CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIA – Entre la Secretaría de Salud Departamental de Vaupés y Corporación para el Desarrollo Sostenible del Norte y el Oriente Amazónico Seccional Vaupés / SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL – Límites al definir autoridad competente para trámite administrativo concreto / AUTORIDAD SANITARIA TERRITORIAL – Competencia El artículo 39 del CPACA le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto.
Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. (…) las entidades territoriales tienen a su cargo la ejecución de las acciones de salud pública en la promoción y prevención dirigidas a la población de su jurisdicción, debido a que es una función esencial del Estado.
(…) La Sala destaca que las autoridades territoriales sanitarias son competentes para realizar la inspección, vigilancia y control sanitario de bienes aptos para el consumo humano, siempre que se pretenda proteger la salud pública FUENTE FORMAL: RESOLUCIÓN NO. 1229 DE 2013 DEL MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL / DECRETO 1500 DE 2007 / DECRETO 2270 DE 2012 / LEY 715 DE 2001 / LEY 9 DE 1979 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 39 INSTITUTO COLOMBIANO AGROPECUARIO (ICA) – Naturaleza jurídica El Instituto Colombiano Agropecuario (ICA) es una entidad pública del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, perteneciente al Sistema Nacional de Competitividad, Ciencia, Tecnología e Innovación (SNCCTI) y adscrita al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
FUENTE FORMAL: DECRETO 1562 DE 1962 / DECRETO 1500 DE 2007 CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL – Naturaleza jurídica / CAR – Objeto / CORPORACIÓN PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DEL NORTE Y EL ORIENTE AMAZÓNICO Los artículos 79 y 80 de la Constitución Política establecen la obligación del Estado de proteger el medio ambiente, así como la garantía del derecho colectivo a gozar de un medio ambiente sano de todos los colombianos. Con base en esas funciones se concibió la creación de las Corporaciones Autónomas Regionales (CAR) como las entidades encargadas de proteger, regular y vigilar el adecuado manejo y uso de los recursos naturales.
(…) [E]l Congreso de la República aprobó la Ley 99 de 1993, en la que se establece la naturaleza jurídica de las Corporaciones (…) sobre el objeto de las CAR, es importante indicar que el artículo 30 le encarga dos cometidos a las corporaciones autónomas regionales, a saber: el primero, consiste en ejecutar «las políticas, planes, programas y proyectos sobre medio ambiente y recursos naturales renovables»; y el segundo, dar cumplida y oportuna aplicación a las normas legales vigentes sobre disposición, administración, manejo y aprovechamiento, del medio ambiente y los recursos naturales, conforme a las regulaciones, pautas y directrices expedidas por el Ministerio del ramo.
(…) Es deber de la CDA [CORPORACIÓN PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DEL NORTE Y EL ORIENTE AMAZÓNICO] y las demás corporaciones preservar las relaciones de las comunidades con el entorno, proteger los ecosistemas regionales, tecnificar la planeación ambiental, facilitar la administración de los recursos y alcanzar una ejecución eficiente de políticas de protección. (…) Esta corporación, además, tendrá las siguientes funciones: (…) Promover el conocimiento de los recursos naturales renovables y del medio ambiente de la región del Norte y Oriente Amazónico y su utilización. (…) Ejercer actividades de promoción de investigación científica y transferencia de tecnología. (…) Dirigir el proceso de planificación regional de uso del suelo para mitigar o desactivar presiones de explotación inadecuadas del territorio.
(…) Fomentar la integración de las comunidades tradicionales que habitan la región y de sus métodos ancestrales de aprovechamiento de la naturaleza al proceso de conservación, protección, y aprovechamiento sostenible de los recursos. (…) Propiciar, con la cooperación de entidades nacionales e internacionales, la generación de tecnologías apropiadas, para la utilización y conservación de los recursos de la Amazonía Colombiana.
La CDA tiene jurisdicción en los departamentos de Vaupés, Guainía y Guaviare con sede en la ciudad de Puerto Inírida, y subsedes en San José del Guaviare y Mitú FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 79 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 80 / LEY 99 DE 1993 NOTA DE RELATORÍA: Sobre las características de las cuales se encuentran revestidas las CAR para su funcionamiento ver conceptos radicación núm. 814 del 29 de abril de 1996; radicación núm. 836 del 29 de julio de 1996; radicación núm. 963 del 3 de abril de 1997; y, radicación interna 2188 del 10 de febrero de 2014 radicado núm. 11001030600020130052900.
Conceptos de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado FAUNA SILVESTRE EN COLOMBIA – Protección [L]a naturaleza, entendida como conjunto de todos los organismos vivientes que conforman el universo físico que se han dado de manera natural, es un ente jurídico con derechos (…) Con la expedición de diversas normas, Colombia ha entrado en la tendencia mundial de la preservación de los recursos naturales y del medio ambiente.
Así, por ejemplo, tenemos el Estatuto Nacional de Protección Animal (Ley 84 de 1989), la protección a la biodiversidad (Ley 99 de 1993), el manejo sostenible de especies de Fauna Silvestre y Acuática (Ley 611 de 2000), la prohibición del uso de animales silvestres, ya sean nativos o exóticos, en circos (Ley 1638 de 2013), la actualización y fortalecimiento del Estatuto de Protección Animal (Ley 1774 de 2016), entre otras.
FUENTE FORMAL: LEY 99 DE 1993 / LEY 611 DE 2000 / LEY 84 DE 1989 / LEY 1638 DE 2013 / LEY 1774 DE 2016 NOTA DE RELATORÍA: Sobre el principio de dignidad implícito en los seres vivos ver el salvamento de voto del magistrado Jaime Orlando Santofimio, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Exp.: 22592 del 23 de mayo de 2012 FAUNA SILVESTRE – Decomiso [E]l Ministerio Ambiente, Vivienda Y Desarrollo Territorial reglamentó las medidas posteriores a la aprehensión, restitución o decomiso de especímenes de fauna silvestre a través de la Resolución 2064 de 2010.
(…) [L]a Sala concluye que la autoridad ambiental podrá destruir o incinerar los especímenes de fauna silvestre por representar riesgo para la salud, cuando se encuentren en estado de descomposición o amenacen en forma grave al medio ambiente, que hayan sido objeto de las sanciones previstas, esto es, el decomiso o aprehensión temporal. FUENTE FORMAL: RESOLUCIÓN No. 2064 DE 2010 / LEY 1333 de 2009 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 80 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la imposibilidad de asimilar un animal de fauna silvestre a un animal doméstico ver Corte Constitucional T-608 de 2011 CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR Bogotá D.C., veintiséis (26) de noviembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-06-000-2019-00162-00(C) Actor: MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE – DIRECCIÓN DE BOSQUES, BIODIVERSIDAD Y SERVICIOS ECOSISTÉMICOS Asunto: Competencia para la disposición final de fauna silvestre cuniculus paca decomisada en el Departamento de Vaupés. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en el artículo 39, en concordancia con el artículo 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, procede a estudiar el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.
ANTECEDENTES Con base en la documentación recibida, se exponen a continuación los antecedentes que dan origen al presente conflicto: 1. En el Acta Única de Control al Tráfico Ilegal de Flora y Fauna Silvestre núm. 0044207 del 16 de abril de 2019, consta que se decomisaron 30 kg de carne cuniculus paca, de nombre común lapa, que se comercializaba en la plaza de mercado del municipio de Mitú (folio 13). 2.
Mediante oficio núm. DSV-222-2019 del 16 de abril de 2019 se solicitó a la Secretaría de Salud Departamental de Vaupés que emitiera concepto sanitario sobre el decomiso de 6 lapas ahumadas y así darle disposición final adecuada en los términos de la Ley 1333 de 2009 (folio 13). 3. Mediante oficio núm. DCV-232-2019 del 24 de abril de 2019, el director de la Seccional Vaupés de la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Norte y el Oriente Amazónico (CDA) le informó a la Secretaría de Salud Departamental de Vaupés que «la Policía Departamental en su control hacia la comercialización de fauna, realizo (sic) un operativo con la captura de 6 lapas, que serían comercializadas».
Además, indicó que se solicitó a la Secretaría de Salud Departamental que emitiera el concepto favorable sobre el procedimiento a seguir (folio 3). 4. En respuesta al oficio anterior, la Secretaría de Salud Departamental de Vaupés, mediante oficio núm. SSDV 0985 del 14 de mayo de 2019, señaló que la autoridad competente para emitir concepto favorable sobre el procedimiento posterior al decomiso de fauna era el Instituto Colombiano Agropecuario (ICA) y el Ministerio de Salud y Protección Social, de conformidad con el parágrafo 2 del artículo 2 del Decreto 1500 de 2007 (folio 5). 5.
Mediante oficio núm. DSV-328-2019 del 30 de mayo de 2019, el director de la Seccional Vaupés de la CDA negó competencia para emitir concepto frente a la destinación de la carne «Lapa» que fue objeto de decomiso. En consecuencia, insistió que el asunto le corresponde a la autoridad territorial de salud, es decir, a la Secretaría de Salud Departamental de Vaupés (folios 6 a 8). 6.
El 18 de junio de 2019, la subdirectora (E) de salud nutricional, alimentos y bebidas del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible trasladó por competencia las diligencias, en las cuales «se plantean inquietudes respecto a fauna silvestre», al director de Bosques, Biodiversidad y Servicios Ecosistémicos del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, de conformidad con lo previsto en el Decreto 3570 de 2011 (folio 2). 7.
El 10 de septiembre de 2019, el director de Bosques, Biodiversidad y Servicios Ecosistémicos del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible solicitó a la Sala de Consulta dirimir el conflicto de competencias administrativas suscitado entre la Secretaría de Salud Departamental de Vaupés y la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Norte y el Oriente Amazónico (Seccional Vaupés) (folio 1).
II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala por el término de cinco días, con el fin de que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos en el trámite del conflicto (folios 9 y 10). Consta que se informó sobre el presente conflicto a la Secretaría de Salud Departamental de Vaupés, a la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Norte y el Oriente Amazónico (Seccional Vaupés), a la Dirección de Bosques, Biodiversidad y Servicios Ecosistémicos del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, al Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos (Invima), al departamento de Vaupés, al Instituto Colombiano Agropecuario (ICA) y al Ministerio de Salud y Protección Social, con el fin de que pudieran presentar sus argumentos o consideraciones, de estimarlo pertinente (folios 11 y 12).
Obra también la constancia de la Secretaría de la Sala en el sentido de que durante la fijación del edicto se recibieron alegaciones de la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Norte y el Oriente Amazónico (Seccional Vaupés) (folios 13 a 18). III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 1. De la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Norte y el Oriente Amazónico (Seccional Vaupés) El director de la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Norte y el Oriente Amazónico (CDA) solicitó a la Sala de Consulta y Servicio Civil que declarara competente a la Secretaría de Salud Departamental de Vaupés, como autoridad territorial de salud y sanitaria, para emitir concepto sanitario sobre el destino final de fauna silvestre cuniculus paca.
Su solicitud se basó en las siguientes normas: i. Artículo 2 del Decreto 1500 de 2007, modificado por el Decreto 2270 de 2012, sobre la competencia del Instituto Colombiano Agropecuario (ICA) para señalar los requisitos sanitarios para las especies nativas o exóticas cuya zoocría haya sido autorizada por la autoridad ambiental. Posteriormente, el Ministerio de Salud y Protección Social debía definir si emitía la regulación sobre la declaratoria de la carne de esas especies apta para el consumo humano. ii.
Artículo 38 de la Ley 1333 de 2009 referente a la aprehensión material y temporal de fauna (decomiso) y su destino final. iii. Artículo 43 de la Ley 715 de 2001 estableció las competencias de los departamentos para dirigir, coordinar y vigilar el sistema de seguridad social en salud en su jurisdicción, especialmente les asignó la función de ejecutar las facultades de inspección, control y vigilancia cuando existen factores de riesgo del ambiente que afecten la salud humana. iv.
Resolución 2064 del 21 de octubre de 2010 del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, por medio de la cual se reglamentaron las medidas posteriores al decomiso, cuando los especímenes de fauna y flora hayan representado un riesgo para la salud humana, animal o vegetal. v. Resolución 1229 de 2013 del Ministerio de Salud y Protección Social sobre las autoridades sanitarias con funciones de inspección, vigilancia y control sanitario, entre ellas, el Invima y las entidades territoriales de salud.
El artículo 13 de dicha resolución señaló que el Ministerio de Salud y Protección Social, la Unidad Administrativa Especial Fondo Nacional de Estupefacientes, la Superintendencia Nacional de Salud, el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos (Invima) y las entidades territoriales de salud son autoridades sanitarias. 2.
De la Secretaría de Salud Departamental de Vaupés Teniendo en cuenta que no presentó alegatos o consideraciones en el trámite del conflicto, la Sala tomará los argumentos esbozados en el documento por medio del cual dio respuesta a la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Norte y el Oriente Amazónico (CDA) (folio 5): Indicó que el Decreto 1500 de 2007, modificado por el Decreto 2270 de 2012: [n]o es de aplicación para la especie animal citada en el documento “Lapa” (cuniculus paca), el Instituto Colombiano Agropecuario-ICA no ha expedido reglamentación alguna al respecto y mucho menos que el Ministerio de Salud y Protección Social haya emitido concepto sanitario en el que considera como apta para el consumo humano y especie de abasto público; es menester indicar a esa corporación que esta carne es producto de actividades de cacería por tanto debe tener permiso de caza comercial o de zoocria (sic) expedido por la entidad que regenta.
Transcribió el numeral 3 del artículo 58 del mencionado decreto que estableció que las entidades territoriales de salud eran competentes para ejercer las actividades de inspección, control y vigilancia del transporte, almacenamiento y expendio de carne destinada para el consumo humano. Concluyó que la competencia para emitir concepto sobre el procedimiento posterior al decomiso recae sobre el ICA.
IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil en materia de conflictos de competencias administrativas a. La competencia general del Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil La Parte Primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «Procedimiento administrativo».
Su Título II se ocupa del «Procedimiento Administrativo General» cuyas «reglas generales»[1] se contienen en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, conforme al cual: Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […] En el mismo sentido, el artículo 112 del código en cita dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: […] 10.
Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. […] Con base en el artículo 39 transcrito y en armonía con el numeral 10 del artículo 112, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: (i) que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta;
(ii) que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular; y, (iii) que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.
Como se evidencia de los antecedentes, el presente conflicto de competencias fue planteado entre una autoridad del orden territorial, la Secretaría de Salud Departamental de Vaupés, y una del orden nacional, la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Norte y el Oriente Amazónico (Seccional Vaupés). Ambos negaron tener competencia para conocer del asunto de la referencia. Por su parte, el asunto discutido es de naturaleza administrativa y versa sobre un asunto particular y concreto, que es la solicitud para la disposición final de fauna silvestre cuniculus paca decomisada en el Departamento de Vaupés. Se concluye, que la Sala es competente para dirimir el conflicto. a. Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán. En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.
A partir del 30 de junio de 2015, fecha de promulgación y entrada en vigencia de la Ley (estatutaria) 1755 de 2015, la remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 14 de la misma Ley 1755 en armonía con el artículo 21 ibídem. La interpretación armónica de los artículos 2[2] y 34 del CPACA implica que los vacíos de los regímenes especiales se suplen con las normas del procedimiento administrativo general.
Así, la remisión al artículo 14 que hace el artículo 39 del CPACA es aplicable a todas las actuaciones administrativas que deben regirse por la Parte Primera de dicho Código. El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.
Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 2. Aclaración previa El artículo 39 del CPACA le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto.
Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Las posibles alusiones que se hagan a aspectos propios del caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente, la verificación de las situaciones de hecho y de derecho y la respectiva decisión de fondo sobre la petición de la referencia. Debe agregarse que la decisión de la Sala sobre la asignación de competencia, se fundamenta en los supuestos fácticos puestos a consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente. 3.
Problema jurídico De acuerdo con lo planteado por las entidades en conflicto, corresponde a la Sala determinar cuál es la entidad competente para la disposición final de fauna silvestre cuniculus paca decomisada en el Departamento de Vaupés. Para resolver el conflicto la Sala se referirá a: (i) las competencias de las autoridades sanitarias territoriales;
(ii) competencia del Instituto Colombiano Agropecuario (ICA); (iii) la naturaleza jurídica y funciones de las Corporaciones Autónomas Regionales y, en especial, de la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Norte y el Oriente Amazónico; (iv) la protección de la fauna silvestre en Colombia; (v) el decomiso de fauna silvestre; y, el caso concreto. 4.
Análisis del conflicto planteado 1. Competencias de las autoridades sanitarias territoriales La Ley 9 de 1979[3] fue expedida con el fin de establecer las medidas para preservar, restaurar y mejorar las condiciones necesarias relacionadas con la salud humana; de fijar los procedimientos que se deben adoptar para la regulación, legalización y control de los descargos de residuos y materiales que afectan o pueden afectar las condiciones sanitarias del ambiente; y por último, reguló todo lo concerniente al sacrificio animal; lo que significa que es la norma marco de las acciones de carácter sanitario.
Posteriormente, la Ley 715 de 2001[4], estableció que las competencias de la nación, los departamentos y los municipios, en materia de salud pública, se ejercen a través de acciones de inspección, vigilancia y control. Los departamentos serán competentes de la siguiente manera: Artículo 43. Competencias de los departamentos en salud. Sin perjuicio de las competencias establecidas en otras disposiciones legales, corresponde a los departamentos, dirigir, coordinar y vigilar el sector salud y el sistema general de seguridad social en salud en el territorio de su jurisdicción, atendiendo las disposiciones nacionales sobre la materia.
Para tal efecto, se le asignan las siguientes funciones: […] 43.3.1. Adoptar, difundir, implantar y ejecutar la política de salud pública formulada por la Nación. […] 43.3.6. Dirigir y controlar dentro de su jurisdicción el Sistema de Vigilancia en Salud Pública. […] 43.3.8. Ejecutar las acciones de inspección, vigilancia y control de los factores de riesgo del ambiente que afectan la salud humana, y de control de vectores y zoonosis de competencia del sector salud, en coordinación con las autoridades ambientales, en los corregimientos departamentales y en los municipios de categorías 4a., 5a. y 6a. de su jurisdicción.” Ahora bien, se deben adoptar las medidas necesarias para la protección de la salud y vida de las personas, los animales, las plantas y la preservación del medio ambiente y para la protección de los intereses esenciales en materia de seguridad de todos los productos.
Por esa razón, en desarrollo del artículo 78[5] de la Constitución, se expidió el Decreto 1500 de 2007[6], modificado por el Decreto 2270 de 2012[7], cuyo objeto es: [e]stablecer el reglamento técnico a través del cual se crea el Sistema Oficial de Inspección, Vigilancia y Control de la Carne, Productos Cárnicos Comestibles y Derivados Cárnicos Destinados para el Consumo Humano y los requisitos sanitarios y de inocuidad que se deben cumplir a lo largo de todas las etapas de la cadena alimentaria […] El reglamento técnico contenido en el Decreto 1500, se aplicará así: Artículo 2.
Campo de aplicación. Las disposiciones contenidas en el reglamento técnico que se establece a través del presente decreto se aplicarán en todo el territorio nacional a: 1. Todas las personas naturales o jurídicas que desarrollen actividades en los eslabones de la cadena alimentaria de la carne y productos cárnicos comestibles para el consumo humano, lo que comprende predios de producción primaria, transporte de animales a las plantas de beneficio, plantas de beneficio, plantas de desposte o desprese, el transporte, el almacenamiento y el expendio de carne, productos cárnicos comestibles destinados al consumo humano. 2.
Las especies de animales domésticos, como búfalos domésticos, respecto de las cuales su introducción haya sido autorizada al país por el Gobierno Nacional, bovinos, porcinos, caprinos, ovinos, aves de corral, conejos, equinos y otros, cuya carne y productos cárnicos comestibles sean destinados al consumo humano, excepto los productos de la pesca, moluscos y bivalvos. 3.
Las especies nativas o exóticas cuya zoocría haya sido autorizada por la autoridad ambiental competente. Parágrafo 1. Los requisitos sanitarios para especies silvestres nativas cuya caza comercial haya sido autorizada por la autoridad ambiental competente, serán establecidos por el Instituto Colombiano Agropecuario (ICA). Una vez el aludido Instituto expida la correspondiente reglamentación, el Ministerio de Salud y Protección Social, definirá si emite la regulación que declare la carne de estas especies apta para el consumo humano y en este caso, señalará las respectivas condiciones.
Parágrafo 2. Se exceptúan de la aplicación del presente decreto las plantas de derivados cárnicos, el transporte, almacenamiento y expendio de derivados cárnicos, destinados al consumo humano, los cuales continuarán cumpliendo lo establecido en el Decreto 3075 de 1997 o la norma que lo modifique, adicione o sustituya. (Subraya la Sala).
Entonces, las entidades territoriales tienen a su cargo la ejecución de las acciones de salud pública en la promoción y prevención dirigidas a la población de su jurisdicción, debido a que es una función esencial del Estado. El Ministerio de Salud y Protección Social estableció, a través de la Resolución núm. 1229 de 2013[8], el modelo de inspección, vigilancia y control sanitario asociado al uso y consumo de bienes y servicios, para proteger la salud humana[9].
El artículo 3 señaló que los objetos de inspección, control y vigilancia «son todos los bienes y servicios de uso y consumo humano originados de cadenas productivas, estén o no reguladas por estándares de calidad, incluyendo condiciones sanitarias y riesgos ambientales generados en los procesos de producción y uso». La Sala destaca que las autoridades territoriales sanitarias son competentes para realizar la inspección, vigilancia y control sanitario de bienes aptos para el consumo humano, siempre que se pretenda proteger la salud pública. 2.
Competencia del Instituto Colombiano Agropecuario (ICA) El Instituto Colombiano Agropecuario (ICA) es una entidad pública del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, perteneciente al Sistema Nacional de Competitividad, Ciencia, Tecnología e Innovación (SNCCTI) y adscrita al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
El ICA se creó mediante el Decreto 1562 de 1962[10] para coordinar e intensificar las labores de investigación, enseñanza y extensión de las ciencias agropecuarias, contribuir al desarrollo sostenido del sector agropecuario, pesquero y acuícola, mediante la prevención, vigilancia y control de los riesgos sanitarios, biológicos y químicos para las especies animales y vegetales y la investigación aplicada con el fin de proteger la salud de las personas, los animales y las plantas y asegurar las condiciones del comercio.
En cuanto a las especies silvestres nativas o exóticas cuya zoocría o caza comercial haya sido autorizada por la autoridad ambiental competente, el Decreto 1500 de 2007, arriba citado, dispuso que podrán ser declaradas aptas para el consumo humano por el Ministerio de la Protección Social, previo análisis del riesgo y autorización sanitaria del ICA. 3.
Naturaleza jurídica y funciones de las Corporaciones Autónomas Regionales y, en especial, de la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Norte y el Oriente Amazónico Los artículos 79 y 80 de la Constitución Política establecen la obligación del Estado de proteger el medio ambiente, así como la garantía del derecho colectivo a gozar de un medio ambiente sano de todos los colombianos. Con base en esas funciones se concibió la creación de las Corporaciones Autónomas Regionales (CAR)[11] como las entidades encargadas de proteger, regular y vigilar el adecuado manejo y uso de los recursos naturales.
El numeral 7 del artículo 150 de la Carta Política le otorga la facultad al Congreso de la República de reglamentar la creación y funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales, de la siguiente forma: […] Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: […] 7. Determinar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica; reglamentar la creación y funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales dentro de un régimen de autonomía; así mismo, crear o autorizar la constitución de empresas industriales y comerciales del estado y sociedades de economía mixta.
(Subraya la Sala). Con fundamento en la citada función el Congreso de la República aprobó la Ley 99 de 1993[12], en la que se establece la naturaleza jurídica de las Corporaciones[13], así: Artículo 23. Naturaleza Jurídica. Las Corporaciones Autónomas Regionales son entes corporativos de carácter público, creados por la ley, integrados por las entidades territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotados de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargados por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio del Medio Ambiente.
Así las CAR están revestidas de ciertas características para su funcionamiento[14]: • Son personas jurídicas de naturaleza pública que integran la estructura administrativa del Estado. • Su creación tiene origen legal. • No hacen parte de las ramas del poder público. • Pertenecen al orden nacional[15]. • Gozan de autonomía administrativa, financiera y patrimonial. • Están conformadas por entidades territoriales que configuran geográficamente un mismo ecosistema o integran una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica[16]. • Tienen como objetivo la preservación del medio ambiente[17], la planeación y promoción de la política ambiental regional[18]. • Su competencia es regional: porque «la realidad ecológica supera los linderos territoriales, es decir, los límites políticos de las entidades territoriales.
En otras palabras, la jurisdicción de una CAR puede comprender varios municipios y varios departamentos»[19]. Además de lo ya mencionado sobre el objeto de las CAR, es importante indicar que el artículo 30 le encarga dos cometidos a las corporaciones autónomas regionales, a saber: el primero, consiste en ejecutar «las políticas, planes, programas y proyectos sobre medio ambiente y recursos naturales renovables»; y el segundo, dar cumplida y oportuna aplicación a las normas legales vigentes sobre disposición, administración, manejo y aprovechamiento, del medio ambiente y los recursos naturales, conforme a las regulaciones, pautas y directrices expedidas por el Ministerio del ramo.
El artículo 31 establece las funciones generales de las Corporaciones Autónomas Regionales: 1) Ejecutar las políticas, planes y programas nacionales en materia ambiental definidos por la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo y del Plan Nacional de Inversiones o por el Ministerio del Medio Ambiente, así como los del orden regional que le hayan sido confiados conforme a la ley, dentro del ámbito de su jurisdicción; 2) Ejercer la función de máxima autoridad ambiental en el área de su jurisdicción, de acuerdo con las normas de carácter superior y conforme a los criterios y directrices trazadas por el Ministerio del Medio Ambiente; 3) Promover y desarrollar la participación comunitaria en programas de protección ambiental, de desarrollo sostenible y de manejo adecuado de los recursos naturales renovables; […] 11) Ejercer las funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental de las actividades de exploración, explotación, beneficio, transporte, uso y depósito de los recursos naturales no renovables, incluida la actividad portuaria con exclusión de las competencias atribuidas al Ministerio del Medio Ambiente, así como de otras actividades, proyectos o factores que generen o puedan generar deterioro ambiental.
Esta función comprende la expedición de la respectiva licencia ambiental. Las funciones a que se refiere este numeral serán ejercidas de acuerdo con el artículo 58 de esta Ley. 12) Ejercer las funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental de los usos del agua, el suelo, el aire y los demás recursos naturales renovables, lo cual comprenderá el vertimiento, emisión o incorporación de sustancias o residuos líquidos, solidos (sic) y gaseosos, a las aguas en cualquiera de sus formas, al aire o a los suelos, así como los vertimientos o emisiones que puedan causar daño o poner en peligro el normal desarrollo sostenible de los recursos naturales renovables o impedir u obstaculizar su empleo para otros usos, estas funciones comprenden expedición de las respectivas licencias ambientales, permisos concesiones, autorizaciones y salvoconductos; […] 14) Ejercer el control de la movilización, procesamiento y comercialización de los recursos naturales renovables en coordinación con las demás Corporaciones Autónomas Regionales, las entidades territoriales y otras autoridades de policía, con conformidad con la ley y los reglamentos; y expedir los permisos, licencias y salvoconductos para la movilización de recursos naturales renovables; […] (Se resalta).
Ahora bien, al expedir la Ley 489 de 1998[20] el legislador regula la organización y el funcionamiento de las entidades que integran la rama ejecutiva del poder público, y determina aquellas que sin hacer parte de esta conforman la administración pública, como lo son los organismos autónomos, a los que la Carta reconoce autonomía e independencia. De los entes autónomos se encarga el artículo 40 de regularlos: Artículo 40.
Entidades y organismos estatales sujetos a régimen especial. El Banco de la República, los entes universitarios autónomos, las corporaciones autónomas regionales, la Comisión Nacional de Televisión y los demás organismos y entidades con régimen especial otorgado por la Constitución Política se sujetan a las disposiciones que para ellos establezcan las respectivas leyes.
(Subraya la Sala). En cuanto a la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Norte y el Oriente Amazónico, el artículo 34 de la ya citada Ley 99 dispone: Artículo 34. De la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Norte y el Oriente Amazónico, CDA. Créase la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Norte y Oriente de la Amazonía, CDA, la cual estará organizada como una Corporación Autónoma Regional[21] sujeta al régimen de que trata el presente artículo. […] Es deber de la CDA y las demás corporaciones preservar las relaciones de las comunidades con el entorno, proteger los ecosistemas regionales, tecnificar la planeación ambiental, facilitar la administración de los recursos y alcanzar una ejecución eficiente de políticas de protección[22] Esta corporación, además, tendrá las siguientes funciones[23]: • Promover el conocimiento de los recursos naturales renovables y del medio ambiente de la región del Norte y Oriente Amazónico y su utilización. • Ejercer actividades de promoción de investigación científica y transferencia de tecnología. • Dirigir el proceso de planificación regional de uso del suelo para mitigar o desactivar presiones de explotación inadecuadas del territorio. • Fomentar la integración de las comunidades tradicionales que habitan la región y de sus métodos ancestrales de aprovechamiento de la naturaleza al proceso de conservación, protección, y aprovechamiento sostenible de los recursos. • Propiciar, con la cooperación de entidades nacionales e internacionales, la generación de tecnologías apropiadas, para la utilización y conservación de los recursos de la Amazonía Colombiana.
La CDA tiene jurisdicción en los departamentos de Vaupés, Guainía y Guaviare con sede en la ciudad de Puerto Inírida, y subsedes en San José del Guaviare y Mitú. 4. Protección de la fauna silvestre en Colombia El Código Civil Colombiano consideró a los animales como cosas o bienes[24], particularmente muebles, en relación con los cuales se puede ejercer el derecho de propiedad y los demás derechos reales previstos en la ley.
Posteriormente, y sin abandonar esta concepción, la legislación ambiental empezó a establecer normas para proteger a los animales, pero no considerados individualmente, sino agrupados en el concepto de fauna[25], que vino a ser entendida como uno de los recursos naturales renovables de la Nación[26]. El artículo 247 del Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente[27] dispuso que «[L]as normas de este título tienen por objeto asegurar la conservación, fomento y aprovechamiento racional de la fauna silvestre como fundamento indispensable para su utilización continuada».
Lo anterior quiere decir que la legislación colombiana no considera la protección de los animales como seres vivos individuales, sino agrupados como fauna, es decir, que los animales y el medio ambiente no ostentan dignidad –atributo exclusivo del ser humano– y, por lo tanto, no son sujetos de derechos. Con la Constitución de 1991 se «modificó profundamente la relación normativa de la sociedad colombiana con la naturaleza»[28], es decir, que se da un cambio de paradigma en la protección al medio ambiente que busca la preservación y la defensa de los ecosistemas[29], específicamente, el artículo 79 determina: Artículo 79.
Todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano. La ley garantizará la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo. Es deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines. Sin embargo la Corte Constitucional consideró que la defensa del medio ambiente se subordinaba al papel preponderante del ser humano «en tanto que éste (sic) es el entorno vital del hombre»[30].
Ese carácter antropocéntrico de la jurisprudencia siguió presentándose, prueba de esto es la sentencia C-058 de 1994 en la que la Corte afirmó que «los seres humanos constituyen el centro de las preocupaciones relacionadas con el desarrollo sostenible. […] Por eso, el mandato constitucional obliga es a efectuar una utilización sostenible de tales recursos».
En el año 2011, la jurisprudencia de la Corte Constitucional tuvo una notable variación al pasar de una concepción antropocéntrica a una biocéntrica, en el sentido de que la especie humana depende del respeto al entorno ecológico: [l]a naturaleza no se concibe únicamente como el ambiente y entorno de los seres humanos, sino también como un sujeto con derechos propios, que, como tal, deben ser protegidos y garantizados.
En este sentido, la compensación ecosistémica comporta un tipo de restitución aplicada exclusivamente a la naturaleza.[31] (Resalta la Sala). Así, la naturaleza, entendida como conjunto de todos los organismos vivientes que conforman el universo físico que se han dado de manera natural, es un ente jurídico con derechos. En efecto, el Consejo de Estado en el año 2013 señaló: […] La dignidad ínsita al animal no permite asimilarlo a una cosa u objeto; por tal motivo, el principio de dignidad implícito en estos seres vivos haría que toda institución jurídica –incluida la responsabilidad extracontractual civil o del Estado– tuviera en cuenta esta condición, que serían fines en sí mismos, y que, por lo tanto, son susceptibles de ser titulares de derechos[32]. […] Entonces, es pertinente reconocer valor propio en los animales[33] y otros seres vivos. […][34] De esta manera, la jurisprudencia colombiana ha dado manifestaciones de respeto hacia la protección del medio ambiente, a pesar de que no sea un derecho fundamental en nuestra Constitución, pero que esta sí estableció en cabeza del Estado las obligaciones sobre la protección de la naturaleza, el ambiente, la fauna y la flora y, en cabeza de los ciudadanos la responsabilidad de «proteger los recursos culturales y naturales del país y velar por la conservación de un ambiente sano»[35].
Con la expedición de diversas normas, Colombia ha entrado en la tendencia mundial de la preservación de los recursos naturales y del medio ambiente. Así, por ejemplo, tenemos el Estatuto Nacional de Protección Animal (Ley 84 de 1989), la protección a la biodiversidad (Ley 99 de 1993), el manejo sostenible de especies de Fauna Silvestre y Acuática (Ley 611 de 2000), la prohibición del uso de animales silvestres, ya sean nativos o exóticos, en circos (Ley 1638 de 2013), la actualización y fortalecimiento del Estatuto de Protección Animal (Ley 1774 de 2016), entre otras.
La sentencia T-095 de 2016 hace referencia a la obligación de cuidado y protección de los animales plasmada en la Declaración Universal de los Derechos de los Animales: Considerando que todo animal posee derechos y que el desconocimiento y desprecio de dichos derechos han conducido y siguen conduciendo al hombre a cometer crímenes contra la naturaleza y los animales, se proclama lo siguiente: […] Art. 2. a) Todo animal tiene derecho al respeto. b) El hombre, como especie animal, no puede atribuirse el derecho de exterminar a los otros animales o de explotarlos, violando ese derecho.
Tiene la obligación de poner sus conocimientos al servicio de los animales. c) Todos los animales tienen derecho a la atención, a los cuidados y a la protección del hombre. Art. 3. a) Ningún animal será sometido a malos traros ni a actos crueles. b) Si es necesaria la muerte de un animal, ésta debe ser instantánea, indolora y no generadora de angustia.
A pesar de que dicha declaración no es un tratado internacional, ha sido utilizada por la Corte Constitucional como texto jurídico relevante «al momento de dimensionar y contextualizar el tratamiento que los seres humanos deben otorgar a los animales»[36]. 5. El decomiso de fauna silvestre Las primeras normas relacionadas con los animales corresponden a los mandatos que se consagran en el Código Civil, en lo que se refiere a la regulación de la ocupación como modo de adquirir las cosas: Artículo 687.
Animales bravíos, domésticos y domesticados. Se llaman animales bravíos o salvajes los que viven naturalmente libres e independientes del hombre, como las fieras y los peces; domésticos, los que pertenecen a especies que viven ordinariamente bajo la dependencia del hombre, como las gallinas, las ovejas, y domesticados los que, sin embargo de ser bravíos por su naturaleza, se han acostumbrado a la domesticidad, y reconocen en cierto modo el imperio del hombre.
Estos últimos, mientras conservan la costumbre de volver al amparo o dependencia del hombre, siguen la regla de los animales domésticos, y perdiendo esta costumbre vuelven a la clase de los animales bravíos. Luego, el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente define la fauna silvestre: El conjunto de animales que no han sido objeto de domesticación, mejoramiento genético o cría y levante regular o que han regresado a su estado salvaje, excluidos los peces y todas las demás especies que tienen su ciclo total de vida dentro del medio acuático[37].
La Corte Constitucional ha manifestado que un animal de fauna silvestre, no puede asemejarse a un animal doméstico y su propiedad no puede ser obtenida porque estos «conservan la costumbre de volver al amparo o dependencia del hombre, siguen la regla de los animales domésticos»[38] En relación con la titularidad de la fauna silvestre, el artículo 248 del código ya citado, dispone que pertenece a la Nación la fauna silvestre que se encuentra dentro del territorio, «salvo las especies de los zoocriaderos»[39].
En desarrollo del artículo 80[40] de la Constitución, sobre el control de los riesgos de deterioro ambiental, la obligación de imponer sanciones y de exigir la reparación de los daños causados, se expidió la Ley 1333 de 2009[41]. Como medida preventiva[42], esta ley, estableció el decomiso y la aprehensión de fauna: Artículo 38. Decomiso y aprehensión preventivos.
Consiste en la aprehensión material y temporal de los especímenes de fauna, flora, recursos hidrobiológicos y demás especies silvestres exóticos y el de productos, elementos, medios, equipos, vehículos, materias primas o implementos utilizados para cometer la infracción ambiental o producido como resultado de la misma. Cuando los elementos aprehendidos representen peligro para la salud humana, vegetal o animal, la autoridad ambiental procederá de inmediato a su inutilización, destrucción o incineración a costa del infractor.
Los productos perecederos que no puedan ser objeto de almacenamiento y conservación podrán ser entregados para su uso a entidades públicas, de beneficencia o rehabilitación, previo concepto favorable de la entidad sanitaria competente en el sitio en donde se hallen los bienes objeto del decomiso. En caso contrario, se procederá a su destrucción o incineración, previo registro del hecho en el acta correspondiente. […] (Subraya la Sala) En lo referente al destino final de especímenes[43] de fauna silvestre objeto de decomiso, el artículo 52 de la citada ley, prevé varias alternativas para que la autoridad ambiental disponga mediante auto administrativo motivado: Artículo 52.
Disposición final de fauna silvestre decomisados o aprehendidos preventivamente o restituidos. Impuesto el decomiso provisional o aprehensión provisional o la restitución de especímenes de fauna silvestre, la autoridad ambiental competente mediante acto administrativo debidamente motivado podrá disponer de los individuos o especímenes de fauna y/o flora utilizados para cometer la infracción en cualquiera de las siguientes alternativas: […] 3.
Destrucción, incineración y/o inutilización. En los casos en que el material animal objeto de decomiso represente riesgos para la salud humana, animal o vegetal, la autoridad ambiental competente dispondrá el procedimiento adecuado para su destrucción o inutilización. De igual forma, se procederá en los casos en los que se haya efectuado decomiso de pieles, pelos, carne, colmillos, garras y otros productos de origen animal. […] (Subraya la Sala).
En virtud de lo anterior, el Ministerio Ambiente, Vivienda Y Desarrollo Territorial[44] reglamentó las medidas posteriores a la aprehensión, restitución o decomiso de especímenes de fauna silvestre a través de la Resolución 2064 de 2010[45]. El artículo 1 indicó el objeto de la resolución: [r]eglamentar las alternativas de disposición provisional y final de especímenes de especies silvestres de fauna y flora terrestre y acuática, que aplicarán las autoridades ambientales competentes en los casos de aprehensión preventiva, restitución o decomiso definitivo de dichos especímenes.
Así mismo, reglamentar el Portal de Información sobre Fauna Silvestre – PIFS–.
PARÁGRAFO 1 o. Las medidas posteriores a la aprehensión preventiva, restitución o decomiso son competencia de la misma autoridad ambiental que, en ejercicio de la potestad a que se refiere el artículo 1o de la Ley 1333 de 2009, haya decretado la respectiva medida preventiva o sancionatoria. Lo anterior sin perjuicio del régimen establecido para la competencia a prevención a través del artículo 2o de esta misma ley. […] Sobre la destrucción e incineración de la fauna silvestre: Artículo 22.
De la destrucción, incineración y/o inutilización de especímenes de fauna silvestre, como disposición final. Cuando los especímenes de fauna silvestres (sic), productos, implementos, medios y elementos objeto de aprehensión, restitución o decomiso representen riesgo para la salud humana, animal o vegetal, o se encuentren en estado de descomposición o amenacen en forma grave al medio ambiente, o los recursos naturales, la autoridad ambiental competente ordenará el procedimiento adecuado para su destrucción o inutilización, previo levantamiento y suscripción del acta en la cual consten tales hechos para efectos probatorios.
Todo lo anterior, atendiendo el cumplimiento de las disposiciones legales vigentes en materia sanitaria y de salud pública. (Se resalta). De las normas transcritas, la Sala concluye que la autoridad ambiental podrá destruir o incinerar los especímenes de fauna silvestre por representar riesgo para la salud, cuando se encuentren en estado de descomposición o amenacen en forma grave al medio ambiente, que hayan sido objeto de las sanciones previstas, esto es, el decomiso o aprehensión temporal. 5.
Caso concreto Si bien el conflicto se planteó para establecer la autoridad competente que debe emitir el concepto sanitario de destino final de fauna decomisada, el análisis de los documentos allegados dan cuenta de que hay duda sobre el destino final del producto decomisado, y lo cual al parecer, es un asunto que se ha presentado en varias oportunidades.
De acuerdo con lo anterior y con las normas citadas, la Sala encuentra que la autoridad competente para disponer finalmente de la fauna silvestre decomisada es la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Norte y el Oriente Amazónico (Seccional Vaupés) y así lo decidirá, por las siguientes razones: De las autoridades sanitarias: i. De acuerdo con lo previsto en las Leyes 9 de 1979 y 715 de 2001, la Nación, los departamentos, los municipios y los distritos, de acuerdo con su jurisdicción, tienen competencia en materia de salud pública y del sistema general de seguridad social. ii.
El reglamento técnico establecido en el Decreto 1500 de 2007 se aplica a las especies de animales domésticos cuya carne y productos cárnicos comestibles sean destinados para el consumo humano y, también se aplica para las especies nativas o exóticas cuya zoocría haya sido autorizada. Para la Sala es necesario indicar que no se halla ninguna información sobre alguna autorización de zoocriaderos de la especie cuniculus paca (lapa).
A folio 5 vto. se observa que el Instituto Colombiano Agropecuario (ICA) no ha expedido reglamentación sanitaria y el Ministerio de Salud y Protección Social no ha emitido concepto en el que considere la carne de esta especie apta para el consumo humano y de abasto público (parágrafo 1 del artículo 2 del Decreto 1500 de 2007). iii.
La Resolución núm. 1229 de 2013 del Ministerio de Salud y Protección Social faculta a las autoridades sanitarias para ejercer las actividades de inspección, control y vigilancia sanitarias de bienes aptos para el consumo humano. De esta manera, y de conformidad con lo dispuesto por el numeral 3 del artículo 58 del Decreto 1500 de 2007, resulta claro para la Sala que la Secretaría de Salud Departamental de Vaupés es autoridad sanitaria, en la jurisdicción de dicho departamento, para ejercer las actividades de inspección, vigilancia y control del transporte, almacenamiento y expendio de carne y productos cárnicos comestibles y derivados cárnicos destinados para el consumo humano. De las autoridades ambientales: i. De conformidad con el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables, la fauna silvestre es el conjunto de animales que no han sido objeto de domesticación, mejoramiento genético o cría y levante regular o que han regresado a su estado salvaje.
La especie cuniculus paca es silvestre, y hoy no se encuentra en CITES[46], por parte de Colombia, como en peligro de extinción. ii. Los artículos 79 y 80 de la Constitución Política estipularon la obligación, en cabeza del Estado, de proteger el medio ambiente y adoptó como modelo de crecimiento el desarrollo sostenible. Con ese fundamento, se reorganizaron las Corporaciones Autónomas Regionales ya existentes, se crearon nuevas corporaciones, y se fijó el procedimiento sancionatorio ambiental. iii.
Las Corporaciones Autónomas Regionales y las Corporaciones Autónomas Regionales de Desarrollo Sostenible son entidades del orden nacional con funciones específicas relacionadas con la protección, conservación y cuidado de los recursos naturales y el ambiente. Su regulación jurídica se encuentra contemplada en la Ley 99 de 1993. iv. La Ley 1801 de 2016[47] le da competencia a la policía para imponer medidas preventivas cuando se tengan, transporten, introduzcan, comercialicen o posean especies de fauna silvestre sin la respectiva autorización ambiental. v. La Corporación para el Desarrollo Sostenible del Norte y el Oriente Amazónico, como todas las corporaciones autónomas, tiene la función de adelantar los procedimientos sancionatorios ambientales.
La Sala destaca que en el caso objeto de estudio no se evidencia cual autoridad comenzó el trámite (folio 13); no obstante, como se analizará, esa circunstancia no hace que la competencia cambie de titular. vi. Según el artículo 38 de la Ley 1333 de 2009, el decomiso procede así: 1) Aprehensión material y temporal de especímenes e inutilización, destrucción o incineración a costa del infractor, cuando lo decomisado represente peligro para la salud humana, vegetal o animal. 2) Aprehensión material y temporal de especímenes, solicitud de concepto sanitario favorable de la entidad sanitaria y por último entrega para su uso a entidades públicas de beneficencia o rehabilitación, cuando se trate de un producto perecedero. 3) Cuando no se está frente a ninguna de las dos hipótesis anteriores, se procederá al decomiso, ya sea por parte de la autoridad ambiental o de la policía. Posteriormente, la autoridad ambiental correspondiente hará el registro de la actuación y destruirá o incinerará el producto.
Si el decomiso fue realizado por la policía, esta tiene la obligación de remitir las diligencias y entregar el producto decomisado a la autoridad ambiental. vii. El artículo 52 de la Ley 1333 de 2009 señala expresamente que la autoridad ambiental dispondrá el procedimiento adecuado para la destrucción o inutilización del producto decomisado, teniendo en cuenta que pueda causar riesgos para la salud humana, animal o vegetal. viii.
Lo previsto en los artículos 38 y 52 de la Ley 1333 de 2009 fue reglamentado en la resolución núm. 2064 de 2010 del Ministerio de Ambiente. De otras autoridades: De acuerdo con el reglamento técnico contenido en el Decreto 1500 el sistema oficial de inspección, vigilancia y control de carne, productos cárnicos comestibles y derivados cárnicos será responsabilidad del Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos (INVIMA) y se articulará con las otras autoridades sanitarias y ambientales para coordinar los mecanismos de integración de los diferentes programas y acciones del ámbito del sistema.
En efecto, el artículo 58 ibidem estableció: • Las actividades de inspección, vigilancia y control de sanidad animal en la producción primaria, serán ejercidas por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en cabeza del Instituto Colombiano Agropecuario (ICA). • Las actividades de inspección, vigilancia y control que se realizan en las plantas de beneficio, desposte, desprese y derivados cárnicos serán ejercidas por el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos (INVIMA). • Las actividades de inspección, vigilancia y control del transporte, almacenamiento y expendio de carne y productos cárnicos comestibles y derivados cárnicos destinados para el consumo humano, será competencia de las entidades territoriales de salud. • Las funciones de inspección, vigilancia y control relacionadas con la gestión del medio ambiente y de los recursos naturales corresponden a la autoridad ambiental competente. • Las actividades de inspección, vigilancia y control de transporte de animales en pie, serán competencia del Ministerio de Transporte.
En el expediente se evidencia que se trató del decomiso y aprehensión material de la carne de la especie cuniculus paca, que se pretendía comercializar en el mercado público de Mitú (Vaupés) y que fue puesta a disposición de la Secretaría de Salud Departamental de Vaupés. Como se trata de un animal silvestre que no tiene autorización para mantenerse en un zoocriadero y cuya carne no es apta para consumo humano, la competencia para su destino final radica en cabeza de la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Norte y el Oriente Amazónico (Seccional Vaupés), que, por lo dispuesto en la ley, no debe solicitar concepto para destruir o incinerar, sino proceder inmediatamente a su destino final.
Por último, la Sala considera necesario exhortar a las autoridades involucradas en el conflicto -especialmente a la Secretaría de Salud Departamental de Vaupés-, para que cuando conozcan situaciones que puedan alterar la salud de la población por la disposición inadecuada de ese tipo de productos, procedan de manera inmediata a tomar medidas que salvaguarden la salud pública, sin perjuicio de que se adopten otras medidas pertinentes, a continuación, entre ellas la que corresponde a verificación de sus respectivas competencias en lo que respecta con la disposición final.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR competente a la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Norte y el Oriente Amazónico (Seccional Vaupés) para la disposición final de fauna silvestre cuniculus paca en el Departamento de Vaupés.
SEGUNDO: REMITIR el expediente a la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Norte y el Oriente Amazónico (Seccional Vaupés) para lo de su competencia.
TERCERO: COMUNICAR esta decisión a la Secretaría de Salud Departamental de Vaupés, a la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Norte y el Oriente Amazónico (Seccional Vaupés), a la Dirección de Bosques, Biodiversidad y Servicios Ecosistémicos del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, al Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos (Invima), al departamento de Vaupés, al Instituto Colombiano Agropecuario (ICA), y al Ministerio de Salud y Protección Social.
CUARTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3° del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
QUINTO: Los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE. ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidente de la Sala Consejero de Estado GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR ÁLVARO NAMÉN VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado LUCÍA MAZUERA ROMERO Secretaria de la Sala ----------------------- [1] Ley 1437 de 2011, artículo 34: PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN Y PRINCIPAL.
Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales. En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Parte Primera del Código. [2]Ley 1437 de 2011, Artículo 2°. «Ámbito de aplicación. Las normas de esta Parte Primera del Código se aplican a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, a los órganos autónomos e independientes del Estado y a los particulares, cuando cumplan funciones administrativas.
A todos ellos se les dará el nombre de autoridades. //Las disposiciones de esta Parte Primera no se aplicarán en los procedimientos militares o de policía que por su naturaleza requieran decisiones de aplicación inmediata, para evitar o remediar perturbaciones de orden público en los aspectos de defensa nacional, seguridad, tranquilidad, salubridad, y circulación de personas y cosas.
Tampoco se aplicarán para ejercer la facultad de libre nombramiento y remoción. //Las autoridades sujetarán sus actuaciones a los procedimientos que se establecen en este Código, sin perjuicio de los procedimientos regulados en leyes especiales. En lo no previsto en los mismos se aplicarán las disposiciones de este Código.» [3] Ley 9 de 1979 (enero 24) «Por la cual se dictan Medidas Sanitarias». [4] Ley 715 de 2001 (diciembre 21) «Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros». [5] Artículo 78 constitucional. «La ley regulará el control de calidad de bienes y servicios ofrecidos y prestados a la comunidad, así como la información que debe suministrarse al público en su comercialización.// Serán responsables, de acuerdo con la ley, quienes en la producción y en la comercialización de bienes y servicios, atenten contra la salud, la seguridad y el adecuado aprovisionamiento a consumidores y usuarios. […] [6] Decreto 1500 de 2007 (mayo 4).
Ministerio de la Protección Social. «Por el cual se establece el reglamento técnico a través del cual se crea el Sistema Oficial de Inspección, Vigilancia y Control de la Carne, Productos Cárnicos Comestibles y Derivados Cárnicos, destinados para el Consumo Humano y los requisitos sanitarios y de inocuidad que se deben cumplir en su producción primaria, beneficio, desposte, desprese, procesamiento, almacenamiento, transporte, comercialización, expendio, importación o exportación.» [7] Decreto 2270 de 2012 (noviembre 2) «Por el cual se modifica el Decreto 1500 de 2007, modificado por los Decretos 2965 de 2008, 2380, 4131,4974 de 2009, 3961 de 2011, 917 de 2012 y se dictan otras disposiciones». [8] Resolución núm. 1229 del 3 de abril de 2013.
Ministerio de Salud y Protección Social. «Por la cual se establece el modelo de inspección, vigilancia y control sanitario para los productos de uso y consumo humano». [9] Artículo 1 de la Resolución núm. 1229 de 2013. [10] Decreto 1562 de 1962 (junio 15). [11] «Con anterioridad a la expedición de la Carta Fundamental de 1991, las Corporaciones Autónomas Regionales, fueron creadas por el Legislador como personas jurídicas de derecho público, con carácter de establecimientos públicos adscritos o vinculados a las entidades del orden central de la Rama Ejecutiva del Poder Público, para el ejercicio de funciones administrativas y la prestación de determinados servicios públicos domiciliarios».
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 11 de noviembre de 2009, Radicación número: 25000-23-25-000-2003-01749-01(0398-08). [12] Ley 99 de 1993 (Diciembre 22) «Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones.» [13] «Su (sic) puede entonces concluir que las Corporaciones Autónomas Regionales gozan de una naturaleza especial, en virtud de la autonomía otorgada por la Constitución».
Corte Constitucional. Auto 341 del 29 de noviembre de 2006. [14] Ver conceptos: radicación núm. 814 del 29 de abril de 1996; radicación núm. 836 del 29 de julio de 1996; radicación núm. 963 del 3 de abril de 1997; y, radicación interna 2188 del 10 de febrero de 2014 radicado núm. 11001030600020130052900. Conceptos de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. [15] «Las corporaciones autónomas regionales son órganos constitucionales de orden nacional sui generis, pues reúnen varias de las características de los órganos descentralizados por servicios, específicamente en materia de administración de los recursos naturales y planificación y promoción del desarrollo regional con criterios de sustentabilidad ambiental, pero (a) no están sujetas a control de tutela ni a otros mecanismos estrictos de control administrativo que permitan a la autoridad central revocar o variar sus decisiones -lo que no se opone a los controles jurisdiccionales, y (b) no están adscritas a ningún ministerio ni hacen parte de ningún sector administrativo».
Corte Constitucional. Sentencia C 127 del 21 de noviembre de 2018. [16] Corte Constitucional. Sentencia C- 554 del 25 de julio de 2007. [17] Corte Constitucional. Sentencia C-794 del 29 de junio de 2000. [18] Corte Constitucional. Sentencia C-462 del 14 de mayo de 2008 [19] Ibídem. [20] Ley 489 de 1998 (diciembre 29) «Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones.» [21] La Ley 489 de 1998 no contiene referencia específica a la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Norte y el Oriente Amazónico, pero tratándose de una corporación autónoma regional de desarrollo sostenible, debe entenderse comprendida en el artículo 40 atrás transcrito, el cual preserva la autonomía e independencia de las corporaciones autónomas regionales y de otras entidades estatales, en cumplimiento del mandato constitucional. [22]Consejo de Estado.
Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación interna 2188 del 10 de febrero de 2014 radicado núm. 11001030600020130052900. [23] Artículo 34 de la Ley 99 de 1993. [24] Artículo 655. Muebles. Muebles son las que pueden transportarse de un lugar a otro, sea moviéndose ellas a sí mismas como los animales (que por eso se llaman semovientes), sea que sólo se muevan por una fuerza externa, como las cosas inanimadas.// Exceptúense las que siendo muebles por naturaleza se reputan inmuebles por su destino, según el artículo 658. [25] Artículo 3 del Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente: De acuerdo con los objetivos enunciados, el presente Código regula: // a).
El manejo de los recursos naturales renovables a saber: //5o. La fauna. [26] Véase conflicto 11001030600020190003600 del 30 de julio de 2019. Sala de Consulta y Servicio Civil. Consejo de Estado [27] Decreto ley 2811 de 1974 (diciembre 18) «Por el cual se dicta el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente». [28] Corte Constitucional.
Sentencia C-126 de 1998. [29] Artículo 8o. «Es obligación del Estado y de las personas proteger las riquezas culturales y naturales de la Nación». [30] Corte Constitucional. Sentencia T-411 del 17 de junio de 1992. [31] Corte Constitucional. Sentencia C-632 del 11 de febrero de 2011. [32] Véase el salvamento de voto del magistrado Jaime Orlando Santofimio: «En este sentido, si bien podría llegar a afirmarse la existencia del animal como objeto de derechos, no ocurre así en cuanto al ser depositarios de deberes correlativos, pues, claramente, el animal, no obstante la posibilidad de algunos de ellos, de adaptarse al medio social, no tiene la capacidad de autorregulación del ser humano, de modo que no le serían exigibles el cumplimiento de deberes y obligaciones, propio de las personas» Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Exp.: 22592 del 23 de mayo de 2012. [33] «Los animales cuentan con un valor propio que les hace titulares de algunos derechos y prerrogativas propias de los humanos» CORTINA, Adela.
Las fronteras de la persona. El valor de los animales, la dignidad de los humanos, Ed. Taurus, Madrid, 2009, pág. 223 a 226. [34] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 23 de mayo de 2012, radicado núm. 22592. [35] Numeral 8 del artículo 95 de la Constitución Política. [36] Corte Constitucional. Sentencia T-095 de 2016. [37] Artículos 249 y 251 Decreto ley 2811 de 1974 [38] Corte Constitucional T-608 de 2011. [39] La Corte Constitucional declaró estarse a lo resuelto en la Sentencia C-045-19, mediante Sentencia C-070-19 de 20 de febrero de 2019, Magistrado Ponente Dr. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
(efectos diferidos hasta el 21 de agosto de 2020). [40] Artículo 80. El Estado planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. //Además, deberá prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados. //Así mismo, cooperará con otras naciones en la protección de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas. [41] Ley 1333 de 2009 (julio 21) «Por la cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones». [42] Ley 1333 de 2009.
Artículo 32. Carácter de las medidas preventivas. Las medidas preventivas son de ejecución inmediata, tienen carácter preventivo y transitorio, surten efectos inmediatos, contra ellas no procede recurso alguno y se aplicarán sin perjuicio de las sanciones a que hubiere lugar. [43] Espécimen: todo animal o planta, vivo o muerto. Artículo 1 de la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres (CITES). [44] Hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. [45] Resolución 2064 de 2010 (octubre 21) «Por la cual se reglamentan las medidas posteriores a la aprehensión preventiva, restitución o decomiso de especímenes de especies silvestres de Fauna y Flora Terrestre y Acuática y se dictan otras disposiciones». [46] CITES: Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres.
Es un acuerdo internacional concertado entre los gobiernos. Tiene por finalidad velar por que el comercio internacional de especímenes de animales y plantas silvestres no constituye una amenaza para su supervivencia. Tomado de: https://www.cites.org/esp/disc/what.php [47] Ley 1801 de 2016 (julio 29) «Por la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia».