ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ En el caso en estudio, la parte actora consideró que los derechos fundamentales invocados como fundamento de la acción de tutela fueron trasgredidos por las providencias del 14 de diciembre de 2010 y 27 de febrero de 2013 dictadas por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Zipaquirá, y los autos del 23 de abril de 2015 y 11 de julio de 2019, proferidas por la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, respectivamente.

Según se tiene, la última providencia atacada dentro del trámite ejecutivo 25899333170120110000100, esto es, el auto por el cual no se repuso la decisión de librar mandamiento de pago por la suma de 77.337.720,78 pesos, se profirió el 27 de febrero de 2013 y se notificó por estado del 01 de marzo siguiente, y por tanto, quedó ejecutoriada el 6 de marzo del mismo año, mientras que la acción de tutela sólo fue presentada hasta el 12 de diciembre de 2019, es decir, más de 6 años después del momento en que fue conocida y ejecutoriada la decisión que se ataca.

Así las cosas, se hace evidente la inexistencia de necesidad o urgencia en la intervención del juez constitucional. (…) Para la Sala es importante precisar desde ahora que, contrario a lo afirmado por el demandante, las providencias proferidas en los procesos 2011-00001 y 2015-00944 no se tratan de una misma actuación, sino que son trámites procesales diferentes que se basaron en los mismos supuestos fácticos y jurídicos, razón por la cual la inmediatez de las dos actuaciones se estudia de forma separada.

Por un lado, no existe reparo alguno en relación con la inmediatez respecto de las providencias proferidas por el 23 de abril de 2015 y 11 de julio de 2019, proferidas por las Subsecciones A y B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y del Consejo de Estado, puesto que, la última actuación dictada en el proceso ejecutivo 2015-00944 se notificó por estado el 18 de octubre de 2019, mientras que la petición de amparo se presentó el 12 de diciembre de 2019, por lo que desde el 24 de octubre de 2019, momento en que quedó ejecutoriada la decisión que confirmó el auto del 23 de abril de 2015 y la fecha en que se presentó la solicitud de amparo ha transcurrido un término que se considera razonable.

Por lo expuesto, la Sala declarará improcedente el amparo respecto de las providencias proferidas por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Zipaquirá, por cuanto estas no superan el requisito adjetivo de la inmediatez. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejero ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Bogotá D.C., seis (6) de febrero de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-05222-00(AC) Actor: DANIEL ALEJANDRO MEJIA CANO Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Y OTROS Decide la Sala en primera instancia la acción de tutela promovida por el señor Daniel Alejandro Mejía Cano contra el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Zipaquirá (Juzgado Tercero Administrativo del circuito Judicial de Zipaquirá), la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, de conformidad con lo dispuesto en el inciso 1º del numeral 2º del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 1983 del 30 de noviembre de 2017.

I.

ANTECEDENTES 1. La petición de amparo El señor Daniel Alejandro Mejía Cano, en nombre propio, ejerció acción de tutela[1] con el fin de obtener la protección sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, igualdad, trabajo y los principios de buena fe y confianza legítima, que estimó vulnerados con ocasión de las providencias proferidas por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Zipaquirá, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A y el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, por medio de las cuales se decidió una demanda interpuesta en ejercicio de la acción ejecutiva.

En consecuencia, el actor solicitó: “DECLARAR ➢ Que se revoque la Providencia emitida por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado de fecha 11 de julio de 2019, en desarrollo del proceso con Radicado No. 25000234200020150094401, la cual fue notificada por estado el 18 de octubre de 2019, por cuanto violó los principios y derechos fundamentales Constitucionales y las normas legales vigentes relacionadas anteriormente. ➢ Que se revoque la Providencia emitida por la Sección Segunda Su Sección (sic) “A” Tribunal Administrativo de Cundinamarca de fecha 23 de abril de 2015, en desarrollo del proceso con Radicado: No. 25000234200020150094400, por cuanto violó principios y derechos fundamentales Constitucionales y normas legales vigentes relacionados anteriormente. ➢ Que se revisen las providencias emitidas por el Juzgado 2º Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Zipaquirá (Juzgado 3º Administrativo) de fechas: 14 de Diciembre de 2013, veintisiete (27) de febrero de dos mil trece (2013) y tres (3) de abril de dos mil trece (2013), en desarrollo del proceso con Radicado: No. 25899333170120110000100, por cuanto violan principios y derechos fundamentales Constitucionales y normas legales vigentes relacionadas anteriormente; y si es del caso, ordenar que sean revocadas.

DECRETA R ➢ Que la Sección Segunda Sub Sección (sic) “A” Tribunal Administrativo de Cundinamarca califique la demanda ejecutiva; reconozca los derechos que tiene el accionante; libre mandamiento de pago por los factores de las pretensiones, y resuelva las demás pretensiones incoadas en la mencionada demanda ejecutiva.”[2] La petición de tutela tuvo como fundamento los siguientes: 2.

Hechos Afirmó que interpuso demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Municipio de Pacho para obtener la nulidad del acto por medio del cual se negó la petición de reconocimiento y pago de prestaciones sociales y que se declarara la existencia de una relación laboral, subordinada y en forma continua, en calidad de secretario de Educación y de director de proyectos del Municipio, en el desarrollo de funciones similares a las del secretario de Planeación Municipal desde el 15 de febrero de 1995 hasta el 15 de octubre de 2000.

Indicó que dicho proceso se resolvió en primer instancia por la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, autoridad judicial que mediante sentencia del 13 de agosto de 2009 accedió a las pretensiones de la demanda, declaró la nulidad del acto que negaba las prestaciones sociales solicitadas y, en consecuencia, se le reconociera el valor de las prestaciones sociales (vacaciones, prima de vacaciones, prima de navidad, cesantías, intereses a las cesantías y demás emolumentos que correspondan con carácter prestacional), durante el término de duración de los contratos de prestaciones de servicios.

Es necesario aclarar que la autoridad judicial mencionada explicó: “(…) A juicio de esta Sala de Decisión, el hecho de que la planta de personal establecida para el ente demandado, fuera insuficiente para el cumplimiento de las funciones a él asignadas, no puede ir en detrimento de los derechos del demandante, quien vinculado mediante contratos de prestación de servicios, desarrollaba labores relevantes en el cumplimiento de la misión de la Secretaría de Planeación. Más aún, si se toma en consideración que en el asunto objeto de estudio se encuentra acreditados los elementos que conforman una relación laboral, como son la prestación personal del servicio, la retribución del mismo y que ésta se haya ejecutado bajo una situación de continuada subordinación y dependencia. Lo anterior, por cuanto es claro que los servicios de elaboración y ejecución de proyectos que prestaba el demandante, requerían de su presencia continua en las dependencias de la Alcaldía del Municipio de Pacho, las cuales evidentemente se debían prestar con un alto grado de compromiso y responsabilidad, así como cumplirse en un horario determinado.

Adicionalmente, se acreditó que mensualmente recibía una retribución por la labor desempeñada y que existía una continua revisión de las tareas cumplidas por parte de la Secretaria de Planeación y del Alcalde del Municipio de Pacho. Ahora bien, en cuanto a la solicitud del actor de la liquidación de las prestaciones sociales a las que tendría derecho como empleado público, la Sala señala que para ostentar tal calidad es necesario cumplir las previsiones del artículo 122 de la Constitución Política, como son que el empleo se encuentre contemplado en la respectiva planta, que tenga asignadas funciones y previstos sus emolumentos en el presupuesto de la ley: Nombramiento y posesión. Requisitos que como se ha puesto de presente no cumple.

Con fundamento en las argumentaciones expuestas en esta providencia, deberá declararse la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio de 11 de enero de 2003, suscrito por el Alcalde del Municipio de Pacho, por medio del cual negó la petición de reconocimiento y pago de prestaciones sociales. Como restablecimiento del derecho, con fundamento en los principios de justicia y equidad, se le ordenará a la entidad demandada, cancelar al señor DANIEL ALEJANDRO MEJÍA CANO una indemnización que se calcula con el valor de las prestaciones ordinarias (vacaciones, prima de vacaciones, prima de navidad, cesantías, intereses a las cesantías y demás emolumentos que correspondan con carácter prestacional), durante el término de duración de los contratos de prestación de servicios, tomando en cuenta lo pactado por concepto de honorarios.

(…)” Señaló que se presentó una liquidación ante el Municipio de Pacho, entidad territorial que emitió la Resolución 551 del 17 de julio de 2010, acto administrativo que no tuvo en cuenta las prescripciones de la sentencia y las normas sobre prestaciones sociales. Explicó que interpuso una demanda en ejercicio de la acción ejecutiva para el cumplimiento del fallo del 13 de agosto de 2009, la cual fue asignada al Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Zipaquirá, autoridad judicial que mediante providencia del 18 de julio de 2011 negó el mandamiento de pago, decisión contra la cual se interpuso un recurso de apelación. Precisó que el 14 de mayo de 2012, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, revocó el auto del 18 de julio de 2011 y ordenó al Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Zipaquirá que calificara la demanda ejecutiva.

Adujo que mediante providencia del 14 de diciembre de 2012, el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Zipaquirá decidió librar mandamiento de pago contra el Municipio de Pacho por $77.373.320,78 a su favor, decisión que fue recurrida para que se incluyera la totalidad de los factores y demás emolumentos dejados de percibir. Aseguró que el juzgado de primera instancia no repuso el auto al considerar que los factores solicitados sí fueron tenidos en cuenta, esto mediante auto del 27 de febrero de 2013.

Señaló que interpuso una nueva demanda en ejercicio de la acción ejecutiva ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, con el fin de que se librara mandamiento ejecutivo por concepto de aportes correspondientes a pensión, salud y aportes a caja de compensación. Advirtió que, mediante auto del 23 de abril de 2015, la autoridad judicial mencionada rechazó la demanda ejecutiva por cuanto se configuró la cosa juzgada, toda vez que las demandas interpuestas versan sobre los mismos aportes.

Precisó que contra dicha providencia interpuso el correspondiente recurso de apelación, el cual fue resuelto por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, autoridad judicial que mediante auto del 11 de julio de 2019 confirmó el auto recurrido pero porque en el caso en estudio operó la caducidad de la acción ejecutiva, toda vez que la sentencia quedó ejecutoriada el 9 de septiembre de 2009, por lo que tenía plazo de interponer la correspondiente demanda entre el 10 de septiembre de 2009 y el 10 de septiembre de 2014, pero la misma se presentó el 13 de enero de 2015.

Anotó que para obtener el pago de la sanción moratoria interpuso una demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, se le asignó el radicado 25000234200020150438200 y su trámite fue asignado a la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 3. Sustento de la vulneración El escrito de demanda es extenso y confuso, por lo que la Sala hará una interpretación sistemática del sustento de la vulneración alegada por el demandante. 3.1.

Vulneración de los derechos fundamentales con ocasión de la providencia del 14 de diciembre de 2012 proferida por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Zipaquirá Afirmó que cuando el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Zipaquirá libró el mandamiento de pago no tuvo en cuenta la totalidad de las pretensiones interpuestas en la demanda del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, pese a que una vez declarada la relación laboral los factores de seguridad social en salud, pensión y caja de compensación se debían tener en cuenta al momento de pagar la condena impuesta. 3.2.

Vulneración de los derechos fundamentales con ocasión de la providencia del 27 de febrero de 2013 proferida por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Zipaquirá Alegó que contra la providencia que decidió librar el mandamiento de pago se interpuso el recurso de reposición, recurso que fue decidido mediante auto del 27 de febrero de 2013, en el que claramente se precisó que en lo que correspondía a los aportes de salud, pensión y caja de compensación estos no podían reconocerse porque no fueron previstos en el fallo del 13 de agosto de 2009 y que, en dicha sentencia se ordenó el pago de una indemnización más no, el pago como tal de las prestaciones sociales y los aportes a la seguridad social.

Advirtió que con dicha decisión no se tuvo en cuenta lo dispuesto en el artículo 10 de la Ley 1437 de 2011, donde se establece que el juez debe dar aplicación a las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias aplicables al caso y que se hayan tenido en cuenta para resolver casos con situaciones fácticas y jurídicas similares.

Citó las providencias C-634 de 2011, SU-047 de 1999, T-1625 de 2000, C-836 de 2001, SU-1300 de 2001, T-057 de 2006, T-566 de 1998, T-569 de 2001, T- 116 de 2004, C-816 de 2011 y C-539 de 2011, en las que se ha decantado la postura de la Corte Constitucional sobre dicha obligación. Precisó que los Decretos 3135 de 1968, 1045 de 1978, 1919 de 2002 y las demás normas que los modifican o adicionan han precisado que el régimen prestacional de los empleados públicos de la Rama ejecutiva del orden nacional incluyen vacaciones, primas de vacaciones, bonificación por recreación, prima de navidad, subsidio familiar, auxilio de cesantías, intereses de las cesantías, dotación de calzado y vestido de labor, pensión de jubilación, indemnización sustitutiva de pensión de jubilación, pensión de sobreviviente, auxilio de enfermedad, indemnización por accidente de trabajo o enfermedad profesional, auxilio funerario, asistencia médica, pensión de invalidez, indemnización sustitutiva de pensión de invalidez y auxilio de maternidad.

Aclaró que el Consejo de Estado, en providencia del 19 de febrero de 2009, en el expediente 2000-03449, reconoció que los contratistas que demostraron que su vinculación era realmente un contrato de trabajo tenían derecho al pago de las cuotas partes de los aportes de seguridad social que debió haber efectuado la entidad demandada, antecedente que fue desconocido por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Zipaquirá. Indicó que en el proceso ejecutivo se hizo una interpretación subjetiva y errónea al concluir que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A ordenó un pago de una indemnización más no el pago de las prestaciones sociales y aportes de seguridad social, toda vez que la autoridad del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho no precisó la totalidad de las prestaciones sociales ni especificó los demás emolumentos con carácter prestacional, decisión que considera como violatoria de sus derechos fundamentales.

Adujo que esto es así porque estos factores que se reclaman son intrínsecos a la relación laboral que se declaró por parte del juez contencioso administrativo y que, por tanto, le correspondía al juzgado mencionado ordenar el cumplimiento del fallo, sin realizar ninguna interpretación. Citó apartes de las sentencias T-903 de 2010 en donde la Corte Constitucional precisó que las prestaciones sociales y los pagos de aportes de la seguridad social no se otorgan a título de indemnización, sino en razón a que al actor de las demandas declarativas de contrato realidad debe reconocérseles por ser derechos derivados de la relación laboral.

Indicó que en casos similares el Consejo de Estado ha reconocido no solo las prestaciones sociales ordinarias sino el pago de los aportes a seguridad social a quienes han ostentado la condición de contratista, circunstancia que demuestra la discriminación de la que está siendo víctima con lo cual se está vulnerando el principio de favorabilidad consagrado en el artículo 53 de la Constitución. Añadió que cuando se interpuso el recurso contra la decisión de librar mandamiento de pago se solicitó la inclusión de la sanción moratoria insoluta, valores que no se tuvieron en cuenta. 3.3.

Vulneración de los derechos fundamentales ocasionados con la providencia del 23 de abril de 2015 proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca Reiteró que con el auto por medio del cual se rechazó la nueva demanda interpuesta en ejercicio de la acción ejecutiva, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 23 de abril de 2015, se vulneraron sus derechos fundamentales porque no se tuvo en cuenta que los aportes a la caja de compensación son una obligación establecida en la Ley 21 de 1982 y que como no fueron ni liquidados ni pagados una vez se declaró la relación laboral entre el Municipio de Pacho y él, lo procedente era que se librara mandamiento ejecutivo para hacer cumplir la sentencia. Aclaró que con esas decisiones se apartó de las normas constitucionales y legales y de la jurisprudencia de las altas cortes sin tener en cuenta el perjuicio que acarrean.

Señaló que la autoridad judicial al declarar la cosa juzgada en el caso en estudio incurrió en una incongruencia porque en sus consideraciones claramente indicó que en los casos en que se declare la existencia de un contrato realidad lo procedente es reconocer a título indemnizatorio el equivalente a las prestaciones legales que normalmente percibe un empleado público con fundamento en los honorarios pactados, pero posteriormente afirma que esta solicitud ya había sido resuelta en el proceso ejecutivo 2011-0001-00, cuando en realidad ni el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Zipaquirá no lo reconoció nunca porque en su sentir estos no fueron incluidos en el fallo del 13 de agosto de 2009.

Precisó que, entonces, no era posible declarar la existencia de la cosa juzgada porque no hubo un pronunciamiento de fondo en relación con estos factores ahora reclamados. Reiteró que los emolumentos de la seguridad social debían ser liquidados en su totalidad simplemente por haber sido declarada la existencia de una relación laboral. Alegó que no era posible declarar la cosa juzgada porque claramente no conoció el proceso del proceso ejecutivo anterior pues, tal y como se evidencia en la aclaración de voto del auto del 23 de abril de 2015, puesto que el magistrado consideró que la razón para rechazar la demanda era porque no se aportó la primera copia auténtica que presta mérito ejecutivo lo que demuestra que no se solicitó de oficio el expediente 2011-0001-00 adelantado por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Zipaquirá. 3.4.

Violación de los derechos fundamentales con ocasión de la decisión proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado el 11 de julio de 2019 Frente a esta providencia alegó que se incurrió en varias inconsistencias, a saber: Fecha equivocada: Alegó que en los antecedentes se precisó que la relación laboral que se reconoció fue hasta el 15 de octubre de 2010, cuando fue hasta el 15 de octubre de 2000.

Valor de la liquidación: Preció que el valor de la liquidación que se tuvo en cuenta, esto es, los $77.373.320,78, incluye todos los factores salariales ordinarios y la seguridad social, cuando estos últimos aportes nunca se liquidaron y, por tanto, no se incluyen en la suma mencionada. Sanción moratoria: Añadió que el Consejo de Estado relató que el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Zipaquirá se abstuvo de librar mandamiento ejecutivo respecto al pago de los aportes de salud, pensión y caja de compensación, cuando tampoco se pronunció sobre la sanción moratoria.

Caducidad: Indicó que el cálculo que realizó el Consejo de Estado fue erróneo porque concluyó que ya habían transcurrido más de 5 años desde la ejecutoria de la providencia con lo cual desconoció que el derecho de acción se ha ejercido de manera oportuna y sistemática y que como el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Zipaquirá no resolvió sobre ese asunto, no tenía otro camino que interponer otra demanda, la cual demuestra que la problemática jurídica no ha tenido solución y todos los mecanismos ordinarios y extraordinarios se han presentado para obtener una decisión de fondo.

Aclaró que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 94 del Código General del Proceso, la presentación de la demanda interrumpe la caducidad y, por tanto, no podía concluirse que la demanda se presentó el 13 de enero de 2015, cuando antes se había presentado otra que ya había interrumpido dicho término. 4. Trámite de la solicitud de amparo Mediante auto del 18 de diciembre 2019[3], se admitió la solicitud de tutela y se ordenó notificar a los magistrados que integran la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado y la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y al juez Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Zipaquirá (hoy Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Zipaquirá).

También dispuso comunicar la iniciación del proceso, en calidad de tercero con interés, al Municipio de Pacho, Cundinamarca. Remitidas las respectivas comunicaciones[4], la parte demandada y los terceros con interés guardaron silencio. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la presente acción de tutela, de conformidad con lo establecido por el Decreto 2591 de 1991[5] y el numeral 2° del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015[6], modificado por el Decreto 1983 del 30 de noviembre de 2017 y el Acuerdo 80 de 2019, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.2.

Problema jurídico En el asunto bajo estudio, corresponde a la Sala determinar si las autoridades judiciales accionadas vulneraron los derechos fundamentales invocados por el actor al no haber resuelto de fondo su solicitud de incluir los aportes a pensión, salud y caja de compensación en la liquidación del pago de la condena impuesta después de declarar el contrato realidad existente entre el Municipio de Pacho y el señor Mejía Cano y, por el contrario, haber rechazado la demanda por la existencia de la cosa juzgada y la caducidad de la acción ejecutiva.

Para resolver este problema, se analizarán los siguientes aspectos: i) el criterio de la Sección sobre la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales; ii) estudio sobre los requisitos adjetivos de procedibilidad; y finalmente, de encontrarse superados se estudiará, iii) el fondo del reclamo. 2.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012[7], unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales[8], y en ella concluyó: “…si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.”[9] (Negrilla fuera de texto) Conforme al anterior precedente, es claro que la Corporación ha modificado su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, conforme a él, es necesario estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento por la jurisprudencia, como expresamente lo indica la decisión de unificación. Así, para la Sala ahora es importante precisar bajo qué parámetros se hará ese estudio, pues la sentencia de unificación se refirió a los “…fijados hasta el momento jurisprudencialmente…”.

En efecto, sabido es que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 constitucional y, por ende, la procedencia de esta acción constitucional contra providencia judicial no puede ser ajena a esas características. La Corte Constitucional se ha referido en forma amplia[10] a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, sin distinguir cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo –procedencia sustantiva– y cuáles impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asunto –procedencia adjetiva–.

En ese orden, primero se verificará que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad. Estos requisitos son: i) que no se trate de tutela contra tutela; ii) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado; iii) inmediatez y iv) relevancia constitucional.

Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la Sección declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto. Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Cabe reiterar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural.

Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.4. Examen de los requisitos: Procedencia adjetiva 2.4.1. Tutela contra tutela. No se trata de una tutela contra decisión de igual naturaleza, puesto que las providencias que censura la parte actora fueron proferidas dentro de los procesos ejecutivos que promovió contra el Municipio de Pacho, identificados con los números 25899333170120110000100 y 25000234200020150094400. 2.4.2.

Relevancia constitucional. Se advierte que los reparos contra las providencias bajo cuestionamiento pretenden poner de presente las irregularidades en que incurrieron las autoridades judiciales demandadas al dictarlas, en tanto comprometen garantías de orden superior, más allá del debate legal surtido en las instancias ordinarias, por lo que el asunto es relevante desde el punto de vista constitucional. 2.4.2.

Inmediatez. La tutela fue estatuida por el constituyente con el objeto de proveer una protección inmediata de los derechos fundamentales conculcados, lo que supone su amparo rápido, urgente, actual y eficaz[11]. Así, el requisito de la inmediatez exige que la tutela se interponga tan pronto se produce el hecho, acto u omisión al que se le atribuye la vulneración de los derechos fundamentales, o por lo menos dentro de un término prudencial y consecuencial a su ocurrencia, pues el paso prolongado del tiempo, indica que se ha disipado la gravedad de la lesión y la urgencia de la protección deprecada, desvirtuándose así, la inminencia de la afectación[12], tal plazo prudencial ha sido calculado por la Corte Constitucional (acogido por el Consejo de Estado en 6 meses), y ha de analizarse en cada caso concreto para determinar si un exceso en el mismo se halla justificado como para omitir su consideración y entrar al fondo del debate jurídico planteado.

En el caso en estudio, la parte actora consideró que los derechos fundamentales invocados como fundamento de la acción de tutela fueron trasgredidos por las providencias del 14 de diciembre de 2010 y 27 de febrero de 2013 dictadas por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Zipaquirá, y los autos del 23 de abril de 2015 y 11 de julio de 2019, proferidas por la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, respectivamente.

Según se tiene, la última providencia atacada dentro del trámite ejecutivo 25899333170120110000100, esto es, el auto por el cual no se repuso la decisión de librar mandamiento de pago por la suma de 77.337.720,78 pesos, se profirió el 27 de febrero de 2013 y se notificó por estado del 01 de marzo siguiente[13], y por tanto, quedó ejecutoriada el 6 de marzo del mismo año, mientras que la acción de tutela sólo fue presentada hasta el 12 de diciembre de 2019, es decir, más de 6 años después del momento en que fue conocida y ejecutoriada la decisión que se ataca.

Así las cosas, se hace evidente la inexistencia de necesidad o urgencia en la intervención del juez constitucional. Sobre el punto, resulta del caso precisar que no existe norma o parámetro jurisprudencial que establezca un plazo perentorio para presentar tutela contra providencia judicial, pero de ninguna manera se puede permitir que su uso se difiera indefinidamente, sin que medie una razón válida.

Lo contrario sería desconocer la línea jurisprudencial que en cuanto a la exigencia del requisito de “inmediatez” ha trazado la Corte Constitucional, autoridad judicial que se manifestó de la siguiente manera[14]: “Según la naturaleza de la acción de tutela, la cual tiene el propósito de obtener la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando estos resulten vulnerados o amenazados, se ha discutido acerca de la necesidad de estudiar un plazo razonable en la interposición del amparo.

La Sentencia SU-961 de 1999 dio origen al principio de la inmediatez, no sin antes reiterar, como regla general, que la posibilidad de interponer la acción de tutela en cualquier tiempo significa que esta no tiene un término de caducidad. La consecuencia de ello es que el juez constitucional, en principio, no puede rechazarla con fundamento en el paso del tiempo y tiene la obligación de entrar a estudiar el asunto de fondo: (Se resalta) ‘Teniendo en cuenta este sentido de proporcionalidad entre medios y fines, la inexistencia de un término de caducidad no puede significar que la acción de tutela no deba interponerse dentro de un plazo razonable.

La razonabilidad de este plazo está determinada por la finalidad misma de la tutela, que debe ser ponderada en cada caso concreto. De acuerdo con los hechos, entonces, el juez está encargado de establecer si la tutela se interpuso dentro de un tiempo prudencial y adecuado, de tal modo que no se vulneren derechos de terceros. (…)” Sin embargo, la Corte Constitucional y esta Sala han admitido la procedencia de la acción de tutela interpuesta cuando ha transcurrido un extenso espacio entre el hecho que generó la vulneración, siempre que: i) exista un motivo válido para la inactividad de los accionantes, por ejemplo, el estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre otros; ii) la inactividad injustificada vulnere el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión; iii) exista un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los interesados; o iv) cuando se demuestre que la vulneración es permanente en el tiempo y que, pese a que el hecho que la originó es muy antiguo respecto de la presentación de la tutela, la situación desfavorable del actor derivada del irrespeto por sus derechos, continúa y es actual, circunstancias que no fueron alegadas ni demostradas en el caso en estudio.

Para la Sala es importante precisar desde ahora que, contrario a lo afirmado por el demandante, las providencias proferidas en los procesos 2011-00001 y 2015-00944 no se tratan de una misma actuación, sino que son trámites procesales diferentes que se basaron en los mismos supuestos fácticos y jurídicos, razón por la cual la inmediatez de las dos actuaciones se estudia de forma separada.

Por un lado, no existe reparo alguno en relación con la inmediatez respecto de las providencias proferidas por el 23 de abril de 2015 y 11 de julio de 2019, proferidas por las Subsecciones A y B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y del Consejo de Estado, puesto que, la última actuación dictada en el proceso ejecutivo 2015-00944 se notificó por estado el 18 de octubre de 2019[15], mientras que la petición de amparo se presentó el 12 de diciembre de 2019, por lo que desde el 24 de octubre de 2019, momento en que quedó ejecutoriada la decisión que confirmó el auto del 23 de abril de 2015 y la fecha en que se presentó la solicitud de amparo ha transcurrido un término que se considera razonable.

Por lo expuesto, la Sala declarará improcedente el amparo respecto de las providencias proferidas por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Zipaquirá, por cuanto estas no superan el requisito adjetivo de la inmediatez. 2.4.3. Subsidiariedad. Respecto a la subsidiariedad, la Sala encuentra que el demandante ataca las providencias proferidas dentro de un proceso ejecutivo, contra las cuales no procede ningún recurso ordinario o extraordinario, por lo tanto, la Sala considera que se encuentra debidamente cumplido el requisito respecto de las providencias del 23 de abril de 2015 y del 11 de julio de 2019. 2.5.

Caso concreto De acuerdo con el escrito de tutela inicial, se tiene que la parte actora considera que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A y el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en las providencias objeto de reproche, vulneraron los derechos fundamentales invocados, toda vez que decidieron declarar la cosa juzgada y la caducidad de la acción ejecutiva dentro del trámite con radicación 250002342000201500944 al incurrir en unas inconsistencias y al desconocer que los aportes a pensión, salud y caja de compensación debieron ser incluidas en la liquidación de la condena que ordenó el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la sentencia del 13 de agosto de 2009 puesto que en dicho fallo se concluyó que entre el señor Daniel Alejandro Mejía y el Municipio de Pacho existió una relación laboral y no un contrato de prestación de servicios y, siendo esto así, dichas prestaciones sociales son intrínsecas al contrato de trabajo.

Para verificar si las providencias mencionadas vulneraron los derechos fundamentales la Sala analizará lo siguiente: 2.5.1. Las providencias atacadas La Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante el auto del 23 de abril de 2015 decidió rechazar la demanda ejecutiva presentada por el demandante por considerar que en el caso en estudio se presentaba una cosa juzgada.

Para llegar a dicha resolutiva, la autoridad judicial mencionada analizó que el 4 de abril de 2011 el actor interpuso una demanda ejecutiva contra el Municipio de Pacho en el que solicitó que se librara mandamiento de pago por la suma de $77.373.320,78 correspondientes a la sumatoria de las prestaciones sociales respecto de cada uno de los contratos de los que trataba la sentencia del 13 de agosto de 2009, el monto de los aportes a la caja de compensación, los intereses moratorios del valor dejado de cancelar y el monto correspondiente a los aportes al sistema de seguridad social.

También tuvo en cuenta que el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Zipaquirá resolvió librar el mandamiento de pago por el valor de $77.373.320,78 y, posteriormente, decidió no modificar dicha suma adicionando los aportes a la seguridad social, los pagos correspondientes a la caja de compensación y los intereses moratorias puesto que en el fallo declarativo, proferido el 13 de agosto de 2009, reconoció la existencia de una relación laboral entre el señor Mejía Cano y el Municipio de Pacho, pero que “(…) no completaba los requerimientos para ser considerado un empleado público (…)”[16], razón por la cual solo tenía derecho a las prestaciones sociales reconocidas en la jurisdicción laboral ordinaria y que dicha suma tenía en cuenta todos los factores prestacionales ordenados en las sentencias objeto de recaudo.

Al comparar las pretensiones de la demanda interpuesta el 4 de abril de 2011 y la presentada el 13 de enero de 2015, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A precisó que: “(…) Así las cosas, encuentra el Tribunal que las pretensiones del primer ejecutivo y del actual versan sobre los mismos aportes a la Seguridad Social que considera el actor no le fueron reconocidos, sin embargo sobre este aspecto, como se vio en la providencia del Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Zipaquirá de fecha 27 de febrero de 2013 que desidió (sic) el recurso de reposición, se resolvió dicho cuestionamiento en el sentido de que por no cumplir los requisitos para ser un servidor público debía reconocérsele las prestaciones que se reconocen en la jurisdicción ordinaria laboral y que dichas prestaciones las encontró el Juez en la liquidación allegada por el ejecutante.

(…)” En atención a lo anterior, concluyó que como en el caso en estudio se presentaba identidad de partes y el objeto entre las dos demandas ejecutivas se configuraba la cosa juzgada. Una vez interpuesto el correspondiente recurso de apelación, el mismo fue resuelto por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado mediante auto del 11 de julio de 2019, autoridad judicial que confirmó la decisión de rechazar la demanda ejecutiva porque en el caso en estudio se había configurado la caducidad de la acción, pues la sentencia que se intentaba ejecutar había quedado ejecutoriada el 9 de septiembre de 2009 y el término de caducidad se cumplió el 10 de septiembre de 2014, pero la demanda solo se había interpuesto hasta el 13 de enero de 2015 y, además, advirtió que la decisión de declarar la cosa juzgada también era acertada. 2.5.2.

Presunta vulneración de los derechos fundamentales Para la Sala, la controversia planteada por el demandante se circunscribe a que las autoridades judiciales demandadas no tuvieron en cuenta que las decisiones proferidas por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Zipaquirá no resolvieron de fondo la petición elevada por el señor Mejía Cano respecto de los aportes a la seguridad social y a la caja de compensación, los cuales son derechos de todos los trabajadores.

Al revisar con detenimiento las pretensiones propuestas en la demanda del 4 de abril de 2011 y las expuestas en la nueva demanda presentada el 13 de enero de 2015, la Sala constató que en ambos escritos se solicitó decretar a favor del demandante el monto correspondiente a los aportes a la caja de compensación, a la seguridad social en pensiones y en salud, valores que deberán liquidarse por cada uno de los contratos[17], lo cual permite a la Sala concluir que en el caso en estudio sí se presentó la figura de la cosa juzgada, tal y como lo concluyó el tribunal demandado.

En este punto es del caso precisar que, independientemente de si la decisión adoptada por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Zipaquirá estaba o no ajustada a derecho, se encontraba ejecutoriada y era de obligatorio acatamiento para las partes, razón por la cual las autoridades judiciales concluyeron que dicho problema jurídico ya había sido resuelto por otro funcionario judicial y, en consecuencia, se presentaba el fenómeno de la cosa juzgada.

Es del caso aclarar que no se comparte el argumento expuesto por el actor en relación con que no hubo una decisión de fondo en los autos proferidos por el juzgado que resolvió la primera demanda ejecutiva, pues se evidencia que sí existió un pronunciamiento por parte de este y que la simple inconformidad con los sustentos de hecho y de derecho que sustentaron la decisión no son suficientes para alegar una violación de los derechos fundamentales.

Considera esta Sección que las providencias del 23 de abril de 2015 y 11 de julio de 2019 no desconocieron normas constitucionales o legales relacionadas con las obligaciones del pago de los aportes de seguridad social y caja de compensación o de la sanción moratoria, pues en estas no se discutió sobre el derecho o no a su inclusión en lo ordenado como restablecimiento del derecho al haber declarado la existencia del contrato realidad, toda vez que esto fue objeto de pronunciamiento en otras providencias proferidas en el proceso ejecutivo 2011-0001, las cuales fueron el fundamento de la declaratoria de cosa juzgada y que no podían ser ignoradas para no vulnerar el principio de la seguridad jurídica de las providencias judiciales.

Ahora bien, no es posible hacer ningún pronunciamiento sobre la sanción moratoria que hoy alega el demandante que no le fue decidida, puesto que si bien esta fue objeto de la demanda ejecutiva y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el auto del 23 de abril de 2015 no se pronunció, el recurso interpuesto contra dicha providencia no mencionó nada sobre la sanción moratoria, razón por la cual el Consejo de Estado no hizo ningún pronunciamiento[18].

Es necesario reiterar lo que se advirtió al estudiar los requisitos adjetivos de procedibilidad del amparo constitucional, relacionado con que los dos trámites judiciales adelantados por el señor Daniel Alejandro Mejía Cano en ejercicio de la acción ejecutiva son independientes y no es posible considerar que como ya había interpuesto una demanda en el año 2011 el término de caducidad ya se había suspendido, pues como se advirtió, son demandas independientes que no pueden considerarse como un solo proceso pese a que tienen el mismo objeto y las mismas partes.

Ahora bien, de la lectura del artículo 94 del Código General del Proceso, norma alegada por el demandante como desconocida se puede verificar que en dicho artículo se establece que la sola presentación de la demanda impide la producción de la caducidad de la acción, disposición de la no se desprende la consecuencia de que el término establecido para la caducidad de la acción se suspendió con la primera demanda interpuesta el 4 de abril de 2011 y lo que se evidencia es un desacuerdo entre los fundamentos jurídicos y fácticos que llevaron a la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado a decidir confirmar el auto recurrido, aspectos frente a los cuales el juez constitucional no debe inmiscuirse.

Con todo, si en gracia de discusión se advirtiera que el término de caducidad fue indebidamente contabilizado por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo cierto es que la sola ocurrencia del fenómeno de la cosa juzgada es suficiente para confirmar el rechazo de la demanda resuelto por la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por lo que cualquier otro reparo carece de incidencia para modificar las decisiones objeto de la solicitud de amparo.

Por último, la Sala considera que las inconsistencias de digitación que pudieron haberse prestado en las providencias atacadas no son fundamento suficiente para considerar que con estos se vulneraran los derechos fundamentales del demandante, por lo que así hubiesen ocurrido su verificación es inane. En atención a todo lo anterior, la Sala declarará improcedente el amparo en relación con los autos del 14 de diciembre de 2010 y 27 de febrero de 2013 y negará el amparo solicitado respecto de las providencias del 23 de abril de 2015 y del 11 de julio de 2019, toda vez que no se evidenció la ocurrencia de un defecto que llevara consigo la vulneración de los derechos fundamentales invocados.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: Declárase improcedente la acción de tutela solicitada por el señor Daniel Alejandro Mejía Cano en relación con las providencias del 14 de diciembre de 2010 y 27 de febrero de 2013, proferidas por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Zipaquirá, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.

SEGUNDO: Niégase la acción de tutela presentada por el señor Daniel Alejandro Mejía Cano contra las Subsecciones A y B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y del Consejo de Estado, con ocasión de las decisiones proferidas el 23 de abril de 2015 y 11 de julio de 2019, por las razones expuestas anteriormente.

TERCERO: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

CUARTO: Si no fuere impugnada, dentro de los 10 días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión y devuélvase el expediente 25000234200020150094400, allegado a esta Corporación en calidad de préstamo por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado ----------------------- [1] La acción de tutela se presentó el 12 de diciembre de 2019 ante la Secretaría General de esta Corporación. [2] Folio 3 del expediente. [3] Folio 65 del expediente. [4] Folios 66 a 71 del expediente. [5] “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política.” [6] “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho.” [7] Sala Plena del Consejo de Estado.

Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328- 01. Acción de tutela - Importancia jurídica. Actora: Nery Germania Álvarez Bello. M.P. María Elizabeth García González. [8] El recuento de esos criterios se encuentra de páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. [9] Ibídem. [10] Entre otras en las T-949 del 16 de octubre de 2003, T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005. [11] El artículo 86 de la Carta prevé que “toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales ( )”. [12] Al respecto la Corte Constitucional en el fallo T-142 de 1 de marzo de 2012, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, reiteró la tesis según la cual “la tutela resulta improcedente cuando la demanda se interpone después de transcurrido un lapso irrazonable y extenso, desde la fecha en que sucedieron los hechos o viene presentándose el hecho vulnerador que la parte accionante estima que afecta sus derechos fundamentales”. [13] Información que se puede constatar en el disco compacto aportado por el demandante donde se encuentran las diferentes actuaciones del proceso 2011-0001, el cual fue anexado al expediente en el folio 76 del expediente. [14] Corte Constitucional, sentencia T – 246 DE 2015, M.P. Dra.: Martha Victoria Sáchica Méndez. [15] Tal como consta en el folio 249 del expediente en préstamo allegado al proceso. [16] Transcripción literal de lo considerado por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Zipaquirá en la providencia del 27 de febrero de 2013, auto en el cual se decidió no reponer el auto del 14 de diciembre de 2012 que libró mandamiento ejecutivo, afirmación acorde con lo dispuesto por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el fallo del 13 de agosto de 2009. [17] Las pretensiones de la demanda del 4 de abril de 2011 se encuentran en los folios 22 y 23 y la demanda del 13 de enero de 2015 se encuentra visible en los folios 100 y 101 del expediente en préstamo. [18] El recurso se encuentra visible en los folios 121 a 126 del expediente en préstamo.