ACCIÓN DE TUTELA / GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA EN INCIDENTE DE DESACATO - Revoca sanción / EXHORTO - Dirigido al Director de Sanidad del Ejército Nacional para abstenerse de continuar con la práctica evasiva [L]a Dirección de Sanidad del Ejército Nacional, en cabeza del brigadier general [M.V.M.N.], cumplió la orden impartida en la sentencia de tutela del 18 de octubre de 2016, por cuanto se observa que la entidad castrense practicó y notificó los resultados de la Junta Médica Laboral al [actor].
Así las cosas, se revocará la providencia proferida el 9 de octubre de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B. En su lugar, se declarará que el brigadier general [M.V.M.N.], Director de Sanidad del Ejército Nacional, acató el fallo de tutela. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 27 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 52 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D.C., veintiocho (28) de enero de dos mil veinte (2020).
Radicación número: 25000-23-41-000-2016-02032-02(AC)A Actor: GUSTAVO ALBERTO PARADA CUELLAR Demandado: MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL, DIRECCIÓN GENERAL DE SANIDAD DEL EJÉRCITO NACIONAL Temas: Sanción por desacato de orden de tutela. Valoración de la Junta Médico Laboral CONSULTA – INCIDENTE DE DESACATO La Subsección procede a revisar, en grado jurisdiccional de consulta, la providencia dictada el 9 de octubre de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, mediante el cual decidió el incidente de desacato promovido por la parte accionante, de conformidad con lo previsto en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991.
ANTECEDENTES El 26 de julio de 2019 el señor Gustavo Alberto Parada Cuellar presentó incidente de desacato por el incumplimiento de la orden impuesta en el fallo de tutela proferido el 18 de octubre de 2016 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, mediante el cual amparó sus derechos fundamentales a la salud, al debido proceso y a la seguridad social.
En consecuencia, ordenó a la Dirección de Sanidad del Ejército Nacional adelantar las gestiones administrativas pertinentes para que el accionante fuera valorado por la Junta Médico Laboral. Para el efecto, indicó que el 21 de febrero de la misma anualidad radicó ante la entidad castrense la ficha médica unificada, con el fin de que se emitieran los conceptos médicos para continuar el trámite correspondiente.
Sin embargo, afirmó que, a la fecha de la interposición del presente incidente, la entidad precitada no ha cumplido la orden de tutela. Por lo anterior, solicitó imponer al director de Sanidad del Ejército Nacional, Marco Vinicio Mayorga Niño, sanción de arresto hasta por seis meses y compulsar copias a la Fiscalía General de la Nación y a la Procuraduría General de la Nación para que investiguen al funcionario precitado por las presuntas conductas penales o faltas disciplinarias en que pudo haber incurrido.
Asimismo, solicitó requerir al general Antonio María Beltrán Díaz, en calidad de superior jerárquico del brigadier referido, para que lo conmine a cumplir el fallo de tutela y remita copia de la investigación disciplinaria efectuada contra este. DECISIÓN CONSULTADA El 9 de octubre de 2019 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, sancionó por desacato al Brigadier General Marco Vinicio Mayorga Niño, en calidad de director de Sanidad del Ejército Nacional, con multa de dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes, por el incumplimiento de la orden impartida en el fallo de tutela del 18 de octubre de 2016 (ff. 29-38).
CONSIDERACIONES Estudio normativo y jurisprudencial del incidente de desacato La acción de tutela es un procedimiento preferente y sumario, cuyo principal objetivo es la protección inmediata de derechos fundamentales, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política. En esa medida, guarda especial relevancia que las sentencias dictadas en sede de tutela sean acatadas sin demora.
De allí que el Decreto 2591 de 1991, mediante el cual se reglamentó la acción de tutela, en primera medida, faculte al juez para lograr dicha finalidad y, en segunda, a la persona que solicitó el amparo. En efecto, el artículo 27 del citado Decreto dispone un procedimiento de cumplimiento que es iniciado de oficio por el juez, pero puede ser impulsado por el interesado o el Ministerio Público.
La mencionada norma establece que en el evento en el cual la autoridad responsable del daño causado no cumpla dentro de las 48 horas siguientes la orden efectuada en el fallo, el juez se dirigirá ante el superior del responsable y lo requerirá para que lo haga cumplir e inicie un procedimiento disciplinario en su contra. Igualmente, determina que si la autoridad se abstiene de cumplir después de transcurridas otras 48 horas, el juez ordenará abrir un proceso contra el superior y adoptara las medidas necesarias para lograr el cumplimiento del fallo.
Adicionalmente, señala que el juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan la sentencia. Al respecto, el artículo 52 ibidem faculta al accionante para solicitar el cumplimiento del fallo mediante el incidente de desacato, en los siguientes términos: «La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales, salvo que en este decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.
La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción». En ese orden de ideas, una vez el accionante ha presentado el incidente de desacato, el juez debe analizar si la orden impuesta en sede de tutela fue cumplida o si, por lo contrario, no ha sido acatada.
En caso de que establezca que existe un incumplimiento, deberá imponer la sanción a que haya lugar. Sobre el particular, es importante tener presente que la imposición de una sanción es una manifestación de las facultades del juez para hacer cumplir el amparo ordenado y verificar el acatamiento de las decisiones de tutela. Igualmente, es relevante resaltar que en el incidente, a diferencia del procedimiento de cumplimiento, debe acreditarse la responsabilidad de carácter subjetivo, esto es, la existencia de un nexo causal entre la desobediencia del fallo y la culpa o dolo del funcionario responsable.
Así las cosas, el juez de tutela debe determinar quién es la persona que está a cargo de cumplir la orden de tutela y sobre ella será en quien recaiga la sanción. Además, el juez deberá determinar si el incumplimiento es imputable al funcionario o no, pues sólo en caso de serlo podrá imponerle una sanción en el trámite del incidente de desacato.
Al respecto, la Corte ha sostenido: «[…] en el trámite del desacato siempre será necesario demostrar la responsabilidad subjetiva en el incumplimiento del fallo de tutela. Así las cosas, el solo incumplimiento del fallo no da lugar a la imposición de la sanción, ya que es necesario que se pruebe la negligencia o el dolo de la persona que debe cumplir la sentencia de tutela […]»[1].
Por último, es necesario recordar que el objetivo del incidente de desacato es lograr el cumplimiento de la orden impuesta en la providencia de amparo y no propiamente la imposición de una sanción. En consecuencia, para decidir un incidente de desacato, el juez debe analizar el caso concreto y determinar si: 1. Existió una orden dada en un fallo de tutela, 2.
La sentencia se notificó a la autoridad encargada de hacer cumplir la orden impartida, 3. Se venció el plazo, sin que se cumpliera la orden y 4. Existe contumacia en el incumplimiento de la decisión. Análisis del grado jurisdiccional de consulta En relación con el grado jurisdiccional de consulta, se precisa que aquel se surte únicamente cuando el juez de primera instancia decide declarar el desacato y, como consecuencia, impone una sanción a la persona encargada de cumplir la orden judicial.
Sobre el particular, el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 señala que la sanción será consultada ante el superior jerárquico, quien decidirá, dentro de los tres días siguientes, si debe mantener o revocar la decisión. La finalidad de la consulta es garantizar que la sanción impuesta se haya realizado de acuerdo con el ordenamiento jurídico y los hechos demostrados en el trámite incidental.
En consecuencia, el expediente deberá ser remitido automáticamente por el juez que impuso la sanción a la persona que se abstuvo de cumplir la orden, para que el superior jerárquico verifique el acatamiento de la orden tutelar y decida sobre la procedibilidad de la sanción. Caso concreto El estudio del incidente de desacato en sede de consulta, se contrae a verificar el incumplimiento total o parcial de la orden de tutela y analizar si la sanción impuesta es proporcional.
Veamos: a) La orden del fallo de tutela. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, mediante sentencia del 18 de octubre de 2016, amparó los derechos fundamentales a la salud, al debido proceso y a la seguridad social del señor Gustavo Alberto Parada Cuellar. En consecuencia, dispuso lo siguiente: «[…] ORDENAR al señor director de Sanidad del Ejército Nacional que, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta sentencia, imparta las órdenes necesarias y adelante las gestiones administrativas pertinentes para que el accionante sea valorado por la Junta Médico Laboral, lo cual no podrá superar el término de un (1) mes […]» Así las cosas, en sede de consulta, deberá determinarse si la Dirección de Sanidad del Ejército Nacional, en cabeza del Brigadier General Marco Vinicio Mayorga Niño, adelantó las gestiones pertinentes para realizar la Junta Médico Laboral a favor del señor Parada Cuellar. b) Cumplimiento del fallo El 26 de julio de 2019 el señor Gustavo Alberto Parada Cuellar promovió incidente de desacato en contra de la Dirección de Sanidad del Ejército Nacional por el incumplimiento de la orden impuesta en el fallo de tutela del 18 de octubre de 2016.
Como fundamento, sostuvo que, hasta la fecha de interposición del presente trámite, no se ha efectuado por parte de la entidad castrense ninguna actuación tendiente a cumplir la directriz impartida (ff. 1-5). En consecuencia, el 29 del mismo mes y año el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, requirió al brigadier general Marco Vinicio Mayorga Niño, quien funge como director de Sanidad del Ejército Nacional, para que se pronunciara sobre los hechos narrados por el accionante en el escrito incidental e identificara el correo para recibir notificaciones y aportara o solicitara las pruebas que pretendiera hacer valer.
(ff.7-10). Sin embargo, el funcionario precitado no rindió informe alguno, pese a haber sido notificado en debida forma (ff.13). Por su parte, el 23 de septiembre de la misma anualidad el accionante manifestó que la entidad castrense, representada por el funcionario precitado, pese a culminar los conceptos médicos no ha practicado la Junta Médico Laboral (f.19) El 25 de septiembre de 2019 la corporación judicial referida aperturó el incidente de desacato en contra del brigadier general Marco Vinicio Mayorga Niño, en calidad de director de la dependencia accionada, para que se manifestara frente a lo relatado por el accionante, en cuanto al incumplimiento de la sentencia de tutela (ff. 20-23).
No obstante, frente a lo solicitado el brigadier incidentado guardó silencio (f. 26). Por lo anterior, el 9 de octubre de 2019 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, sancionó por desacato al brigadier general Marco Vinicio Mayorga Niño, director de Sanidad del Ejército Nacional, con multa de dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes, al considerar que no existe prueba que permita concluir que el funcionario mencionado dio cumplimiento a la orden de tutela, pues lo que se observa, según lo manifestado por el accionante, es la omisión de las actuaciones pertinentes para realizar la Junta Médico Laboral (ff. 29-38).
El 23 de octubre del año 2019 el brigadier sancionado, mediante el oficio 20193392085391, manifestó que el 1.° de octubre de 2019 le practicó la Junta Médico Laboral al accionante, quedando pendiente, únicamente, la notificación del resultado de dicha valoración, la cual se llevará a cabo el 11 de diciembre de 2019. Por tanto, solicitó la revocatoria de la sanción impuesta, toda vez que dio cumplimiento a la directriz impartida en el fallo de tutela del 18 de octubre de 2016 (ff. 43-48).
En esa medida, una vez revisadas las pruebas aportadas por la entidad accionada, se advierte que ciertamente la convocatoria de la Junta Médico Laboral estaba programada para el 1.° de octubre de 2019, por lo cual es necesario examinar si la misma se llevó a cabo, aspecto fundamental para la resolución del caso puesto a consideración, comoquiera que la orden concretamente exige la realización de la respectiva Junta.
Al respecto, se observa que el 30 del mismo mes y año el Despacho del magistrado ponente del presente asunto requirió al señor Gustavo Alberto Parada Cuellar, para que informara si efectivamente el 1.° de octubre de 2019 se le realizó la Junta Médico Laboral (f. 51). El 6 de noviembre de 2019 el accionante manifestó que ciertamente el 1.° de octubre de la misma anualidad le fue practicada la Junta Médico Laboral, pero no le ha sido notificado, mediante acto administrativo, los resultados de dicha Junta (ff. 62 y 63).
En atención a lo anterior, el 13 de noviembre de 2019 el despacho sustanciador requirió al brigadier general Marco Vinicio Mayorga Niño, para que señalara las razones por las cuales notificaría al accionante hasta el 11 de diciembre de 2019 de los resultados obtenidos en el examen realizado el 1.º de octubre de 2019 (f. 64). Sin embargo, el funcionario referido no se pronunció. Visto esto, el 27 de noviembre de 2019, nuevamente, se requirió al brigadier para que se pronunciara sobre lo solicitado (f. 76), pero tampoco se obtuvo respuesta.
Por lo anterior y debido a que el término fijado para la notificación de los resultados de dicha valoración ya culminó para la fecha del presente providencia, el 13 de enero de 2020 el Despacho del magistrado ponente ofició al brigadier precitado, para que allegara la constancia de la notificación surtida por la entidad castrense sobre los resultados de la Junta Médico Laboral al accionante.
De igual forma, requirió al señor Gustavo Alberto Parada Cuellar para que indicara si a la fecha ya le habían notificado los resultados de la Junta multicitada (f. 87). Sin embargo, pese a los requerimientos efectuados, ninguna de las partes allegó la documentación o el informe solicitado. En atención a que el objetivo del incidente de desacato es lograr el cumplimiento de la orden impuesta en la providencia de amparo y no propiamente la imposición de una sanción, en este caso la confirmación de una sanción, el 27 de enero de 2020 el Despacho sustanciador se comunicó vía telefónica con el señor Gustavo Alberto Parada Cuellar, con el fin de determinar si le habían sido notificados los resultados de la Junta Médico Laboral convocada el 1.º de octubre de 2019, quien manifestó que a la fecha se encontraba notificado de la decisión adoptada por la Junta Médico Laboral Definitiva, mediante Acta número 110648, información que también aportó por medio de correo electrónico (ff. 93-98).
Bajo ese escenario, la Subsección estima que la Dirección de Sanidad del Ejército Nacional, en cabeza del brigadier general Marco Vinicio Mayorga, cumplió la orden impartida en la sentencia de tutela del 18 de octubre de 2016, por cuanto se observa que la entidad castrense practicó y notificó los resultados de la Junta Médica Laboral al señor Gustavo Alberto Para Cuellar.
Así las cosas, se revocará la providencia proferida el 9 de octubre de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B. En su lugar, se declarará que el brigadier general Marco Vinicio Mayorga, Director de Sanidad del Ejército Nacional, acató el fallo de tutela. c) No procede la sanción. Siguiendo la línea sentada por la Corte Constitucional[2], la Subsección «A» considera que no hay lugar a confirmar una sanción por desacato cuando se encuentra demostrado que el hecho que dio lugar a iniciar el incidente se encuentra actualmente superado[3], toda vez que más que imponer una sanción busca protegerse los derechos fundamentales vulnerados o amenazados por el incumplimiento de la orden impartida en el fallo de tutela.
De conformidad con lo expuesto, la orden de tutela fue cumplida a cabalidad y se procederá a revocar el auto objeto de consulta, para en su lugar, declarar que el funcionario Marco Vinicio Mayorga, Director de Sanidad del Ejército Nacional, ya cumplió la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, el 18 de octubre de 2016.
Por último, no puede pasarse por alto la reiterada falta de atención por parte del señor Marco Vinicio Mayorga, Director de Sanidad del Ejército Nacional, a los requerimientos de las autoridades judiciales. Por ello, se le exhortará para que se abstenga, en lo sucesivo, de continuar con la práctica evasiva desplegada en el presente expediente.
Asimismo, se remitirán copias del presente expediente a la Procuraduría General de la Nación, para que investigue la posible comisión de faltas disciplinarias por parte de la accionada ante el incumplimiento tardío de la orden judicial estudiada. En mérito de lo expuesto, la Subsección “A” de la Sección Segunda,
RESUELVE
Primero: Revocar la decisión proferida el 9 de octubre de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, que impuso sanción al Brigadier General Marco Vinicio Mayorga Niño, en calidad de director de Sanidad del Ejército Nacional, con multa de dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes. En su lugar: Segundo: Declarar que el Brigadier General Marco Vinicio Mayorga Niño, director de Sanidad del Ejército Nacional, ya cumplió el fallo de tutela proferido el 18 de octubre de 2016 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B. Tercero: Exhortar al señor Marco Vinicio Mayorga, Director de Sanidad del Ejército Nacional, para que se abstenga, en lo sucesivo, de continuar con la práctica evasiva desplegada en el presente expediente, conforme a lo expuesto en la parte motiva.
Cuarto: Remitir copias del presente expediente a la Procuraduría General de la Nación, para que investigue la posible comisión de faltas disciplinarias por parte de la accionada ante el incumplimiento tardío de la orden judicial estudiada. Quinto: Hacer las anotaciones correspondientes en el programa “Justicia Siglo XXI”. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
Notifíquese y cúmplase. Devuélvase al Tribunal de origen. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS ----------------------- [1] Corte Constitucional T-512/11. Magistrado Ponente: Jorge Iván Palacio Palacio. [2] Sobre el tema ver Sentencia: T-171/09 y Auto 202 de 2013 de la Corte Constitucional. [3]Al respecto ver: Consejo de Estado.
Sección Cuarta. Auto AC 0157-01 del 27 abril de 2006. M. P. doctor Héctor J. Romero Díaz. Consejo de Estado. Sección Segunda. Auto del 18 de septiembre de 2008, expediente 25000-23-26- 000-2007-01094-02, M. P. doctor Gerardo Arenas Monsalve.