifa.

Señaló que, en la medida que la demandante procedió a cuantificar el perjuicio irrogado por la expedición del acto que censura en ochocientos cuarenta y cinco millones setecientos veintiocho mil setecientos noventa y cuatro pesos ($845.728.794), debe aplicarse lo dispuesto en el artículo 157 del CPACA, según el cual, en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, no podrá prescindirse de la cuantía, so pretexto de renunciar al restablecimiento.

Concluyó que, en razón a que el valor total de la cuantía excede los trecientos (300) SMLMV para el año 2013, fecha de radicación de la demanda y, dado que el acto controvertido fue expedido en Bogotá, el asunto debe ser asumido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. III.- FUNDAMENTOS DE LOS RECURSOS DE SÚPLICA II.1 La sociedad actora reiteró que, en su criterio, el presente caso carece de cuantía, dado que no ha existido un perjuicio cierto que haya tenido que calcular en el escrito introductorio, por lo que, a su juicio, el Consejo de Estado debe conocer del asunto.

Expresó que el acto administrativo demandado fue expedido en desarrollo de un marco regulatorio, lo que implica que tendrá un efecto económico, sin que esto implique que deban elevarse pretensiones de carácter indemnizatorio. Aclaró que la demanda fue admitida por esta Corporación, sin que en el momento de la calificación respectiva, se haya advertido la falta de competencia reprochada.

II.2. La DIMAR sostuvo que si se admite que a través del presente asunto se pretenden el restablecimiento de derechos económicos, la demanda respectiva no podría tramitarse dado que no fue interpuesta dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la notificación del acto demandado. IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA De conformidad con el artículo 246[5] del CPACA, el recurso de súplica procede en segunda y única instancia contra los autos interlocutorios proferidos por el ponente que, por su misma naturaleza, serían apelables de haberse dictado por el inferior.

En el asunto bajo examen, el artículo 180, numeral 6, del CPACA, previó que el auto que decida sobre las excepciones previas, -en este caso decretada de oficio-, en desarrollo de la audiencia inicial adelantada en el marco de un proceso de única instancia, será susceptible del recurso de súplica ante el resto de la Sala de la que hace parte el Consejero que profirió la decisión recurrida, así: “[…] Artículo 180.

Audiencia Inicial. Vencido el término de traslado de la demanda o de la de reconvención según el caso, el Juez o Magistrado Ponente, convocará a una audiencia que se sujetará a las siguientes reglas: (…) 6. Decisión de excepciones previas. El Juez o Magistrado Ponente, de oficio o a petición de parte, resolverá sobre las excepciones previas y las de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva.

Si excepcionalmente se requiere la práctica de pruebas, se suspenderá la audiencia, hasta por el término de diez (10) días, con el fin de recaudarlas. Al reanudar la audiencia se decidirá sobre tales excepciones. Si alguna de ellas prospera, el Juez o Magistrado Ponente dará por terminado el proceso, cuando a ello haya lugar. Igualmente, lo dará por terminado cuando en la misma audiencia advierta el incumplimiento de requisitos de procedibilidad.

El auto que decida sobre las excepciones será susceptible del recurso de apelación o del de súplica, según el caso. […]” (Negrillas y subrayas fuera de texto). El Consejero conductor del proceso de la referencia, mediante auto de 15 de noviembre de 2019, proferido en la continuación de la audiencia inicial, declaró de oficio la excepción previa de falta de competencia y, en consecuencia, ordenó remitir el presente asunto al Tribunal.

Para sustentar lo anterior, sostuvo que la sociedad actora, luego del requerimiento que se le hizo para el efecto, estimó los perjuicios causados por el acto administrativo acusado en una suma que supera los trecientos (300) SMLMV al momento de la presentación de la demanda, por lo que la competencia para conocer del proceso le correspondía al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, teniendo en cuenta lo previsto en los artículos 152 y 156 del CPACA.

Consideró que la procedencia de la estimación de la cuantía en el proceso se acreditaba con el hecho de que la propia actora en su demanda manifestó que la resolución controvertida le ocasionaba un perjuicio económico, dado que impide que continúe recibiendo la tarifa de que trata el artículo 7 de la Ley 658 de 14 de junio de 2001[6] y, además, porque le imposibilita ejercer la facultad que ostentaba para fijar a su discreción dicha tarifa.

Por su parte, la actora interpuso recurso de súplica contra la anterior decisión, argumentando que el presente proceso carece de cuantía, dado que en su demanda no se invocaron pretensiones económicas ni se solicitó resarcimiento o reparación de perjuicio alguno. Igualmente, adujo que en el momento de calificarse la demanda esta Corporación no hizo ningún reparo sobre su competencia para tramitar el asunto.

Por otro lado, la entidad demandada manifestó que si se aceptara que la demanda persigue el restablecimiento de un derecho económico, la misma no cumpliría con el término de los cuatro (4) meses en que debía haber sido promovida. Ahora bien, para resolver lo anterior, la Sala advierte lo siguiente: El artículo 157 del CPACA, prevé: “[…] Artículo 157.

Competencia por razón de la cuantía. Para efectos de competencia, cuando sea del caso, la cuantía se determinará por el valor de la multa impuesta o de los perjuicios causados, según la estimación razonada hecha por el actor en la demanda, sin que en ello pueda considerarse la estimación de los perjuicios morales, salvo que estos últimos sean los únicos que se reclamen.

En asuntos de carácter tributario, la cuantía se establecerá por el valor de la suma discutida por concepto de impuestos, tasas, contribuciones y sanciones. […] En las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho no podrá prescindirse de la estimación razonada de la cuantía, so pretexto de renunciar al restablecimiento […]”.

(Subrayas de la Sala). En el presente caso, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la actora pretende desvirtuar la legalidad de la Resolución núm. 0630 de 19 de noviembre de 2012, “Por medio de la cual se establece la remuneración dispuesta en el artículo 7° de la Ley 658 de 2001”, expedida por la DIMAR.

La sociedad actora, que entre otras actividades desarrolla su objeto social en la prestación del servicio de pilotaje y practicaje en el territorio marítimo y áreas portuarias[7], fundamenta parte de sus reproches contra el acto acusado en el hecho de que, en su criterio, con aquel se están estableciendo de manera ilegal las tarifas de remuneración de los pilotos que ejerzan la actividad de practicaje.

En efecto, la sociedad actora censura el objeto de la resolución cuestionada porque, a su juicio, la regulación de la remuneración de los pilotos de practicaje es un asunto que debe ser acordado por las empresas que se dedican al desarrollo de esta actividad. Lo anterior, en el sentir de la sociedad actora, conllevaría a que las empresas de practicaje no tuvieran ingresos por el desarrollo de su actividad, en razón a que los recursos respectivos estarían destinados exclusivamente al pago de la remuneración de los pilotos.

Sobre el particular, la actora expresamente explicó: “[…] En la medida que la ley exige que el servicio se preste solo por Empresas de Practicaje, a quienes impone cargas y requisitos muy importantes, y la asunción de riesgos de gran magnitud, y que la Resolución No. 630 de 2012 proferida por la DIMAR, las priva de sus ingresos, para pasárselo exclusiva y excluyentemente a los Pilotos, dichas Empresas, incluyendo TECNIMAR, están destinadas al fracaso.

Se las condena a la quiebra pues si tienen que mantener los costos pero los ingresos ya no son suyos sino de los pilotos prácticos, que por cierto, no lo asumen, haría para estos un enriquecimiento sin causa y para las empresas una insostenible situación financiera. En síntesis, con la Resolución No. 630 de 2012 y su mantenimiento se produciría un total desbalance, en virtud del cual, todas las cargas y obligaciones se mantendrían en cabeza de las empresas de practicaje, mientras que todos los ingresos se destinarían al pago de los Pilotos, que son solo uno de sus varios proveedores, y costos que deben asumir. […] En tercer lugar, como se expuso anteriormente, se viola el núcleo esencial del derecho a la libertad de empresa, ya que es evidente que con la Resolución No.630, las Empresas de Practicaje entre ella TECNIMAR, no sólo no podrán ejercer su actividad económica libre, sino que simplemente no podrán ejercerla.

Tampoco podrán manejar ni regular libremente, sus relaciones con los Pilotos, y mucho menos, para definir libremente las condiciones y ventajas comerciales que estimen convenientes y oportunas. […] Es más, la Resolución hace inviables a las Empresas de Practicaje, ya que se les quita el derecho a recibir una remuneración por los servicios de practicaje prestados.

Sobre todo teniendo en cuenta que dichas Empresas tienen por objeto exclusivo la prestación de dicho tipo de servicios […]” Lo referido pone de presente que parte de los reproches que la sociedad actora hace frente a la expedición de la resolución censurada, tienen origen en los presuntos perjuicios económicos que aquella causaría a las empresas de practicaje marítimo y portuario.

Así las cosas, ante las repercusiones económicas que la nulidad de los actos demandados ocasionaría para todos aquellos cobijados por sus efectos, la Sala advierte que si bien es cierto que la parte actora no incorporó, inicialmente, pretensiones de naturaleza pecuniaria por considerar que las declaraciones solicitadas no son susceptibles de ser tasadas y carecen de cuantificación alguna; no es menos cierto que, la sola voluntad o actitud procesal de la actora no es óbice para que la Sala pase por alto que el litigio sí envuelve una cuantía de forzosa observancia para determinar la competencia por razón de esta.

Igualmente, la Sala observa que mediante memorial presentado el 5 de agosto de 2019[8], la sociedad actora allegó la estimación razonada de la cuantía en los términos requeridos por el Despacho sustanciador, pese a reiterar que no estaba de acuerdo con la decisión que la instaba a hacerlo. La cuantía la estimó en $845.728.794, suma que, al momento de la presentación de la demanda, excedía con suficiencia el monto de trescientos (300) SMLMV exigidos por el artículo 152, numeral 3, del CPACA, lo que significa que la decisión del Consejero conductor del proceso de declarar la excepción previa de falta de competencia y remitir el expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca fue acertada.

Aunado a lo anterior, la Sala considera que al momento en que la parte actora presenta un escrito determinando los efectos económicos de la demanda y estableciendo su cuantía, se supera el debate en cuanto a la procedencia de dicha exigencia, pues sería un contrasentido afirmar que el proceso carece de cuantía, cuando la misma ya fue tasada por el propio interesado, independientemente de si estaba de acuerdo o no con la decisión que le solicitó hacerlo.

En efecto, cuando el proceso realmente carece de cuantía, no es posible determinarla dada la naturaleza misma de la controversia; en consecuencia, si el accionante instaura una demanda alegando la inexistencia de una pretensión pecuniaria y posteriormente establece un monto, se demuestra automáticamente que sí existían los efectos económicos que en un principio se negaban.

Es por ello que el inciso 3º del artículo 157 del CPACA expresamente estableció que en las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho no podrá prescindirse de la estimación razonada de la cuantía, so pretexto de renunciar al restablecimiento. Ahora bien, frente al argumento de la sociedad actora según el cual el tema de la competencia fue valorado por esta Corporación con la admisión de la demanda, la Sala debe advertir que tal situación no impedía que el asunto fuera estudiado en las etapas de saneamiento del proceso y decisión sobre las excepciones previas desarrolladas en la audiencia inicial, conforme lo establecen los numerales 5 y 6 del artículo 180 del CPACA.

Finalmente, en relación con los argumentos de la DIMAR tendientes a advertir una posible caducidad del medio de control promovido por la sociedad actora, la Sala destaca que tal situación no fue el objeto de estudio en el auto recurrido y, en todo caso, dicho aspecto debió ser propuesto en la contestación de la demanda como excepción previa, no así como fundamento de los recursos estudiados en esta providencia. Aunado a lo anterior, la decisión sobre el particular le corresponde al Tribunal por ser el competente para conocer del proceso.

Así las cosas, se impone para la Sala confirmar el proveído suplicado que declaró probada de oficio la excepción previa de falta de competencia y decidió remitir el expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E:

PRIMERO: CONFÍRMASE el auto suplicado, por las consideraciones expuestas en la parte motiva de este proveído.

SEGUNDO: En firme esta decisión, DEVUÉLVASE el expediente al Despacho de origen, previas las anotaciones de rigor. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 30 de enero de 2019. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Presidenta ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS ----------------------- [1] En adelante TECNIMAR S.A. [2] En adelante la DIMAR. [3] “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”, en adelante CPACA. [4] “Por la cual se regula la actividad marítima y fluvial de practicaje como servicio público en las áreas Marítimas y Fluviales de jurisdicción de la Autoridad Marítima Nacional”. [5] “[…] Artículo 246.

Súplica. El recurso de súplica procede contra los autos que por su naturaleza serían apelables, dictados por el Magistrado Ponente en el curso de la segunda o única instancia o durante el trámite de la apelación de un auto. También procede contra el auto que rechaza o declara desierta la apelación o el recurso extraordinario. Este recurso deberá interponerse dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación del auto, en escrito dirigido a la Sala de que forma parte el ponente, con expresión de las razones en que se funda.

El escrito se agregará al expediente y se mantendrá en la Secretaría por dos (2) días a disposición de la parte contraria; vencido el traslado, el Secretario pasará el expediente al Despacho del Magistrado que sigue en turno al que dictó la providencia, quien será el ponente para resolverlo ante la Sala, sección o subsección. Contra lo decidido no procederá recurso alguno […]”. [6] “Por la cual se regula la actividad marítima y fluvial de practicaje como servicio público en las áreas Marítimas y Fluviales de jurisdicción de la Autoridad Marítima Nacional”. [7] Cfr. Folio 5. [8] Folios 220 a 223 del cuaderno principal.