23001-23-33-000-2019-00432-01 — Consejo de Estado

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA DEL PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD / INCIDENTE DE NULIDAD - Medio judicial idóneo y eficaz / PERJUICIO IRREMEDIABLE - Inexistencia [N]o se cumple con el requisito de la subsidiariedad, toda vez que la actora contaba con otro medio de defensa judicial a través del cual podía alegar i) la falta de competencia del Juzgado Único Administrativo del Circuito de Leticia, y ii) la posible irregularidad procesal cometida por el Juzgado Cuarto Administrativo Mixto del Circuito de Montería respecto a la ausencia de la comunicación, en donde se informara la remisión del proceso al Juzgado Único Administrativo del Circuito de Leticia, como lo era la posibilidad de interponer un incidente de nulidad procesal, de conformidad con lo establecido en el artículo 140 del Código de Procedimiento Civil.

( ) en el caso sub examine, existían otros mecanismos de control judicial para garantizar la protección de los derechos de la actora, como lo es el incidente de nulidad, previo al cumplimiento de los requisitos legales, para controvertir las posibles irregularidades procesales que se presentaron al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación ( ), antes de acudir a la acción de tutela.

( ). Para la Sala al revisar el expediente no se evidencia la existencia de un perjuicio irremediable que haga procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio. Del análisis del acervo probatorio no es posible establecer que la actora se encuentre en una situación de debilidad manifiesta que implique adoptar medidas urgentes, impostergables e inmediatas para la protección de sus derechos fundamentales.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 176 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 1 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 6 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 37 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., doce (12) de diciembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 23001-23-33-000-2019-00432-01(AC) Actor: CONTRALORÍA DEPARTAMENTAL DE CÓRDOBA Demandado: JUZGADO ÚNICO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE LETICIA Y EL JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO MIXTO DEL CIRCUITO DE MONTERÍA Tema: Acción de tutela contra providencia judicial / falta del cumplimiento del requisito de subsidiariedad.

Derecho Fundamental Invocado: i) Debido proceso Derechos Fundamentales Amparados: i) Ninguno SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por la actora contra la sentencia de tutela de 13 de noviembre de 2019 proferida por la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba, por medio de la cual declaró improcedente el amparo.

La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. 1.

ANTECEDENTES La solicitud 1. La Contraloría Departamental de Córdoba, obrando por medio de apoderada, presentó solicitud de tutela contra el Juzgado Único Administrativo del Circuito de Leticia y el Juzgado Cuarto Administrativo Mixto del Circuito de Montería porque, a su juicio, los Juzgados al haber impartido un trámite procesal irregular y arbitrario dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 23-001-33-31-004-2015-00279-00, vulneraron su derecho fundamental invocado supra.

Presupuestos fácticos 2. Los presupuestos fácticos en los cuales se fundamenta la solicitud de tutela son los siguientes: 3. Adujo que la señora Yeydis Yesenia Yances Padilla, obrando mediante apoderado, presentó demanda, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho[1] contra la Contraloría General del Departamento de Córdoba, con el fin de que se declarara la nulidad de “[…] los actos administrativos proferidos por la Contraloría Departamental de Córdoba, en virtud de los cuales se procedió decidir sobre el proceso de responsabilidad fiscal en 1ª y 2ª instancia contra la doctora Jeydis Yesenia Yances Padilla, contenidos en la Resolución 458 de 07 de mayo de 2009 y la que confirmó dicha suspensión, de fecha 26 de mayo de 2009; con ellos los actos que con ocasión de los ya citados, resolvieron fallo de responsabilidad fiscal de primera instancia, proferida por el jefe de la Oficina de Responsabilidad Fiscal de 28 de abril de 2010, y aquel que resolvió la segunda instancia, y que fue proferido por el señor Contralor Departamental, Felipe Pérez Díaz, de 26 de mayo de 2009 y de los cuales, la actora fue notificada el 12 de mayo de 2010 […]”, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó que i) se dejara sin efectos el proceso fiscal adelantado en su contra, ii) se ordenara la devolución de lo pagado por ésta a la Personería Municipal de los Córdobas en cuantía de $12.309.623.00, iii) se dejara sin efecto la suspensión provisional y iv) se ordenara a la Contraloría Departamental gestionar ante el Consejo Municipal de Córdobas, el pago de los dineros causados por conceptos de salarios, prestaciones sociales, y los demás derechos laborales, por el periodo en que la señora Yeydis Yesenia Yances Padilla. 4.

Manifestó que por reparto asumió el conocimiento de la demanda el Juzgado Cuarto Administrativo Mixto del Circuito de Montería, debido a la supresión del Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Montería, en donde el proceso continuó en dicho Juzgado hasta la etapa procesal de alegatos de conclusión. 5. Señaló que una vez vencido el término para presentar los respectivos alegatos de conclusión, el Juzgado Cuarto Administrativo Mixto del Circuito de Montería, mediante auto de 6 de diciembre de 2018, i) ordenó remitir el expediente contentivo del proceso en mención, al Juzgado Administrativo del Circuito de Leticia, con fundamento en la medida de descongestión adoptada por medio del Acuerdo PCSJA 18-11164 de 29 de noviembre de 2018, expedido por el Consejo Superior de la Judicatura y además ii) en su numeral segundo, se ordenó con el fin de garantizar el derecho de defensa a las partes, informar por los medios legales pertinentes la circunstancia de haber incluido dicho proceso en la medida de descongestión, sin embargo, no se cumplió con la orden impartida, toda vez que a la Contraloría Departamental General del Departamento de Córdoba, no se le informó por ningún medio sobre la suerte del expediente. 6.

Expresó que el “[…] 8 de octubre de 2019, fue radicado en las dependencias de este organismo de control, oficio proveniente del JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO MIXTO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE MONTERIA, oficio mediante el cual se comunicaba que el JUZGADO UNICO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE LETICIA AMAZONA (sic), había dictado sentencia de fecha 29-03-2019, dentro del proceso referido, adjuntando copia de la misma, sentencia que fue proferida por la célula judicial referenciada, sin competencia para ello de conformidad normado en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por la ley 1564 de 2012, art 615, vulnerando el derecho constitucional fundamental al debido proceso de la (sic) representada […]”. 7.

En ese orden de ideas, expresó que el Juzgado Único Administrativo del Circuito de Leticia, en la sentencia de 29 de marzo de 2019 dispuso en su parte resolutiva lo siguiente: “[…]

PRIMERO: DECLARAR la nulidad de los actos administrativos contenidos en de (sic) los actos administrativos expedidos dentro del proceso de responsabilidad fiscal con radicado No. 60-2009, que se encuentran contenidos en el “FALLO CON RESPONSABILIDAD FISCAL” de 15 de febrero de 2010, la Resolución No. 0281 de 28 de abril de 2010, la Resolución No. 0458 de 7 de mayo de 2009 “Por medio de la cual se solicita la separación provisional de un funcionario” y de la Resolución No. 8534 de 26 de mayo de 2009 que confirmó dicha suspensión de fecha 26 de mayo de 2009, proferidos por la Contraloría Departamental de Córdoba, conforme lo expuesto en la parte motiva.

SEGUNDO: A TÍTULO DE RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO se deja sin efectos el anterior proceso fiscal que se adelantó en contra de la Personera Municipal de los Córdobas – Córdoba, Dra. YEYDIS (sic) YESENIA YANCES PADILLA y ordenar a la Contraloría Departamental de Córdoba, se gestione ante el Consejo Municipal de Córdobas, el pago de los dineros causados por conceptos de salarios, prestaciones sociales y los demás derechos laborales, por el periodo que la actora estuvo suspendida del cargo.

TERCERO: DENEGAR las demás pretensiones de la demanda […]”. La solicitud de tutela Pretensiones 8. La actora solicitó en su escrito de tutela: “[…] Solicito su señoría, sea tutelado el derecho fundamental al DEBIDO PROCESO de mi representada, y dentro de este el DERECHO DE CONTRADICCIÓN Y DEFENSA de la misma, el cual fue vulnerado con la providencia del 29 de marzo de 2019, proferida por el JUZGADO UNICO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE LETICIA – AMAZONA (SIC) dentro del proceso de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, identificado con radicado N° 23-001-33-31-004- 2015-00279, promovido por YEIDIS (sic) YESENIA YANCES PADILLA; y por el JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO MIXTO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE MONTERIA, por haber impartido un trámite violatorio del derecho Constitucional fundamental al Debido Proceso, y solicito se tomen las medidas que el caso amerite en aras de que se garanticen los derechos fundamentales invocados, cuya protección se solicita por parte de la Contraloría General del departamento de Córdoba […]”. 9.

La actora indicó en su escrito de tutela que el Juzgado Único Administrativo del Circuito de Leticia, incurrió en un defecto orgánico. En ese orden de ideas, expresó que: “[…] En ese orden, se impone concluir que la decisión fue proferida por un funcionario judicial que carecía de competencia para actuar en el proceso de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, identificado con radicado N° 23- 001-33-31-004-2015-00279, promovido por YEIDIS (sic) YESENIA YANCES PADILLA, contra la Contraloría General del Departamento de Córdoba, y además de ello se desconoció la competencia atribuida exclusivamente al Consejo de Estado para el cambio de radicación de un proceso, lo cual indubitablemente vicia de nulidad la sentencia y atenta abiertamente contra el derecho fundamental al debido proceso de la accionante según el cual nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio […]”. 10.

De igual manera, expresó que el Juzgado Cuarto Administrativo Mixto del Circuito de Montería incurrió en un defecto procedimental absoluto, toda vez que “[…] pretermitió lo ordenado en su propia providencia en la cual resalto la importancia de garantizar el derecho de defensa a las partes, no obstante, no se surtió la comunicación ordenada, lo cual redunda en una clara vulneración del derecho fundamental al debido proceso, pues desconocía por completo la Contraloría General del departamento de Córdoba que el expediente fue remitido a otra jurisdicción, omisión que sin lugar a dudas no se ajusta a los presupuestos que buscan proteger y garantizar el debido proceso administrativo, pues su entramado normativo está provisto de los elementos constitucionales que permiten el acceso a la justicia y garantizan los derechos al administrado, lo que a todas luces se vio truncado en este caso […]”.

Actuación 11. La Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba, por auto de 30 de octubre de 2019, admitió la solicitud de tutela, y dispuso notificar al Juzgado Único Administrativo del Circuito de Leticia y al Juzgado Cuarto Administrativo Mixto del Circuito de Montería, concediéndoles el término de dos (2) días para que rindieran informe sobre el particular.

Informes de las partes accionadas 12. El Juzgado Único Administrativo del Circuito de Leticia, indicó que: “[…] Por otra parte, considero que la presente acción de amparo se torna improcedente, toda vez que dicha solicitud no reúne los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, puesto que el ente de control demandante NO ha agotado todos los medios de defensa judicial que tiene a su alcance, pues no existe evidencia que haya interpuesto el recurso de apelación contra la providencia del 29 de marzo de 2019 proferida por este Juzgado, conforme lo previsto en el artículo 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y que este haya sido resuelto […]”. 13.

El Juzgado Cuarto Administrativo Mixto del Circuito de Montería, consideró que: “[…] De conformidad con lo anterior, se considera suficiente y conforme a derecho la actuación surtida por parte de éste Juzgado, no evidenciándose actuación que transgreda el derecho fundamental al debido proceso de la Contraloría Departamental de Córdoba, ya que se dio cumplimiento al trámite procesal que correspondía. Ahora bien, una vez revisado el expediente se advierte que no obra comunicación enviada al demandado Contraloría Departamental de Córdoba por la Secretaría de éste Juzgado a través de la cual se informara la remisión del proceso al Juzgado Administrativo de Leticia. No obstante, dicha situación no se constituye como violatoria del derecho fundamental al debido proceso del demandado, ya que esa decisión de ninguna manera lo afectaba procesalmente, porque, como viene dicho, dicha remisión se efectuó en virtud de una medida de descongestión adoptada por el Consejo Superior de la Judicatura; y el Juzgado Administrativo del Circuito de Leticia, el cual fue remitido el expediente, sólo tenía competencia para proferir la sentencia, y una vez emitida la misma, el expediente fue devuelto a éste Juzgado para proceder a efectuar las notificaciones de ley, tal y como consta en Edicto que fue publicado desde el día 9 hasta el 13 de agosto de 2019, sin que las partes presentaran recurso de apelación contra dicha sentencia. La remisión del expediente al Juzgado Único Administrativo del Circuito de Leticia se efectuó en cumplimiento del Acuerdo proferido por el Consejo Superior de la Judicatura, que determinó la competencia del mismo para asumir su conocimiento; de manera que no resulta aplicable, en este caso, lo señalado en el artículo 150 del C.P.A.C.A por cuanto no se trató de una petición de cambió (sic) de radicación del proceso o actuación, por presentarse los eventos que dicha norma contempla, sino en obedecimiento a medidas de descongestión que fuera adoptadas a nivel nacional […]”.

La sentencia impugnada 14. La Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba, mediante sentencia de 13 de noviembre de 2019, resolvió lo siguiente: “[…]

PRIMERO: DECLARAR improcedente la presente Acción de Tutela instaurada por la Contraloría Departamental de Córdoba contra los Juzgados Cuarto Administrativo del Circuito de Montería y Único Administrativo del Circuito de Leticia, conforme a lo expuesto en la motivación del presente proveído […]”. 15. El Tribunal al resolver el caso concreto, consideró que: “[…] Ahora bien arrimado al caso de marras se observa sin mayores elucubraciones que la parte accionante no agotó frente a la Sentencia que estima como trasgresora de su derecho fundamental al debido proceso, los medios ordinarios de defensa, pues brilla por su ausencia del plenario el recurso de apelación como medio de defensa ordinario contra la Sentencia del 29 de marzo de 2019, proferida por el Juzgado Único Administrativo de Leticia. No son de recibo para esta Sala los argumentos de la parte accionante, por cuanto, aunque el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Montería omitió informarle a la Contraloría Departamental de Córdoba el envío del expediente al Juzgado Único Administrativo de Leticia como medida de descongestión dictada por la autoridad competente para ello, a saber el Consejo Superior de la Judicatura, tal situación no se torna lesiva del derecho fundamental al debido proceso del ente de Control del Departamento, habida cuenta, de que es deber de los apoderados actuar con diligencia y cuidado dentro de las causas sobre las cuales son voceros judiciales, máxime cuando desde la remisión del expediente hasta la comunicación de fallo transcurrieron 9 meses, en los cuales y como quiera que el expediente se encontraba en estado de fallo, debía el apoderado del Ente de Control Departamental estar vigilante de la suerte del mismo, como se espera de la probidad de todos los profesionales del derecho.

Ahora bien, aunque se tiene por sentado que el tramite tutelar presente no cumple con uno de los requisitos indispensables para la procedencia de la Acción de Tutela contra providencia judicial, como lo es el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, lo que lo torna improcedente la presente Acción de Tutela, la Sala estima necesario dejar por sentado y hacer claridad de que en el asunto primigenio no se avizora la vulneración al debido proceso al enviar el expediente al Juzgado Único Administrativo de Leticia, por cuanto, ello no obedeció a las reglas propias de la jurisdicción y competencia previstas en el ordenamiento procesal, sino, a una medida administrativa de descongestión adoptada por el Consejo Superior de la Judicatura, autoridad competente para ello conforme a lo previsto en el artículo 63 de la Ley 270 de 1996- Estatutaria de la administración de justicia y mediante Acto Administrativo cobijado de la presunción de legalidad.

Es de precisarse que el juzgado receptor de la descongestión solo se limitó a proferir el fallo, y fue el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Montería quien en uso de sus facultades legales notificó conforme a la forma prevista en el sistema escritural el fallo de su par del Circuito de Leticia y procedió en forma posterior al archivo del expediente al quedar la Sentencia debidamente ejecutoriada.

Conforme a lo predicho no se observa que hubiese existido la presunta vulneración alegada por la Contraloría Departamental […]”. La impugnación 16. La parte actora, impugnó la sentencia proferida por la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba, en ese orden de ideas, manifestó que: “[…] Tal como se anotó en el escrito de tutela, en lo tocante al agotamiento de los medios ordinarios de defensa por parte de este organismo de control, es menester señalar que la entidad no tuvo la oportunidad de controvertir a través de dichas herramientas jurídicas la decisión proferida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, habida consideración de que le fue cercenado el derecho constitucional y fundamental al debido proceso y dentro de este el derecho de contradicción y defensa por parte del JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO MIXTO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE MONTERIA, al no informarle sobre la inclusión del expediente en la medida de descongestión que ordeno (sic) su envió (sic) al JUZGADO UNICO ADMINISTRATIVO DEL CIRCULO (sic) JUDICIAL DE LETICIA AMAZONA (sic), lo cual además de constituir una clara vulneración al derecho fundamental al debido proceso de la accionante, se traduce indubitablemente en una inseguridad jurídica, puesto que se desconocía la suerte del expediente y por ende del proceso, entre otras cosas porque tal como se puede observar en el acuerdo PCSJA18-11164 del 29 de noviembre de 2018, este es completamente escueto en cuanto a la ejecutoria de la sentencia, pues nada señala al respecto, dejando un vacío que no correspondía a las partes llenar bajo supuestos o imaginaciones, pues de pretenderlo así, carecerían de sentido los procedimientos establecidos en nuestro ordenamiento jurídico.

Además de lo anterior, también se expuso con diamantina claridad en el escrito de tutela, que dicho mecanismo se tornaba procedente por la inminente necesidad de evitar la consumación de un perjuicio irremediable para la entidad accionante, argumentos que no fueron tenidos en cuenta en la decisión de primera instancia […]”. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia de la Sala 17.

Esta Sección es competente para conocer de este proceso, de conformidad con los artículos 1.º y 37 del Decreto 2591 de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política; el artículo 1.º del Decreto núm. 1983 de 30 de noviembre de 2017, por el cual se establecen reglas para el reparto de la acción de tutela; y, el Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 2019.

Generalidades de la acción de tutela 18. La acción de tutela ha sido instituida como un instrumento preferente y sumario, destinado a proteger de manera efectiva e inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando hayan sido violados o amenazados por las autoridades públicas, o por los particulares, en los casos expresamente señalados.

Procede, a falta de otro medio de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio, para prevenir un perjuicio irremediable. Problema jurídico 19. En el caso sub examine, el problema jurídico que debe resolver la Sala consiste en determinar si, en efecto, es procedente la acción de tutela acreditándose el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra sentencias judiciales, concretamente, si se cumplió con el requisito de la subsidiariedad. 20.

Para resolver el presente problema jurídico esta Sala analizará los siguientes temas: i) procedencia de la acción de tutela frente a providencias judiciales, ii) requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela cuando se dirige contra providencias judiciales; procediendo posteriormente a iii) resolver el caso concreto, adentrándose en el fondo del asunto, siempre y cuando, se satisfagan los requisitos generales.

Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 21. Con ocasión de la acción de tutela instaurada por la señora Nery Germania Álvarez Bello (Rad.: 2009-01328, M.P.: Dra. María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica por la Sala Plena, en sentencia del 31 de julio de 2012, consideró necesario admitir que debe acometerse el estudio de fondo de la acción de tutela cuando se esté en presencia de providencias judiciales – sin importar la instancia y el órgano que las profiera - que resulten violatorias de derecho fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente y los que en el futuro determine la Ley y la propia doctrina judicial.

Requisitos generales y especiales de procedibilidad de la acción de tutela cuando se dirige contra providencias judiciales 22. Esta Sección[2] adoptó como parámetros a seguir los indicados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005[3], proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de los demás pronunciamientos que esta Corporación elabore sobre el tema. 23.

Por lo anterior, y con el fin de hacer operante la nueva posición jurisprudencial, estableció como requisitos generales de procedibilidad de esta acción constitucional, cuando se dirige contra decisiones judiciales: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el uso de todos los medios de defensa judiciales salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) la existencia de una irregularidad procesal con efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de la vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que no se trate de tutela contra tutela. 24.

Además de estas exigencias, la Corte, en la mencionada sentencia C–590 de 2005, precisó que era imperioso acreditar la existencia de unos requisitos especiales de procedibilidad, que el propio Tribunal Constitucional los ha considerado como las causales concretas que “de verificarse su ocurrencia autorizan al juez de tutela a dejar sin efecto una providencia judicial”[4]. 25.

Así pues, el juez debe comprobar la ocurrencia de al menos uno de los siguientes defectos: i) orgánico; ii) procedimental absoluto; iii) fáctico; iv) material o sustantivo; v) error inducido; vi) decisión sin motivación; vii) desconocimiento del precedente; y viii) violación directa de la Constitución. 26. De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela, en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial, en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo término, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales ya enunciados, permitiéndole de esta manera “dejar sin efecto o modular la decisión”[5] que encaje en dichos parámetros. 27.

Se trata, entonces, de una rigurosa y cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 28.

El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, radicado: 11001031500020120220101 (M.P.: Jorge Octavio Ramírez Ramírez). Análisis del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela en el caso concreto 29. Antes de que se realice un análisis de fondo, la Sala estudiará la procedencia de la acción de tutela bajo la premisa del cumplimiento de la subsidiariedad como requisito general de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, dispuesto por la sentencia C-590 de 2005, proferida por la Corte Constitucional.

Acerca del requisito de agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios dentro del marco de la acción de tutela contra providencias judiciales 30. Uno de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales es el agotamiento de los recursos ordinarios y extraordinarios que existen en el ordenamiento jurídico para controvertir la providencia atacada, teniendo en cuenta que la acción de tutela es un mecanismo subsidiario y sólo procede cuando el peticionario se encuentra en presencia de un perjuicio irremediable o cuando se acredita en el caso concreto que dichos mecanismos no son idóneos o eficaces para la protección de los derecho fundamentales. 31.

Frente al tema ha dicho la Corte Constitucional[6]: “[…] Bajo esta perspectiva, la sentencia T-211 de 2009[7] precisó al menos cuatro razones por las que el estudio del requisito de subsidiariedad es fundamental para determinar la procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales: “La primera consiste en que las sentencias son decisiones emanadas de un juez que recibió el encargo constitucional de poner fin a las controversias en una jurisdicción determinada, para lo cual, fue revestido de autonomía e independencia. Cuando la acción de tutela se instaura como recurso alternativo o como último recurso judicial para obtener una decisión favorable en cualquier materia, se desconoce la división de competencias que la misma Carta ha delineado, y se niega el principio de especialidad de la jurisdicción. Adicionalmente, cuando se promueve el amparo de manera complementaria a los procesos judiciales ordinarios, la decisión del juez constitucional –que por la naturaleza de la acción de tutela tendrá que adoptar una decisión en menor tiempo- puede terminar imponiendo interpretaciones de carácter legal al juez que está encargado del proceso.

En uno y otro caso, la acción de tutela que no es presentada con apego estricto al principio de subsidiariedad, niega la garantía del debido proceso, de acuerdo con la cual, una persona sólo puede ser procesada por su “juez natural”. Una segunda razón estriba en el respeto por la importancia del proceso judicial. Las etapas, recursos y procedimientos que conforman un proceso, son el primer espacio de protección de los derechos fundamentales de los asociados, especialmente en lo que tiene que ver con las garantías del debido proceso.

Es en este sentido que la sentencia C-543/92 puntualiza que: “tratándose de instrumentos dirigidos a la preservación de los derechos, el medio judicial por excelencia es el proceso, tal como lo acreditan sus remotos orígenes” (negrillas del original). Por tanto, no es admisible que el afectado alegue la vulneración o amenaza de un derecho fundamental cuando no ha solicitado el amparo de sus derechos dentro del proceso, pues, en principio, el ordenamiento jurídico le ha dotado de todas las herramientas necesarias para corregir durante su trámite las irregularidades procesales que puedan afectarle.

Como tercera razón, la acción de tutela instaurada contra providencias judiciales, cuando no se han agotado los mecanismos ordinarios de protección, atenta contra la seguridad jurídica del ordenamiento. No hace parte de los fines naturales de la acción de tutela el causar incertidumbre jurídica entre los asociados. Por esto, la Corte ha reiterado que la acción de tutela contra providencias judiciales no pretende sustituir al juez natural, ni discutir aspectos legales que ya han sido definidos, o están pendientes de definir.

Sin embargo, cuando se desconoce el principio de subsidiariedad, y se intenta usar la acción de tutela como otra instancia u otro recurso de litigio, sin que existan razones evidentes para advertir violaciones a derechos fundamentales, se atenta contra la cosa juzgada y contra la seguridad jurídica.” 7. En suma, corresponde al juez constitucional evaluar de forma rigurosa la subsidiariedad de la acción de tutela contra providencias judiciales teniendo en cuenta las pautas generales sobre la existencia de otros medios de defensa judicial y si se trata de un proceso concluido o en curso.

La anterior verificación del requisito de subsidiariedad conlleva la salvaguarda de las siguientes garantías: i) el juez natural; ii) el respeto por el debido proceso propio de cada actuación judicial; y iii) la protección de la seguridad jurídica y la cosa juzgada […]”. 32. En ese orden de ideas, quien interponga una acción de tutela contra providencias judiciales, debe agotar previamente todos los recursos ordinarios y extraordinarios.

Análisis del caso concreto 33. La Contraloría Departamental de Córdoba, obrando por medio de apoderada, presentó solicitud de tutela contra el Juzgado Único Administrativo del Circuito de Leticia y el Juzgado Cuarto Administrativo Mixto del Circuito de Montería porque, a su juicio, los Juzgados al haber impartido un trámite procesal irregular y arbitrario dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 23-001-33-31-004-2015-00279-00, vulneraron su derecho fundamental invocado supra. 34.

De igual manera, expresó que el Juzgado Cuarto Administrativo Mixto del Circuito de Montería incurrió en un defecto procedimental absoluto, toda vez que “[…] pretermitió lo ordenado en su propia providencia en la cual resalto la importancia de garantizar del derecho de defensa a las partes, no obstante, no se surtió la comunicación ordenada, lo cual redunda en una clara vulneración del derecho fundamental al debido proceso, pues desconocía por completo la Contraloría General del departamento de Córdoba que el expediente fue remitido a otra jurisdicción, omisión que sin lugar a dudas no se ajusta a los presupuestos que buscan proteger y garantizar el debido proceso administrativo, pues su entramado normativo está provisto de los elementos constitucionales que permiten el acceso a la justicia y garantizan los derechos al administrado, lo que a todas luces se vio truncado en este caso […]”. 36.

En ese orden de ideas, la Sala estudiará si en el presente caso se cumple con el requisito de agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios. 37. Visto el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio, para posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 38.

La Sala procederá a apreciar y valorar todas las pruebas decretadas y aportadas en primera y segunda instancia, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 del Código General del Proceso, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con los problemas jurídicos planteados en la acción de tutela e impugnación. Acervo y análisis probatorios 39.

Dentro del expediente obran las siguientes pruebas: -Copia del Acuerdo PCSJA18-11164 de 29 de noviembre de 2018, expedida por el Consejo Superior de la Judicatura. -Copia del auto de 3 de febrero de 2011, proferido por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Montería, por medio del cual se admite la demanda presentada por la señora Yeydis Yances Padilla contra el Departamento de Córdoba – Contraloría Departamental de Córdoba. -Copia de la contestación de la demanda presentada por el Departamento de Córdoba - Contraloría Departamental de Córdoba, ante el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Montería. -Copia de la providencia de 31 de julio de 2015, proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo Mixto del Circuito de Montería, en donde consta lo siguiente: “[…] Visto el informe secretarial que precede, referido a la remisión que hace el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de Montería de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura que ordenó el traslado de los procesos a su cargo por supresión del mismo, el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Montería, DISPONE: 1 – AVOCASE el conocimiento del proceso de la referencia remitido del Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Montería. 2- Ordenase por secretaría la respectiva radicación del proceso. 3- Continúese con el trámite del proceso a partir de la etapa procesal en que viene y de conformidad con los términos legales pertinentes […]”. -Copia de la providencia de 6 de diciembre de 2018, proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo Mixto del Circuito de Montería, en donde consta lo siguiente: “[…] Visto el informe secretarial que antecede y en cumplimiento a lo ordenado en el Acuerdo PCSJA-18-11164 de 29 de noviembre de 2018, expedido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, el Juzgado, DISPONE:

PRIMERO: Remitir al Juzgado Administrativo de Leticia – Amazonas, el presente proceso, el cual consta de dos cuadernos principales con (1-210) y (211-417) folios, y dos cuadernos de pruebas de la Contraloría Departamental de Córdoba con (1-779) y (1-105) folios.

SEGUNDO: A fin de garantizar el derecho de defensa de las partes, por Secretaría infórmese por los medios legales pertinentes a éstas y a sus apoderados el hecho de haber incluido el presente proceso en la medida de descongestión.

TERCERO: Comuníquese a la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura de Córdoba la remisión del presente proceso al Juzgado al Administrativo de Leticia – Amazonas […]”. -Copia del Oficio núm. 1438-18 de 14 de diciembre de 2018, dirigido al Gobernador del Departamento de Córdoba y suscrito por el Juzgado Cuarto Administrativo Mixto del Circuito de Montería, donde consta lo siguiente: “[…] Comedidamente comunico a ustedes que en cumplimiento del Acuerdo No PCSJA18-11164 fechado 29-11-2018, de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, este despacho judicial profirió auto de fecha 06- 12-2018, que en su parte resolutiva dice:

TERCERO: Comuníquese a la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura de Córdoba la remisión del presente proceso al Juzgado al Administrativo de Leticia – Amazonas […]”. -Copia de la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Único Administrativo del Circuito de Leticia, el 29 de marzo de 2019. -Copia de la notificación por edicto de la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Único Administrativo del Circuito de Leticia. -Copia del Oficio núm. 1127 de 27 de septiembre de 2019, suscrito por el Secretario del Juzgado Cuarto Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Montería y dirigido al Representante legal de la Contraloría Departamental de Córdoba, donde se informa lo siguiente: “[…] Comedidamente me dirijo a usted, con el fin de comunicarle que el Juzgado Único Administrativo del Circuito Judicial de Leticia Amazonas, dicto (sic) sentencia de fecha 29-03-2019, se adjuntó lo anterior en dieciséis (16) folios para lo pertinente […]”. 40.

Ahora bien, la Sala al revisar el caso sub examine, considera que no se cumple con el requisito de la subsidiariedad, toda vez que la actora contaba con otro medio de defensa judicial a través del cual podía alegar i) la falta de competencia del Juzgado Único Administrativo del Circuito de Leticia, y ii) la posible irregularidad procesal cometida por el Juzgado Cuarto Administrativo Mixto del Circuito de Montería respecto a la ausencia de la comunicación, en donde se informara la remisión del proceso al Juzgado Único Administrativo del Circuito de Leticia, como lo era la posibilidad de interponer un incidente de nulidad procesal, de conformidad con lo establecido en el artículo 140 del Código de Procedimiento Civil[8]. 43.

En ese orden de ideas, la Sala encuentra que en el caso sub examine, existían otros mecanismos de control judicial para garantizar la protección de los derechos de la actora, como lo es el incidente de nulidad, previo al cumplimiento de los requisitos legales, para controvertir las posibles irregularidades procesales que se presentaron al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 23-001-33-31-004-2015-00279-00, antes de acudir a la acción de tutela.

En esa medida, la Sala declarará la improcedencia de la tutela frente a este cargo como se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. Estudio del perjuicio irremediable 44. Ahora bien, debe preguntarse la Sala si en el presente caso se configura la existencia de un perjuicio irremediable que haga procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio. 45.

Frente a la configuración del perjuicio irremediable dentro del marco de la acción de tutela ha dicho la Corte Constitucional[9]: “[…] A propósito del perjuicio irremediable, esta Corporación ha precisado que éste debe reunir las siguientes características: “debe ser inminente o próximo a suceder. Este exige un considerable grado de certeza y suficientes elementos fácticos que así lo demuestren, tomando en cuenta, además, la causa del daño. (…) el perjuicio ha de ser grave, es decir, que suponga un detrimento sobre un bien altamente significativo para la persona (moral o material), pero que sea susceptible de determinación jurídica.

(…) deben requerirse medidas urgentes para superar el daño, entendidas éstas desde una doble perspectiva: como una respuesta adecuada frente a la inminencia del perjuicio, y como respuesta que armonice con las particularidades del caso. Por último, las medidas de protección deben ser impostergables, esto es, que respondan a criterios de oportunidad y eficiencia a fin de evitar la consumación de un daño antijurídico irreparable[10][…]” 46.

Para la Sala al revisar el expediente no se evidencia la existencia de un perjuicio irremediable que haga procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio. Del análisis del acervo probatorio no es posible establecer que la actora se encuentre en una situación de debilidad manifiesta que implique adoptar medidas urgentes, impostergables e inmediatas para la protección de sus derechos fundamentales. 47.

Con base en lo anteriormente expuesto, la Sala considera que en el presente caso no se cumplió con uno de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, dado que la parte actora debió haber presentado el respectivo incidente de nulidad. Conclusiones de la Sala 48. Con fundamento en las consideraciones jurídicas establecidas en la parte motiva de esta sentencia, la Sala procederá a declarar improcedente la acción de tutela por falta del cumplimiento del requisito de agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, dentro del marco de la acción de tutela contra providencias judiciales, toda vez que i) quedó plenamente acreditado en el presente caso, que la actora contaba con otro mecanismo para garantizar la protección de sus derechos, como lo era, el incidente de nulidad y, además, ii) la acción de tutela no procedía como mecanismo transitorio, teniendo en cuenta que no se configuró la existencia de un perjuicio irremediable.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.

RESUELVE

PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia de tutela proferida el 13 de noviembre de 2019 por la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba, por medio del cual declaró improcedente el amparo, pero por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.

SEGUNDO. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto Ley núm. 2591 de 1991, dentro de los diez (10) siguientes a la ejecutoria de este fallo, REMÍTASE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado ----------------------- [1] C.C.A [2] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 31 de julio de 2012, C.P María Elizabeth García González, número único de radicación: 11001-03-15-000-2009-01328-02. [3] Corte Constitucional, sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. [4]Corte Constitucional.

Sentencia T- 619 de 3 de septiembre de 2009, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.. [5] Corte Constitucional. Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, M.P. Mauricio González Cuervo. [6] Corte Constitucional, Sentencia T-113 de 8 de marzo de 2013, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. [7] Corte, Constitucional, sentencia T-211 de 27 de marzo de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.

En el mismo sentido, puede consultarse Corte Constitucional, sentencia T-649 de 1 de septiembre de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, en la cual se estudió la idoneidad y eficacia del recurso de revisión en la jurisdicción contencioso administrativa que hacía improcedente la acción de tutela porque existía otro medio de defensa judicial. [8] Por remisión expresa del artículo 165 del Código Contencioso Administrativo. [9] Corte Constitucional, Sentencia SU-439 de 13 de julio de 2017, M.P. Alberto Rojas Ríos. [10] Corte Constitucional, Sentencia T-1316 de 7 de diciembre de 2001, M.P. Rodrigo Uprimny Yepes.