SOLICITUD DE EXTENSION DE LA JURISPRUDENCIA - Requisitos / REQUISITOS - Identidad fáctica y jurídica / SENTENCIA DE UNIFICACION - Alcance del artículo 9 parágrafo 3 de la Ley 797 de 2003 / FACTORES QUE DEBEN SER INCLUIDOS EN EL INGRESO BASE DE COTIZACION - No fueron objeto de pronunciación de la sentencia a extender / SOLICITUD DE EXTENSION DE LA JURISPRUDENCIA - Improcedente por no existir identidad fáctica ni jurídica Los interesados en el reconocimiento de derechos, podrán acudir ante las autoridades administrativas para que estas extiendan los efectos de una sentencia de unificación emitida por el Consejo de Estado, siempre que se presenten condiciones fácticas y jurídicas similares entre esta y el peticionario.
Si bien es cierto este no se deduce expresamente de las normas que prevén la extensión de la jurisprudencia, este se fundamenta en la finalidad del mecanismo, lo que implica la existencia de una jurisprudencia clara, pacífica y estable, de manera tal que ante un asunto de contornos fácticos y jurídicos idénticos simplemente pueda extenderse.
La sentencia no analizó los factores que deben incluirse en el ingreso base de liquidación, porque su análisis se limitó al alcance del artículo 9.°, parágrafo 3.° de la Ley 797 de 2003, frente a los beneficiarios de la transición legislativa. En consecuencia, dado que la solicitud de extensión de la jurisprudencia se encamina a la reliquidación de la pensión de jubilación con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios, debe decirse que los supuestos fácticos de la sentencia de unificación y el caso objeto de estudio son disímiles, por tanto, no se cumple con los prepuestos para que se extiendan los efectos de la sentencia radicado 25000-23-25-000-2004-06145-01 (2533-2007), en consecuencia el Consejo de Estado declarará la improcedencia de la solicitud de extensión de la jurisprudencia realizada por el actor.
Como la sentencia que se solicita se extiendan sus efectos radicado 25000-23-25-000- 2004-06145-01(2533-2007), no reconoció el derecho ahora reclamado por el señor Jesús Augusto Saavedra Sandoval y no involucra los mismos supuestos fácticos ni jurídicos alegados por el solicitante en el presente asunto, deberá declararse la improcedencia de la extensión de la jurisprudencia. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION SEGUNDA SUBSECCION "A" Consejero ponente: WILLIAM HERNANDEZ GOMEZ Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de octubre de dos mil diecinueve (2019).
Radicación número: 11001-03-25-000-2013-01392-00(3507-13) Actor: JESUS AUGUSTO SAAVEDRA SANDOVAL Demandado: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES - COLPENSIONES Referencia: EXTENSIÓN DE LA JURISPRUDENCIA. SOLICITUD DE EXTENSIÓN DE LA JURISPRUDENCIA, RÉGIMEN DE TRANSICIÓN, RELIQUIDACIÓN PENSIÓN CONFORME A TODOS LOS FACTORES SALARIALES DEVENGADOS EN EL ÚLTIMO AÑO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS, IMPROCEDENTE.
LEY 1437 DE 2011. ASUNTO El Consejo de Estado decide lo correspondiente con respecto a la solicitud de extensión de la jurisprudencia interpuesta.
ANTECEDENTES El señor Jesús Augusto Saavedra Sandoval solicitó la extensión de los efectos de la sentencia del 4 de agosto de 2010, proferida por la Sala Plena de la Sección Segunda de esta corporación, radicado 25000-23-25-000- 2004-06145-01(2533-07), a fin de que se reliquide la pensión de jubilación con todos los factores salariales.(f. 6) Supuestos fácticos De conformidad con los hechos y omisiones señalados por el señor Jesús Augusto Saavedra Sandoval, se destacan los siguientes: Nació el 18 de agosto de 1944 (folio 12).
El Instituto de los Seguros Sociales mediante la Resolución 02868 del 13 de mayo de 2010 (folios 22 y 23) reconoció la pensión de vejez. El 22 de abril de 2013 (folios 1 a 11), solicitó a la entidad la extensión de la jurisprudencia en los siguientes términos. «[…] Sentencia de Unificación Jurisprudencial del Consejo de Estado de agosto 04 de 2010 con Radicación No. 25000-23-25-000-2004-061450 (sic) (2533-07) CP Dr. Víctor Hernando Alvarado en virtud a que los Efectos de esta Sentencia se deben extender como es a mi caso pensional, por encontrarme en la misma condición de Hecho y de Derecho, en la que se encontraba el Demandante al cual se le reconoció el Derecho en la Sentencia de Unificación. […]» Traslado.
Por medio de auto del 4 de abril de 2014 (folio 55), se ordenó correr traslado de la extensión de la jurisprudencia por el término común de treinta (30) días a Colpensiones, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y al Agente del Ministerio Público, quienes intervinieron en el proceso en los siguientes términos: Colpensiones (folios 70 a 84) Indicó que el acto administrativo fue expedido en su momento, conforme a la jurisprudencia consolidada de la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, por estar ajustado al bloque de legalidad imperante cuando se expidió. Precisó además que la petición debe ser negada toda vez que los efectos de la sentencia de unificación jurisprudencial son hacia futuro aunado a que la parte solicitante no se encuentra en las mismas situaciones fácticas y jurídicas de la providencia. ANDJE (folios 92 a 96).
Consideró que los criterios expuestos en sentencia invocada se enfrentan al que sobre el mismo punto ha sostenido la Corte Constitucional, circunstancia que tiene profundas repercusiones al momento de resolver solicitudes de extensión de la jurisprudencia, pues la propia Corte Constitucional en sentencias C-634 de 2011 y C-816, dispuso que la administración debía observar de forma preferente sus sentencias en estos trámites, adicionalmente el señor Jesús Augusto Saavedra no se encuentra en la misma situación fáctica y jurídica del actor de la sentencia. El Ministerio Público El auto del 4 de abril de 2014 le fue notificado a la Procuraduría Delegada mediante mensaje de datos tal y como se evidencia en los folios 61 y 62; sin embargo, guardó silencio.
CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con el artículo 269 del CPACA, el Consejo de Estado es competente para resolver la solicitud de extensión de la jurisprudencia planteada en el presente asunto. Marco normativo y jurisprudencial El Consejo de Estado como órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, le compete proferir sentencias de unificación, siempre y cuando medie la necesidad de unificar criterios de los cuales hay discordancia, por importancia jurídica, trascendencia económica, social, entre otros.
En el mismo sentido, como objetivo esencial de las providencias de unificación, se tiene la guía de jueces y autoridades administrativas en la solución jurídica de casos de su competencia que comportan supuestos fácticos y jurídicos similares, a fin de que se garantice uniformidad en las decisiones judiciales, la confianza legítima de la sociedad en la administración de justicia, la seguridad jurídica y la economía procesal.
En la misma línea argumentativa, los jueces y magistrados deben acatar el precedente jurisprudencial, dado su carácter vinculante, dicha preceptiva se hace extensible y exigible a las autoridades administrativas al momento de decidir las peticiones elevadas ante su entidad, para el caso, la extensión de los efectos de sentencias del unificación proferidas por el Consejo de Estado.
En consecuencia, es obligación de las autoridades administrativas analizar la narración de los hechos, los medios de prueba y las razones de derecho que exponga el peticionario como justificación para la extensión de los efectos de la sentencia de unificación que se invoca. Por su parte, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en los artículos 10, 102 y 269 además de regular el trámite administrativo y judicial de extensión de los efectos de las sentencias de unificación, impuso el deber a la administración de resolver y aplicar las normas en forma homogénea, cuando los fundamentos jurídicos y fácticos presentados en la solicitud sean similares con los de la sentencia de la cual se busca su extensión. El artículo 10 del CPACA al referirse al deber de aplicar uniformemente las normas y la jurisprudencia, consagra: « […] Artículo 10.
Deber de aplicación uniforme de las normas y la jurisprudencia. Al resolver los asuntos de su competencia, las autoridades aplicarán las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias de manera uniforme a situaciones que tengan los mismos supuestos fácticos y jurídicos. Con este propósito, al adoptar las decisiones de su competencia, deberán tener en cuenta las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado en las que se interpreten y apliquen dichas normas […]».
De la norma en cita se deduce que la Ley 1437 de 2011 reconoce el precedente judicial como fuente de derecho, por consiguiente, es deber de las autoridades administrativas acatar las sentencias de unificación proferidas por el Consejo de Estado, con observancia preferente de las decisiones emitidas por la Corte Constitucional en las cuales se interprete normas constitucionales aplicables a la resolución de los asuntos de su competencia, como lo dispuso dicha corporación en sentencia C-634 del 24 de agosto de 2011.
Ahora bien, el artículo 102 ibídem prescribe los requisitos mínimos de la solicitud de extensión de la jurisprudencia elevada ante autoridades administrativas, así: « […] Artículo 102. Extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros por parte de las autoridades. Las autoridades deberán extender los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos.
Para tal efecto el interesado presentará petición ante la autoridad legalmente competente para reconocer el derecho, siempre que la pretensión judicial no haya caducado. Dicha petición contendrá, además de los requisitos generales, los siguientes: 1. Justificación razonada que evidencie que el peticionario se encuentra en la misma situación de hecho y de derecho en la que se encontraba el demandante al cual se le reconoció el derecho en la sentencia de unificación Invocada. 2.
Las pruebas que tenga en su poder, enunciando las que reposen en los archivos de la entidad, así como las que haría valer si hubiere necesidad de ir a un proceso. 3. Copia o al menos la referencia de la sentencia de unificación que invoca a su favor. Si se hubiere formulado una petición anterior con el mismo propósito sin haber solicitado la extensión de la jurisprudencia, el interesado deberá indicarlo así, caso en el cual, al resolverse la solicitud de extensión, se entenderá resuelta la primera solicitud.
La autoridad decidirá con fundamento en las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias aplicables y teniendo en cuenta la interpretación que de ellas se hizo en la sentencia de unificación invocada, así como los demás elementos jurídicos que regulen el fondo de la petición y el cumplimiento de todos los presupuestos para que ella sea procedente. […]» Por su parte, el artículo 269 contempla la posibilidad de acudir ante el Consejo de Estado cuando las entidades administrativas nieguen o guarden silencio sobre las peticiones de extensión: « […] Artículo 269.
Procedimiento para la extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros. Si se niega la extensión de los efectos de una sentencia de unificación o la autoridad hubiere guardado silencio en los términos del artículo 102 de este Código, el interesado podrá acudir ante el Consejo de Estado mediante escrito razonado, al que acompañará la copia de la actuación surtida ante la autoridad competente. «Del escrito se dará traslado a la administración demandada y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado por el término común de treinta (30) días para que aporten las pruebas que consideren.
La administración y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado podrán oponerse por las mismas razones a las que se refiere el artículo 102 de este código» (inciso modificado por el artículo 616 del CGP). Vencido el término de traslado referido anteriormente, se convocará a una audiencia que se celebrará en un plazo máximo de quince (15) días contados a partir de la notificación a las partes; en dicha audiencia se escuchará a las partes en sus alegatos y se adoptará la decisión a que haya lugar.
Si la solicitud se estima procedente, el Consejo de Estado ordenará la extensión de la jurisprudencia y el reconocimiento del derecho a que hubiere lugar. Esta decisión tendrá los mismos efectos del fallo aplicado. Sin embargo, si la extensión del fallo implica el reconocimiento de un derecho patrimonial al peticionario, que deba ser liquidado, la liquidación se hará mediante el trámite incidental previsto para la condena in genere y el escrito que lo promueva deberá ser presentado por el peticionario, ante la autoridad judicial que habría sido competente para conocer la acción que dio lugar a la extensión de la jurisprudencia, dentro de los treinta (30) días siguientes a la ejecutoria de la decisión del Consejo de Estado.
Si el mecanismo para la reclamación del derecho sustancial fuera el de nulidad y restablecimiento del derecho, negada la solicitud se enviará el expediente a la autoridad administrativa para que resuelva el asunto de fondo, según las reglas generales, si no lo hubiere decidido con anterioridad. Si ya existiere decisión administrativa de fondo, o si el mecanismo judicial para la reclamación fuere diferente al de la pretensión de nulidad restablecimiento del derecho, con la ejecutoria de la providencia del Consejo de Estado se reanudará el término para demandar, conforme a las reglas establecidas para la presentación de la demanda. […]» De los apartes normativos, se infiere que los interesados en el reconocimiento de derechos, podrán acudir ante las autoridades administrativas para que estas extiendan los efectos de una sentencia de unificación emitida por el Consejo de Estado, siempre que se presenten condiciones fácticas y jurídicas similares entre esta y el peticionario.
Aunado a lo anterior, se resaltan como requisitos específicos para acceder al mecanismo de extensión de la jurisprudencia: i) que exista un argumento claro y justificado del por qué el solicitante se encuentra en la misma situación de hecho y de derecho que el demandante en la sentencia de unificación; ii) deben allegarse las pruebas que sirvan de soporte como si fuera a acudirse a un proceso ordinario; iii) identificarse la sentencia de unificación cuya extensión se pretende y, si es posible, allegar su copia; y iv) que la jurisprudencia objeto de extensión no esté en abierta controversia con actuales sentencias de unificación de la Sala Plena del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional.
Respecto al último requisito, si bien es cierto este no se deduce expresamente de las normas que prevén la extensión de la jurisprudencia, este se fundamenta en la finalidad del mecanismo, lo que implica la existencia de una jurisprudencia clara, pacífica y estable, de manera tal que ante un asunto de contornos fácticos y jurídicos idénticos simplemente pueda extenderse.
En síntesis, cuando se pretenda la extensión de los efectos de una sentencia de unificación el peticionario debe: a) Identificar si la sentencia es de unificación y fue emitida por el Consejo de Estado. b) Analizar los supuestos fácticos y jurídicos de la sentencia de unificación y compararlos con la situación del solicitante. c) Determinar si la sentencia de unificación tiene supuestos fácticos similares con la parte solicitante, para luego justificar las razones por las cuales se debe hacer extensible el derecho. d) Aportar los medios probatorios que el peticionario tiene en su poder, como enunciar los que reposan en la entidad y cumplir con los demás requisitos previstos en la norma.
Sentencia de unificación objeto de extensión. El señor Jesús Augusto Saavedra Sandoval pretende se extiendan los efectos de la sentencia de unificación radicado 25000-23-25-000-2004-06145-01(2533- 07), al considerar que se encuentra en los mismos presupuestos fácticos y jurídicos y en consecuencia pide se reliquide la pensión de jubilación con todos los factores salariales.
De la lectura de la sentencia invocada para que se extiendan sus efectos, se observa que fueron las siguientes las pretensiones de la demanda: «[…] El actor, mediante apoderado judicial y en ejercicio de la acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho consagrada en el artículo 85 del C.C.A., demandó ante el Tribunal la nulidad de la Resolución No. 03830 del 12 de mayo de 2004, expedida por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN-, por medio de la cual se dio por terminada la relación legal y reglamentaria que ostentaba con dicha Entidad, a partir del 1° de junio de 2004, en tanto se desconoció su derecho a permanecer en el cargo desempeñado hasta la edad de retiro forzoso.
Como consecuencia de la pretensión anulatoria solicita que se declare que el demandante tiene derecho a permanecer en el servicio hasta los 65 años de edad. A título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN- al reintegro del actor sin solución de continuidad, al cargo que desempeñaba al momento de su desvinculación y hasta que cumpla la edad de retiro forzoso, aunado a lo cual demanda el reconocimiento y pago de los salarios, incrementos, prestaciones sociales, auxilios y demás acreencias laborales dejadas de percibir hasta el cumplimiento de la edad señalada […]» Igualmente el problema jurídico que se resolvió en aquella oportunidad se centró en determinar «[…] si asistía derecho al demandante a permanecer en el cargo de Técnico en Ingresos Públicos III, Nivel 27, Grado 16 que desempeñaba en la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN-, luego de efectuado el reconocimiento de su pensión de vejez y hasta la edad de retiro forzoso, o si por el contrario resultaba válido su retiro con fundamento en la facultad otorgada a la Administración por virtud de lo dispuesto en el parágrafo 3° del artículo 9° de la Ley 797 de 2003 […]».
En efecto, se concluyó en la providencia que las previsiones del artículo 9 de la Ley 797 de 2003, que modificó el artículo 33 de la Ley 100 de 1993, no resultaban aplicables a quienes se encontraban amparados por el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. En su momento la corporación indicó: «[…] En esta perspectiva, la aplicación de la Ley 797 de 2003 en su artículo 9° parágrafo 3°, en cuanto estipula como justa causa para dar por terminado el contrato de trabajo o la relación legal y reglamentaria el cumplimiento de los requisitos establecidos para tener derecho a la pensión, se supedita al respeto del derecho de transición en el componente que examinamos, pues si el empleado consolidó sus derechos atendiendo la posibilidad de diferir el goce de su pensión y acceder a la reliquidación del monto de pensión prevista en el artículo 150 de la Ley 100 de 1993, es indiscutible que por efecto del derecho a la transición: i) podrá quedarse en el empleo para reajustar su derecho pensional más allá de la fecha en que se le notificó el acto administrativo que reconoce su derecho a la pensión de jubilación, y ii) no podrá ser obligado a retirarse por el solo hecho de haberse expedido a su favor resolución de jubilación si no ha llegado a la edad de retiro forzoso, toda vez que el derecho a la transición y la concreción del derecho pensional a la luz del mismo, le preservan y habilitan la posibilidad de reliquidar el valor de su pensión en los eventos allí determinados […]».
Se colige que la sentencia no analizó los factores que deben incluirse en el ingreso base de liquidación, porque su análisis se limitó al alcance del artículo 9.°, parágrafo 3.° de la Ley 797 de 2003, frente a los beneficiarios de la transición legislativa. En consecuencia, dado que la solicitud de extensión de la jurisprudencia se encamina a la reliquidación de la pensión de jubilación con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios, debe decirse que los supuestos fácticos de la sentencia de unificación y el caso objeto de estudio son disímiles, por tanto, no se cumple con los prepuestos para que se extiendan los efectos de la sentencia radicado 25000-23-25-000-2004- 06145-01 (2533-2007), en consecuencia el Consejo de Estado declarará la improcedencia de la solicitud de extensión de la jurisprudencia realizada por el señor Jesús Augusto Saavedra Sandoval.
En consecuencia, esta subsección no encuentra obstáculo alguno para que en sede judicial se pueda declarar la improcedencia de la petición de extensión de la jurisprudencia cuando se estima que la situación de la parte solicitante es distinta a la resuelta en la sentencia de unificación invocada por lo que no resulta procedente la extensión de sus efectos, tal como lo consagra el numeral 2 del artículo 102 del CPACA para el trámite que se surte ante la administración. Corolario de lo anterior, debe aclararse que en aplicación de los principios de eficiencia y economía procesal, se prescindirá de la audiencia de que trata el artículo 269 ibidem, tal como lo ha sostenido esta corporación[1] en los siguientes términos: «[…] la ley dispone la realización de la audiencia para efectos de escuchar los alegatos de las partes y adoptar la decisión a que haya lugar, esto es, para decidir si se extienden o no los efectos de la jurisprudencia de unificación del Consejo de Estado.
En este sentido, el objeto de la diligencia no es otro que el de resolver de fondo la solicitud, para lo cual se debe constatar que el interesado esté en la misma o similar situación fáctica y jurídica de la que se predica de la sentencia de unificación cuyos efectos se pretenden extender. 3.3.- Bajo esta perspectiva resulta claro que en casos como el presente la audiencia no es obligatoria, ya que si su objeto, que como ya se dijo es resolver el fondo, no puede llevarse a cabo, el Juez, en su papel de director del trámite judicial, puede prescindir de su realización sin que por ello se vulnere el debido proceso.
Al respecto es importante señalar que la inutilidad de la audiencia es evidente cuando se ha establecido que no es posible resolver la solicitud de extensión de jurisprudencia dado que no cumple con los presupuestos formales que exige la ley. 3.4.-En resumidas cuentas, no habrá lugar a la realización de la audiencia cuando la petición carezca de los requisitos mínimos contemplados en el artículo 102 del CPACA, […]».
En conclusión: Como la sentencia que se solicita se extiendan sus efectos radicado 25000-23-25-000-2004-06145-01 (2533-2007), no reconoció el derecho ahora reclamado por el señor Jesús Augusto Saavedra Sandoval y no involucra los mismos supuestos fácticos ni jurídicos alegados por el solicitante en el presente asunto, deberá declararse la improcedencia de la extensión de la jurisprudencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A RESUELVE Primero: Prescindir de la audiencia dentro del trámite de la extensión de la jurisprudencia contenida en el artículo 269 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Segundo: Declarar la improcedencia de la solicitud de extensión de la jurisprudencia solicitada por el señor Jesús Augusto Saavedra Sandoval. Tercero: Por la secretaría archívese el presente asunto, previas las anotaciones respectivas en el sistema de información Siglo XXI y devolver los anexos sin necesidad de desglose. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Relatoría: AJSD/Dcsg/Lmr. ----------------------- [1] Auto del 29 de abril de 2015. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Radicado: 11001-03-24-000-2012-00368-00. Solicitante Enrique Castillo Muñoz.