11001-03-15-000-2019-05025-00 — Consejo de Estado

ACCIÓN DE TUTELA / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA POR TEMERIDAD - Configuración / TRÁNSITO A COSA JUZGADA [E]xiste temeridad, en efecto, en las tres acciones anteriores como en la tutela de la referencia, el tutelante alega una vulneración de sus derechos fundamentales a la seguridad social por cuanto, a su juicio, la Registraduría Nacional del Estado Civil, incurrió en un error al reconocer únicamente 3 meses como supernumerario, lo que le impide el reconocimiento de la devolución de aportes o pensión sustitutiva, derecho que en su sentir también fue desconocido por la entidad accionada.

Aunado a lo anterior, en la tutela de la referencia no se presentó una justificación sobre su interposición, sino que por el contrario, el actor afirmó bajo la gravedad de juramento que no había iniciado una acción constitucional con fundamento en los mismos hechos, por lo que se encuentra acreditada la mala fe del tutelante, ya que se reitera, el demandante acude al recurso de amparo de manera desmedida, por los mismos hechos, sin esgrimir una razón que justifique dicho actuar.

( ). De la revisión de las acciones de tutela, radicadas con los números i) ( ), en la cual se profirió fallo que declaró la improcedencia de la acción por cuanto el actor tiene a su alcance otros medios de defensa judicial, y ii) ( ) en el que se declaró la existencia de temeridad, se encuentra que las providencias fueron excluidas de revisión por parte de la Corte Constitucional, de acuerdo con los autos de 3 de abril de 2019 y 20 de mayo del mismo año, respectivamente, lo que significa que tales proveídos quedaron ejecutoriados y adquirieron el valor de cosa juzgada constitucional.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 303 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 32 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 38 / DECRETO 1069 DE 2015 - ARTÍCULO 2.2.3.1.1.3 / DECRETO 1983 DE 2017 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejera ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá, D.C., seis (6) de febrero de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-05025-00(AC) Actor: GUSTAVO MONTIEL DÍAZ Demandado: REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL Temas: Declara temeridad y cosa juzgada SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver la solicitud de amparo presentada por el señor Gustavo Montiel Díaz contra la Registraduría Nacional del Estado Civil, en ejercicio de la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y desarrollada por los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 26 de mayo de 2015, modificado por el Decreto 1983 de 2017.

ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo 1. Con escrito radicado el 28 de noviembre de 2019[1] en la Oficina de Correspondencia del Consejo de Estado, el señor Gustavo Montiel Díaz, actuando en nombre propio, presentó acción de tutela contra la Registraduría Nacional del Estado Civil, con el fin de que sea amparado su derecho fundamental a la seguridad social. 2.

El accionante consideró vulnerada dicha garantía constitucional con ocasión a la respuesta[2] que la Registraduría Nacional del Estado Civil le dio respecto a la petición que elevó, mediante la cual le solicitó “los formularios 1, 2 y 3 como son de (sic) tiempos de servicio con sueldos mes a mes y el formato de bono pensional donde se refleja quién tiene la facultad de reconocer los tiempos de servicio, dando cumplimiento a la Ley 100 de 1993.” Pues en su sentir, no se efectuaron aportes a seguridad social en el período en el que se desempeñó como supernumerario de la entidad y ello imposibilita el acceso a la devolución de sus aportes como sustitutivo de la pensión de vejez, toda vez que el actor ya tiene la edad para acceder a ello. 1.2.

Pretensiones 3. Con base en lo anterior, la parte accionante solicitó el amparo de su derecho fundamental y como consecuencia pidió: “Solicito al Consejo de Estado se me cuantifique que sí tengo los 6 meses y no los 3 meses que el Delegado del Huila me señaliza, que no tenía derecho a la devolución de mis aportes pensionales…espero se cuantifique que estoy bajo los parámetros de tiempo de servicio del 28 de Diciembre de 1981 hasta el 4 de Junio de 1982 como funcionario delegado municipal”. 1.3.

Hechos La solicitud de amparo se fundamentó en los siguientes hechos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: 4. El señor Gustavo Montiel Díaz elevó petición ante la Registraduría Nacional del Estado Civil a través de la cual solicitó la entrega de los siguientes formularios: i) certificado de información laboral de tiempos cotizados a cajas públicas diferentes al ISS o tiempos no cotizados, ii) certificados de salarios mes a mes para liquidar pensiones del Régimen de Prima Media y iii) certificado de salario base para calcular los bonos pensionales de las personas incorporadas al Sistema General de Pensiones. 5.

La Registraduría Nacional del Estado Civil contestó efectivamente la petición, mediante oficio No 0742 del 24 de abril del 2018, en el que además de adjuntar la documentación solicitada refirió que, si bien, en el tiempo que fue supernumerario no se efectuaron aportes a seguridad social, lo cierto es que en atención a la postura asumida por la Corte Suprema de Justicia – Sala Laboral del 26 de marzo del 2014, “se estableció que para efectos de la pensión de jubilación por aportes que deba aplicarse en virtud del régimen de transición pensional establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, se debe tener en cuenta el tiempo laborado en entidades oficiales, sin importar si fue o no objeto de aportes a entidades de previsión o de seguridad social” 6.

Considera el actor que la Registraduría Nacional del Estado Civil tiene el deber de asumir su solicitud de pensión sustitutiva, o certificar quien tiene la competencia de asumir el periodo sobre el que no se efectuaron cotizaciones a Seguridad Social, correspondiente al periodo comprendido entre el 28 de diciembre de 1981 hasta el 4 de junio de 1982, lapso en el que fungió como funcionario delegado municipal. 1.4.

Fundamentos de la vulneración 7. Del confuso escrito de tutela se advierte que el tutelante se encuentra inconforme con las certificaciones entregadas por el Registraduría Nacional del Estado Civil, ya que “reseñan el tiempo de servicio más no los aportes o que entidad asume los aportes para devolución del bono pensional por no haber cotizado el tiempo para acceder a una pensión, espero que se cuantifique que estoy bajo los parámetros de tiempo de servicio del 28 de Diciembre de 1981 hasta el 4 de junio de 1982 como funcionario delegado municipal”. 8.

Afirmó que se le debe reconocer la devolución de saldos como alternativa a su pensión de vejez, por cuanto ya cumplió la edad para pensionarse pero no las semanas cotizadas. Destacó que siempre cumplió con sus funciones con rectitud y honestidad, entonces no entiende el por qué se presentan tantas trabas para acceder a la pensión sustitutiva a la que tiene derecho. 1.5.

Actuaciones procesales relevantes 1.5.1. Admisión de la demanda 9. Mediante auto del 3 de diciembre de 2019, la Magistrada Ponente de esta decisión admitió la demanda de tutela, dispuso que se notificara a la parte demandante y a la Registraduría Nacional del Estado Civil, como autoridad demandada. 10. Ordenó igualmente, tanto al demandante como el demandando, allegar la petición a que se refiere el actor, así como su respectiva contestación en el término de 2 días so pena de adoptar las medidas necesarias ante el incumplimiento del requerimiento, en atención a lo dispuesto en el artículo 44 de la Ley 1564 de 2012. 1.5.2.

Contestaciones 11. La Registraduría Nacional del Estado Civil, a través de dos de sus Delegados en el Departamento del Huila, presentaron escrito el 19 de diciembre de 2019, en el que solicitaron declarar la improcedencia de la acción de la referencia por cuanto el asunto ya ha sido puesto en conocimiento de varias autoridades judiciales, entre las que se encuentran, el Juzgado Segundo Penal del Circuito de Neiva, el Juzgado Cuarto del Circuito de Neiva y el Juzgado Cuarenta y Dos del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Cuarta, lo que evidencia temeridad en el actuar del señor Montiel Díaz pues ha interpuesto un número considerable de acciones de tutela por los mismos hechos. 12.

De otra parte, advirtió que la Registraduría Nacional del Estado Civil no tiene competencia para reconocer la indemnización sustitutiva de pensión de vejez, como lo pretende el actor ya que esta prestación únicamente puede ser reconocida por las administradoras del sistema general de pensiones, de conformidad con la Ley 100 de 1993. 13. Finalmente indicó que el actor aún puede acudir a la instancia judicial pertinente, para que de encontrarlo procedente ordene el reconocimiento y pago de la pensión de vejez sustitutiva de conformidad con el artículo 37 de la Ley 100 de 1993.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia 14. Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela interpuesta por el señor Gustavo Montiel Díaz, de conformidad con los artículos 32 del Decreto 2591 de 1991 y 2.2.3.1.1.3 del Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 1983 de 2017 y el Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.2.

Problemas jurídicos 15. Corresponde a la Sala dar respuesta a los siguientes interrogantes: • ¿Se configura en el caso concreto las figuras de temeridad y cosa juzgada constitucional, de conformidad con lo expuesto por la entidad demandada? De superarse, el anterior interrogante y luego de verificar el cumplimiento de los requisitos de procedibilidad adjetiva de la acción de tutela contra providencia judicial, se deberá examinar sí: • ¿La autoridad judicial accionada vulneró el derecho a la seguridad social del actor al no reconocer la pensión sustitutiva o el tiempo de cotización del período comprendido entre el 28 de diciembre de 1981 hasta el 4 de junio de 1982? 16.

Para resolver el interrogante planteado, se analizarán los siguientes temas: (i) panorama general de la acción de tutela, (ii) criterio de la Sección sobre la temeridad; y (iii) la temeridad y cosa juzgada en el caso concreto. 2.3. Razones jurídicas de la decisión 2.3.1. Panorama general de la acción de tutela 17. Según el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona puede ejercer la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos fundamentales siempre que sean violados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares en los precisos casos en que indica el Decreto 2591 de 1991. 18.

Es importante precisar que esta norma condiciona el ejercicio de esta acción a la inexistencia de otro medio de defensa judicial idóneo y eficaz para evitar la lesión del derecho fundamental, salvo que el interesado invoque y demuestre estar sufriendo un perjuicio irremediable, hecho que hace procedente la tutela como mecanismo transitorio. 2.3.2.

De la temeridad 19. El artículo 38 del Decreto 2591 de 1991 consagra la figura jurídica de la temeridad en materia de acción de tutela, de la siguiente manera: “Cuando sin motivo expresamente justificado la misma acción de tutela sea presentada por la misma persona o su representante ante varios jueces o tribunales, se rechazarán o decidirán desfavorablemente todas las solicitudes”. 20.

La Corte Constitucional ha establecido los siguientes requisitos para declarar la ocurrencia de esta figura, así: “(i) identidad fáctica y de derechos invocados en relación con otra acción de tutela; (ii) identidad de demandante, en cuanto la otra acción de tutela se presenta por parte de la misma persona o su representante; (iii) identidad del sujeto accionado y;

(iv) falta de justificación para interponer la nueva acción”[3]. 21. La Corte Constitucional precisó que la verificación de estos requisitos coincide con la prohibición general de que se realice un nuevo pronunciamiento por parte del juez, sobre un proceso que guarde identidad jurídica con uno anteriormente decidido, toda vez que, según lo establecido por el artículo 303 del Código General del Proceso “la sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada (…)”. 22.

La figura jurídica de la cosa juzgada se encuentra actualmente consagrada en el artículo 303 del Código General del Proceso, en los siguientes términos: “Artículo 303. Cosa juzgada. La sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, se funde en la misma causa que el anterior y entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes.

Se entiende que hay identidad jurídica de partes cuando las del segundo proceso son sucesores por causa de muerte de las que figuraron en el primero o causahabientes suyos por acto entre vivos celebrado con posterioridad al registro de la demanda si se trata de derechos sujetos a registro, y al secuestro en los demás casos. En los procesos en que se emplace a personas indeterminadas para que comparezcan como parte, incluidos los de filiación, la cosa juzgada surtirá efectos en relación con todas las comprendidas en el emplazamiento.

La cosa juzgada no se opone al recurso extraordinario de revisión.” 2.4. Análisis del caso concreto 2.4.1. De la temeridad 23. El señor Gustavo Montiel Díaz interpuso acción de tutela contra la Registraduría Nacional del Estado Civil, por considerar vulnerado su derecho fundamental a la seguridad social, al no accederse a la pensión sustitutiva de vejez y el no pago de aportes en el periodo laborado como supernumerario, entre el 28 de diciembre de 1981 y el 4 de junio de 1982. 24.

Ahora bien, de la revisión del expediente, encuentra la Sala que el actor ha instaurado otras acciones constitucionales con las que pretendió el reconocimiento de la pensión sustitutiva de vejez a cargo de la Registraduría Nacional del Estado Civil o la validación de los meses que trabajó como supernumerario, tal como lo manifestó en la presente acción constitucional. 26.

Al respecto se considera que la actuación temeraria tiene una relación directa con el principio constitucional de la buena fe, prescrito en el artículo 83 de la Constitución Política. De acuerdo con el Tribunal Constitucional[4], cuando se obra temerariamente se vulnera este principio, en la medida en que, para satisfacer un interés particular, el actor instaura deliberadamente y sin un motivo válido, una nueva acción de tutela y como la buena fe se presume en todas las actuaciones de los particulares ante las autoridades públicas, corresponde al juez de tutela demostrar su existencia mediante un análisis profundo de las pretensiones de las demandas, de los hechos y de los derechos en que éstas se fundan[5]. 27.

Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala advierte que existe temeridad, en efecto, en las tres acciones anteriores como en la tutela de la referencia, el tutelante alega una vulneración de sus derechos fundamentales a la seguridad social por cuanto, a su juicio, la Registraduría Nacional del Estado Civil, incurrió en un error al reconocer únicamente 3 meses como supernumerario, lo que le impide el reconocimiento de la devolución de aportes o pensión sustitutiva, derecho que en su sentir también fue desconocido por la entidad accionada. 29.

De la cosa juzgada 30. Ahora bien, en cuanto a la figura jurídica de la cosa juzgada es importante señalar que en criterio de la Sala[8] su configuración parte del hecho de que las sentencias hayan sido o no seleccionadas por la Corte Constitucional para su revisión, tal y como lo ha señalado ese alto tribunal, en los siguientes términos: «… Específicamente, las decisiones proferidas dentro de un proceso de amparo constituyen cosa juzgada cuando la Corte Constitucional “adquiere conocimiento de los fallos de tutela adoptados por los jueces de instancia, y decide excluirlos de revisión o seleccionarlos para su posterior confirmatoria o revocatoria”[43].

(…) 4.8 Las consecuencias de la exclusión de revisión de un expediente de tutela, son: “(i) la ejecutoria formal y material de la sentencia de segunda instancia; (ii) la configuración del fenómeno de la cosa juzgada constitucional de las sentencias de instancia (ya sea la única o segunda instancia), que hace la decisión inmutable e inmodificable[44], salvo en la eventualidad de que la sentencia sea anulada por parte de la misma Corte Constitucional de conformidad con la ley; y (iii) la improcedencia de tutela contra tutela”[45].

Por el contrario, cuando la tutela es seleccionada por la Corte, la cosa juzgada constitucional se produce con la ejecutoria del fallo que se profiere en sede de revisión[46].»[9] 31. De la revisión de las acciones de tutela, radicadas con los números i) 41001-31-09-002-2018-00114-00, en la cual se profirió fallo que declaró la improcedencia de la acción por cuanto el actor tiene a su alcance otros medios de defensa judicial, y ii) 41001-31-03-0004-2019-00040-00 en el que se declaró la existencia de temeridad, se encuentra que las providencias fueron excluidas de revisión por parte de la Corte Constitucional[10], de acuerdo con los autos de 3 de abril de 2019 y 20 de mayo del mismo año, respectivamente, lo que significa que tales proveídos quedaron ejecutoriados y adquirieron el valor de cosa juzgada constitucional. 32.

Así las cosas, la Sala declarará la existencia de temeridad y la configuración de la figura de cosa juzgada en la presente acción de tutela, no obstante, en el sub lite por tratarse de un actor de la tercera edad[11], que actúa en nombre propio y se involucra un derecho imprescriptible, esta Sección considera importante advertirle al señor Montiel Díaz que puede acudir a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto que niegue el reconocimiento del derecho, en el término establecido para el efecto, esto es 4 meses, contados desde la notificación de dicho acto, o iniciar el proceso ordinario para esclarecer quien tenía la obligación de efectuar los aportes al sistema se seguridad social, y en esa medida será el juez del proceso ordinario quien determine si en efecto tiene o no, derecho al reconocimiento del derecho que reclama. 33.

Adicionalmente, se conminará a la parte actora que se abstenga solicitar nuevamente el amparo de sus derechos fundamentales por los mismos hechos, so pena de incurrir en las sanciones que se han instituido para esta actuación. 3. Conclusión: 34. De conformidad con las razones expuestas en precedencia, la Sala declarará la temeridad y la cosa juzgada constitucional de la acción de tutela instaurada por el actor, ya que existe identidad fáctica, de pretensiones y de partes, así mismo se acreditó la mala fe del tutelante, quien en el escrito de tutela manifestó que no había interpuesto otra acción de tutela por los mismos hechos.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley FALLA:

PRIMERO: DECLARAR LA TEMERIDAD Y LA COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL de la acción de tutela instaurada por el señor Gustavo Montiel Díaz, por los argumentos expuestos en este proveído.

SEGUNDO: Adviértase al señor Gustavo Montiel Díaz que se abstenga de presentar otras acciones de tutela por los mismos hechos, so pena de incurrir en las sanciones a que haya lugar por temeridad.

TERCERO: NOTIFICAR a las partes y los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

CUARTO: Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, al día siguiente a su ejecutoria, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado ----------------------- [1] Folio 7 del expediente. [2] El accionante no refiere la fecha de dicha respuesta ni la allega al expediente. [3] Corte Constitucional, Sentencia T-883 del 9 de agosto de 2001.

M.P. Eduardo Montealegre Lynett, reiterada en la Sentencia T-151 del 5 de marzo de 2010, M.P. Nilson Pinilla Pinilla [4] Sobre este tema se pueden consultar las sentencias de la Corte Constitucional T-308 del 13 de julio de 1995, M.P. José Gregorio Hernández Galindo y T-145 del 3 de abril de 1995, M.P. Jorge Arango Mejía, T-091 del 6 de marzo de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, T-001 del 21 de enero de 1997, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, T-1215 del 11 de diciembre de 2003, M.P. Clara Inés Vargas Hernández, entre otras [5] Corte Constitucional, Sentencia T-067 del 7 de febrero de 2011.

M.P. Juan Carlos Henao Pérez [6] Folio 17 [7] Folio 36 [8] Ver entre otras, sentencia de 1º de marzo de 2018, M.P. Alberto Yepes Barreiro, rad. 11001-03-15-000-2017-03195-00. [9] Corte Constitucional, sentencia T-280 de 2017. [10] Acciones de tutela identificadas con radicado T7312102 y T7404249. [11] 64 años