ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD - Existe otro medio de defensa judicial, idóneo y eficaz / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Medio de defensa judicial idóneo y eficaz para para discutir la aplicación del Decreto 0578 de 2018 [E]l demandante pretende el cumplimiento del Decreto 0578 de marzo 27 de 2018, mediante el cual el gobierno nacional modificó parcialmente las funciones que corresponden a la Superintendencia de Notariado y Registro.

Lo anterior para que el organismo adelante en el Departamento del Meta las actuaciones dirigidas a la expedición de los actos administrativos tendientes a identificar la cadena de tradición de dominio, los actos de tradición y la falsa tradición de quienes lo soliciten. […]. Observa la Sala que, en la sentencia de primera instancia, el Tribunal Administrativo del Meta señaló que desde la constitución de la renuencia el actor solicitó el cumplimiento de dicho acto para su aplicación en el Departamento del Meta y en todo el territorio nacional, por lo cual no podía tenerse en cuenta su situación particular.

No obstante, en la demanda la pretensión del actor fue dirigida a que el Decreto 0578 de 2018 sea cumplido por la entidad demandada en los municipios del Meta, donde la parte interesada solicite la expedición del respectivo acto administrativo. Advierte la Sala que en el escrito mediante el cual fue agotado el requisito de procedibilidad de la acción, el actor hizo alusión expresa a la solicitud que hizo ante la Superintendencia de Notariado y Registro para que en virtud del Decreto 0578 de 2018 fuera hecho el estudio de la cadena de tradición del inmueble identificado con la matrícula inmobiliaria 236- 33388, ubicado en el municipio de San Martín. Esta misma circunstancia fue expuesta en los hechos de la demanda, en los que el actor cuestionó la circunstancia según la cual el organismo manifestó que no era procedente la petición porque el predio no estaba dentro de las zonas de priorización. […]. […]. […], mediante petición de febrero cuatro 2019 y con fundamento en el Decreto 0578 de 2018, el señor Ruiz Hernández solicitó a la Superintendencia de Notariado y Registro la verificación de los antecedentes registrales del inmueble para que fuera expedido el acto administrativo que determine la cadena de tradición y determine si al predio le ha sido dado el tratamiento público de propiedad privada.

A través de oficio SNR2019EE013391 de marzo catorce del mismo año, el superintendente delegado para la protección, restitución y formalización de tierras de la Superintendencia decidió que la petición no era procedente porque el Comité para Asuntos Registrales de Predios Rurales con Falsa Tradición priorizó las zonas del país en las cuales implementó el Decreto 0578 de 2018, como son los departamentos de Boyacá y Santander, en los cuales no está ubicado el predio respecto de la cual fue solicitado el trámite previsto en dicho acto.

Subraya la Sala que la determinación adoptada por la entidad resolvió de fondo la situación expuesta sobre el trámite solicitado frente al predio cuyo saneamiento reclamó el actor y al cual hizo referencia la demanda en la que persigue la eficacia del acto que modificó algunas funciones de la superintendencia. Desde este punto de vista, advierte la Sala que el demandante tenía a su alcance otro mecanismo ordinario de defensa judicial, como es el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del [CPACA], para discutir la aplicación del Decreto 0578 de 2018 a su situación particular.

En tales condiciones, la acción es improcedente según lo previsto en el artículo noveno de la Ley 393 de 1997, por incumplimiento del requisito de subsidiariedad, pues la norma dispuso claramente que no procederá cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento. Así, la decisión impugnada será revocada y en su lugar se declarará improcedente la acción. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejero ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Bogotá, D.C., seis (6) de febrero de dos mil veinte (2020) Radicación número: 50001-23-33-000-2019-00306-01(ACU) Actor: MIGUEL ANTONIO RUIZ HERNÁNDEZ Demandado: SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO Temas: Revoca sentencia que negó las pretensiones de la demanda y declara improcedente la acción. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Procede la Sala a resolver la impugnación interpuesta por el actor contra la sentencia de noviembre 22 de 2019, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Meta negó las pretensiones de la demanda.

I.

ANTECEDENTES 1. La solicitud En nombre propio y en ejercicio de la acción desarrollada por la Ley 393 de 1997, el señor Miguel Antonio Ruiz Hernández presentó demanda contra la Superintendencia de Notariado y Registro en la cual formuló la siguiente pretensión: “El cumplimiento y aplicación por parte de la accionada, del decreto 0578 del 2018 en los Municipios del Departamento del Meta, cuya parte interesada soliciten (sic) la expedición del acto administrativo, conforme lo señala (sic) los artículos 1 y 2 del referido decreto”. 2.

Hechos En resumen, el fundamento fáctico de la demanda es el siguiente: El actor manifestó que recibió poder especial de la sociedad La Victoria S.A.S. para iniciar un proceso de saneamiento de falsa tradición del inmueble identificado con la matrícula inmobiliaria 236-33388, ubicado en el municipio de San Martín, departamento del Meta.

Señaló que al revisar el certificado evidenció que el folio de matrícula fue abierto el 17 de febrero de 1971 con la escritura pública 052, pero encontró un antecedente registral con anterioridad al cinco de agosto de 1974, según lo dispuesto en el Decreto 0578 de 2018, lo cual constituye el presupuesto para solicitar el estudio de los actos correspondientes para el saneamiento de la propiedad.

Reveló que mediante derecho de petición, solicitó a la Superintendencia de Notariado y Registro el estudio de la cadena de la tradición del inmueble, que comprende un área de 3.2 hectáreas alinderado como consta en el certificado especial de pertenencia y con antecedente de falsa tradición. Agregó que a través de oficio, la entidad indicó que la petición no era procedente porque el Comité para Asuntos Registrales de predios rurales con falsa tradición priorizó para la aplicación del Decreto 0578 de 2018 a los departamentos de Boyacá y Santander. 3.

Razones del posible incumplimiento El demandante estimó que el Decreto 0578 de 2018 está siendo incumplido porque la Superintendencia de Notariado y Registro no tramitó la solicitud de estudio de la falsa tradición, ya que el departamento del Meta no se encuentra dentro de las zonas priorizadas por el Comité para Asuntos Registrales de predios rurales que están en dicha condición. 4.

Trámite de la solicitud en primera instancia El proceso correspondió inicialmente por reparto al Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Villavicencio, que mediante auto de junio veinte de 2019 admitió la demanda y ordenó las notificaciones al superintendente de notariado y registro y al superintendente delegado para la protección, restitución y formalización de tierras (f. 36).

Después del trámite correspondiente, en sentencia de julio 19 del mismo año accedió a las pretensiones de la demanda y ordenó a la parte demandada adoptar, en el término de diez días, los lineamientos para la inclusión de todo el territorio nacional en la implementación de la función prevista en el artículo 1º del Decreto 0578 de 2018 e informar al accionante en qué momento se hará el estudio de la petición presentada en nombre de la sociedad La Victoria S.A.S. (ff. 49 a 52).

Posteriormente, mediante providencia de septiembre 16 de 2019 declaró la nulidad de lo actuado desde la sentencia inclusive, por falta de competencia, por lo cual ordenó remitir el expediente al Tribunal Administrativo del Meta (ff. 145 y 146). Por auto de octubre 17 del mismo año, la corporación asumió el conocimiento de la acción y conservó la validez de la actuación anterior al fallo dictado por el Juzgado Noveno de Villavicencio (f. 159). 5.

Contestación de la demanda Durante el término de traslado no fue presentado escrito de contestación. 6. Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo del Meta advirtió que en cumplimiento de su propio reglamento, la Superintendencia de Notariado y Registro restringió la aplicación de la función a solo dos departamentos, según la Resolución 4209 de 2018, razón por la cual, frente a lo que pretende el actor, el primer paso debe ser desvirtuar la presunción de legalidad de la cual goza dicho acto para que pueda ser exigible en todo el territorio nacional.

Precisó, sin embargo, que no resulta posible ejercer el control por vía de excepción, para luego ocuparse de establecer si hay lugar a declarar el incumplimiento del artículo 1º del Decreto 578 de 2018, pues es necesario tener en cuenta los efectos de la excepción de ilegalidad y que desbordarían su alcance en este caso. Explicó que la solicitud hecha por el actor está enfocada a un ámbito abstracto o general y no particular, ya que ante la autoridad administrativa como judicial solicitó el cumplimiento y aplicación del Decreto 578 de 2018 en todos los municipios del Departamento del Meta y del territorio nacional.

Subrayó que el demandante tiene la posibilidad de ejercer el medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo contra la citada Resolución 4209 de 2018, que implementó la reglamentación que impide la aplicación de la norma presuntamente incumplida. Concluyó que “[…] la entidad accionada no ha incumplido la función otorgada en el cuestionado decreto, ya que para su ejecución es necesario atenerse al procedimiento previsto en el acto administrativo por el cual fue adoptado, y de esta manera lograr paulatinamente su aplicación en todo el territorio colombiano, en la medida que el Comité de Asuntos Registrales de la Falsa Tradición, defina y priorice las zonas del país donde gradualmente irá ejecutándose; de tal manera que si el accionante insiste en el ejercicio de la acción de cumplimiento para lograr la implementación de la norma en cuestión, deberá desvirtuar previamente la presunción de legalidad de la Resolución No. 4209 de 2018 […]”.

Por consiguiente, negó las pretensiones de la demanda. 7. La impugnación El actor aseguró que el Decreto 578 de 2018 no estableció un régimen de implementación, pues por el contrario en el artículo 3º señaló que su vigencia era a partir de la fecha de publicación, lo que hace que no haya justificación para que la entidad accionada niegue su aplicación en todo el territorio nacional.

Resaltó que la existencia de la Resolución 4209 de 2018 no puede conducir a la improcedencia de la acción, dado que las causales para tales efectos son taxativas, como lo dispuso el artículo octavo de la Ley 393 de 1997 y además la demanda no fue dirigida contra dicho acto y por esta razón el a quo podía entrar a su análisis. Manifestó que la acción de nulidad que según el Tribunal Administrativo puede interponerse contra la citada Resolución 4209 de 2018 “[…] no es lo suficientemente efectiva en aras de evitar un perjuicio irremediable a los poseedores de las áreas no priorizadas […], pues, no van a poder sanear sus propiedades […]”.

II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sección Quinta es competente para decidir la impugnación contra la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo del Meta, según lo dispuesto en los artículos 150 y 152 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) y en el artículo trece del Acuerdo 080 de 2019 expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado[1]. 2.

Problema jurídico Corresponde a la Sala resolver si confirma, revoca o modifica la decisión adoptada por la citada corporación judicial en la sentencia de noviembre 22 de 2019, que negó las pretensiones de la demanda. 3. Generalidades de la acción de cumplimiento La acción de cumplimiento busca la materialización de aquellos mandatos contenidos en las normas de rango legal y en los actos administrativos.

Con base en la regulación establecida en el artículo 87 de la Constitución y el desarrollo previsto en la Ley 393 de 1997, dicha posibilidad opera a partir de la orden que imparte el juez de lo contencioso administrativo a la autoridad renuente. Este mecanismo procesal tiene carácter subsidiario, puesto que no procede cuando el demandante tenga a su alcance otro instrumento judicial para lograr la efectividad de la norma legal o del acto que estima incumplidos.

Tampoco procede cuando el ejercicio del medio de control pretenda el cumplimiento de normas legales y de actos administrativos que establezcan gastos. De acuerdo con la reiterada jurisprudencia de esta corporación, la prosperidad de esta acción está sujeta a la observancia de los siguientes presupuestos: (i) que el deber jurídico cuya observancia se exige esté consignado en normas con fuerza de ley o en actos administrativos;

(ii) que el mandato, la orden, el deber, la obligatoriedad o la imposición esté contemplada en forma precisa, clara y actual; (iii) que la norma esté vigente; (iv) que el deber jurídico esté en cabeza del accionado; (v) que se acredite que la autoridad o el particular en ejercicio de funciones públicas fue constituido en renuencia frente al cumplimiento de la norma o acto administrativo cuyo acatamiento pretende la demanda y (vi) que tratándose de actos administrativos no haya otro instrumento judicial para lograr su efectivo cumplimiento, ni persiga el cumplimiento de normas que establezcan gastos. 4.

La constitución de la renuencia En el artículo 8º, la Ley 393 de 1997 señaló que “Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud […]”.

(Negrillas fuera del texto). Frente a los alcances de esta norma, la Sala mantiene un criterio reiterado según el cual “[…] el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento”[2]. Esta corporación también ha considerado que no puede tenerse por demostrado el requisito de procedibilidad de la acción en aquellos casos en que la solicitud “[…] tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia”.[3] Es importante que la solicitud permita determinar que lo pretendido por el interesado es el cumplimiento de un deber legal o administrativo, cuyo objetivo es la constitución en renuencia de la parte demandada.

Como quedó establecido en el numeral 5º del artículo 10º de la Ley 393 de 1997, la constitución de la renuencia de la entidad accionada debe acreditarse con la demanda, so pena de ser rechazada de plano la solicitud. Junto con la demanda, el actor acompañó fotocopia del escrito remitido el 29 de abril de 2019 a la Superintendencia de Notariado y Registro en el que pidió el cumplimiento del Decreto 578 de 2018 para que fuera aplicado en el Departamento del Meta y en todos los departamentos de Colombia para que sea determinada la cadena de tradición de dominio, los actos de tradición, la falsa tradición y la existencia de titulares de eventuales derechos reales sobre los inmuebles (ff. 28 a 30).

No consta en el expediente que el organismo haya dado respuesta a la solicitud, por lo cual el requisito de procedibilidad de la acción fue agotado por el actor. 5. El caso concreto Como quedó expuesto, el demandante pretende el cumplimiento del Decreto 0578 de marzo 27 de 2018, mediante el cual el gobierno nacional modificó parcialmente las funciones que corresponden a la Superintendencia de Notariado y Registro.

Lo anterior para que el organismo adelante en el Departamento del Meta las actuaciones dirigidas a la expedición de los actos administrativos tendientes a identificar la cadena de tradición de dominio, los actos de tradición y la falsa tradición de quienes lo soliciten. El acto cuya eficacia persigue señaló lo siguiente: “ARTÍCULO 1°. Modificar el numeral 6 del artículo 27 del Decreto 2723 de 2014, el cual quedará así: "6.

Verificar las matrículas inmobiliarias que identifican registralmente los predios rurales y proponer las acciones a que haya lugar; entre ellas, la expedición de actos administrativos tendientes a identificar, a petición de parte, la cadena de tradición de dominio, los actos de tradición y de falsa tradición, y la existencia de titulares de eventuales derechos reales sobre predios rurales que no superen el rango mínimo de la Unidad Agrícola Familiar UAF J para determinar si, a través de las inscripciones en el folio de matrícula inmobiliaria, con anterioridad al5 de agosto de 1974, se le ha dado tratamiento público de propiedad privada al bien, siempre y cuando los antecedentes registra les provengan de falsa tradición, que dichos títulos se encuentren debidamente inscritos de acuerdo a lo señalado en el artículo 665 del Código Civil y que su precaria tradición no sea producto de violencia, usurpación, desplazamiento forzado, engaño o testaferrato.

No serán objeto de este estudio los predios rurales que cuenten con medidas cautelares adoptadas en procesos de restitución de tierras, de extinción del derecho de dominio y los que se encuentren ubicados en zonas de resguardos indígenas, comunidades negras o en Parques Nacionales Naturales." ARTÍCULO 2°. Adiciónese el numeral 29 al artículo 13 del Decreto 2723 de 2014, el cual quedará así: "29.

Expedir los actos administrativos a que haya lugar en desarrollo de la función asignada, en el numeral 6 del artículo 27 del presente Decreto, a la Superintendencia Delegada para la Protección Restitución y Formalización de Tierras. Dicho acto administrativo se agregará como anexo al folio de matrícula inmobiliaria del respectivo bien”.

Observa la Sala que en la sentencia de primera instancia, el Tribunal Administrativo del Meta señaló que desde la constitución de la renuencia el actor solicitó el cumplimiento de dicho acto para su aplicación en el Departamento del Meta y en todo el territorio nacional, por lo cual no podía tenerse en cuenta su situación particular. No obstante, en la demanda la pretensión del actor fue dirigida a que el Decreto 0578 de 2018 sea cumplido por la entidad demandada en los municipios del Meta, donde la parte interesada solicite la expedición del respectivo acto administrativo.

Advierte la Sala que en el escrito mediante el cual fue agotado el requisito de procedibilidad de la acción, el actor hizo alusión expresa a la solicitud que hizo ante la Superintendencia de Notariado y Registro para que en virtud del Decreto 0578 de 2018 fuera hecho el estudio de la cadena de tradición del inmueble identificado con la matrícula inmobiliaria 236- 33388, ubicado en el municipio de San Martín (ff. 28 a 30).

Esta misma circunstancia fue expuesta en los hechos de la demanda, en los que el actor cuestionó la circunstancia según la cual el organismo manifestó que no era procedente la petición porque el predio no estaba dentro de las zonas de priorización (ff. 1 a 3). Estima la Sala que la situación planteada por el actor como fundamento de la constitución de la renuencia y de la demanda alrededor del predio respecto del cual busca la iniciación de los trámites de saneamiento de la falsa tradición, hace que la controversia no pueda desligarse de la situación particular del inmueble que representa.

Así, mediante petición de febrero cuatro 2019 y con fundamento en el Decreto 0578 de 2018, el señor Ruiz Hernández solicitó a la Superintendencia de Notariado y Registro la verificación de los antecedentes registrales del inmueble para que fuera expedido el acto administrativo que determine la cadena de tradición y determine si al predio le ha sido dado el tratamiento público de propiedad privada (ff. 8 a 10).

A través de oficio SNR2019EE013391 de marzo catorce del mismo año, el superintendente delegado para la protección, restitución y formalización de tierras de la Superintendencia de Notariado y Registro decidió que la petición no era procedente porque el Comité para Asuntos Registrales de Predios Rurales con Falsa Tradición priorizó las zonas del país en las cuales implementó el Decreto 0578 de 2018, como son los departamentos de Boyacá y Santander, en los cuales no está ubicado el predio respecto de la cual fue solicitado el trámite previsto en dicho acto (f. 6).

Subraya la Sala que la determinación adoptada por la entidad resolvió de fondo la situación expuesta sobre el trámite solicitado frente al predio cuyo saneamiento reclamó el actor y al cual hizo referencia la demanda en la que persigue la eficacia del acto que modificó algunas funciones de la superintendencia. Desde este punto de vista, advierte la Sala que el demandante tenía a su alcance otro mecanismo ordinario de defensa judicial, como es el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, para discutir la aplicación del Decreto 0578 de 2018 a su situación particular.

En tales condiciones, la acción es improcedente según lo previsto en el artículo noveno de la Ley 393 de 1997, por incumplimiento del requisito de subsidiariedad, pues la norma dispuso claramente que no procederá cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento. Así, la decisión impugnada será revocada y en su lugar se declarará improcedente la acción. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley F A L L A PRIMERO: Revocar la sentencia impugnada y en su lugar declarar improcedente la acción, según lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo veintidós (22) de la Ley 393 de 1997.

TERCERO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado ----------------------- [1] Dicho acuerdo estableció la competencia de la Sección Quinta para el conocimiento de las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que sean dictadas por los tribunales administrativos, en primera instancia, en las acciones de cumplimiento. [2] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia de octubre veinte (20) de 2011, expediente No. 2011- 01063, M.P. Mauricio Torres Cuervo. [3] Sobre el particular pueden verse las providencias de noviembre veintiuno (21) de 2002 dentro del expediente ACU-1614 y de marzo diecisiete (17) de 2011, expediente 2011-00019.