ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE - El funcionario judicial aplicó el precedente jurisprudencial de unificación del Consejo de Estado de 28 de agosto de 2018 El accionante alegó que el Tribunal Administrativo de Córdoba incurrió en un defecto fáctico y un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente; sin embargo, para sustentar estos defectos se plantearon los mismos argumentos, la indebida aplicación de la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, toda vez que, a su juicio, en dicha providencia se precisó que la pauta jurisprudencial allí fijada no era aplicable a los docentes. […].
Revisado el contenido de la (…) providencia, estila la Sala que la autoridad accionada aplicó en debida forma la sentencia de unificación dictada por la Sala Plena del Consejo de Estado el 28 de agosto de 2018, mediante la cual se estableció que los factores de liquidación para determinar el IBL son aquellos sobre los cuales se hubieran efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones y que estuvieran enlistados en la ley.
En ese sentido, se advierte que no se incurrió en los defectos alegados por la accionante, dado que, si bien es cierto que, en ese fallo el Tribunal Administrativo de Córdoba se apartó de lo decidido en anteriores oportunidades por el Consejo de Estado, también lo es que cumplió los dos requisitos exigidos por la Corte Constitucional para ello –principio de trasparencia y principio de razón suficiente–. […].
Así las cosas, la Sala considera que el hecho de que en la providencia del 11 de abril de 2019 –cuestionada por vía de tutela–, el Tribunal Administrativo de Córdoba, negara la reliquidación de la pensión de la señora Myriam Elisa Puello Alcocer, no constituye el defecto alegado por la parte actora, sino que esa decisión obedeció al cambio de tesis jurisprudencial que estableció la Sala Plena del Consejo de Estado, en providencia del 28 de agosto de 2018, expediente radicado No. 520012333000201200143 01.
Por las anteriores razones, la Sala modificará la decisión de primera instancia y, en su lugar, negará las pretensiones de la solicitud de amparo. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá, D.C., seis (6) de febrero de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-04184-01(AC) Actor: MYRIAM ELISA PUELLO ALCOCER Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA Y OTRO Referencia: ACCIÓN DE TUTELA (SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA) Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Niega el amparo solicitado / DEFECTO SUSTANTIVO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE – No se configuró porque la decisión se adoptó con base en la autonomía del juez de conocimiento y con sustento en la sentencia de unificación del Consejo de Estado en materia de IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos.
Procede la Sala a resolver la impugnación interpuesta por la parte actora en contra de la sentencia fechada el 11 de octubre de 2019, proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por medio de la cual se declaró improcedente el amparo solicitado. I. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda En escrito presentado el 18 de septiembre de 2019[1], la señora Myriam Elisa Puello Alcocer, por conducto de apoderado judicial, instauró demanda de tutela contra el Tribunal Administrativo de Córdoba y del Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Montería, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la seguridad social, al debido proceso, a la vida digna y al mínimo vital.
Con base en lo anterior, la parte actora elevó las siguientes pretensiones (se trascribe de manera literal, con posibles errores incluidos): “1. AMPARAR los derechos A LA SEGURIDAD SOCIAL, VIDA DIGNA Y MÍNIMO VITAL DE LAS PERSONAS DE LA TERCERA EDAD, DERECHOS ADQUIRIDOS Y EXPECTATIVAS LEGITIMAS, PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURÍDICA, FAVORABILIDAD LABORAL E INESCINDIBILIDAD DE LA LEY, DEBIDO PROCESO Y DERECHO A LA IGUALDAD PROCESAL, del Señor(a) MARTHA LUCÍA DE LA PAVA HENAO.
“2. ORDENAR al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA, SALA SEGUNDA DE DECISIÓN en amparo a los derechos enunciados, revocar la sentencia proferida el 11 de abril de 2019, que Revocó la sentencia de primera instancia por la cual se reconoció las pretensiones de la demanda y en consecuencia se accedió a las pretensiones de la demanda y en consecuencia de ordene a reliquidar la pensión de mi asistido teniendo en cuenta el equivalente al 75% de los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la fecha de retiro efectivo, es decir, desde el 20 de abril de 2006 al 19 de abril de 2007” (negrilla y subraya del original). 2.
Los hechos 2.1. La señora Myriam Elisa Puello Alcocer trabajó como docente en el Instituto Educativo Isabel La Católica desde el 20 de febrero de 1973 hasta el 19 de abril de 2007. 2.2. El Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – Secretaría de Educación Municipal de Montería reconoció y ordenó el pago de una pensión de jubilación en favor de la señora Puello Alcocer, pero omitió la inclusión de la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicios. 2.3.
En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la aquí demandante solicitó la nulidad de dicho acto administrativo. 2.4. En sentencia del 30 de julio de 2018, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Montería accedió a las pretensiones de la demanda y ordenó la reliquidación de la pensión, con inclusión de todos los factores salariales percibidos en el último año de servicios. 2.5.
A instancias del recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada, por providencia del 11 de abril de 2019, el Tribunal Administrativo de Córdoba revocó la sentencia de primera instancia. 3.- Fundamentos de la demanda de tutela En síntesis, la parte actora alegó que se configuró un defecto fáctico, porque el Tribunal Administrativo de Córdoba no resolvió algunos aspectos de la litis.
Al respecto, sostuvo que no se advirtió que: i) el IBL debió calcularse de conformidad con lo previsto en la Ley 91 de 1989, ii) la sentencia de unificación precisó que esta no era aplicable a los docentes y iii) el acto que se demandó fue el que negó la reliquidación de la pensión. Adicionalmente, señaló que sentencia del 28 de agosto de 2018 no era aplicable al presente asunto, toda vez que en esta se indicó que no era aplicable a los docentes y, por consiguiente, se debió aplicar la sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010, mediante la cual la Sección Segunda del Consejo de Estado precisó que para liquidar la pensión de jubilación de los empleados públicos deben incluirse todos los factores salariales devengados en el último año de servicios. 4.- Trámite en primera instancia 4.1.
Mediante auto del 23 de septiembre de 2019[2], se admitió la demanda de tutela, se ordenó notificar a las autoridades judiciales accionadas y se vinculó a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y al municipio de Montería como terceros interesados en el proceso. 4.2. El Ministerio de Educación Nacional solicitó que se le desvinculara de la presente acción de tutela, dado que no realizó ninguna actuación que llegara a vulnerar o amenazar los derechos fundamentales de la señora Puello Alcocer[3]. 4.3.
Por su parte, la Fiduprevisora, en calidad de vocera y administradora del patrimonio autónomo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, sostuvo que la solicitud de amparo era improcedente, por cuanto las decisiones cuestionadas se profirieron de acuerdo con los precedentes judiciales relacionados al tema objeto de estudio, sin que se hubiese presentado trasgresión alguna en contra de la parte actora[4]. 4.4.
Los demás sujetos vinculados a la actuación guardaron silencio. 5.- La sentencia de primera instancia Mediante sentencia del 11 de octubre de 2019[5], la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró improcedente la solicitud de amparo, al considerar que con la solicitud de amparo se pretendía “revivir el análisis jurídico y probatorio efectuado por las autoridades judiciales accionadas dentro del proceso iniciado en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho con rad. 23001333300320160019100/01”. 6.- La impugnación La anterior sentencia fue impugnada por la parte actora[6].
Al respecto, reiteró lo expuesto en la demanda de tutela, señaló que en el caso sub examine se vulneraron los derechos fundamentales de la aquí demandante, toda vez que se desconoció que al ser docente no le era aplicable la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018. II.- C O N S I D E R A C I O N E S 1.- La acción de tutela contra providencias judiciales La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en fallo de 31 de julio de 2012, unificó la postura en relación con la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales[7].
Posteriormente, a través de una nueva sentencia de unificación, la Sala Plena de la Corporación adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales, como lo señala el artículo 86 Constitucional y, por ende, se consideró que el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características[8].
Con fundamento en lo anterior, esta Corporación ha sostenido que los requisitos generales para la procedencia del mecanismo de amparo de derechos fundamentales que deben ser cuidadosamente verificados, son[9]: - Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, dado que el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. - Que se hayan agotado todos los medios –ordinarios y extraordinarios– de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. - Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se haya interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. - Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. - Que la parte actora identifique, de manera razonable, tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible. - Que no se trate de sentencias de tutela.
A su turno, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la sentencia C-590 de 2005, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, son los siguientes: - El defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. - El defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. - El defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. - El defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. - El error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. - La decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. - El desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. - La violación directa de la Constitución Política. Así pues, la Corporación ha determinado que le corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales, de tal manera que una vez superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, los cuales deben ser alegados por el interesado[10]. 2.
Caso concreto El accionante alegó que el Tribunal Administrativo de Córdoba incurrió en un defecto fáctico y un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente; sin embargo, para sustentar estos defectos se plantearon los mismos argumentos, la indebida aplicación de la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, toda vez que, a su juicio, en dicha providencia se precisó que la pauta jurisprudencial allí fijada no era aplicable a los docentes.
Así las cosas, la Sala considera procedente realizar un análisis conjunto del tema, a partir de los presupuestos del defecto sustantivo por desconocimiento del precedente, el que, como lo ha establecido la jurisprudencia de la Corte Constitucional, se configura cuando una autoridad judicial “se aparta del precedente judicial –horizontal o vertical– sin justificación suficiente”[11].
Lo anterior, habida cuenta de que, tal y como lo ha explicado esa alta corporación, una autoridad judicial puede apartarse de la regla de decisión contenida en un caso anterior cuando cumpla dos requisitos. El primero, que haga referencia expresa al precedente que abandona (principio de trasparencia) y, el segundo, que explique de manera suficiente y razonada los motivos por los cuales considera que debe apartarse de sus propias decisiones o de las adoptadas por un juez de igual o superior jerarquía (principio de razón suficiente).
Pues bien, en la sentencia cuestionada, esto es, la proferida el 11 de abril de 2019 por el Tribunal Administrativo de Córdoba, se señaló (trascripción literal): “La Sala reitera que el régimen pensional de los docentes se determina en consideración a la fecha de ingreso al servicio educativo estatal, motivo por el cual para los docentes vinculados antes de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, el régimen corresponde al establecido en la ley 91 de 1989, esto es el previsto en la Ley 33 de 1985.
“Ahora, según lo probado en el sub examine, la pensión de jubilación de la actora fue liquidada teniendo en cuenta los factores salariales enlistados en las leyes en comento y devengados durante el último año de servicio anterior al estatus y en esa medida considera la Sala que la prestación de la demandante se encuentra debidamente calculada, conforme los parámetros determinados en las Leyes 812 de 2003;
Ley 91 de 1989 y 33 de 1985. “Corolario, atendiendo el nuevo criterio jurisprudencia! fijado por la Sala Plena del Consejo de Estado a través de sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, no es posible admitir los argumentos expuestos por la parte actora tendientes a que se reliquide la pensión de la demandante teniendo en cuenta todos los factores salariales devengados en el último año de servicio.
“Conforme lo anterior, se concluye que la pensión de la actora se encuentra debidamente liquidada de conformidad con lo previsto en el artículo 3 de la Ley 33 de 1985, precepto que resultaba aplicable por ser el régimen vigente para los docentes del sector público nacional en ese momento, según la regla establecida en el artículo 15, numeral segundo de la Ley 91 de 1989 y la Ley 812 de 2003.
“Siendo claro que en virtud de lo establecido en las Leyes 33 de 1985 y 91 de 1989, no es procedente la reliquidación pensional con el fin de tomar la totalidad de los factores devengados en el último año de servicios, incluyendo aquellos sobre los cuales no realizó aportes al Sistema. Agréguese a lo concluido que la tesis jurisprudencial que avalaba dicha posibilidad sentada en la providencia de agosto 4 de 2010, fue revaluada a través de la pluricítada sentencia de 28 de agosto de 2018.
“(…). “Así las cosas, se impone la necesidad de revocar la sentencia de primera instancia, en razón a que según el nuevo criterio de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado para calcular la pensión de jubilación de la actora se deben tener en cuenta sólo los factores salariales enlistados expresamente en la ley 33 de 1985 y sobre los cuales se hayan hecho los aportes respectivos.
“Es pertinente acotar que si bien esta Colegiatura venía aplicando de manera pacífica el criterio unificado fijado por el Consejo de Estado mediante sentencia de 4 de agosto de 2010, corresponde en esta oportunidad rectificar dicha postura atendiendo las nuevas pautas jurisprudenciales esgrimidas. “Bajo las anteriores consideraciones, considera la Sala que lo procedente es revocar la decisión de primera instancia, en virtud de la cual el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda” (se destaca).
Revisado el contenido de la anterior providencia, estila la Sala que la autoridad accionada aplicó en debida forma la sentencia de unificación dictada por la Sala Plena del Consejo de Estado el 28 de agosto de 2018[12], mediante la cual se estableció que los factores de liquidación para determinar el IBL son aquellos sobre los cuales se hubieran efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones y que estuvieran enlistados en la ley.
En ese sentido, se advierte que no se incurrió en los defectos alegados por la accionante, dado que si bien es cierto que, en ese fallo el Tribunal Administrativo de Córdoba se apartó de lo decidido en anteriores oportunidades por el Consejo de Estado, también lo es que cumplió los dos requisitos exigidos por la Corte Constitucional para ello –principio de trasparencia y principio de razón suficiente–.
En efecto, la autoridad judicial accionada reconoció expresamente la existencia del precedente del que se apartó, esto es, el criterio jurisprudencial del Consejo de Estado contenido en la sentencia del 4 de agosto de 2010 (expediente 0112-09), según el cual los factores base de liquidación pensional enlistados en la Ley 33 de 1985 (modificada por la Ley 62 de 1985), no son taxativos sino enunciativos y se permite el cómputo de emolumentos laborales que recibe el servidor de manera habitual y periódica aunque no hubieren sido base de cotización. Se encuentra, además, que en cumplimiento del principio de la “razón suficiente”, el Tribunal Administrativo de Córdoba explicó, de manera clara, suficiente y razonada, los motivos por los que se apartó de esa decisión, que se circunscriben a la existencia del fallo de unificación dictado por la Sala Plena del Consejo de Estado el 28 de agosto de 2018[13], mediante el cual se estableció que los factores de liquidación para determinar el IBL son aquellos sobre los cuales se hubieran efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones.
Finalmente, conviene precisar que en la mencionada sentencia de unificación se fijaron dos subreglas, en la primera se precisó que el período para liquidar la pensión de los servidores públicos que se pensionen, de conformidad con las condiciones de la Ley 33 de 1985, es el previsto en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993; sin embargo, se excluyó de forma expresa a los docentes de la aplicación de dicha subregla, así: “La Sala Plena considera importante precisar que la regla establecida en esta providencia, así como la primera subregla, no cobija a los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio” (se destaca).
Por su parte, en la segunda subregla se indicó que en el IBL solo pueden incluirse los factores sobre los cuales se hayan efectuado aportes al sistema de seguridad social en pensiones, con fundamento en que el artículo 3 de la Ley 33 de 1985 no señalaba –en forma taxativa– los factores salariales que conformaban el IBL –como lo había sostenido la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia del 4 de agosto de 2010– “contraviene el principio de solidaridad y rebasa la voluntad del legislador”.
En ese sentido, conviene precisar que en modo alguno se excluyó a los docentes de la aplicación de la subregla 2, como señaló la parte actora. Así las cosas, la Sala considera que el hecho de que en la providencia del 11 de abril de 2019 –cuestionada por vía de tutela–, el Tribunal Administrativo de Córdoba, negara la reliquidación de la pensión de la señora Myriam Elisa Puello Alcocer, no constituye el defecto alegado por la parte actora, sino que esa decisión obedeció al cambio de tesis jurisprudencial que estableció la Sala Plena del Consejo de Estado, en providencia del 28 de agosto de 2018, expediente radicado No. 520012333000201200143 01.
Por las anteriores razones, la Sala modificará la decisión de primera instancia y, en su lugar, negará las pretensiones de la solicitud de amparo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: MODIFICAR la sentencia proferida el 11 de octubre de 2019, por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, la cual quedará así: “DENEGAR el amparo solicitado por la señora Myriam Elisa Puello Alcocer, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta decisión”.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: ejecutoriada esta providencia, ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO ----------------------- [1] Folios 1 a 13 del cuaderno principal. [2] Folios 38 a 39 del cuaderno principal. [3] Folios 49 a 52 del cuaderno principal. [4] Folios 57 a 58 del cuaderno principal. [5] Folios 62 a 64 del cuaderno principal. [6] Folios 73 a 78 del cuaderno principal. [7] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 31 de julio de 2012, exp. 2009-01328-01, C.P. María Elizabeth García González. [8] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, exp. 2012-02201-01 (IJ), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [9] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 23 de febrero de 2017, exp. 2016-03336-00 (AC), C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, entre muchas otras providencias. [10] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 7 de diciembre de 2016, exp. 2016-00134-01, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto;
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 7 de diciembre de 2016, exp. 2016-02213-01, C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio; sentencia de 24 de noviembre de 2016, exp. 2016-02568-01, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, entre otras. Corte Constitucional, sentencias SU-556 de 2016, M.P. María Victoria Calle Correa;
SU-542 de 2016, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; SU-490 de 2016, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y SU-659 de 2015, M.P. Alberto Rojas Ríos. [11] Sentencia T-364 de 2017. [12] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 28 de agosto de 2018, radicación número: 52001-23-33-000-2012- 00143-01, M.P. César Palomino Cortés. [13] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 28 de agosto de 2018, radicación número: 52001-23-33-000-2012- 00143-01, C.P. César Palomino Cortés.