MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN / AUTO QUE DECIDE RECURSO DE APELACIÓN / AUTO QUE RESUELVE EXCEPCIONES PREVIAS COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA / COMPETENCIA PARA LA RESOLUCIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN / APELACIÓN DE AUTO En atención a lo previsto en el artículo 150 de la Ley 1437 de 2011, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado conoce, entre otros, de los recursos de apelación interpuestos en contra de los autos dictados por los tribunales administrativos, siempre que sean susceptibles de este medio de impugnación. Además, deben tenerse en cuenta las reglas establecidas en el reglamento interno de la Corporación -Acuerdo 080 de 2019-, en virtud de las cuales a esta Sección le corresponde conocer la segunda instancia de los procesos de repetición tramitados por los tribunales administrativos.

En lo referente a la autoridad judicial que decidirá el recurso –sala o ponente-, se advierte que, según el artículo 125 de la Ley 1437 de 2011, le corresponde al despacho, toda vez que se trata de la apelación de una providencia dictada por un Tribunal Administrativo y, además, porque la decisión que aquí se adoptará no implica la terminación del proceso, según se explicará más adelante.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 150 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 125 AUTO APELABLE / AUTO QUE RESUELVE EXCEPCIONES / APELACIÓN DEL AUTO EN AUDIENCIA INICIAL En virtud de lo previsto en el numeral 6 del artículo 180 de la Ley 1437 de 2011, los autos por medio de los cuales los juzgados y los tribunales administrativos resuelven en la audiencia inicial sobre las excepciones previas y/o mixtas son susceptibles de apelación, de ahí que resulten procedentes los recursos interpuestos por los demandados.

De otro lado, el artículo 244 ejusdem señala que “si el auto se profiere en audiencia la apelación deberá interponerse y sustentarse oralmente en el transcurso de la misma”. En este caso, los demandados sustentaron sus respectivas impugnaciones en los términos plasmados en precedencia, razón por la cual se encuentra satisfecho el requisito previsto en la disposición normativa en comento.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 180 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 244 MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN / EXCEPCIÓN DE FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA En términos generales, la legitimación en la causa hace referencia a la relación sustancial que debe existir entre las partes del proceso y el interés sustancial del litigio, de suerte que, en principio, tal como lo ha puntualizado la jurisprudencia de esta Corporación, la legitimación en la causa por pasiva hace alusión al vínculo jurídico que emana de las pretensiones formuladas, esto es, de la imputación que el extremo activo efectúa al demandado, en este caso, por considerarlo responsable del daño antijurídico irrogado, ya sea por acción o por omisión. EXCEPCIÓN DE CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL / MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN / COMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN Frente a la caducidad de la acción de repetición, el literal l) del numeral 2 del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 prevé: “Artículo 164.

Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: “(…). “2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: “l) Cuando se pretenda repetir para recuperar lo pagado como consecuencia de una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto, el término será de dos (2) años, contados a partir del día siguiente de la fecha del pago, o, a más tardar desde el vencimiento del plazo con que cuenta la administración para el pago de condenas de conformidad con lo previsto en este Código” […]. [Q]ue no le asiste razón a la demandada al afirmar que la caducidad debía contarse a partir de la ocurrencia de los hechos que originaron la demanda de reparación directa y que el hecho de que el IDU no la hubiese llamado en garantía en ese litigio le impedía ejercer la acción de repetición o incidía en el cómputo de la caducidad, como lo expuso en el recurso de apelación. Por las razones expuestas, se concluye que la decisión del Tribunal de primera instancia, en relación con el presupuesto procesal de la caducidad, fue acertada y, por tanto, no hay lugar a revocarla.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 164 MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN / EXCEPCIÓN DE FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA En criterio del Tribunal Administrativo de Cundinamarca no se configuró dicha excepción, toda vez que el artículo 8 de la Ley 678 de 2001, después de los 6 meses del pago, habilita para interponer la demanda, además de la entidad que debió pagar la condena, al Ministerio Publico y al Ministerio del Interior y Justicia. […] De la redacción de la norma transcrita [ley 678 de 2001 – artículo 8] se evidencia que no le asiste razón al demandado, por cuanto el legislador no contempló la pérdida de legitimación en la causa respecto de la entidad cuando no interpone la demanda dentro de los 6 meses siguientes al pago.

Lo que ocurre en el evento en que la entidad no proceda dentro de del plazo fijado en la mencionada norma es que se abre la posibilidad de que el Ministerio Público o el Ministerio de Justicia ejerzan la acción de repetición, circunstancia que en manera alguna significa que el ente que realizó el pago pierda la posibilidad de acudir ante esta jurisdicción, en la medida en que la única situación que le impediría hacerlo es el vencimiento del término de 2 años al que se ha hecho alusión en acápite anterior.

FUENTE FORMAL: LEY 678 DE 2001 – ARTÍCULO 8 MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN / EXCEPCIÓN DE FALTA DE INTEGRACIÓN DE LITISCONSORCIO NECESARIO El artículo 61 del Código General del Proceso, que regula lo atinente a la figura del litisconsorcio necesario […]. […] Al respecto, la doctrina ha precisado que la relación litisconsorcial necesaria se configura cuando varios sujetos de derecho deben estar obligatoriamente vinculados al proceso, so pena de la invalidez de la actuación surtida a partir del fallo de primera instancia. A lo anterior conviene agregar que esa figura litisconsorcial puede presentarse en relación con la parte demandante o demandada, cuya comparecencia resulta necesaria para resolver de manera uniforme el asunto objeto de debate, pues, de no integrarse en debida forma el contradictorio, no podría emitirse una decisión de fondo. […] [E]l despacho considera que en el caso bajo estudio no se configuró un litisconsorcio necesario, dado que no existe un relación sustancial de tal naturaleza que impida la emisión de una sentencia sin la presencia de los demás funcionarios del IDU que supuestamente participaron en la ejecución del contrato de obra que, posteriormente, fue cuestionado con ocasión de la condena impuesta a la entidad, en la medida en que si la entidad distrital consideró que los únicos responsables del detrimento patrimonial fueron los aquí demandados, le corresponderá demostrar sus afirmaciones, lo cual constituye un análisis propio de la sentencia. […] En síntesis, el hecho de que la entidad se abstuviera de demandar a otros funcionarios que pudieron tener relación con la condena que le fue impuesta no configura la excepción invocada, sino que constituye una situación que puede incidir en el monto que pretende recuperar, una vez se determine si hubo o no participación de los aquí demandados y en qué medida.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 61 AUSENCIA DE LA ACREDITACIÓN DEL PAGO DE LA CONDENA EN LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / REQUISITOS DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / PRUEBA DEL PAGO DE LA CONDENA EN LA ACCIÓN DE REPETICIÓN Si bien es cierto que la falta de acreditación del pago no constituye una excepción previa, el incumplimiento de este requisito de procedibilidad, tratándose de acciones de repetición, da lugar a la terminación del proceso, razón por la cual se hace necesario emitir pronunciamiento al respecto. […] [E]n criterio del despacho, y tal como lo ha sostenido esta Corporación en pronunciamientos anteriores, el certificado de tesorería que expide la autoridad competente de la entidad demandante resulta suficiente para acreditar el cumplimiento del requisito de admisión previsto en el artículo 161 del CPACA, lo cual no obsta para que el demandado desarrolle la actividad probatoria tendiente a desvirtuar la erogación a la que alude la parte actora, aspectos que pueden ser abordados en la fijación del litigio y, fundamentalmente, dilucidados a través de los medios de prueba de los que disponen las partes para tal efecto.

Por lo brevemente expuesto, se considera que no había lugar a la terminación del proceso por incumplimiento del requisito de procedibilidad del pago y, por ende, le asistió razón al tribunal al adoptar una decisión en tal sentido, al margen de que esa situación realmente no constituyera una excepción previa, pero sin perder de vista que sí tiene las implicaciones previstas en el artículo 180.6 del CPACA, antes señaladas.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 142 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 161 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 180 EXCEPCIÓN DE INEPTA DEMANDA – Ausencia de decisión sobre la excepción Frente a esta situación y en la medida en que no existe una decisión que deba ser analizada en segunda instancia ni le asiste competencia al despacho para resolver la excepción, por no ser el juez natural para el efecto, se ordenará al magistrado conductor del proceso que continúe con el trámite de la audiencia inicial y, en tal sentido, resuelva la excepción propuesta y agote las etapas a que haya lugar.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá D.C., veintidós (22) enero de dos mil veinte (2020) Radicación número: 25000-23-36-000-2017-01288-01(64195) Actor: INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO Demandado: LA VIALIDAD LTDA Y OTRO Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN Temas: EXCEPCIONES PREVIAS – las previstas en el artículo 180 del CPACA y 100 del CGP/ LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA –obedece a la relación procesal establecida entre las partes a través de la pretensión y se distinguen en legitimación de hecho y material / LEGITIMACIÓN POR ACTIVA EN ACCIÓN DE REPETICIÓN – El vencimiento del término de 6 meses establecido en el artículo 8 de la Ley 678 de 2001 no impide a la entidad presentar la demanda, sino que faculta, además, al Ministerio Público y al Ministerio de Justicia / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN – 2 años contados a partir del día siguiente a la realización del pago / PAGO COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD – el artículo 142 del CPACA establece que la certificación expedida por el tesorero o el pagador de la entidad es suficiente para cumplir el requisito previsto en el artículo 161 ibídem / LITISCONSORCIO NECESARIO – La entidad demandante está en libertad de demandar a quien considere responsable del detrimento patrimonial, sin que la ausencia de alguna persona implique una indebida integración del contradictorio.

El análisis de responsabilidad se hace de acuerdo con la participación del demandado en el daño que dio lugar a la condena cuyo reintegro se pretende. El despacho resuelve los recursos de apelación interpuestos por los demandados en contra de la decisión del 17 de junio de 2019, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, en la audiencia inicial, declaró no probadas las excepciones de “i) inepta demanda por falta de requisitos formales – falta de legitimación en la causa por pasiva[1], ii) caducidad, iii) incapacidad para presentar la demanda por falta de legitimación en la causa por activa por parte del IDU, iv) ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales, v) no haberse incluido a todos los litisconsortes necesarios y vi) falta de acreditación del pago.

I. A N T E C E D E N T E S 1. Demanda El 24 de febrero de 2017[2], el Instituto de Desarrollo Urbano, por conducto de apoderado judicial, en ejercicio del medio de control de repetición, interpuso demanda en contra de la sociedad La Vialidad Ltda y el señor Andrés Avelino Hernández, con el fin de que se les ordenara reintegrar la suma de $2.261’643.520 que la entidad pagó con ocasión de la condena impuesta por el Consejo de Estado, en sentencia del 18 de febrero de 2015.

Como fundamentos facticos de la demanda, en síntesis, se narraron los siguientes[3]: El Instituto de Desarrollo Urbano y el Consorcio integrado por la sociedad La Vialidad Ltda y Hernán Duarte Esguerra celebraron el contrato 068, para la construcción del puente de la intersección Avenida Ciudad de Quito con Autopista Norte, cuyo plazo de ejecución corrió entre el 21 de noviembre de 1989 y el 11 de mayo de 1990.

El 15 de junio de 1995 se celebró entre las mismas partes el contrato 020, cuyo objeto consistió en la reparación del trayecto curvo del puente de la mencionada intersección. El 18 de octubre de 1996, en el mencionado tramo vial, el señor Luis Alejandro Suárez Copete sufrió un accidente de tránsito en el cual perdió la vida. Los familiares del señor Suárez Copete interpusieron demanda de reparación directa en contra del Instituto de Desarrollo Urbano y el Distrito Capital, la cual fue decidida en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el sentido de negar las pretensiones.

El Consejo de Estado, a través de providencia del 18 de febrero de 2015, revocó el fallo de primera instancia y, en su lugar, condenó al Instituto de Desarrollo Urbano al pago de los perjuicios materiales y morales reclamados por los actores. 2. Tramite de primera instancia 2.1. La demanda fue admitida mediante auto del 6 de diciembre de 2017[4]. 2.2 La Vialidad Ltda, por intermedio de apoderado judicial, contestó la demanda y se opuso a las pretensiones[5], para lo cual propuso las siguientes excepciones. - Ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales – falta de legitimación en la causa por pasiva: al respecto sostuvo que las normas vigentes para la época en que ocurrieron los hechos -Decreto Ley 222 de 1983 y Decreto 01 de 1984- establecían que el sujeto pasivo de la acción de repetición debía ser un funcionario público y como esa sociedad no ostentaba tal calidad, no se encontraba legitimada para fungir como demandada en el presente asunto. - Prescripción o caducidad de la acción: en criterio de la sociedad demandada operó la prescripción de la acción ordinaria, en atención a que los hechos por los que se le atribuye responsabilidad patrimonial ocurrieron en julio de 1990, razón por la cual, a la fecha de presentación de la demanda habían transcurrido más de 20 años. 2.3.

El señor Andrés Avelino Hernández, por intermedio de apoderado judicial, contestó la demanda y también se opuso a las pretensiones[6]. Propuso las siguientes excepciones: - Incapacidad para presentar la demanda por falta de legitimación en la causa por activa por parte del IDU: por cuanto la entidad demandante no interpuso la demanda de repetición dentro de los 6 meses siguientes al pago de la condena, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 8 de la Ley 678 de 2001. - Ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales: al respecto indicó que no se allegó la prueba de la existencia y representación del IDU, tal como lo exige el artículo 166 del CPACA, en la medida en que esa entidad no fue creada por la Constitución ni por la Ley. - No haberse incluido a todos los litisconsortes necesarios: en criterio del demandado, la pretensión debió dirigirse contra los funcionarios que participaron en el proceso de contratación adelantado en el año 1989 –momento para el cual no se encontraba vinculado con el IDU-, particularmente en lo relacionado con los diseños y recibo final de la obra. - Falta de acreditación del requisito material del pago: sobre el particular consideró que el memorando emanado de la Tesorería del IDU no constituye una prueba idónea de que los beneficiarios de la condena hubieren recibido el pago. 3.

Decisión de excepciones El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la audiencia inicial del 17 de junio de 2019, declaró no probadas las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva, caducidad, falta de legitimación en la causa por activa, inepta demanda por falta de acreditación del requisito de pago y no comprender la demanda a todos los litisconsortes necesarios.

En cuanto a la primera excepción propuesta por la sociedad demandada - ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales - falta de legitimación por pasiva-, se advierte que fue analizada desde la óptica de la falta de legitimación en la causa y no como inepta demanda; en este sentido, se afirmó que en la demanda se establecieron claramente los hechos imputados a los demandados, razón por la cual se configuraba la legitimación en la causa por pasiva de hecho, sin perjuicio del análisis de fondo sobre su responsabilidad[7].

Frente a la excepción de caducidad sostuvo que la figura que se debía tener en cuenta era precisamente esa y no la prescripción de derechos, razón por la cual desestimó el argumento expuesto por la sociedad demandada, con fundamento en lo establecido en el artículo 164 del CPACA, en relación con el cómputo a partir del día siguiente al pago de la condena, cuyo reintegro se pretende.

Así las cosas, como el pago se efectuó el 30 de noviembre de 2015 –según certificación del tesorero del IDU- y la demanda se presentó el 24 de febrero de 2017, no operó la caducidad, dado que no se superó el plazo de dos años previstos en la mencionada disposición normativa[8]. Respecto a la falta de legitimación en la causa por activa propuesta por el señor Avelino Hernández Díaz, señaló que no estaba llamada a prosperar, porque el artículo 8 de la Ley 678 de 2001 faculta al Ministerio de Justicia y al Ministerio Público para presentar la demanda de repetición al vencimiento de los 6 meses siguientes al pago de la condena, pero no excluye a la entidad que lo realizó para ejercer ese tipo de pretensión, de ahí que no resultara acertada la consideración expuesta por el demandado.

En lo atinente a la excepción denominada “no haberse incluido a todos los litisconsortes necesarios”, argumentó que en el asunto bajo estudio no resultaba necesaria la comparecencia de otras personas, por cuanto el demandado ejercía el cargo de subdirector de construcciones del IDU para cuando se estaba ejecutando el contrato y, además, precisó que la entidad demandante se encontraba en libertad de elegir a quien demandaba, de conformidad con las pruebas y la valoración de la conducta de quienes participaron en los hechos que dieron origen a la condena.

En relación con la falta de acreditación del pago, consideró que se cumplió este requisito, por cuanto la parte demandante allegó el comprobante de orden de pago expedido por el Subdirector Técnico de Tesorería y Recaudo del Instituto de Desarrollo Urbano[9]. 4. Los recursos de apelación 4.1. La Vialidad Ltda interpuso recurso de apelación en contra de la decisión a través de la cual se declararon no probadas las excepciones que formuló, es decir, “falta de legitimación en la causa por pasiva” –así tramitada y decidida por el Tribunal- y caducidad.

Como sustento de la impugnación, reiteró que las normas vigentes a la fecha de celebración del contrato no otorgaban a la sociedad aquí demandada la calidad de funcionario público, de ahí que no resultara procedente la acción de repetición, por no ser destinatario de las normas que la regulaban, circunstancia que derivaba en su falta de legitimación en la causa por pasiva.

En lo atinente a la caducidad, afirmó que no fue llamada en garantía en el proceso de responsabilidad que devino en la condena, por lo que solicitó revisar la decisión adoptada, previo análisis de una sentencia emitida por esta Corporación, a la cual se hizo referencia en la contestación de la demanda[10]. 4.2. El señor Andrés Avelino Hernández interpuso recurso de apelación, en los siguientes términos: En primer lugar, insistió en que la entidad demandante no estaba legitimada para pedir el resarcimiento del detrimento causado, toda vez que la demanda no se presentó dentro de los 6 meses previstos en el artículo 8 de la Ley 678 de 2001.

Expresó que el comprobante de pago allegado por la parte demandante no da cuenta de que se efectuó un desembolso en favor de los beneficiarios de la condena en el proceso de reparación directa. Indicó que la acción de repetición se ejerció porque existió una falla sustancial en los estudios del contrato, lo cual tuvo incidencia en la construcción y entrega de la obra, de ahí que resultara necesario vincular a todos aquellos que intervinieron directamente en la ejecución del contrato.

Asimismo, agregó que el interventor y el responsable del control de obras del Instituto de Desarrollo Urbano son quienes deben comparecer al proceso en calidad de demandados, toda vez que conocieron de la ejecución de la obra, a diferencia de él, que, en calidad de subdirector de construcciones, solo participó en la liquidación del contrato.

Por otra parte, indicó que el Tribunal se abstuvo de pronunciarse respecto de la excepción de inepta demanda por falta de requisitos formales, por no haberse allegado la prueba de la existencia y representación del IDU[11]. 4.3. Traslado del recurso de apelación La parte demandante solicitó confirmar la decisión adoptada y sostuvo que no le asistía razón a los apelantes, dado que la demanda se presentó oportunamente y se cumplen los demás presupuestos procesales para adoptar decisión de fondo en la presente controversia[12].

II. C O N S I D E R A C I O N E S 1. Competencia En atención a lo previsto en el artículo 150 de la Ley 1437 de 2011[13], la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado conoce, entre otros, de los recursos de apelación interpuestos en contra de los autos dictados por los tribunales administrativos, siempre que sean susceptibles de este medio de impugnación. Además, deben tenerse en cuenta las reglas establecidas en el reglamento interno de la Corporación -Acuerdo 080 de 2019-, en virtud de las cuales a esta Sección le corresponde conocer la segunda instancia de los procesos de repetición tramitados por los tribunales administrativos[14].

En lo referente a la autoridad judicial que decidirá el recurso –sala o ponente-, se advierte que, según el artículo 125 de la Ley 1437 de 2011[15], le corresponde al despacho, toda vez que se trata de la apelación de una providencia dictada por un Tribunal Administrativo y, además, porque la decisión que aquí se adoptará no implica la terminación del proceso, según se explicará más adelante. 2.

Procedencia, oportunidad y sustentación del recurso de apelación En virtud de lo previsto en el numeral 6 del artículo 180 de la Ley 1437 de 2011[16], los autos por medio de los cuales los juzgados y los tribunales administrativos resuelven en la audiencia inicial sobre las excepciones previas y/o mixtas son susceptibles de apelación, de ahí que resulten procedentes los recursos interpuestos por los demandados.

De otro lado, el artículo 244[17] ejusdem señala que “si el auto se profiere en audiencia la apelación deberá interponerse y sustentarse oralmente en el transcurso de la misma”. En este caso, los demandados sustentaron sus respectivas impugnaciones en los términos plasmados en precedencia, razón por la cual se encuentra satisfecho el requisito previsto en la disposición normativa en comento. 3.

Caso concreto Por razones metodológicas y con el fin de analizar cada uno de los argumentos expuestos por los recurrentes, el despacho se pronunciará de manera separada frente a cada excepción, a efectos de determinar si les asiste razón o si, por el contrario, hay lugar a confirmar la decisión proferida por el tribunal de primera instancia. 3.1.

Falta de legitimación en la causa por pasiva –excepción propuesta por La Vialidad Ltda.- La sociedad demandada sostuvo que para la época de la celebración del contrato -1989- los particulares no eran destinatarios de la acción de repetición y que una aplicación retroactiva de la ley generaría inseguridad jurídica, en la medida en que, en su criterio, las leyes posteriores no pueden regular conductas acaecidas con antelación. En términos generales, la legitimación en la causa hace referencia a la relación sustancial que debe existir entre las partes del proceso y el interés sustancial del litigio, de suerte que, en principio, tal como lo ha puntualizado la jurisprudencia de esta Corporación, la legitimación en la causa por pasiva hace alusión al vínculo jurídico que emana de las pretensiones formuladas, esto es, de la imputación que el extremo activo efectúa al demandado, en este caso, por considerarlo responsable del daño antijurídico irrogado, ya sea por acción o por omisión. Desde esta perspectiva, resulta evidente que el IDU imputó responsabilidad a La Vialidad Ltda, porque consideró que su actuación irregular en la construcción del puente de la calle 92 con avenida ciudad de Quito devino en la condena que esta Corporación le impuso a la entidad, con ocasión de la demanda de reparación directa promovida a raíz del fallecimiento de una persona en ese tramo vial.

Por esta razón, la sociedad demandada se encuentra legitimada en la causa por pasiva de hecho, sin que ello implique en manera alguna un prejuzgamiento frente a su eventual responsabilidad, dado que esta deberá ser analizada al momento de decidir de fondo la controversia, momento en el cual se analizarán los aspectos sustanciales a los que aquella hizo alusión en la contestación de la demanda, particularmente lo que atañe al régimen jurídico, la calidad de servidor o ex servidor público, así como el respectivo estudio del dolo o la culpa grave, a la luz de las disposiciones normativas aplicables.

De conformidad con lo expuesto, el despacho concluye que La Vialidad Ltda sí está legitimada en la causa por pasiva -de hecho- en el marco de la presente acción de repetición, por lo que se confirmará la decisión adoptada en primera instancia sobre el particular. 3.2. Excepción de caducidad El Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró no probada la excepción de caducidad, porque la demanda se presentó dentro de los 2 años siguientes a la fecha en la que se efectuó el pago de la condena impuesta.

La Vialidad Ltda señaló que en el presente asunto operó el fenómeno de la caducidad, toda vez que desde la ocurrencia de los hechos habían transcurrido más de 20 años. Frente a la caducidad de la acción de repetición, el literal l) del numeral 2 del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 prevé: “Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda.

La demanda deberá ser presentada: “(…). “2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: “l) Cuando se pretenda repetir para recuperar lo pagado como consecuencia de una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto, el término será de dos (2) años, contados a partir del día siguiente de la fecha del pago, o, a más tardar desde el vencimiento del plazo con que cuenta la administración para el pago de condenas de conformidad con lo previsto en este Código” (se destaca).

La condena objeto de repetición en este asunto fue impuesta en el proceso de reparación directa promovido en contra del Instituto de Desarrollo Urbano. En el referido asunto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a través de sentencia del 4 de agosto de 2004 negó las pretensiones de la demanda y esta fue revocada por el Consejo de Estado mediante sentencia del 18 de febrero de 2015.

Esta Corporación declaró responsable al Instituto de Desarrollo Urbano por el daño antijurídico sufrido por los actores y, como consecuencia, lo condenó a pagar una indemnización por perjuicios morales y materiales. Para lo pertinente, indicó que el pago de la suma reconocida en favor de los demandantes debía hacerse en la forma prevista en los artículos 176 y 177[18] del Decreto 01 de 1984, por tratarse de un proceso promovido antes del 2 de julio de 2012.

De este modo, la condena que sirve de causa a la pretensión de repetición debía cumplirse en un plazo de 18 meses, contados a partir de la ejecutoria del fallo de segunda instancia, lo cual ocurrió el 5 de marzo de 2015, según la constancia obrante a folio 103 del cuaderno principal. En las condiciones analizadas, el plazo para el pago corrió entre el 6 de marzo de 2015 y el 6 de septiembre de 2016; sin embargo, la entidad procedió de conformidad el 22 de diciembre de 2015[19].

En este orden de ideas, la demanda debía presentarse dentro del período comprendido entre el 23 de diciembre de 2015 –día siguiente al pago– y el 23 de diciembre de 2017 y como ello ocurrió el 24 de febrero de 2017, se concluye que se hizo de manera oportuna. Todo lo anterior para señalar que no le asiste razón a la demandada al afirmar que la caducidad debía contarse a partir de la ocurrencia de los hechos que originaron la demanda de reparación directa y que el hecho de que el IDU no la hubiese llamado en garantía en ese litigio le impedía ejercer la acción de repetición o incidía en el cómputo de la caducidad, como lo expuso en el recurso de apelación. Por las razones expuestas, se concluye que la decisión del Tribunal de primera instancia, en relación con el presupuesto procesal de la caducidad, fue acertada y, por tanto, no hay lugar a revocarla. 3.3.

Falta de legitimación por activa El señor Andrés Avelino Hernández formuló la excepción de falta de legitimación en la causa por activa, la cual fundamentó en que la parte actora contaba con 6 meses después del pago para instaurar la demanda de repetición. En criterio del Tribunal Administrativo de Cundinamarca no se configuró dicha excepción, toda vez que el artículo 8 de la Ley 678 de 2001, después de los 6 meses del pago, habilita para interponer la demanda, además de la entidad que debió pagar la condena, al Ministerio Publico y al Ministerio del Interior y Justicia. Al respecto, el artículo 8 de la Ley 678 de 2001 establece: “LEGITIMACIÓN. En un plazo no superior a los seis (6) meses siguientes al pago total o al pago de la última cuota efectuado por la entidad pública, deberá ejercitar la acción de repetición la persona jurídica de derecho público directamente perjudicada con el pago de una suma de dinero como consecuencia de una condena, conciliación o cualquier otra forma de solución de un conflicto permitida por la ley.

“Si no se iniciare la acción de repetición en el término y por la entidad facultada que se menciona anteriormente, podrá ejercitar la acción de repetición: “1. El Ministerio Público. “2. El Ministerio de Justicia y del Derecho, a través de la Dirección de Defensa Judicial de la Nación o quien haga sus veces. “(…) “PARÁGRAFO 2o. Si el representante legal de la entidad directamente perjudicada con el pago de la suma de dinero a que se refiere este artículo no iniciare la acción en el término estipulado, estará incurso en causal de destitución”.

De la redacción de la norma transcrita se evidencia que no le asiste razón al demandado, por cuanto el legislador no contempló la pérdida de legitimación en la causa respecto de la entidad cuando no interpone la demanda dentro de los 6 meses siguientes al pago. Lo que ocurre en el evento en que la entidad no proceda dentro de del plazo fijado en la mencionada norma es que se abre la posibilidad de que el Ministerio Público o el Ministerio de Justicia ejerzan la acción de repetición, circunstancia que en manera alguna significa que el ente que realizó el pago pierda la posibilidad de acudir ante esta jurisdicción, en la medida en que la única situación que le impediría hacerlo es el vencimiento del término de 2 años al que se ha hecho alusión en acápite anterior. 3.4.

Excepción de no comprender la demanda a todos los litisconsortes necesarios El artículo 61 del Código General del Proceso, que regula lo atinente a la figura del litisconsorcio necesario, establece: “Cuando el proceso verse sobre relaciones o actos jurídicos respecto de los cuales, por su naturaleza o por disposición legal, haya de resolverse de manera uniforme y no sea posible decidir de mérito sin la comparecencia de las personas que sean sujetos de tales relaciones o que intervinieron en dichos actos, la demanda deberá formularse por todas o dirigirse contra todas; si no se hiciere así, el juez, en el auto que admite la demanda, ordenará notificar y dar traslado de esta a quienes falten para integrar el contradictorio, en la forma y con el término de comparecencia dispuestos para el demandado”.

Al respecto, la doctrina ha precisado que la relación litisconsorcial necesaria se configura cuando varios sujetos de derecho deben estar obligatoriamente vinculados al proceso, so pena de la invalidez de la actuación surtida a partir del fallo de primera instancia[20]. A lo anterior conviene agregar que esa figura litisconsorcial puede presentarse en relación con la parte demandante o demandada, cuya comparecencia resulta necesaria para resolver de manera uniforme el asunto objeto de debate, pues, de no integrarse en debida forma el contradictorio, no podría emitirse una decisión de fondo.

En el caso bajo estudio, el demandante Andrés Avelino Hernández sostuvo en el recurso de apelación que la condena impuesta al IDU resultaba imputable a los funcionarios que participaron en la etapa de diseño y ejecución de las obras en la Avenida Ciudad de Quito con Calle 92, dado que él solamente intervino en la etapa de liquidación, de ahí que, a su juicio, resultara necesaria la vinculación de todos los servidores relacionados.

Al respecto, el despacho considera que en el caso bajo estudio no se configuró un litisconsorcio necesario, dado que no existe un relación sustancial de tal naturaleza que impida la emisión de una sentencia sin la presencia de los demás funcionarios del IDU que supuestamente participaron en la ejecución del contrato de obra que, posteriormente, fue cuestionado con ocasión de la condena impuesta a la entidad, en la medida en que si la entidad distrital consideró que los únicos responsables del detrimento patrimonial fueron los aquí demandados, le corresponderá demostrar sus afirmaciones, lo cual constituye un análisis propio de la sentencia. Dicho de otra manera, el hecho de que el señor Andrés Avelino Hernández integre la parte demandada en este proceso de repetición no supone automáticamente que vaya a ser condenado a pagar la totalidad de la condena impuesta al IDU, puesto que para ello se requiere, en primer lugar, verificar los requisitos para la prosperidad de este tipo de pretensiones y en caso de que le asista responsabilidad, es menester examinar su grado de participación, tal como ya lo ha explicado esta Corporación en pronunciamientos anteriores[21].

En síntesis, el hecho de que la entidad se abstuviera de demandar a otros funcionarios que pudieron tener relación con la condena que le fue impuesta no configura la excepción invocada, sino que constituye una situación que puede incidir en el monto que pretende recuperar, una vez se determine si hubo o no participación de los aquí demandados y en qué medida.

Por lo anterior, se concluye que los demás funcionarios del IDU referidos por el demandado no ostentan la calidad de litisconsortes necesarios, razón por la cual la excepción formulada en tal sentido carece de vocación de prosperidad, tal como lo estableció la autoridad judicial de primera instancia, de ahí que la decisión emitida en tal sentido será confirmada. 3.5.

Falta de acreditación del requisito material del pago El Tribunal de primera instancia, declaró no probada la excepción de falta de acreditación del pago, pues consideró que la orden de pago arrimada por la parte demandante constituía prueba suficiente para acreditar el desembolso de la condena impuesta. El señor Andrés Avelino Hernández presentó recurso de apelación en contra de la anterior decisión, para lo cual argumentó que no había certeza de que los demandantes del proceso de reparación directa hubieran obtenido el pago de la indemnización. Si bien es cierto que la falta de acreditación del pago no constituye una excepción previa, el incumplimiento de este requisito de procedibilidad, tratándose de acciones de repetición, da lugar a la terminación del proceso[22], razón por la cual se hace necesario emitir pronunciamiento al respecto.

En el sub lite, la parte demandante allegó certificado expedido por el Subdirector Técnico de Tesorería y Recaudo del Instituto de Desarrollo Urbano, mediante el cual hizo constar que, a través de la orden de pago N° 4865 de 2015, se efectuó una consignación por la suma de $2.261’643.514, con ocasión de la condena impuesta en el proceso N° 25000232600019980272502 (29.794).

Al respecto, conviene señalar que el inciso final del artículo 142 del CPACA establece lo siguiente: “Cuando se ejerza la pretensión autónoma de repetición, el certificado del pagador, tesorero o servidor público que cumpla tales funciones en el cual conste que la entidad realizó el pago será prueba suficiente para iniciar el proceso con pretensión de repetición contra el funcionario responsable del daño”.

De acuerdo con lo anterior, en criterio del despacho, y tal como lo ha sostenido esta Corporación en pronunciamientos anteriores, el certificado de tesorería que expide la autoridad competente de la entidad demandante resulta suficiente para acreditar el cumplimiento del requisito de admisión previsto en el artículo 161 del CPACA, lo cual no obsta para que el demandado desarrolle la actividad probatoria tendiente a desvirtuar la erogación a la que alude la parte actora, aspectos que pueden ser abordados en la fijación del litigio y, fundamentalmente, dilucidados a través de los medios de prueba de los que disponen las partes para tal efecto.

Por lo brevemente expuesto, se considera que no había lugar a la terminación del proceso por incumplimiento del requisito de procedibilidad del pago y, por ende, le asistió razón al tribunal al adoptar una decisión en tal sentido, al margen de que esa situación realmente no constituyera una excepción previa, pero sin perder de vista que sí tiene las implicaciones previstas en el artículo 180.6 del CPACA, antes señaladas. 4.

Frente a la falta de pronunciamiento del Tribunal en relación con la excepción de inepta demanda por falta de requisitos formales En el recurso de apelación interpuesto por el demandado Andrés Avelino Hernández se indicó que el tribunal omitió pronunciarse frente a la excepción de inepta demanda por falta de requisitos formales, por no haberse acreditado la existencia y representación del IDU.

Una vez revisado el audio de la audiencia inicial se evidenció que, en efecto, no obra decisión alguna frente a esa excepción previa prevista en el artículo 100.5 del CGP. Frente a esta situación y en la medida en que no existe una decisión que deba ser analizada en segunda instancia ni le asiste competencia al despacho para resolver la excepción, por no ser el juez natural para el efecto, se ordenará al magistrado conductor del proceso que continúe con el trámite de la audiencia inicial y, en tal sentido, resuelva la excepción propuesta y agote las etapas a que haya lugar.

Como consecuencia de todo lo anterior y toda vez que no prosperaron los cargos de los recursos de apelación interpuestos por los demandados, se confirmarán las decisiones proferidas por el tribunal de primera instancia. En mérito de lo expuesto, se R E S U E L V E:

PRIMERO: CONFIRMAR las decisiones proferidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, en la audiencia inicial celebrada el 17 de junio de 2019, mediante las cuales declaró no probadas las excepciones de “i) falta de legitimación en la causa por pasiva, ii) caducidad, iii) falta de legitimación en la causa por activa y iv) no haberse incluido a todos los litisconsortes necesarios.

SEGUNDO: ORDENAR al magistrado conductor del proceso que, una vez sea devuelto el expediente, continúe con el trámite de la audiencia inicial y entre otras cosas, resuelva la excepción de inepta demanda por falta de requisitos formales, propuesta por el demandado Andrés Avelino Hernández y agote las etapas a que haya lugar.

TERCERO: Ejecutoriada la presente decisión, DEVOLVER el expediente al tribunal de origen para lo de su cargo.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO ----------------------- [1] Así denominada por La Vialidad Ltda, según se explicará más adelante. [2] Folio 80 del cuaderno principal. [3] Folios 67 a 73 del cuaderno principal. [4] Folios 116 y 117 del cuaderno principal. [5] Folios 158 a 173 del cuaderno principal. [6] Folios 196 a 224 del cuaderno principal. [7] Minuto 9:02 a 12:54 de la grabación contenida en el CD que obra a folio 291 del cuaderno del Consejo de Estado. [8] Minuto 15:20 de la grabación contenida en el CD que obra a folio 291 del cuaderno del Consejo de Estado. [9] Folios 292 a 294, cuaderno 1. [10] Minuto 19:10 a 26:19 de la grabación contenida en el CD que obra a folio 291 del cuaderno del Consejo de Estado. [11] Minuto 26:23 a 36:10 de la grabación contenida en el CD que obra a folio 291 del cuaderno del Consejo de Estado. [12] Minuto 36:14 de la grabación contenida en el CD que obra a folio 291 del cuaderno del Consejo de Estado. [13]“Artículo 150.

El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación (…)”. [14] De conformidad con lo consagrado en el numeral 11 del artículo 152 de la Ley 1437 de 2011, los tribunales administrativos conocen en primera instancia de los procesos de repetición cuya cuantía excede de 500 smmlv, supuesto que se cumple en el sub lite, toda vez que las pretensiones de la demanda ascienden a la suma de 2.261’643.520. [15] “Artículo 125.

De la expedición de providencias. Será competencia del juez o Magistrado Ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 de este Código serán de la sala, excepto en los procesos de única instancia (…)”. [16]“Artículo 180.

Audiencia inicial. Vencido el término de traslado de la demanda o de la de reconvención según el caso, el Juez o Magistrado Ponente, convocará a una audiencia que se sujetará a las siguientes reglas: “(…). “6. Decisión de excepciones previas: El Juez o Magistrado Ponente, de oficio o a petición de parte, resolverá sobre las excepciones previas y las de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva.

“(…). “El auto que decida sobre las excepciones será susceptible del recurso de apelación o del de súplica, según el caso”. [17] “Artículo 244. Trámite del recurso de apelación contra autos. La interposición y decisión del recurso de apelación contra autos se sujetará a las siguientes reglas: “1. Si el auto se profiere en audiencia, la apelación deberá interponerse y sustentarse oralmente en el transcurso de la misma.

De inmediato el juez dará traslado del recurso a los demás sujetos procesales con el fin de que se pronuncien y a continuación procederá a resolver si lo concede o lo niega, de todo lo cual quedará constancia en el acta (…)”. [18] “Artículo 177. Ejecución. “(…). “Será causal de mala conducta de los funcionarios encargados de ejecutar los presupuestos públicos, pagar las apropiaciones para cumplimiento de condenas más lentamente que el resto.

Tales condenas, además, serán ejecutables ante la justicia ordinaria dieciocho (18) meses después de su ejecutoria (…)” (se destaca). [19] De acuerdo con la certificación expedida por el Área de Tesorería del IDU, que obra a folio 112 del cuaderno principal, documento frente al cual se pronunciará el despacho al momento de examinar los argumentos relacionados con el pago de la condena. [20] LÓPEZ BLANCO, Hernán Fabio.

Código General del Proceso. Tomo 1. Dupré Editores. Páginas 352 y 353. [21] Al respecto se puede consultar la sentencia proferida por esta Subsección el 29 de noviembre de 2018, expediente 51.957, providencia en la cual se acogió el criterio expuesto en el fallo emitido en el proceso 52.157, en relación con los eventos en los cuales la entidad se abstiene de demandar a otros agentes que mediaron en la producción del daño que originó la condena. [22] Sobre el particular se precisa que el artículo 161.5 del CPACA establece el pago como requisito de procedibilidad para presentar demanda de repetición y el artículo 180.6 ibídem establece: “(…) Si alguna de ellas prospera, el juez o magistrado ponente dará por terminado el proceso (…).

Igualmente lo dará por terminado cuando en la misma audiencia advierta el incumplimiento de requisitos de procedibilidad” (se destaca).