ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE - El funcionario judicial aplicó el precedente jurisprudencial de unificación del Consejo de Estado de 28 de agosto de 2018 / AUSENCIA DE DEFECTO FÁCTICO – Se valoraron adecuadamente las pruebas allegadas al proceso / INGRESO BASE DE LIQUIDACIÒN DE LA PENSIÒN PARA BENEFICIARIO DEL REGIMEN DE TRANSICIÓN - Los factores salariales son aquellos sobre los cuales se realizaron cotizaciones o aportes al sistema de seguridad social [L]a Sala advierte que el Tribunal no incurrió en defecto sustantivo por desconocimiento del precedente jurisprudencial en la medida que el fallo controvertido se ajusta al criterio determinado por la Sala Plena de esta Corporación en la sentencia de unificación vigente citada supra, la cual, se reitera, es aplicable al caso concreto.
(…) Asimismo, vale la pena resaltar y como ya se dijo en líneas anteriores, la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018 tiene efectos retrospectivos con características de permanencia, identidad y carácter vinculante y obligatorio, señalando que las reglas jurisprudenciales que se fijaron se aplican a todos los casos pendientes de solución tanto en sede administrativa como judicial, lo cual garantiza la seguridad jurídica y dan prevalencia a los principios fundamentales de la seguridad social, por lo que no es de recibido el argumento del actor según el cual no podía aplicársele dicha decisión a su caso.
(…) Por otro lado, el actor manifestó que el Tribunal incurrió en un defecto fáctico al no valorar las pruebas que acreditaban el tiempo que había laborado al momento de entrar en vigencia de la Ley 100 de 1993. (…) La Sala observa que el Tribunal no omitió el estudió de las pruebas al interior del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicado 11001-33-42-055-2016-00511-01, toda vez que analizó los actos administrativos demandados y los tomó como hechos probados dentro de la sentencia de 6 de junio de 2019, para identificar la edad y el tiempo de servicios del actor y bajo qué régimen se había pensionado.
(…) Por lo precedente, la Sala concluye que el Tribunal no incurrió en el defecto fáctico alegado. FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991 / LEY 33 DE 1985 – ARTÍCULO 3 / LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO
36. ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD - Existe otro medio de defensa judicial, idóneo y eficaz / ACLARACIÓN DE LA SENTENCIA - Medio de defensa judicial, idóneo y eficaz / ADICIÓN DE LA SENTENCIA - Medio de defensa judicial, idóneo y eficaz / INDEXACIÓN DE LA PRIMERA MESADA PENSIONAL En cuanto a la presunta omisión en que incurrió el Tribunal al no resolver el tema de la indexación de la primera mesada pensional del actor, la Sala advierte que el a quo consideró que dicha controversia no fue resuelta en el proceso ordinario, por lo tanto se incurrió en el defecto denominado decisión sin motivación, lo que, a su juicio, constituye una evidente vulneración del derecho fundamental al debido proceso, pues no se desato el debate jurídico conforme a toda la argumentación planteada por el recurrente.
(…) Ahora bien, una vez revisado el expediente ordinario se evidencia que en efecto dicha controversia no fue resuelta; sin embargo, el actor podía solicitar la aclaración y adición del fallo de 6 de junio de 2019 proferido por el Tribunal, si consideraba que éste omitió pronunciarse sobre un extremo de la litis. (…) Conforme con lo anterior, es claro que el actor contaba con otro medio de defensa judicial idóneo para la protección de sus derechos fundamentales invocados como violados, pues ante la omisión de un Juez de pronunciarse sobre uno de los extremos de la Litis el afectado cuenta con la posibilidad de solicitar la aclaración y adición de la sentencia, por lo que la acción de tutela no puede ser utilizada para remediar la omisión del uso de dichas herramientas procedimentales, las cuales fueron establecidas por el legislador precisamente para casos como el estudiado.
(…) Son estas las razones que imponen a la Sala revocar los numerales segundo y tercero y, en su lugar, declarar la improcedencia respecto de la solicitud de indexación de la primera mesada pensional del actor, por existir otro medio de defensa judicial. FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Bogotá, D. C. treinta (30) de enero de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-04642-01(AC) Actor: ÁLVARO CRUZ CRUZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCION SEGUNDA SUBSECCION B La Sala decide las impugnaciones interpuestas por el actor y la Sección Segunda -Subsección “B”- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca[1] contra la sentencia de 20 de noviembre de 2019, mediante la cual la SECCIÓN SEGUNDA -SUBSECCIÓN “A”- DEL CONSEJO DE ESTADO[2], consideró que la providencia controvertida no desconoció precedente jusirprudencial alguno ni incurrió en el defecto factico alegado, pero amparó el derecho fundamental al debido proceso del actor por haberse configurado la causal de decisión sin motivación. I.
ANTECEDENTES I.1 La solicitud El señor ÁLVARO CRUZ CRUZ, actuando a través de apoderado especial, instauró acción de tutela contra el Juzgado Cincuenta y Cinco Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá D.C.[3] y el Tribunal, porque, a su juicio, vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la seguridad social y al acceso a la administración de justicia, al proferir respectivamente las sentencias de 19 de julio de 2018 y 6 de junio de 2019, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 11001-33-42-055-2016-00511-01.
I.2 Hechos Pese a que el actor no expuso la totalidad de los hechos en su escrito de tutela, del expediente se lograron extraer los siguientes: Que nació el 28 de octubre de 1953 y trabajó como empleado público al servicio del Ministerio de Defensa Nacional y la Contraloría General de la República desde el 16 de noviembre de 1971 hasta el 30 de octubre de 1973 y desde el 13 de septiembre de 1974 hasta el 30 de septiembre de 1993, respectivamente, siendo su último cargo el de “Revisor Documentos Técnico 01”[4].
Que mediante Resolución PAP 025176 de 11 de Noviembre de 2010, la Caja Nacional de Prevención Social -CAJANAL-, le concedió la pensión de jubilación sin tener en cuenta la totalidad de los factores salariales devengados durante el último año laborado. Que el 16 de septiembre de 2014, el actor solicitó la reliquidación de su pensión de vejez, la cual fue denegada mediante la Resolución RDP 001805 de 20 de enero de 2015, expedida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP-[5].
Que inconforme con la anterior decisión, el actor interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto mediante la Resolución RDP 015508 de 21 de abril de 2015, expedida por la UGPP en el sentido de confirmar el acto administrativo recurrido. Que debido a lo anterior, instauró demanda contra la UGPP en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificada con el número único de radicación 11001-33-42-055-2016-00511-01, la cual le correspondió en primera instancia al Juzgado, que mediante sentencia de 19 de julio de 2018 decidió lo siguiente: “[…]
PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda de conformidad con lo manifestado en la parte motiva.
SEGUNDO: CONDENAR en costas a la parte vencida y sígase el procedimiento establecido en el artículo 366 del Código General del Proceso.
TERCERO: FIJAR como agencias en derecho el 1% de las pretensiones solicitadas en la demanda a cargo de la parte vencida, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
CUARTO: Ejecutoriada la presente providencia por la Secretaría del Juzgado DEVUÉLVASE a la parte interesada el remanente de los gastos del proceso si los hubiere, procédase a la liquidación de costas y ARCHÍVESE el expediente, con las anotaciones pertinentes en cada actuación en el sistema de justicia siglo XXI. […]” Contra la anterior sentencia, el actor interpuso recurso de apelación ante el Tribunal, que mediante fallo de 6 de junio de 2019, confirmó los numerales primero y cuarto y revocó el segundo y el tercero de la providencia recurrida.
En la parte resolutiva dispuso: “[…]
PRIMERO: CONFIRMAR los numerales primero y cuarto de la sentencia de calenda diecinueve (19) de julio de dos mil dieciocho (2018), proferida por el Juzgado Cincuenta y Cinco (55) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C. - Sección Segunda, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: REVOCAR los numerales segundo y tercero de la sentencia de calenda diecinueve (19) de julio de dos mil dieciocho (2018), proferida por el Juzgado Cincuenta y Cinco (55) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C.
TERCERO: NO se condena en costas, en esta instancia. […]”. Como fundamento de la anterior decisión, el Tribunal aplicó las reglas y subreglas fijadas por la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018[6], las cuales establecen que el IBL para quienes se encuentran en período de transición es el previsto en el inciso 3º del artículo 36 o 21 de la Ley 100 de 1993, según sea el caso.
I.3 Fundamentos de la solicitud Sostuvo que las entidades judiciales accionadas incurrieron en un defecto fáctico al no valorar las pruebas que acreditaban su derecho a la reliquidación de la pensión y además que era procedente ordenar la indexación de su primera mesada pensional, desde el 30 de septiembre de 1993 hasta el 28 de octubre de 2008.
Manifestó que la parte accionada incurrió en un desconocimiento del precedente, toda vez que no debía aplicar la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, sino el fallo de 4 de agosto de 2010[7], proferido por la Sección Segunda del Consejo de Estado, según el cual para la liquidación de pensiones de jubilación con la Ley 33 de 29 de enero de 1985, se debe tener en cuenta el 75% de todos los factores que constituyen salario devengados en el último año de servicio.
Por último, indicó que las sentencias de unificación de 28 de agosto de 2018, SU 230 de 2015[8] y SU-395 de 2017[9], no le son aplicables en razón a que fueron proferidas con posterioridad a la consolidación de su estatus pensional. I.4 Pretensiones El actor solicitó que se tutelen sus derechos fundamentales invocados como vulnerados y, en consecuencia, que se ordene revocar las sentencias proferidas respectivamente el 19 de julio de 2018 y 6 de junio de 2019, por el Juzgado y el Tribunal, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número de radicación 11001- 33-42-055-2016-00511-01 y, en su lugar, se ordene la reliquidación de la pensión de vejez con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios y asimismo, que se pronuncien sobre su solicitud respecto de la indexación de su primera mesada pensional.
I.5 Defensa I.5.1. El Juzgado señaló que no se le vulneró derecho fundamental alguno al actor y que se acogió a la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, la cual es de aplicación retrospectiva. Advirtió que la pretensión del actor referente a que no se le reconoció la indexación de la primera mesada fue ligada a la que solicitaba el incremento del 75% de todos los factores salariales percibidos en el último año de servicios, por lo que debía ser denegada.
Asimismo, agregó que la resolución que reconoció la pensión de vejez del actor tomó el promedio de los últimos diez años de servicios y se actualizó conforme a lo establecido con el Índice de Precios al Consumidor -IPC-[10] de los años 1983 a 1993. I.5.2. El Tribunal guardó silencio. I.6. Intervenciones I.6.1. La UGPP adujo que las decisiones del Juzgado y el Tribunal se ajustaron al ordenamiento jurídico y al precedente jurisprudencial que regula el tema, lo que llevo a concluir que no le asistía derecho al actor a la reliquidación de su pensión de vejez.
Solicitó que se declare la improcedencia el amparo solicitado por considerar que lo pretendido por el actor es usar esta acción constitucional como una tercera instancia para revisar las decisiones adoptadas por el juez natural del asunto, además, no es este el mecanismo idóneo para reclamar prestaciones económicas. II.
FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA IMPUGNADA La Sección Segunda, mediante sentencia de 20 de noviembre de 2019, por un lado, denegó el amparo solicitado por el accionante en cuanto al desconocimiento del precedente judicial, y el defecto fáctico alegado; y, por el otro, amparó el derecho fundamental al debido proceso del actor al considerar que el Tribunal omitió pronunciarse sobre una de las argumentaciones expuestas en el recurso de apelación dentro del proceso ordinario, particularmente la relacionada con la indexación de la primera mesada pensional.
En lo referente al desconocimiento del precedente, negó las pretensiones al considerar que el fallo cuestionado dio aplicación a los criterios jurisprudenciales fijados por la Sala Plena de esta Corporación en sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, según la cual deben incluirse para la liquidación pensional los factores salariales sobre lo que se efectuaron cotizaciones al sistema general de pensiones.
Indicó que no era de recibo el argumento del actor en el que afirmaba que no debía aplicársele la referida sentencia de unificación toda vez que en la misma se precisó que su aplicación tendría efectos retrospectivos, es decir, que las reglas allí fijadas se aplicarían en todos los casos pendientes de decisión tanto en sede administrativa como judicial.
Sostuvo que el Tribunal no incurrió en el defecto fáctico alegado porque analizó las pruebas obrantes dentro del expediente, sin que se evidenciara omisión alguna al respecto que pudiera ocasionar el desconocimiento de los derechos fundamentales del accionante. III.
FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN III.1. El actor reitero los argumentos de la demanda inicial. III.2. El Tribunal consideró que el fallo de tutela extendió los alcances jurídicos de las pretensiones de la parte accionante, toda vez que la solicitud de indexar la primera mesada pensional está íntimamente relacionada con la reliquidación de la mesada pensional, teniendo en cuenta los factores salariales devengados en el último año de servicios, por lo tanto, si no procedía la reliquidación no había lugar a indexación alguna.
Advirtió que la anterior pretensión no fue objeto de discusión en el proceso administrativo comoquiera que no se solicitó como principal ni subsidiaria, sino que la misma se debía tener en cuenta como consecuencia de la eventual reliquidación pensional. IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo previsto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 1º del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 2017 y el artículo 13 del Acuerdo número 80 de 12 de marzo de 2019, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de negocios entre las Secciones.
La acción de tutela contra providencias judiciales Un primer aspecto que interesa resaltar es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 (Expediente núm. 2009-01328, Actora: Nery Germania Álvarez Bello[11]) consideró procedente la acción de tutela contra providencias judiciales, cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.
En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005[12], proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del Consejero Jorge Octavio Ramírez Ramírez (Expediente núm. 2012- 02201-01).
En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable.
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible.
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela.
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.
En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución […]”. La Sala observa que, en el presente caso se cumple con el requisito de la relevancia constitucional, por cuanto el actor plantea con suficiente carga argumentativa, las razones por las cuales, en su criterio, se han vulnerado sus derechos fundamentales; contra las decisiones cuestionadas no proceden recursos y tampoco se estructuran las causales de los recursos extraordinarios de revisión (artículo 248 y ss. del CPACA) y unificación de Jurisprudencia (artículo 256 y ss., ídem); la acción de tutela se interpuso en un plazo razonable[13] y, por último, la solicitud identifica los hechos y derechos que se estiman lesionados.
Ahora bien, en el presente caso se advierte que el actor pretende que se dejen sin efecto las sentencias de 19 de julio de 2018 y 6 de junio de 2019, proferidas, respectivamente, por el el Juzgado y el Tribunal, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 11001-33-42-055-2016-00511-01.
A las citadas providencias se le atribuye la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la seguridad social y al acceso a la administración de justicia, habida cuenta que, a juicio del actor, los despachos judiciales accionados desconocieron lo establecido en las leyes 33 y 62 de 1985, así como tambien la sentencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado de 4 de agosto de 2010 (Expediente identificado con el número único de radicación 2006-07509-01)[14].
Asimismo, el actor puso de presente que el precedente jurisprudencial aplicable para su caso debía ser el que se encontraba vigente al momento de la presentación de la demanda, esto es, el citado fallo de 4 de agosto de 2010 y no la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018[15], proferida por la Sala Plena de esta Corporación. Por otra parte, el accionante sostuvo que las entidades judiciales demandadas no valoraron algunas pruebas que acreditaba el tiempo que había laborado al momento de entrar en vigencia de la Ley 100 de 1993.
Finalmente, el actor resaltó que se le reconoció la pensión de vejez con efectividad a partir del 28 de octubre de 2008; sin embargo, prestó sus servicios hasta el 30 de septiembre de 1993, por lo cual era procedente, a su juicio, ordenar la indexación de la primera mesada pensional desde esta última fecha referida hasta el 28 de octubre de 2008.
Conforme a lo anterior, la Sala considera que le corresponde determinar si la parte demandada incurrió, por un lado, en un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente jurisprudencial fijado por el Consejo de Estado, en relación con la determinación del ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas en virtud del régimen de transición contenido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y, por el otro, en un defecto fáctico por omitir la valoración de las pruebas allegadas al proceso.
Igualmente, se deberá establecer si los despachos judiciales accionados omitieron pronunciarse sobre la pretensión relacionada con la indexación de la primera mesada pensional, lo que daría lugar, a juicio del a quo, a la existencia del defecto denominado “decisión sin motivación”. Defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial En nuestro ordenamiento jurídico se han desarrollado en torno a las decisiones judiciales, entre otras, las siguientes figuras jurisprudenciales: la doctrina probable, el antecedente jurisprudencial, el precedente jurisprudencial, la sentencia de unificación y la extensión de la jurisprudencia. Dichas figuras encuentran su fundamento legal en los artículos 4º de la Ley 169 de 31 de diciembre de 1896[16] y 270 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011[17]; y el respaldo jurisprudencial en las sentencias C-836 de 2001[18], C-816 de 2011[19], C-179 de 2016[20] y T-102 de 2014[21].
En relación con esta causal, la Corte Constitucional ha desarrollado, ampliamente, el concepto del precedente judicial, definiéndolo así: “[…] conjunto de sentencias previas al caso que se habrá de resolver que por su pertinencia para la resolución de un problema jurídico constitucional, debe considerar necesariamente un juez o una autoridad determinada, al momento de dictar sentencia […].”[22] (Destacado fuera de texto).
Así las cosas, la aplicación del precedente judicial en un caso determinado busca asegurar la eficacia de los principios y derechos fundamentales a la igualdad, a la buena fe, a la seguridad jurídica y a la confianza legítima que, a su vez, garantizan la protección del debido proceso y el acceso efectivo a la administración de justicia. Lo anterior encuentra su fundamento en el criterio desarrollado por la Corte Constitucional[23], según el cual la actividad interpretativa que se realiza con fundamento en el principio de la autonomía judicial está supeditada al respeto del derecho a la igualdad en la aplicación de la ley, lo que supone, necesariamente que, en casos análogos, los funcionarios judiciales se encuentran atados en sus decisiones, por la regla jurisprudencial que, para el asunto concreto, se haya fijado por el funcionario de superior jerarquía (precedente vertical) o por el mismo juez (precedente horizontal).
En efecto, la Corte Constitucional en sentencia T-457 de 2008[24] indicó: “[…] En relación a la aplicación del precedente, esta Sala de Revisión en sentencia T-158 de 2006 señaló: “Por ello, la correcta utilización del precedente judicial implica que un caso pendiente de decisión debe ser fallado de conformidad con el(los) caso(s) del pasado, sólo (i) si los hechos relevantes que definen el caso pendiente de fallo son semejantes a los supuestos de hecho que enmarcan el caso del pasado, (ii) si la consecuencia jurídica aplicada a los supuestos del caso pasado, constituye la pretensión del caso presente y (iii) si la regla jurisprudencial no ha sido cambiada o ha evolucionado en una distinta o más específica que modifique algún supuesto de hecho para su aplicación […]”.
(Destacado fuera de texto). Sin embargo, la misma Corte ha precisado que, salvo en materia constitucional, cuya doctrina es obligatoria[25], la regla del respeto del precedente no es absoluta, debido a que la interpretación judicial no puede tornarse inflexible frente a la dinámica social, ni petrificarse o convertirse en el único criterio tendiente a resolver una situación concreta.
Lo anterior se traduce en el reconocimiento de un conjunto de supuestos en los cuales resulta legítimo apartarse del precedente judicial vigente, desarrollados jurisprudencialmente y recogidos en pronunciamientos anteriores de la Sala[26], a saber: i) la disanalogía o falta de semejanza estricta entre el caso que origina el precedente y el que se resuelve con posterioridad; ii) una transformación significativa de la situación social, política o económica en la que se debe aplicar la regla definida con anterioridad con fuerza de precedente; iii) un cambio en el orden constitucional o legal que sirvió de base a la toma de las decisiones adoptadas como precedentes; iv) la falta de claridad o consistencia en la jurisprudencia que debe ser tomada como referente, y, v) la consideración que esa jurisprudencia resulta errónea, por ser contraria a los valores, objetivos, principios y derechos en los que se fundamenta el ordenamiento jurídico.
En efecto, la Sala ha reconocido que, “en los eventos referidos, el juez que se separa del precedente asume una especial carga de argumentación, en virtud de la cual debe exponer, de manera clara, razonada y completa, las razones en las que fundamenta el cambio de posición jurisprudencial”, para lo cual resulta obligatorio referirse a este -al precedente-, analizarlo respecto del caso concreto y fundamentar con suficiencia los motivos y las normas en que se sustenta la decisión de apartarse.
Así las cosas, y como lo ha sostenido la Sala, solo el desconocimiento injustificado de un precedente es el que da lugar a la configuración del defecto sustantivo, como causal de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales[27]. Defecto fáctico Ahora bien, el defecto fáctico ha sido definido por la jurisprudencia constitucional como aquel que surge o se presenta por omisión en el decreto y la práctica de las pruebas; la no valoración del acervo probatorio y el desconocimiento de las reglas de la sana crítica[28].
En los casos de desconocimiento de las reglas de la sana crítica, la Corte ha sostenido que tal situación se advierte cuando el funcionario judicial, en contra de la evidencia probatoria, decide separarse por completo de los hechos debidamente probados y resolver a su arbitrio el asunto jurídico debatido (valoración defectuosa del material probatorio); o cuando a pesar de existir pruebas ilícitas no se abstiene de excluirlas y con base en ellas fundamenta la decisión respectiva.[29] No obstante, debe destacarse que la procedencia excepcional de la acción de tutela, en estos casos, está supeditada a la irrazonable valoración probatoria hecha por el Juez; es decir, a que el error en el juicio valorativo de la prueba “sea ostensible, flagrante y manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia directa en la decisión, pues el Juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del Juez que ordinariamente conoce de un asunto” [30].
En efecto, cuando se atribuye a una providencia el defecto fáctico, ha dicho la Corte que el papel del Juez constitucional: “(…) no consiste en suplantar al juzgador de instancia en su tarea de valorar autónomamente los medios de prueba arrimados en forma legal y oportuna al informativo, sino en determinar si al realizar tal actividad incurrió en una ostensible y evidente irregularidad.
Es decir, que cuando los Jueces o la Corte conocen de una acción de tutela por vía de hecho deben verificar si al resolver el caso que es materia de análisis el juzgador de instancia en forma abrupta e injustificada se abstuvo de arrimar al proceso el material probatorio necesario para aplicar el supuesto normativo en el que fundamenta su decisión o, aunque teniéndolo, le restó valor o le dio un alcance no previsto en la ley, sin que al ejercer esta función puedan entrar a suplantar al juzgador en su función de ponderar en forma autónoma los medios de prueba conforme a las reglas de la sana crítica”.[31] (Resaltado fuera del texto).
Es claro pues para la Sala que, en virtud del principio constitucional de autonomía e independencia judicial, les asiste a los jueces un amplio margen al momento de efectuar la valoración de las pruebas aportadas al proceso, conforme a las reglas de la sana crítica; no obstante, tal poder conlleva un límite, pues no puede ser ejercido de manera arbitraria, en detrimento de las garantías procesales de las partes y sus derechos fundamentales.
Protección de la seguridad social en el ordenamiento interno Ahora bien, en el orden interno, el Sistema de Seguridad Social es el conjunto de instituciones, normas y procedimientos, de que disponen la persona y la comunidad para gozar de una calidad de vida, mediante el cumplimiento progresivo de los planes y programas que el Estado y la sociedad desarrollen para proporcionar la cobertura integral de las contingencias, especialmente las que menoscaban la salud y la capacidad económica, de los habitantes del territorio nacional, con el fin de lograr el bienestar individual y la integración de la comunidad[32] y cuyo objeto es garantizar los derechos irrenunciables de la persona y la comunidad para obtener la calidad de vida acorde con la dignidad humana, mediante la protección de las contingencias que la afecten.
Para efectos del cumplimiento de estos fines, el ordenamiento permitió la existencia de diversos regímenes que posteriormente fueron unificados con la entrada en vigencia de la Ley 100. Asimismo, como se desarrollará supra la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado[33], para garantizar los derechos adquiridos de las personas que pertenecían a los regímenes especiales anteriores, sentó jurisprudencia y consideró que: i) el artículo 36, inciso 3°, excluyó la aplicación ultractiva del ingreso base de liquidación que consagraba el régimen general de pensiones anterior a dicha ley, y ii) que solo deben incorporarse aquellos factores sobre los cuales se hayan realizado los aportes al sistema de seguridad social, variando de esta forma la posición asumida por la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia de 4 de agosto de 2010[34].
Determinado lo anterior, la Sala procederá al estudio del ingreso base de liquidación y de los factores salariales a tener en cuenta en la liquidación de las pensiones por vejez, para efectos de determinar si la decisión de la autoridad accionada se encuentra acorde a la Constitución a la ley y a la jurisprudencia que constituye precedente o si, por el contrario, incurrió en el defecto alegado.
Análisis de la sentencia accionada[35] El Tribunal, en la providencia de 6 de junio de 2019, se fundamentó en la sentencia de unificación proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 28 de agosto de 2018, en la cual se señaló: i) que sería aplicada con efectos retrospectivos, salvo en los casos que ha operado la cosa juzgada, y que ii) el IBL del inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, hace parte del régimen de transición para las personas que se pensionen con el régimen previsto en la Ley 33 de 1985.
La Sala hará mención a: i) el desarrollo jurisprudencial sobre el ingreso base de liquidación y a ii) la sentencia de unificación jurisprudencial proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado del 28 de agosto de 2018[36] respecto del ingreso base de liquidación en el régimen de transición y de los factores salariales a incluir en la liquidación, para efectos de establecer si en el presente caso hubo o no desconocimiento de dichos precedentes judiciales, de la siguiente manera: Desarrollo jurisprudencial sobre el Ingreso Base de Liquidación de las pensiones En la sentencia proferida el 4 de agosto de 2010[37] por la Sección Segunda del Consejo de Estado, al referirse a la determinación del ingreso base de liquidación de las pensiones de jubilación incluidas en el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100, se precisó que: i) debían ser reconocidas con el 75% del salario promedio base para los aportes durante el último año de servicio, siempre que prestara o hubiere prestado 20 años continuos o discontinuos de servicios y tuviera 55 años de edad y ii) con base en todos los factores salariales efectivamente devengados en el año anterior a la adquisición del estatus de pensionado, dado que estas no indican en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, ello, en los términos de la Ley 33 de 1985.
Lo anterior implicaba que, para determinar los requisitos de edad, tiempo de servicios y monto de la pensión de los beneficiarios del régimen de transición se debía observar la normativa del régimen que le aplicaba antes de la entrada en vigencia de la Ley 100, sin que pudiera acudirse a disposiciones distintas; en consonancia con el principio de inescindibilidad[38] de la norma.
Esta tesis fue reiterada en sentencia de unificación de 25 de febrero de 2016[39], proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, en expediente identificado con el número único de radicación 25000234200020130154101. Sentencia de unificación proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado de 28 de agosto de 2018[40].
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de unificación jurisprudencial de 28 de agosto de 2018, en los términos del artículo 271 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sentó jurisprudencia y fijó las siguientes reglas y subreglas sobre: i) el ingreso base de liquidación establecido para el régimen de transición de las personas que cuentan con un régimen pensional especial y ii) los factores salariales que se deben incluir en el ingreso base de liquidación. Textualmente, señaló: “[…] 84.
Planteadas así las tesis sobre el IBL aplicable en el régimen de transición, la Sala advierte que el aspecto que ha suscitado controversia es el periodo que se toma en cuenta al promediar el ingreso base para fijar el monto pensional, pues el artículo 1 de la Ley 33 de 1985 preveía como IBL el “salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio”, mientras que el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 establece que el ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.
Es decir, mientras el régimen general de pensiones de la Ley 33 de 1985 establece el último año de servicios, el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 consagra la posibilidad que sea más de un año dependiendo de la situación particular de la persona que está próxima a consolidar su derecho pensional. 85. A juicio de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado una lectura del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 permite concluir que en el régimen de transición el IBL que debe tenerse en cuenta para liquidar el monto pensional es el previsto en el inciso 3 de dicha norma. 86.
Como se dijo en párrafos anteriores el régimen de transición prorrogó la vigencia de todos los regímenes pensionales anteriores a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, otorgando efectos ultractivos a algunos elementos constitutivos de dichos regímenes para aquellas personas que se encontraban afiliadas a los mismos y que estaban próximas a adquirir el derecho pensional.
Tales elementos son la edad, el tiempo de servicios y el monto de la pensión. 87. Para establecer el monto de la pensión, el legislador, en este caso de la Ley 100 de 1993, en desarrollo de su libertad de configuración, fijó un elemento, el IBL, que cumpliría con la finalidad no solo de unificar la base de la pensión para todos aquellos que estaban próximos a pensionarse, sino como manifestación de los principios de solidaridad, universalidad y sostenibilidad financiera para garantizar la viabilidad futura del Sistema General de Pensiones; máxime teniendo en cuenta que el periodo de transición abarcaría varias décadas[41]. 88.
Como toda reforma pensional implica un cambio de las condiciones para acceder a la pensión, es importante que ese cambio no resulte traumático o desafortunado para aquellas personas que, si bien no alcanzaron a consolidar su derecho pensional bajo el régimen anterior, sí estaban próximos a adquirir tal derecho y venían cotizando con la confianza legítima que se pensionarían en las condiciones que los cobijaban. 89.
Entonces la razonabilidad de ese cambio legislativo está en poder conciliar la finalidad que motiva la reforma pensional con la confianza y la expectativa de los ciudadanos que están próximos a pensionarse, es decir, garantizar el interés general sin sacrificar del todo el interés particular. Es importante precisar que un cambio en el sistema de pensiones necesariamente implica el establecimiento de requisitos y condiciones, en principio, menos favorables, para adquirir la pensión, por eso se requiere un periodo de transición que permita implementar de manera ponderada y equilibrada el nuevo régimen, concretamente, para aquellas personas que, bajo las condiciones legales anteriores, podrían adquirir su pensión en un corto periodo de tiempo. 90.
En el caso de la Ley 100 de 1993, el legislador quiso conciliar la finalidad que motivó la reforma, con la protección frente al impacto que el tránsito legislativo iba a generar, estableciendo un régimen de transición especial para el grupo de personas a las que ya se ha hecho referencia; régimen distinto tanto del anterior como del nuevo, con unas reglas que conservaban los requisitos del régimen anterior, pero con un elemento particular, concretamente, el periodo que se iría a tener en cuenta para fijar el monto de la mesada pensional; periodo que no es otro que el previsto en el inciso 3 del artículo 36 o en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993[42], así: - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. 91.
Para la Sala Plena de esta Corporación esa es la lectura que debe darse del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. El artículo 36 contiene todos los elementos y condiciones para que las personas beneficiarias del régimen transición puedan adquirir su pensión de vejez con la edad, el tiempo de servicios o semanas de cotización y la tasa de reemplazo del régimen anterior y con el IBL previsto en el mismo artículo 36, inciso 3, y en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993.
La regla establecida por el legislador en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 excluyó la aplicación ultractiva del ingreso base de liquidación que consagraba el regimen general de pensiones anterior a dicha ley. El reconocimiento de la pensión en las condiciones previstas a cabalidad por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 constituye un verdadero beneficio para este grupo poblacional, porque frente a los mismos requisitos que están consagrados para el Sistema General de Pensiones, indudablemente, le son más favorables.
Fijación de la Regla Jurisprudencial sobre el IBL en el régimen de transición 92. De acuerdo con lo expuesto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sienta la siguiente regla jurisprudencial: “El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985”. 93.
Para este grupo de beneficiarios del régimen de transición y para efectos de liquidar el IBL como quedó planteado anteriormente, el Consejo de Estado fija las siguientes subreglas: 94. La primera subregla es que para los servidores públicos que se pensionen conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985, el periodo para liquidar la pensión es: - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE […] 96.
La segunda subregla es que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones. 97. Esta subregla se sustenta en el artículo 1° de la Constitución Política que consagra el principio de solidaridad como uno de los principios fundamentales del Estado Social de Derecho. 98.
El artículo 48 constitucional define la Seguridad Social como “un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley”. El legislador (artículo 2 de la Ley 100 de 1993) explica este principio como “[…] la práctica de la mutua ayuda entre las personas, las generaciones, los sectores económicos, las regiones y las comunidades bajo el principio del más fuerte hacia el más débil”. 99.
La interpretación de la norma que más se ajusta al artículo 48 constitucional es aquella según la cual en el régimen general de pensiones, previsto en la Ley 33 de 1985, solo los factores sobre los que se haya realizado el aporte o cotización pueden incluirse como elemento salarial en la liquidación de la mesada pensional. 100. De conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2005 por el cual se adiciona el artículo 48, para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio y las semanas de cotización. Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones. 101.
A juicio de la Sala Plena, la tesis que adoptó la Sección Segunda de la Corporación, en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, según la cual el artículo 3 de la Ley 33 de 1985 no señalaba en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos estaban simplemente enunciados y no impedían la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicio, va en contravía del principio de solidaridad en materia de seguridad social.
La inclusión de todos los factores devengados por el servidor durante el último año de servicios fue una tesis que adoptó la Sección Segunda a partir del sentido y alcance de las expresiones “salario” y “factor salarial”, bajo el entendido que “constituyen salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios” con fundamento, además, en los principios de favorabilidad en materia laboral y progresividad; sin embargo, para esta Sala, dicho criterio interpretativo traspasa la voluntad del legislador, el que, por virtud de su libertad de configuración enlistó los factores que conforman la base de liquidación pensional y a ellos es que se debe limitar dicha base. 102.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo considera que el tomar en cuenta solo los factores sobre los que se han efectuado los aportes, no afecta las finanzas del sistema ni pone en riesgo la garantía del derecho irrenunciable a la pensión del resto de habitantes del territorio colombiano, cuya asegurabilidad debe el Estado, en acatamiento de los principios constitucionales de universalidad y eficiencia. 103.
Por el contrario, con esta interpretación (i) se garantiza que la pensión de los beneficiarios de la transición se liquide conforme a los factores sobre los cuales se ha cotizado; (ii) se respeta la debida correspondencia que en un sistema de contribución bipartita debe existir entre lo aportado y lo que el sistema retorna al afiliado y (iii) se asegura la viabilidad financiera del sistema.
(Se subraya) De lo anterior se colige que: El ingreso base de liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985. En esa medida, esta Corporación fijó como subreglas las siguientes: - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.
De acuerdo con la interpretación fijada por el Consejo de Estado, en la segunda subregla establecida en la precitada sentencia de unificación, “[…] en el régimen general de pensiones, previsto en la Ley 33 de 1985, solo los factores sobre los que se haya realizado el aporte o cotización pueden incluirse como elemento salarial en la liquidación de la mesada pensional […]”, subregla que, en tanto fija el sentido y alcance del artículo 3º de la Ley 33 de 1985, se aplica a los beneficiarios del régimen de transición. Finalmente, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo señaló que la citada sentencia de unificación tiene características de permanencia, identidad y carácter vinculante y obligatorio, señalando que las reglas jurisprudenciales que se fijaron se aplican a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como judicial, lo cual garantiza la seguridad jurídica y dan prevalencia a los principios fundamentales de la Seguridad Social.
Acervo y análisis probatorio Sea lo primero advertir que el criterio jurisprudencial establecido por la Sección Segunda de esta Corporación en la sentencia de 4 de agosto de 2010, ya no puede ser el parámetro a tener en cuenta frente al estudio del IBL, en la medida en que dicha posición fue modificada en la sentencia de unificación proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado citada supra, lo cual impone al juez de tutela realizar una valoración de la decisión cuestionada, atendiendo al citado precedente jurisprudencial, en atención a los efectos retrospectivos y por su carácter vinculante y de precedente obligatorio, aplicable a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como judicial.
En ese orden, para establecer si en el presente asunto el Tribunal aplicó de manera correcta el precedente jurisprudencial sentado por el Consejo de Estado, resulta pertinente analizar los hechos relevantes que definen el caso y que se concretan en los siguientes: - El señor ÁLVARO CRUZ CRUZ nació el 28 de octubre de 1953 y laboró en el Ministerio de Defensa Nacional y la Contraloría General de la República, entidades en las que cumplió más de veinte años de servicios. - Al momento de su retiro del servicio desempeñaba las funciones de “Revisor Documentos Técnico 01”[43]. - El demandante para la fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, contaba con más de 40 años de edad y, por tanto, estaba amparado por el régimen de transición establecido en dicha normativa. - CAJANAL mediante Resolución PAP 025176 de 11 de Noviembre de 2010[44], reconoció y ordenó el pago de pensión de vejez al accionante, a partir del 28 de octubre de 2008, fecha en la que adquirió el estatus pensional. - El 16 de septiembre de 2014, el actor solicitó la reliquidación de su pensión vejez, la cual fue negada mediante la Resolución RDP 001805 de 20 de enero de 2015. - Inconforme con la anterior decisión, el actor interpuso recurso de apelación el cual fue resuelto, mediante la Resolución RDP 015508 de 21 de abril de 2015, en el sentido de confirmar la decisión recurrida. - En ese orden de ideas, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 11001-33-42-055-2016-00511-01 contra la UGPP, el cual le correspondió en primera instancia al Juzgado, que mediante sentencia de 19 de julio de 2018 denegó las pretensiones. - El actor interpuso recurso de apelación ante el Tribunal que mediante sentencia de 6 de junio de 2019, por un lado, confirmó los numerales primero y cuarto y, por el otro, revocó los numerales segundo y tercero de la sentencia censurada.
Análisis del caso concreto La Sala considera que el hecho de que la pensión del actor estuviere amparada por el régimen de transición no es objeto de debate en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 11001-33-42-055-2016-00511-01, debido a que la discusión se centró en determinar el IBL de la pensión, en razón a que lo pretendido por la accionante era que su mesada fuera reliquidada teniendo en cuenta la totalidad de los factores salariales devengados durante su último año de servicio, como ya se expuso.
En este contexto, la Sala advierte que el Tribunal no incurrió en defecto sustantivo por desconocimiento del precedente jurisprudencial en la medida que el fallo controvertido se ajusta al criterio determinado por la Sala Plena de esta Corporación en la sentencia de unificación vigente citada supra, la cual, se reitera, es aplicable al caso concreto.
Asimismo, vale la pena resaltar y como ya se dijo en líneas anteriores, la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018 tiene efectos retrospectivos con características de permanencia, identidad y carácter vinculante y obligatorio, señalando que las reglas jurisprudenciales que se fijaron se aplican a todos los casos pendientes de solución tanto en sede administrativa como judicial, lo cual garantiza la seguridad jurídica y dan prevalencia a los principios fundamentales de la seguridad social, por lo que no es de recibido el argumento del actor según el cual no podía aplicársele dicha decisión a su caso.
Por otro lado, el actor manifestó que el Tribunal incurrió en un defecto fáctico al no valorar las pruebas que acreditaban el tiempo que había laborado al momento de entrar en vigencia de la Ley 100 de 1993. La Sala observa que el Tribunal no omitió el estudió de las pruebas al interior del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicado 11001-33-42-055-2016-00511-01, toda vez que analizó los actos administrativos demandados y los tomó como hechos probados dentro de la sentencia de 6 de junio de 2019[45], para identificar la edad y el tiempo de servicios del actor y bajo qué régimen se había pensionado.
Por lo precedente, la Sala concluye que el Tribunal no incurrió en el defecto fáctico alegado. En cuanto a la presunta omisión en que incurrió el Tribunal al no resolver el tema de la indexación de la primera mesada pensional del actor, la Sala advierte que el a quo consideró que dicha controversia no fue resuelta en el proceso ordinario, por lo tanto se incurrió en el defecto denominado decisión sin motivación, lo que, a su juicio, constituye una evidente vulneración del derecho fundamental al debido proceso, pues no se desato el debate jurídico conforme a toda la argumentación planteada por el recurrente.
Ahora bien, una vez revisado el expediente ordinario se evidencia que en efecto dicha controversia no fue resuelta; sin embargo, el actor podía solicitar la aclaración y adición del fallo de 6 de junio de 2019 proferido por el Tribunal, si consideraba que éste omitió pronunciarse sobre un extremo de la litis. Conforme con lo anterior, es claro que el actor contaba con otro medio de defensa judicial idóneo para la protección de sus derechos fundamentales invocados como violados, pues ante la omisión de un Juez de pronunciarse sobre uno de los extremos de la Litis el afectado cuenta con la posibilidad de solicitar la aclaración y adición[46] de la sentencia, por lo que la acción de tutela no puede ser utilizada para remediar la omisión del uso de dichas herramientas procedimentales, las cuales fueron establecidas por el legislador precisamente para casos como el estudiado.
Son estas las razones que imponen a la Sala revocar los numerales segundo y tercero y, en su lugar, declarar la improcedencia respecto de la solicitud de indexación de la primera mesada pensional del actor, por existir otro medio de defensa judicial. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.
F A L L A:
PRIMERO: REVOCAR los numerales segundo y tercero de la sentencia impugnada por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia y, en su lugar: DECLARAR IMPROCEDENTE el amparo solicitado respecto de la solicitud de indexación de la primera mesada pensional del actor, por existir otro medio de defensa judicial.
SEGUNDO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia impugnada, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
CUARTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada en la sesión del día 30 de enero de 2020. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidenta HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS ----------------------- [1] En adelante el Tribunal. [2] En adelante la Sección Segunda. [3] En adelante el Juzgado. [4] Cfr. Folio 4 del expediente del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, identificado con el número único de radicación 11001-33-42-055-2016-00511, allegado en medio magnético (Folio 83 del expediente de la acción de tutela). [5] En adelante UGPP. [6] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, C.P. César Palomino Cortés, número único de radicación 52001 23 33 000 2012 00143 01. [7] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 4 de agosto de 2010, C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila, número único de radicación 25000-23-25-000-2006-07509-01. [8] Corte Constitucional, sentencia unificación de 29 de abril de 2015, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, SU-230 de 2015. [9] Corte Contitucional, sentencia de unificación de 22 de junio de 2017, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. [10] En adelante IPC. [11] Consejera ponente María Elizabeth García González. [12] Magistrado ponente Jaime Córdoba Triviño. [13] Así lo determinó la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014 (Expediente nro. 2012-02201, Consejero ponente: doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez). [14] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Consejero Ponente Víctor Hernando Alvarado Ardila. [15] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, C.P. César Palomino Cortés, número único de radicación 52001 23 33 000 2012 00143 01. [16] “Sobre reformas judiciales”.
(Doctrina probable). [17] “se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009”. [18] Corte Constitucional, sentencia C – 836 de 9 de agosto de 2001.
M.P. Rodrigo Escobar Gil. (Doctrina probable). [19] Corte Constitucional, sentencia C – 816 de 1 de noviembre de 2011. M.P. Mauricio González Cuervo. (Sentencias de unificación jurisprudencial). [20] Corte Constitucional, sentencia C – 179 de 13 de abril de 2016. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. (Sentencias de unificación jurisprudencial). [21] Corte Constitucional, sentencia T-102 de 2014 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
(Antecedente jurisprudencial). [22] Corte Constitucional. Sentencia T-482 de 2011. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva [23] Corte Constitucional, Sentencia T- 760A de 2011. M. P.: Juan Carlos Henao Pérez. [24] Corte Constitucional, Sentencia T 953 del 13 de mayo de 2008, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto. [25] Ver sentencias Corte Constitucional C-083 de 1995, C-037 de 1996, SU- 640 de 1998. [26] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia 13 de marzo de 2013.
M.P. Guillermo Vargas Ayala, número único de radicación 11001-03-15-000-2012-02074-00. [27] Ver, entre otras, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia 13 de marzo de 2013. C.P. Guillermo Vargas Ayala, número único de radicación 11001-03-15-000-2012- 02074-00. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia 18 de abril de 2013.
C.P. Marco Antonio Velilla Moreno, número único de radicación 11001-03-15-000-2012-01797-00. [28] Ver sentencia T- 458 de 2007 de la Corte Constitucional. [29] Ídem. [30] Sentencia T-442 de 1994. [31] Sentencia T-336 de 2004. [32] Preámbulo de la Ley 100. [33] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, C.P. César Palomino Cortés, número único de radicación 52001 23 33 000 2012 00143 01 [34] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 4 de agosto de 2010, C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila, número único de radicación 25000-23-25-000-2006-07509-01. [35] El análisis se desarrollara solo con la sentencia proferida por el Tribunal, toda vez que es la de segunda instancia. [36] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, C.P. César Palomino Cortés, número único de radicación 52001 23 33 000 2012 00143 01. [37] Proferida dentro del expediente núm. 25000-23-25-000-2006-07509-01. [38] De conformidad por lo establecido por la Corte Constitucional, en sentencia T-832 A de 2013, el principio de inescindibilidad de la norma, establece que ésta debe “[…] aplicarse de manera íntegra en su relación con la totalidad del cuerpo normativo al que pertenece, sin que sea admisible escisiones o fragmentaciones tomando lo más favorable de las disposiciones en conflicto, o utilizando disposiciones jurídicas contenidas en un régimen normativo distinto al elegido […]”. [39] Es importante resaltar que la sentencia de 25 de febrero de 2016 fue dejada sin efectos por la Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante sentencia de 15 de diciembre de 2016, y, en cumplimiento a esta última, la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado profirió sentencia el 9 de febrero de 2017, la cual será explicada en esta providencia. [40] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, C.P. César Palomino Cortés, número único de radicación 52001 23 33 000 2012 00143 01. [41] En virtud del Acto Legislativo No. 1 de 2005, la aplicabilidad del régimen de transición corrió hasta el 31 de julio de 2010, o, excepcionalmente, hasta el 31 de diciembre de 2014, en el caso que los beneficiarios contaran con 750 semanas de cotización o su equivalente en tiempo de servicios al momento de la entrada en vigencia de dicho Acto Legislativo. [42] Aplicable en virtud del inciso 2 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 que dispone que las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley. [43] Cfr. Folio 4 del expediente del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, identificado con el número único de radicación 11001-33-42-055-2016-00511, allegado en medio magnético (Folio 83 del expediente de la acción de tutela). [44] Cfr. Folio 3 a 8 ibid. [45] Cfr. folio 33 (reverso) de la acción de tutela. [46] Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, “[…]
ARTÍCULO 290. ACLARACIÓN DE LA SENTENCIA. Hasta los dos (2) días siguientes a aquel en el cual quede notifica <sic>, podrán las partes o el Ministerio Público pedir que la sentencia se aclare. La aclaración se hará por medio de auto que se notificará por estado al día siguiente de dictado y contra él no será admisible recurso alguno. En la misma forma se procederá cuando la aclaración sea denegada.
ARTÍCULO 291. ADICIÓN DE LA SENTENCIA. Contra el auto que niegue la adición no procede recurso alguno. […]