ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / INTERÉS JURÍDICO PARA RECURRIR – Con la decisión judicial que se impugna no se le causó agravio alguno al recurrente A juicio de la Sala, la impugnación interpuesta por la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional no debe ser analizada de fondo, porque el mencionado órgano carece de interés para recurrir la sentencia de tutela dictada el 3 de octubre de 2019 por la Sección Primera del Consejo de Estado, dado que la cuestión que se debate en la acción de tutela de la referencia no afecta sus derechos fundamentales, en tanto que lo allí decidido no lo vincula ni lo afecta de alguna forma.
(…) En efecto, la decisión impugnada solo se refirió, como debía ser, sobre la vulneración del derecho al debido proceso de los accionantes, para que el Tribunal Administrativo del Quindío apreciara el informe de “investigador de campo –FPJ-11”, el cual, afirmó el juez constitucional de primera instancia, tiene una incidencia directa en la decisión de fondo del proceso de reparación directa y no se refirió respecto de otros aspectos procesales, como la declaratoria de la falta de legitimación en la causa por pasiva de la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional y el distrito de Buenaventura, decretada por el Juzgado Primero Administrativo Mixto de Buenaventura en la sentencia de primera instancia, de manera que frente a la Policía Nacional –aquí impugnante– no existen derechos fundamentales que pudieren resultar comprometidos.
(…) Así las cosas, al haberse amparado, por parte de la Sección Primera del Consejo de Estado, el derecho fundamental al debido proceso de [P.R.T.] y otros y, por tanto, dejar sin efecto la decisión cuestionada, el legitimado para controvertir el fallo de tutela de primera instancia sería el propio tribunal, en la medida en que se afectó su decisión, pero no la Policía Nacional, pues en nada se afectó su desvinculación al proceso de reparación directa.
(…) Sumado a lo anterior, en la sentencia sustitutiva del 22 de noviembre de 2019, el ad quem únicamente se centró en estudiar si la Fiscalía General de la Nación era responsable de las lesiones sufridas por el señor [P.R.T.], sin analizar la responsabilidad del distrito de Buenaventura y de la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, toda vez que este último aspecto no fue objeto de apelación. (…) Por ende, es notoria la falta de interés para recurrir que tiene la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, toda vez que en la sentencia sustitutiva se hizo evidente que con la decisión judicial que se impugna no se le causó agravio alguno, dado que de ninguna forma se alteró la decisión de declarar probada su falta de legitimación en la causa por pasiva.
(…) Finalmente, resulta conveniente reiterar que el hecho de que en materia de acción de tutela no exista un trámite que permita revisar, en sede de segunda instancia, la decisión de concesión de la impugnación, no es un obstáculo para que el juez constitucional de segunda instancia se pronuncie en relación con la carencia de legitimación o interés jurídico para controvertir la decisión de primera instancia, de modo que quede atado a las vinculaciones improcedentes hechas en la instancia previa o incluso, a una mala concesión de la impugnación interpuesta contra el fallo, como se presentó en este asunto.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO (E) Bogotá, D.C., seis (6) de febrero de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-03937-01(AC) Actor: PLÁCIDO RIASCOS TORRES Y OTROS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO Procede la Sala a resolver la impugnación interpuesta por la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional contra la sentencia del 3 de octubre de 2019, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante la cual se amparó el derecho fundamental al debido proceso de los accionantes.
I. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda En escrito presentado el 29 de agosto de 2019, los señores Plácido Riascos Torres, María Yani Pretel Caicedo, María Olivia Torres de Riascos, Consolación Riascos Torres y Plácido Riascos Mancilla, actuando en nombre propio y por intermedio de apoderado judicial[1], instauraron demanda de tutela contra el Tribunal Administrativo del Quindío, por considerar vulnerado su derecho fundamental al debido proceso[2].
Para el efecto, formularon las siguientes peticiones (se trascribe de forma literal, incluso con errores): “Por las razones expuestas le solicito a esa Honorable Corporación, declarar la existencia de una vía de hecho judicial por violación del artículo 29 de la Constitución Política, y en consecuencia dejar sin efecto la sentencia proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo del Quindío, del 28 de febrero de 2019 la cual revoca la sentencia de primera instancia y niega las pretensiones de la demanda.
“Como consecuencia de lo anterior, sírvase ordenar al Tribunal Contencioso Administrativo del Quindío, modificar su decisión y confirmar la decisión de primera instancia”[3]. 2.- Hechos Como fundamento fáctico de las pretensiones, se expuso que los accionantes presentaron demanda de reparación directa contra la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, la Fiscalía General de la Nación y el distrito de Buenaventura, por los perjuicios que les produjo las lesiones que sufrió el señor Plácido Riascos Torres, como consecuencia de un atentado terrorista perpetrado contra las instalaciones de la Alcaldía y de la Fiscalía General de la Nación de Buenaventura, ocurrido el 24 de marzo de 2010.
Mediante sentencia del 30 de octubre de 2015, el Juzgado Primero Administrativo Mixto de Buenaventura declaró probada la falta de legitimación en la causa por pasiva de la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional y del distrito de Buenaventura y accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, al considerar que, en aplicación del régimen de daño especial, la Fiscalía General de la Nación es patrimonialmente responsable, por cuanto el atentado estaba dirigido en contra de esta última, “como se demuestra con el bosquejo topográfico realizado por la Policía Judicial –SIJIN (fl180vuelto) donde se establece que la denotación (sic) del carro bomba fue en inmediaciones de las instalaciones de la URI-FISCALIA GENERAL DE LA NACIÓN”[4].
La anterior decisión fue apelada y el Tribunal Administrativo del Quindío la revocó, a través de sentencia del 28 de febrero de 2019, al señalar que no se probó que el atentado estuviese dirigido contra una entidad estatal en específico, sino que se perpetró en una vía pública, sin un objetivo preciso y sin poder deducir responsabilidad a cargo de entidades del Estado solamente por su ubicación cercana al lugar de la detonación. 3.- Fundamentos de la acción La parte actora argumentó que se presentó un defecto fáctico, pues el tribunal de segunda instancia desconoció el informe de la Policía Judicial, en cual se consignó que el atentado se realizó “con el fin de lesionar al PERSONAL DE LA FISCALIA GENERAL DE LA NACIÓN e igualmente al personal de la FUERZA PÚBLICA que presta sus servicios en dicho edificio”[5] (resaltado del texto original).
En el mismo sentido, aseveró (transcripción literal, incluso con errores): “15.- De lo narrado es evidente que existe un error o defecto fáctico por la valoración irracional y arbitraria de las pruebas obrantes dentro del plenario, por cuanto, la decisión judicial es inadecuada por la apreciación caprichosa de la realidad probatoria, influyendo de forma determinante en la decisión final, por cuanto ignora y valora de forma desproporcionada una realidad probatoria determinante en el desenlace del proceso”[6]. 4.- Trámite en primera instancia 4.1.
Mediante auto del 2 de septiembre de 2019[7], se admitió la demanda de tutela, se ordenó notificar a la autoridad judicial accionada y se vinculó a la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, a la Fiscalía General de la Nación, al distrito de Buenaventura y al Juzgado Primero Administrativo Mixto de Buenaventura, como terceros interesados en el proceso. 4.2.
La Fiscalía General de la Nación sostuvo que la acción es improcedente, dado que la parte actora no justificó por qué otros mecanismos procesales no eran viables y no demostró la existencia o amenaza contundente de un perjuicio irremediable. Asimismo, señaló que la accionante no identificó el tipo de error en que supuestamente incurrió la providencia controvertida, razón por la cual el juez constitucional no puede entrar a estudiar la totalidad de la sentencia, para identificar la existencia o no de algún defecto. 4.3.
La Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional solicitó su desvinculación del asunto de la referencia, toda vez que desde el proceso primigenio –la reparación directa- se declaró su falta de legitimación en la causa por pasiva. 4.4. Los demás sujetos vinculados a la actuación guardaron silencio. 5.- La sentencia de primera instancia Mediante sentencia del 3 de octubre de 2019[8], la Sección Primera del Consejo de Estado amparó el derecho fundamental al debido proceso de los accionantes y, como consecuencia, dejó sin efectos la sentencia del 28 de febrero de ese mismo año, proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío y ordenó a esta última Corporación proferir una nueva sentencia; como fundamento de esta decisión, manifestó (se transcribe de forma literal, con posibles errores incluidos): “Para la Sala no resulta razonable la conclusión a la que llegó el Tribunal Administrativo del Quindío, sala de Decisión Tercera, puesto que entre los elementos probatorios obrantes en el proceso de reparación directa con radicado Nro. 76109-33-31-001-2012-00035-01, a folios 169 a 173, reposa informe de ‘INVESTIGADOR DE CAMPO -FPJ-11-‘ rendido por la Policia Judicial, en el que se indicó lo siguiente: ‘[…] CONCLUSIONES ‘Esta actividad terrorista ya se ha utilizado con anterioridad por grupos al margen de la ley en la ciudad teniendo como referencia el hecho más reciente en la zona franca en la pared que limita con la Brigada de infantería de marina No 2, el día 14 de enero del presente año, donde fue activado un artefacto explosivo improvisado, así mismo el día 19 de enero fue activado otro artefacto en la entrada principal al barrio la Palera con el mismo tipo de explosivo donde resultaran muertas dos personas y cuatro más heridas. ‘Es de anotar que la modalidad de carro bomba en la jurisdicción se han presentado tres casos el primero en el CAI el Pailón, el cual detonó el mes de agosto del año 2006, el segundo en el barrio la independencia el cual fue desactivado el día 15 de diciembre del año 2007, siendo las 05:20 horas, se trató de un vehículo taxi (…) ‘La detonación de este tipo de artefactos se realiza con el fin de lesionar al PERSONAL DE LA FISCALIA (sic) GENERAL DE LA NACION e igualmente al personal FUERZA PUBLICA que presta sus servicios en dicho edificio […]’ (subraya de la Sala) “En ese entendido, la Sala advierte que si bien es cierto el Tribunal accionado, al momento de adoptar la decisión objeto de censura, relacionó como elemento probatorio el informe "INVESTIGADOR DE CAMPO -FPJ-11-' la realidad es que no se pronunció respecto del contenido del mismo … “(…) “Así las cosas, la falta de valoración del informe ‘INVESTIGADOR DE CAMPO –FPJ-11’, incidió en la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de, Quindío, Sala de Decisión Tercera, dentro del medio de control de reparación directa con radicado Nro.
Nro. 76109-33-31- 001-2012-00035-01, toda vez que se puede inferir que, contrario a lo afirmado por la referida coporación judicial, el atentado terrorista ocurrido el 24 de marzo de 2010 en el municipio de Buenaventura, estaba dirigido a afectar las instalaciones o funcionarios de la Fiscalía General de la Nación. “Al respecto, la Sala pone de presente que, en un caso que guarda similitud fáctica y jurídica al que hoy es objeto de estudio, la Subsección A de la Sección Tercera de esta Corporación, resolvió confirmar la sentencia proferida el 30 de agosto de 2013 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que había accedido a las pretensiones de la demanda, al considerar que el acto terrorista perpetrado el 24 de marzo de 2010, en el municipio de Buenaventura '[ ] estuvo dirigido contra personas y entidades representativas del Estado, toda vez que, según el informe del investigador de la Fiscalía -atrás transcrito-, la detonación del carro bomba tenía por objeto lesionar al personal de la Fiscalía y de la fuerza pública que prestaba sus servicios en ese lugar […]’[9]”[10] (resaltado del texto original). 6.- La impugnación La anterior decisión fue impugnada por la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, la cual solicitó que se declare su falta de legitimación en la causa por pasiva, por cuanto la única llamada a responder patrimonialmente es la Fiscalía General de la Nación, dado que el atentado fue dirigido contra sus instalaciones, razón por la cual, afirmó, fue el ente acusador el que creó el riesgo que debe ser objeto de reparación[11]. 7.- La sentencia de reemplazo En cumplimiento a lo ordenado en la providencia de tutela del 3 de octubre de 2019, proferida por la Sección Primera de esta Corporación, el Tribunal Administrativo del Quindío dictó, el 22 de noviembre de 2019, sentencia sustitutiva dentro del proceso de reparación directa con radicación 76109- 3331-001-2012-00035-01[12], a través de la cual confirmó la providencia del 30 de octubre de 2015, proferida por el Juzgado Primero Administrativo Mixto de Buenaventura, con sustento en lo siguiente (transcripción literal, incluso con errores): “En cuanto a la finalidad del atentado, tomando en cuenta tanto el informe de los investigadores de campo –FPJ-11-, como el Bosquejo Fotográfico FPJ-16 y las declaraciones otorgadas por los testigos del atentado a los medios de comunicación y especialmente las rendidas por el Fiscal General de la Nación a la fecha de los acontecimientos, se desprende claramente que aun cuando el atentado fue perpetrado en vía pública este estaba dirigido contra las instalaciones de la Fiscalía General de la Nación, siendo precisamente ubicado el artefacto explosivo contiguo a la sede de dicha institución. “A conclusiones similares llegó el órgano de cierre de la jurisdicción de cierre [se refiere a la sentencia del 10 de mayo de 2017, proferida por la Subsección A, de la Sección Tercera del Consejo de Estado, radicación 760012331000201100219-01 (50.131)] cuando pronunciándose en otro proceso en que se debatió la responsabilidad estatal con ocasión del atentado acaecido en Buenaventura el 24 de marzo de 2010 señaló: ‘(…) En el asunto sub lite está demostrado que el ataque terrorista en el que resultó lesionado el señor Calvert Jensen Murillo estuvo dirigido contra personas y entidades representativas del Estado, toda vez que, según el informe del investigador de la Fiscalía -atrás transcrito-, la detonación del carro bomba tenía por objeto lesionar al personal de la Fiscalía y de la fuerza pública que prestaba sus servicios en ese lugar’.
“(…) “Así las cosas, luego de determinado el anterior panorama, se concluye que en el presente caso se acreditó que el atentado terrorista señalado se dirigió de manera puntual contra una edificación pública donde funcionaban oficinas de la entidad demandada, pues en el expediente se especifica que fue perpetuado contra las instalaciones de la Fiscalía General de la Nacional, es por eso que al resultar lesionado el señor Plácido Riascos Torres, se presentó un rompimiento de las cargas públicas en su contra, que no debe ser soportado por este y que por las referidas razones de equidad e igualdad, debe ser imputado al ente demandado como lo hizo la a-quo, por lo que, en ese sentido es del caso confirmar la sentencia de primera instancia”[13].
II.- C O N S I D E R A C I O N E S El artículo 31 del Decreto 2591 de 1991[14] establece que el fallo de tutela puede ser impugnado por el solicitante, por la parte demandada y por el Defensor del Pueblo, sin perjuicio de su cumplimiento inmediato. A juicio de la Sala, la impugnación interpuesta por la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional no debe ser analizada de fondo, porque el mencionado órgano carece de interés para recurrir la sentencia de tutela dictada el 3 de octubre de 2019 por la Sección Primera del Consejo de Estado, dado que la cuestión que se debate en la acción de tutela de la referencia no afecta sus derechos fundamentales, en tanto que lo allí decidido no lo vincula ni lo afecta de alguna forma.
En efecto, la decisión impugnada solo se refirió, como debía ser, sobre la vulneración del derecho al debido proceso de los accionantes, para que el Tribunal Administrativo del Quindío apreciara el informe de “INVESTIGADOR DE CAMPO –FPJ-11”, el cual, afirmó el juez constitucional de primera instancia, tiene una incidencia directa en la decisión de fondo del proceso de reparación directa y no se refirió respecto de otros aspectos procesales, como la declaratoria de la falta de legitimación en la causa por pasiva de la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional y el distrito de Buenaventura, decretada por el Juzgado Primero Administrativo Mixto de Buenaventura en la sentencia de primera instancia, de manera que frente a la Policía Nacional –aquí impugnante– no existen derechos fundamentales que pudieren resultar comprometidos.
Así las cosas, al haberse amparado, por parte de la Sección Primera del Consejo de Estado, el derecho fundamental al debido proceso de Plácido Riascos Torres y otros y, por tanto, dejar sin efecto la decisión cuestionada, el legitimado para controvertir el fallo de tutela de primera instancia sería el propio tribunal, en la medida en que se afectó su decisión, pero no la Policía Nacional, pues en nada se afectó su desvinculación al proceso de reparación directa.
Sumado a lo anterior, en la sentencia sustitutiva del 22 de noviembre de 2019, el ad quem únicamente se centró en estudiar si la Fiscalía General de la Nación era responsable de las lesiones sufridas por el señor Plácido Riascos Torres, sin analizar la responsabilidad del distrito de Buenaventura y de la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, toda vez que este último aspecto no fue objeto de apelación. Sobre el particular, indicó (se transcribe de forma literal, incluso con errores): “En ese orden de ideas, la Corporación no analizará la responsabilidad endilgada a las entidades demandadas - Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional y Municipio de Buenaventura, ya que no hacen parte de la controversia, pues la Juez de primera instancia los desvinculó por falta de legitimación en la causa, decisión que no fue impugnada…”[15].
Por ende, es notoria la falta de interés para recurrir que tiene la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, toda vez que en la sentencia sustitutiva se hizo evidente que con la decisión judicial que se impugna no se le causó agravio alguno, dado que de ninguna forma se alteró la decisión de declarar probada su falta de legitimación en la causa por pasiva.
Finalmente, resulta conveniente reiterar que el hecho de que en materia de acción de tutela no exista un trámite que permita revisar, en sede de segunda instancia, la decisión de concesión de la impugnación, no es un obstáculo para que el juez constitucional de segunda instancia se pronuncie en relación con la carencia de legitimación o interés jurídico para controvertir la decisión de primera instancia, de modo que quede atado a las vinculaciones improcedentes hechas en la instancia previa o incluso, a una mala concesión de la impugnación interpuesta contra el fallo, como se presentó en este asunto[16].
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A:
PRIMERO: DECLARAR LA FALTA DE INTERÉS PARA RECURRIR de la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional y, como consecuencia, se deja en firme la sentencia proferida el 3 de octubre de 2019, por la Sección Primera del Consejo de Estado.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO ----------------------- [1] Poderes visibles a folios 14 a 18 del cuaderno principal. [2] Folios 1 a 13 del cuaderno principal. [3] Folios 11 y 12 del cuaderno principal. [4] Folio 62 del cuaderno principal. [5] Folio 4 del cuaderno principal. [6] Ibídem. [7] Folios 122 y 123 del cuaderno principal. [8] Folios 146 a 154 del cuaderno principal. [9] “Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 10 de mayo de 2017, exp.
No. 76001-23- 31-000-2011-00219-01 (50.131), C.P. Carlos Alberto Zambrano barrera (sic)”. [10] Folio 153 del cuaderno principal. [11] Folios 164 y 165 del cuaderno principal. [12] Folios 185 a 194 del cuaderno principal. [13] Folios 191 y 193 del cuaderno principal. [14] “ARTICULO
31. IMPUGNACION DEL FALLO. Dentro de los tres días siguientes a su notificación el fallo podrá ser impugnado por el Defensor del Pueblo, el solicitante, la autoridad pública o el representante del órgano correspondiente, sin perjuicio de su cumplimiento inmediato. Los fallos que no sean impugnados serán enviados al día siguiente a la Corte Constitucional para su revisión”. [15] Folio 188 del cuaderno principal. [16] Al respecto ver, entre otros, la sentencia del 19 de septiembre de 2019, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, radicación 11001031500020180420901.