ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL - No existe suficiente carga argumentativa En el caso bajo estudio, es evidente que la parte accionante no cumplió con la carga argumentativa exigida para promover la acción de tutela contra providencias judiciales, dado que ni siquiera identificó cuál(es) defecto(s) estaría(n) configurado(s) respecto del proveído dictado el 21 de marzo de 2019, por medio del cual el Tribunal Administrativo accionado confirmó la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda.
(…) Se observa que, aunque en la demanda se citó y se transcribió abundante jurisprudencia constitucional acerca de la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y sobre el tema de la figura de la sustitución pensional, lo cierto es que todo ello se efectuó de manera genérica, sin descender al caso particular, en abierta oposición a la exigencia antes mencionada.
(…) Sobre esto último, debe recordarse que, según la jurisprudencia de esta Corporación, la carga argumentativa mínima, es un elemento necesario del requisito general de la relevancia constitucional. (…) Como consecuencia de lo expuesto, se declarará la improcedencia del amparo solicitado. FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO (E) Bogotá D.C., seis (6) de febrero de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-04773-00(AC) Actor: GLORIA ELSIE MALDONADO DE MEDELLÍN Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Corresponde a la Sala pronunciarse en relación con la demanda de tutela instaurada por la señora Gloria Elsie Maldonado de Medellín, de acuerdo con el Decreto 1983 de 2017.
I. A N T E C E D E N T E S 1. - La demanda Por escrito presentado el 7 de noviembre de 2019[1], la señora Gloria Elsie Maldonado de Medellín instauró demanda de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por considerar vulnerado su derecho fundamental al debido proceso. Con base en lo anterior, la parte actora formuló las siguientes pretensiones (se trascribe de manera literal, con posibles errores incluidos): “…PRIMERO.- Que se tutelen los derechos fundamentales de la señora GLORIA ELSIE MALDONADO DE MEDELLÍN, los cuales considero fueron conculcados por el H. Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección ‘D’ mediante sentencia de marzo veintiuno (21) de dos mil diecinueve (2019) y como consecuencia de ello se ordene el cese inmediato de la violación y amenaza de los mismo.
“SEGUNDO.- Que se ordene al Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección ‘D’, que se modifique el fallo de fecha marzo veintiuno (21) de dos mil diecinueve (2019) proferido por la mencionada Corporación, por el cual se confirmó la sentencia de fecha marzo dieciséis (16) de dos mil diecisiete (2017) proferida por el Juzgado Cuarenta y Seis (46) Administrativo Oral del Circuito de Bogotá – Sección Segunda – y en su lugar se disponga que se profiera sentencia por la cual se REVOQUE la sentencia de primera instancia proferida por el citado Juzgado Cuarenta y Seis (46) Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá – Sección Segunda”. 2.- Hechos Como fundamento fáctico de las pretensiones, se expuso que, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la señora Gloria Elsie Maldonado de Medellín demandó a la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del Departamento de Cundinamarca, con el fin de que se accediera al “… reconocimiento y pago de una pensión de sobreviviente a que tiene derecho las siguientes personas: GLORIA ELSIE MALDONADO DE MEDELLÍN en un 100%, con ocasión de la muerte de su esposo LUIS ANTONIO MEDELLÍN SANTACRUZ (…) a partir del 01 de 2012…”[2].
Lo anterior, dado que mediante la Resolución 155 del 4 de marzo del 2014, la Unidad Administrativa Especial de Pensiones decidió “dejar en suspenso el reconocimiento del ciento por ciento (100%) del derecho prestacional de la pensión de sobreviviente del señor LUIS ANTONIO MEDELLÍN SANTACRUZ, pretendido por la señora BERTA LILIANA RAMIREZ (…) y por la señora GLORIA ELSIE MALDONADO DE MEDELLÍN (…) en calidad de compañera permanente y cónyuge supérstite respectivamente, hasta tanto se dirima el conflicto de intereses ante la jurisdicción competente, previa conformación de la litis…”[3].
La demanda le correspondió inicialmente por reparto al Juzgado Veintinueve Administrativo Oral del Circuito de Bogotá[4]; sin embargo, mediante auto del 24 de septiembre de 2015, el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de Bogotá (despacho que conocía de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho iniciada por la señora Berta Liliana Ramírez) decretó la acumulación de los procesos 2014-00529 y 2014-00110, por cuanto consideró que en ambos se pretendía el reconocimiento de la sustitución pensional del señor Luis Antonio Medellín Santacruz.
Para tal propósito, dicho despacho ordenó requerir al Juzgado 29 Administrativo Oral de Bogotá, a efectos de que remitiera el proceso bajo radicado 2014-00529. Finalmente, los procesos acumulados fueron remitidos al Juzgado Cuarenta y Seis Administrativo Oral del Circuito –Sección Segunda, en virtud de lo dispuesto en el Acuerdo No. PSAA15-10414 del 30 de noviembre del 2015[5].
Mediante sentencia del 16 de marzo del 2017, el Juzgado Cuarenta y Seis Administrativo Oral del Circuito –Sección Segunda- negó las pretensiones de la demanda. A instancias del recurso de apelación, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante providencia del 21 de marzo de 2019, confirmó la decisión de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda[6]. 3.- Fundamentos de la acción La parte actora en la demanda de tutela citó jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado en relación con la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, resumió los hechos que dieron lugar a la interposición de la demanda[7] y resaltó jurisprudencia de esta corporación sobre sustituciones pensionales. 4.- La oposición 4.1.- Mediante auto del 13 de noviembre de 2019, el despacho sustanciador admitió la demanda de tutela, ordenó notificar a la autoridad judicial accionada, vinculó a la señora Berta Liliana Ramírez, a la Gobernación de Cundinamarca – Unidad Administrativa Especial de Pensiones del Departamento de Cundinamarca y al Juzgado Cuarenta y Seis Administrativo del Circuito de Bogotá – Sección Segunda, como terceros interesados en el proceso[8]. 4.2.- El Tribunal Administrativo de Cundinamarca manifestó que no incurrió en vía de hecho alguna, dado que la providencia objeto de acción de la tutela está debidamente motivada, fundamentada en el análisis crítico realizado a cada una de las pruebas allegadas al proceso y teniendo en cuenta los razonamientos legales y jurisprudenciales que sirvieron de fundamento para tomar la decisión que hoy se cuestiona[9]. 4.3.- El Departamento de Cundinamarca solicitó su desvinculación, en atención a que en la audiencia inicial del 24 de noviembre de 2016, el Juzgado 46 Administrativo de Bogotá declaró probada la excepción falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el departamento, decisión que fue notificada en estrados, sin que se hubiera recurrido por parte del accionante, tal como consta en el acta de la audiencia señalada[10]. 4.4.- La señora Berta Liliana Ramírez, a través de su apoderado judicial, relató los hechos objeto de demanda, así como los puntos sobre los cuales no estuvo de acuerdo con los fallos de primera y segunda instancia y concluyó con esta “petición especial” (transcripción de forma literal): “… En el evento de reconocer los derechos fundamentales a las accionantes, señora GLORIA ELSIE MALDONADO DE MEDELLÍN Y BERTHA LILIANA RAMÍREZ, se ordene dividir la asignación pensional en el equivalente para cada una de las demandantes en un equivalente al cincuenta por ciento (50%) para cada una, por gozar de los derechos en calidad de excónyuge la primera y compañera permanente la segunda, con el objeto de garantizar la unidad de criterios y derechos en quienes debieron velar hasta sus últimos días por la existencia de LUIS ANTONIO MEDELLIN SANTACRUZ”[11]. 4.5.- El Juzgado Cuarenta y Seis Administrativo del Circuito de Bogotá manifestó que las providencias judiciales contra las que se dirige la acción de tutela no incurrieron en defecto alguno que amerite la procedencia de la acción de tutela.
Indicó, que en la demanda de tutela la parte actora no determinó con claridad la causal de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, a lo que agregó que las sentencias de primera y segunda instancia se ajustaron al ordenamiento jurídico vigente, al precedente jurisprudencial aplicable al caso y al material probatorio allegado debidamente al proceso.
Finalmente, expuso que las consideraciones expuestas en la sentencia de primera instancia fueron acogidas por el ad-quem, quien, en sentencia de segunda instancia, confirmó la decisión de denegar las pretensiones de la demanda[12], por lo que considera que las pretensiones de la demanda de tutela deben ser desestimadas. 4.6.- La Unidad Administrativa Especial de Pensiones del Departamento de Cundinamarca guardó silencio.
II.- C O N S I D E R A C I O N E S La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en fallo de 31 de julio de 2012, unificó la postura en relación con la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales[13]. Posteriormente, a través de una nueva sentencia de unificación, la Sala Plena de la Corporación adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional y, por ende, se consideró que el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características[14].
Con fundamento en lo anterior, esta Corporación ha sostenido que los requisitos generales para la procedencia del mecanismo de amparo de derechos fundamentales que deben ser cuidadosamente verificados, son[15]: - Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, dado que el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. - Que se hayan agotado todos los medios –ordinarios y extraordinarios– de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. - Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se haya interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. - Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. - Que la parte actora identifique, de manera razonable, tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible. - Que no se trate de sentencias de tutela.
A su turno, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la sentencia C-590 de 2005, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, son los siguientes: - El defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. - El defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. - El defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. - El defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. - El error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. - La decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. - El desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. - La violación directa de la Constitución Política. Así pues, la Corporación ha determinado que le corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales, de tal manera que una vez superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, los cuales deben ser alegados por el interesado[16]. 3.- Caso concreto La Sala advierte que la parte accionante no identificó un solo defecto del que habría de adolecer el fallo cuestionado, pues no edificó y mucho menos desarrolló argumentación alguna dirigida a establecer, de un lado, una causal específica de procedibilidad y, del otro, las razones que sustentan la violación del derecho fundamental que invoca como transgredido.
Al respecto, esta subsección ha considerado: “… no basta con manifestar inconformidad o desacuerdo con las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que es necesario que el interesado demuestre que la providencia cuestionada ha incurrido en alguna de las causales específicas para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
De lo contrario, la tutela carecería de relevancia constitucional”[17]. En línea con lo anterior, la jurisprudencia de la Corporación ha señalado: “Esta Corporación ha señalado que en la demanda de tutela no se puede escuetamente invocar alguna de las causales específicas de procedencia de la tutela contra providencias judiciales para obligar al juez de tutela que revise las decisiones que estiman contrarias a los derechos fundamentales.
Como se sabe, detrás de las causales específicas de prosperidad que ha fijado la Corte Constitucional existen fuertes razones para limitar el uso abusivo y desmesurado de la acción de tutela contra las providencias judiciales. Las providencias de los jueces son decisiones intangibles e inmodificables, que gozan de la presunción de acierto y legalidad y no son fácilmente anulables por vía de tutela[18].
“En otras palabras, la tutela no prospera por el simple hecho de que se invoque alguno de los requisitos específicos que la Corte Constitucional ha identificado para la prosperidad del amparo. Las causales específicas para la procedencia de la tutela contra providencias judiciales no pueden abrir la puerta para que los jueces de tutela revisen de fondo las decisiones de los jueces ordinarios.
La tutela sigue siendo un mecanismo subsidiario y excepcional. No puede convertirse en el único y el preferido medio de la parte que pierde el pleito u obtiene una decisión contraria a sus intereses, menos aun cuando la providencia que se cuestiona ha sido proferida por un órgano de cierre, caso en el cual, se reitera, la propia Corte ha venido sosteniendo que para la prosperidad de la tutela es necesario que la decisión contenga una anomalía de tal entidad que riña abiertamente con la Constitución y la jurisprudencia que esa Corporación ha trazado al definir el alcance y límite de derechos fundamentales”[19].
En el caso bajo estudio, es evidente que la parte accionante no cumplió con la carga argumentativa exigida para promover la acción de tutela contra providencias judiciales, dado que ni siquiera identificó cuál(es) defecto(s) estaría(n) configurado(s) respecto del proveído dictado el 21 de marzo de 2019, por medio del cual el Tribunal Administrativo accionado confirmó la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda[20].
Se observa que, aunque en la demanda se citó y se transcribió abundante jurisprudencia constitucional acerca de la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y sobre el tema de la figura de la sustitución pensional, lo cierto es que todo ello se efectuó de manera genérica, sin descender al caso particular, en abierta oposición a la exigencia antes mencionada.
Sobre esto último, debe recordarse que, según la jurisprudencia de esta Corporación[21], la carga argumentativa mínima, es un elemento necesario del requisito general de la relevancia constitucional. Como consecuencia de lo expuesto, se declarará la improcedencia del amparo solicitado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE el amparo solicitado por la señora Gloria Elsie Maldonado de Medellín, por lo expuesto en la parte motiva de esta decisión.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: de no ser impugnada la presente providencia, DEVOLVER al despacho de origen el expediente remitido a esta Corporación en calidad de préstamo y ENVIAR el de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO ----------------------- [1] Folio 1 del cuaderno principal. [2] Folio 46 al 50 del cuaderno 5 del expediente en préstamo. [3] Folio 4 al 15 del cuaderno 5 del expediente en préstamo. [4] Folio 52 y 70 del cuaderno 5 del expediente en préstamo. [5] Folio 267 del cuaderno 1 del expediente en préstamo. [6] Dicha providencia fue notificada electrónicamente el 16 de septiembre de 2019 (folio 530 del cuaderno 1 del expediente en préstamo). [7] Folios 1 al 20 del cuaderno principal. [8] Folio 104 del cuaderno principal. [9] Folia 140 al 141 del cuaderno principal. [10] Folio 152 al 164 del cuaderno principal. [11] Folios 193 l al 201 del cuaderno principal. [12] Folios 216 al 217 del cuaderno principal. [13] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, exp.
No. 11001-03-15-000-2009-01328-01, C.P. María Elizabeth García González. [14] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [15] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 23 de febrero de 2017, exp. 11001-03-15-000-2016-03336- 00(AC), M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, entre muchas otras providencias. [16] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 7 de diciembre de 2016, exp. 2016 00134-01, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto;
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 7 de diciembre de 2016, exp. 2016-02213-01, C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio; sentencia de 24 de noviembre de 2016, exp. Nº 2016-02568-01, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 27 de noviembre de 2016, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, entre otras.
Corte Constitucional, sentencias SU-556 de 2016, M.P. María Victoria Calle Correa; SU-542 de 2016, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; SU-490 de 2016, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; SU-659 de 2015, M.P. Alberto Rojas Ríos. [17] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 12 de agosto de 2019, radicación número: 11001-03-15-000-2019-03205-00, M.P. María Adriana Marín, reiterada recientemente en fallo de 19 de septiembre de 2019, exp. 110010315000201903701-00. [18] Original de la Cita: “Sección Cuarta, sentencia del 29 de 2015, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, expediente no. 2014-00552-01”. [19] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 12 de agosto de 2019, radicación número: 11001-03-15-000-2019-03205-00, M.P. María Adriana Marín, reiterada recientemente en fallo de 19 de septiembre de 2019, exp. 110010315000201903701-00. [20] Folios 503 al 529 del cuaderno 5 del expediente en préstamo. [21] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 5 de agosto de 2014, expediente 2012-02201-01.