MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / RECURSO DE REPOSICIÓN / REQUISITOS DE LA MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL / ACCIÓN DE NULIDAD CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO DE CARÁCTER GENERAL / PROCEDENCIA DE LA SUSPENSIÓN PROVISIONAL DE EFECTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO / PROCEDENCIA DE LA SUSPENSIÓN PROVISIONAL / REQUISITOS DE PROCEDENCIA DE LA SUSPENSIÓN PROVISIONAL De conformidad con el artículo 152 del Decreto 01 de 1984, para que sea procedente la suspensión provisional de actos administrativos se deben reunir tres requisitos, a saber: (i) que la medida sea solicitada expresamente por el demandante, (ii) que del análisis entre el acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud, se evidencie una manifiesta infracción y, (iii) si se trata de una acción diferente a la de simple nulidad, deben acreditarse, al menos de manera sumaria, los perjuicios que se alegan como causados al actor. [L]a suspensión provisional de actos generales solo puede sustentarse en la confrontación con normas superiores o del estudio de las pruebas allegadas por la parte interesada.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 152 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / RECURSO DE REPOSICIÓN / GENERALIDADES DE LA SUSPENSIÓN PROVISIONAL / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL / ALCANCE DE LA NORMA [P]ara efectos de realizar el estudio pertinente de la solicitud de suspensión provisional, el funcionario judicial tiene la posibilidad de acudir, bien sea a las disposiciones normativas invocadas en el escrito donde el actor solicita la medida cautelar o a las expresadas en la demanda, siempre que el “acto acusado contraríe de manera clara, ostensible, flagrante o manifiesta lo dispuesto en normas superiores”; de no ser así, “de requerirse un estudio de fondo, debe el juez administrativo agotar el procedimiento pertinente y diferir el pronunciamiento sobre la validez del acto acusado para el momento en que se dicte sentencia”.

NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, ver auto del 7 de febrero de 2002; Exp. 21845. C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / RECURSO DE REPOSICIÓN / INEXISTENCIA DE VIOLACIÓN DE LA NORMA / REQUISITOS DE PROCEDENCIA DE LA SUSPENSIÓN PROVISIONAL / OCUPACIÓN DE TERRENO / SUSPENSIÓN DE OBRA PETROLERA / SERVIDUMBRE [E]l despacho estima que de la simple lectura de los actos administrativos demandados no se advierte una manifiesta vulneración o contradicción con las normas invocadas como transgredidas, condición sine qua non para decretar la suspensión provisional de los actos demandados.

En efecto, en el asunto objeto de análisis primero debe determinarse si el predio de propiedad de los demandantes continúa gravado con una servidumbre impuesta desde 1963 -cuya presunta beneficiaria es ECOPETROL S.A.-, pues previo a que los actores adquirieran el derecho de dominio sobre dicho bien se le había pagado a los anteriores propietarios una indemnización, de conformidad con el Decreto 1886 de 1954. [P]ara esta etapa del proceso no resulta manifiesta la presunta violación de los actos administrativos demandados a la norma invocada por la parte solicitante, ya que, como se advirtió, aparentemente ya se pagó una indemnización por la afectación del predio –lo cual podría acarrear el cumplimiento de la norma presuntamente transgredida- y por cuanto corresponde verificar la duración del contrato de concesión denominado “Concesión Neiva 540” a efectos de determinar si le asisten nuevos derechos a los aquí demandantes.

FUENTE FORMAL: DECRETO 1886 DE 1954 – ARTÍCULO 6 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / RECURSO DE REPOSICIÓN / NORMATIVIDAD DE LA SUSPENSIÓN PROVISIONAL / EFECTOS DE SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL / RÉGIMEN DE TRANSICIÓN / OPORTUNIDAD DE SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL / NEGACIÓN DE SOLICITUD DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL / CLASES DE MEDIDAS CAUTELARES – En el Código Contencioso Administrativo no son innominadas [L]a parte actora solicitó, con base en las normas de la Ley 1437 de 2011, una nueva medida cautelar tendiente a que se ordenara a Ecopetrol abstenerse de continuar con la ejecución de trabajos en el “Pozo Dina 8” […] en tanto negar la cautela resultaría más gravoso que concederla y de no accederse continuarían indefinidamente los perjuicios de la parte demandante. […] En cuanto a esta nueva petición, el despacho considera que no resulta viable efectuar el estudio de esta medida cautelar, por cuanto el artículo 308 de la Ley 1437 de 2011 dispuso un régimen de transición, según el cual los procesos que estuvieran en curso o se hubieran iniciado antes de su entrada en vigencia continuarían rigiéndose por las disposiciones del régimen jurídico vigente antes de la expedición del C.P.A.C.A., esto es, el Decreto 01 de 1984 y sus normas complementarias. […] Así las cosas, […] la normatividad bajo la cual se debe tramitar el proceso es la del C.C.A., la cual no prevé otro tipo de medidas cautelares distintas a la suspensión de los actos administrativos demandados.

En consecuencia, al haberse fundado la nueva solicitud de medida cautelar en una normativa improcedente en el asunto de la referencia, el despacho procederá a negarla. Adicionalmente, se pone de presente que la medida cautelar debió haberse formulado antes de que se dispusiera la admisión de la demanda, […] la misma es extemporánea –numeral 1º del artículo 152 del C.C.A.-.

FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A - ARTÍCULO 308 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 152 NUMERAL 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO Bogotá, D.C., veintiocho (28) de enero de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-26-000-2018-00089-00(61846) Actor: CARMENZA MEDINA MESA Y OTROS Demandado: MUNICIPIO DE AIPE Y OTROS Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – DECRETO 01 DE 1984 Procede el despacho a pronunciarse sobre el recurso de reposición formulado por la parte demandante contra la providencia del 14 de noviembre de 2018[1], mediante la cual se dispuso, entre otros aspectos, negar la medida cautelar de suspensión provisional de los actos demandados.

I.

ANTECEDENTES 1. Mediante escrito presentado el 8 de septiembre de 2008 ante el Tribunal Administrativo del Huila, la señora Carmenza Medina Mesa y otros, actuando a través de apoderado judicial, formularon demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del municipio de Aipe (Huila), para que fueran declarados nulos los actos administrativos expedidos por dicha entidad el 18 de diciembre de 2007 y 7 de mayo de 2008, dentro del "Proceso Administrativo de Solicitud de Pago de Perjuicios de Carmenza Medina Mesa y Otros contra ECOPETROL". 2.

Como fundamento de sus pretensiones, la parte demandante expuso los siguientes hechos relevantes: 1. El 31 de agosto de 1956, el Gobierno Nacional y la empresa International Petroleum (Colombia) Limited suscribieron el contrato de concesión denominado “Neiva 540” para la explotación de petróleo. Ahora, con el propósito de desarrollar el objeto del contrato se gravaron algunos terrenos con una servidumbre, entre ellos, el predio denominado “Santa Helena n.º 3” ubicado en el municipio de Aipe (Huila). 2.

En estas circunstancias, la sociedad International Petroleum (Colombia) Limited llegó a un acuerdo con el propietario del inmueble denominado “Santa Helena n.º 3”, el cual se materializó en la escritura pública n.º 386 del 8 de mayo de 1963, por la cual se gravó con una servidumbre petrolera el predio. Se advierte que el término de duración de la servidumbre comprendía todo el tiempo en que dicha empresa petrolera realizaría labores de exploración o explotación relacionadas con la ejecución del contrato de concesión Neiva 540. 3.

Posteriormente, el contrato de concesión Neiva 540 fue cedido a la sociedad “Petróleos Colombo-Brasileros S.A.” y, luego, a la sociedad Houston Oil Colombian S.A. (hoy HOCOL). 4. Posteriormente, mediante Resolución n.º 33 del 24 de marzo de 1994 expedida por la Nación-Ministerio de Minas y Energía, el mencionado contrato de concesión finalizó por cumplimiento del término de explotación y, como consecuencia de ello, se ordenó a HOCOL la entrega a título gratuito de los bienes objeto del negocio jurídico a ECOPETROL S.A., esto en virtud de una cláusula de reversión. 5.

Así las cosas, mediante escritura pública n.º 2882 del 22 de diciembre de 1997, HOCOL S.A. cedió a ECOPETROL, entre otras, la servidumbre del predio denominado “Santa Helena n.º 3”. 6. Luego de estas actuaciones, el 9 de agosto de 2002, los aquí demandantes adquirieron la propiedad del bien inmueble denominado “Santa Helena n.º 3”. 7.

Luego de adquirir la propiedad del inmueble, los aquí demandantes solicitaron a ECOPETROL S.A. el pago de los perjuicios que se les causaron con ocasión de la servidumbre petrolera, pues, en su entender, dicho gravamen finalizó el 18 de noviembre de 1994 –fecha de finalización del contrato de concesión Neiva 540-. No obstante, ECOPETROL S.A. se negó a pagar los perjuicios solicitados por la parte demandante. 8.

Así las cosas, la parte actora demandó a ECOPETROL ante el Juzgado Único Promiscuo Municipal de Aipe para que se realizara el avalúo pericial de los perjuicios ocasionados con los trabajos de explotación, de conformidad con el artículo 116 del Decreto 805 de 1947. 9. El avaluó pericial de los perjuicios ocasionados con los trabajos de explotación fue realizado por el mencionado juzgado; sin embargo, ECOPETROL S.A. se negó a pagar los perjuicios presuntamente causados, motivo por el cual los demandantes acudieron a la Alcaldía del municipio de Aipe (Huila) para que de conformidad con el artículo 6º del Decreto 1886 de 1954, requiriera a dicha entidad el pago de los perjuicios, so pena de ordenar la suspensión de los trabajos de explotación. 10.

Respecto de la solicitud antes mencionada, la Alcaldía del municipio de Aipe (Huila) se pronunció mediante actos administrativos del 18 de julio de 2006 y 7 de mayo de 2008, en los cuales negó la petición del demandante al considerar que la indemnización por la servidumbre petrolera debía pagarse por una sola vez y ello se hizo mediante la escritura pública n.º 386 de 1963, firmada por el anterior propietario del inmueble. 11.

Junto con la demanda se solicitó la suspensión provisional de los actos administrativos demandados al considerar que violaban las siguientes normas: i) el artículo 58 de la Constitución Política, en tanto, desconocían ostensiblemente el derecho a la propiedad privada y se abstuvieron de realizar el pago y ii) el artículo 6 del Decreto 1886 de 1954, debido a que el Alcalde del municipio debe suspender la continuación de trabajos de explotación petrolera cuando se afecte el predio de un tercero y no se consigne la indemnización correspondiente (fl. 26, c.ppl.). 3.

Luego de algunas actuaciones surtidas por el Juzgado Cuarto Administrativo de Neiva[2] y el Tribunal Administrativo del Huila, este último declaró la nulidad de todo lo actuado y remitió el proceso a esta Corporación para que fuera conocido en única instancia. 4. Mediante auto del 14 de noviembre de 2018, este despacho dispuso admitir la demanda y negar la solicitud de suspensión provisional de las normas demandadas, toda vez que para acceder a la medida cautelar debía analizarse si la servidumbre petrolera que presuntamente ocupaba el predio de los actores se encontraba o no vigente, aspecto que requería un estudio probatorio de fondo. 5.

Inconforme con la decisión adoptada, el apoderado de la parte demandante formuló recurso de súplica al considerar que los actos administrativos demandados violaban el artículo 6º del Decreto 1886 de 1954. 6. Sobre el particular, el actor transcribió el artículo 6º del Decreto 1886 de 1954 el cual establece los exploradores o explotadores de petróleos que ocupen de manera permanente un predio de un tercero deben pagar una indemnización a los dueños de los terrenos y, en caso de no pagarse, el propietario puede solicitar la suspensión de los trabajos.

Sin embargo, el actor considera que en el asunto sub examine Ecopetrol S.A. no pagó la mencionada indemnización y los trabajos no fueron suspendidos por los actos atacados, de ahí que exista una violación manifiesta a la ley (fol. 263-265, c.ppl.). 7. Posteriormente, mediante memoriales del 30 de noviembre y 18 de diciembre de 2018, la parte actora solicitó, con base en la Ley 1437 de 2011, una nueva medida cautelar para que se ordenara a Ecopetrol abstenerse de continuar con la ejecución de trabajos en el “Pozo Dina 8” en el predio rural “Santa Helena n.º 3”, en tanto negar la cautela resultaría más gravoso que concederla y de no accederse continuarían indefinidamente los perjuicios de la parte demandante (fol. 267-268 y 272-273, c.ppl.). 8.

Ahora, el conocimiento del recurso de súplica le correspondió al despacho del magistrado doctor Alberto Montaña Plata, el cual dispuso rechazar por improcedente el recurso de súplica al estimar que contra el auto que niega las medidas cautelares en única instancia no procedía este recurso -decisión recurrida y confirmada- (fol. 274-275 y 284, c.ppl.). 9.

Finalmente, el 4 de diciembre de 2019, la Secretaría de la Sección Tercera ingresó el expediente al despacho para que se pronunciara sobre el recurso formulado por la parte demandante (fol. 287, c.ppl.). II. CONSIDERACIONES El despacho considera que debe confirmarse la decisión de negar la suspensión provisional de los actos administrativos demandados y que no hay lugar a acceder a la medida cautelar de suspensión de los trabajos de ECOPETROL en el “Pozo Dina 8” en el predio rural “Santa Helena n.º 3”, por los motivos que se expondrán a continuación. De conformidad con el artículo 152 del Decreto 01 de 1984, para que sea procedente la suspensión provisional de actos administrativos se deben reunir tres requisitos, a saber: (i) que la medida sea solicitada expresamente por el demandante, (ii) que del análisis entre el acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud, se evidencie una manifiesta infracción y, (iii) si se trata de una acción diferente a la de simple nulidad, deben acreditarse, al menos de manera sumaria, los perjuicios que se alegan como causados al actor.

Así las cosas, la suspensión provisional de actos generales solo puede sustentarse en la confrontación con normas superiores o del estudio de las pruebas allegadas por la parte interesada. Ahora, también debe advertirse que para efectos de realizar el estudio pertinente de la solicitud de suspensión provisional, el funcionario judicial tiene la posibilidad de acudir, bien sea a las disposiciones normativas invocadas en el escrito donde el actor solicita la medida cautelar o a las expresadas en la demanda, siempre que el “acto acusado contraríe de manera clara, ostensible, flagrante o manifiesta lo dispuesto en normas superiores”; de no ser así, “de requerirse un estudio de fondo, debe el juez administrativo agotar el procedimiento pertinente y diferir el pronunciamiento sobre la validez del acto acusado para el momento en que se dicte sentencia”[3].

Siendo claro lo anterior, encuentra el despacho que en el asunto bajo estudio se solicitó la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos proferidos el 18 de diciembre de 2007 y 7 de mayo de 2008, dentro del "Proceso Administrativo de Solicitud de Pago de Perjuicios de Carmenza Medina Mesa y Otros contra ECOPETROL" por el alcalde municipal de Aipe.

No obstante, la medida cautelar fue negada al considerarse que para resolver los planteamientos del demandante era necesario realizar un examen y análisis de fondo, cuyo pronunciamiento solo podía ser evacuado hasta el momento de dictar sentencia. Inconforme con la anterior decisión, la parte demandante formuló recurso de súplica -el cual fue declarado improcedente-.

No obstante, en aras de garantizar los derechos de contradicción y defensa de la parte actora se adecuará el trámite a un recurso de reposición. Así las cosas, advierte el despacho que la parte demandante considera que los actos acusados violan manifiestamente la ley, pues según lo previsto en el artículo 6º del Decreto 1886 de 1954, cuando se ocupen terrenos de manera permanente por parte de un explorador o explotador de petróleos corresponde pagar una indemnización al dueño del predio y, en caso de no pagarse, el propietario puede solicitar la suspensión de los trabajos.

Entonces, debido a que en el asunto sub examine Ecopetrol S.A. presuntamente no pagó la mencionada indemnización y los actos atacados negaron la suspensión de los trabajos, consideran los demandantes que existe una violación manifiesta a la ley. Sobre el particular, el despacho estima que de la simple lectura de los actos administrativos demandados no se advierte una manifiesta vulneración o contradicción con las normas invocadas como transgredidas, condición sine qua non para decretar la suspensión provisional de los actos demandados.

En efecto, en el asunto objeto de análisis primero debe determinarse si el predio de propiedad de los demandantes continúa gravado con una servidumbre impuesta desde 1963 -cuya presunta beneficiaria es ECOPETROL S.A.-, pues previo a que los actores adquirieran el derecho de dominio sobre dicho bien se le había pagado a los anteriores propietarios una indemnización, de conformidad con el Decreto 1886 de 1954.

En estas circunstancias, para esta etapa del proceso no resulta manifiesta la presunta violación de los actos administrativos demandados a la norma invocada por la parte solicitante, ya que, como se advirtió, aparentemente ya se pagó una indemnización por la afectación del predio –lo cual podría acarrear el cumplimiento de la norma presuntamente transgredida- y por cuanto corresponde verificar la duración del contrato de concesión denominado “Concesión Neiva 540” a efectos de determinar si le asisten nuevos derechos a los aquí demandantes.

En este sentido, considera el despacho que no hay motivos para acceder a la solicitud de suspensión provisional de los actos administrativos demandados, por no ser evidente para esta etapa del proceso la manifiesta infracción aducida por la parte demandante. Por otro lado, la parte actora solicitó, con base en las normas de la Ley 1437 de 2011, una nueva medida cautelar tendiente a que se ordenara a Ecopetrol abstenerse de continuar con la ejecución de trabajos en el “Pozo Dina 8” en el predio rural “Santa Helena n.º 3”, en tanto negar la cautela resultaría más gravoso que concederla y de no accederse continuarían indefinidamente los perjuicios de la parte demandante.

En cuanto a esta nueva petición, el despacho considera que no resulta viable efectuar el estudio de esta medida cautelar, por cuanto el artículo 308 de la Ley 1437 de 2011 dispuso un régimen de transición, según el cual los procesos que estuvieran en curso o se hubieran iniciado antes de su entrada en vigencia continuarían rigiéndose por las disposiciones del régimen jurídico vigente antes de la expedición del C.P.A.C.A., esto es, el Decreto 01 de 1984 y sus normas complementarias.

De otro lado, se resalta que si bien la Ley 1437 de 2011 derogó de manera expresa el Decreto 01 de 1984, se deben dar plenos efectos jurídicos al régimen de transición previsto por el legislador respecto de los procesos que hubieran iniciado o se estuvieran tramitando antes del 2 de julio de 2012, frente a los cuales se dispuso que continuarían rigiéndose por las disposiciones del Decreto 01 de 1984.

Así las cosas, comoquiera que en el presente caso el escrito de demanda se radicó el 8 de septiembre de 2008, esto es, antes de la fecha en que las disposiciones de la Ley 1437 de 2011 cobraron vigencia, la normatividad bajo la cual se debe tramitar el proceso es la del C.C.A., la cual no prevé otro tipo de medidas cautelares distintas a la suspensión de los actos administrativos demandados.

En consecuencia, al haberse fundado la nueva solicitud de medida cautelar en una normativa improcedente en el asunto de la referencia, el despacho procederá a negarla. Adicionalmente, se pone de presente que la medida cautelar debió haberse formulado antes de que se dispusiera la admisión de la demanda, esto es, previo al 14 de noviembre de 2018 y, comoquiera que se presentó el 30 de noviembre de 2013, la misma es extemporánea –numeral 1º del artículo 152 del C.C.A.-.

Por último, es necesario precisar que el estudio realizado en la presente providencia no implica un prejuzgamiento, y que será en la sentencia que se resolverá el fondo del presente asunto. En mérito de lo expuesto, el despacho,

RESUELVE

PRIMERO: NO REPONER el auto del 14 de noviembre de 2018, mediante el cual se negó la suspensión provisional de los actos administrativos del 18 de diciembre de 2007 y 7 de mayo de 2008, expedidos dentro del "Proceso Administrativo de Solicitud de Pago de Perjuicios de Carmenza Medina Mesa y otros contra ECOPETROL", expedidos por el municipio de Aipe (Huila), en consideración a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NEGAR la solicitud de medida cautelar consistente en ordenar a ECOPETROL S.A. abstenerse de continuar con la ejecución de trabajos en el “Pozo Dina 8” en el predio rural “Santa Helena n.º 3”, en consideración a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE RAMIRO PAZOS GUERRERO Magistrado Carrasco/1c+3T ----------------------- [1] Inicialmente la parte demandante había formulado recurso de súplica contra la decisión del 14 de noviembre de 2018; sin embargo, mediante autos del 17 de julio y 6 de noviembre de 2019 el despacho del magistrado doctor Alberto Montaña Plata declaró improcedente el recurso y ordenó remitir el expediente a este despacho para los fines pertinentes. [2]El proceso fue remitido por competencia funcional del Tribunal Administrativo del Huila a los Juzgados Administrativos de Neiva (fol. 115, c.ppl.). [3] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.

Auto 21845, del 7 de febrero de 2002. M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez.