ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / VULNERACIÓN DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO / VIOLACIÓN DIRECTA DE LA CONSTITUCIÓN / SUJETO DE ESPECIAL PROTECCIÓN CONSTITUCIONAL - Persona de la tercera edad: 83 años / FLEXIBILIZACIÓN DEL PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD DE LA ACCIÓN DE TUTELA - Cuando resulta procedente el recurso extraordinario de revisión / MECANISMO DE AMPARO DEFINITIVO El accionante alega que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D se extralimitó al pronunciarse sobre aspectos no pedidos en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que instauró contra la UGPP, lo cual vulneró su derecho fundamental al debido proceso.
(…) El material probatorio valorado evidencia que el fallo objeto de tutela fue más allá de lo solicitado en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que el accionante promovió contra la UGPP, pues, a pesar de que en esta pidió reliquidar su pensión de jubilación con los montos correctos de los factores salariales devengados en el último año de servicio -asignación básica, prima técnica, prima de navidad, bonificación por servicios prestados, prima de servicios, prima de vacaciones y prima de antigüedad-, dado que no coincidían con aquellos que la entidad certificó, el Tribunal ordenó excluir de la reliquidación los factores de prima de navidad, prima de servicios, prima de vacaciones y prima de antigüedad, lo cual no era posible, pues la discusión no giró en torno a si el señor [J] tenía derecho o no a que se le reconocieran tales factores, sino a que estos se liquidaran correctamente (…) A pesar de lo dicho, la Sala evidencia que existe por lo menos un mecanismo judicial que, en principio, resulta idóneo para que el accionante solicite el amparo de sus derechos, como es el recurso extraordinario de revisión, previsto en el artículo 248 del C.P.A.C.A., el cual fue concebido como un medio de impugnación excepcional de las sentencias, que procede por especiales circunstancias consagradas taxativamente por la ley y se encuentra dirigido a quebrantar la intangibilidad e irreversibilidad que caracteriza a las sentencias ejecutoriadas, amparadas por la cosa juzgada material –res iudicata proveritate habetur-.
La finalidad de dicho recurso no es otra que la de reconocer y corregir las iniquidades producidas como consecuencia de un fallo anómalo, revestido de fuerza vinculante, en grave detrimento de la confianza en la administración de justicia. (…) Con fundamento en lo expuesto, considera la Sala que, a pesar de que el señor [J] cuenta con otro mecanismo de defensa judicial con miras a hacer valer sus derechos, este no le es exigible, por cuanto, como se dejó dicho, él goza de una protección especial por parte del Estado, dado que se trata de una persona de la tercera edad, condición esta que configura una excepción al principio de subsidiariedad de la tutela y la torna procedente aún ante la existencia de ese otro medio de defensa judicial.
Así las cosas, al encontrarse acreditado, por una parte, que el fallo del 21 de febrero de 2019, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, violó directamente la Constitución Política, por cuanto desconoció abiertamente el derecho fundamental al debido proceso del señor [J] pues se pronunció sobre aspectos que no fueron objeto de la demanda y no estaban en discusión- e incurrió en defecto procedimental por violación al principio de congruencia -dado que no guarda conexión con los hechos y las pretensiones de la demanda- y, por otra parte, porque a pesar de que el accionante cuenta con otro medio de defensa judicial, no está obligado a acudir a este, dada su condición especial, por tratarse de una persona de la tercera edad, razón por la cual la demanda de tutela resulta procedente, como mecanismo definitivo, para amparar el derecho conculcado.
Por lo anterior, se amparará el derecho fundamental al debido proceso. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 248 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: MARTA NUBIA VELASQUEZ RICO (E) Bogotá D.C., veinte (20) de noviembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-04060-00(AC) Actor: JOSE ADRIANO PADILLA MÉNDEZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN D Corresponde a la Sala resolver la demanda de tutela interpuesta por el accionante contra la sentencia del 21 de febrero de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, que modificó el fallo del 5 de junio de 2018, expedido por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Zipaquirá. I. A N T E C E D E N T E S 1. - La demanda El 9 de septiembre de 20191, el señor José Adriano Padilla Méndez, por conducto de apoderado judicial, presentó demanda de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, por considerar que el fallo del 21 de febrero de 2019 que este expidió configuró una vía de hecho; como consecuencia, pidió que: (se trascribe de manera literal): “1.
Se tutelen los derechos fundamentales al debido proceso, el acceso a la administración de justicia y los principios constitucionales de seguridad jurídica, confianza legítima, progresividad y no regresividad, en conexidad con la seguridad social, al configurarse vía de hecho que atenta contra la Carta Magna y los fines esenciales del Estado.
“2. Se deje sin efectos la sentencia judicial de segunda instancia proferida el 21 de febrero de 2019 por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN ‘D’ … dentro del proceso 258993333003-2017-00046-02. "3. Que como consecuencia de lo anterior se le ordene al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección ‘D’, en un término perentorio a la comunicación de esta decisión, proferir nueva sentencia teniendo en cuenta los parámetros jurídicos aquí indicados y las circunstancias de hecho y fácticas no observadas por la sala de decisión del recurso de alzada, y en su oportunidad legal”.2 2.- Hechos El señor José Adriano Padilla Méndez laboró en el Instituto Colombiano Agropecuario –ICA-, desde el 1 de septiembre de 1971, hasta el 30 de noviembre de 1991, acreditando más de 20 años de servicio, razón por la cual, al tenor de lo dispuesto por la Ley 33 de 1985, cumplió su estatus jurídico de pensionado el 1 de septiembre de 1991.
Mediante Resolución No. 13279 del 11 de marzo de 1993, la Caja Nacional de Previsión Social le reconoció la pensión de jubilación y accedió a pagarle $323.181,56, suma que fue reliquidada a través de la Resolución No. 000714 del 10 de febrero de 1994 y quedó en $465.242,16. Esta última resolución se encuentra en firme y produciendo plenos efectos y, en los términos de la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 de la Sección Segunda del Consejo de Estado, comporta una situación ya definida e inmodificable.
Para la liquidación de la pensión se tuvieron en cuenta los siguientes factores salariales: asignación básica, prima técnica, prima de navidad, bonificación por servicios, prima de servicios, prima de vacaciones y prima de navidad, correspondientes al último año de servicio. El 16 de abril de 2004, el actor solicitó que se reliquidara su pensión, dado que los montos de los factores salariales correspondientes al último año de servicio, que fueron tenidos en cuenta en la Resolución No. 000714 del 10 de febrero de 1994, no coincidían con aquellos que certificó la entidad; además, pidió que se incluyera en la liquidación el factor salarial auxilio por retiro; sin embargo, mediante Resoluciones RDP 024571 y RDP 038079 del 30 de junio y del 10 de octubre de 2016, la UGPP negó tal solicitud.
El 28 de marzo de 2017, el señor Padilla Méndez, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, pidió que se declarara la nulidad de las 2 últimas resoluciones y, como consecuencia, que se reliquidara su pensión de jubilación, “ajustando correctamente las proporciones de lo devengado en el último año de servicio” y, además, que se adicionara en la reliquidación el factor salarial auxilio por retiro.
Mediante sentencia del 5 de junio de 2018, el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Zipaquirá accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y ordenó que se realizara la reliquidación de la pensión de jubilación del señor Padilla Méndez, teniendo en cuenta lo efectivamente devengado y lo certificado en el último año de servicio (1 de mayo de 1992 a 30 de abril de 1993), toda vez que los valores que la Resolución No. 000714 del 10 de febrero de 1994 incluyó en la liquidación de la pensión eran inferiores a los que certificó la entidad.
La anterior decisión fue apelada por ambas partes: (i) el señor José Adriano Padilla Méndez manifestó su inconformidad, por la no inclusión en la reliquidación del auxilio por retiro y (ii) la demandada sostuvo que, a efectos de liquidar la pensión del citado señor, debían tenerse en cuenta aquellos factores sobre los cuales se cotizó o aportó al sistema.
El 21 de febrero de 2019, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, modificó la sentencia del 5 de junio de 2018, expedida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Zipaquirá y ordenó reliquidar la pensión del señor Padilla Méndez únicamente con aquellos factores salariales sobre los cuales se cotizó o aportó al sistema, de modo que los factores de prima de navidad, prima de servicios, prima de vacaciones y prima de antigüedad fueron excluidos de la reliquidación, lo cual, en opinión del accionante, afectó su pensión, pues esta se redujo significativamente no obstante que el acto que la reconoció se encontraba en firme.
Sostuvo el Tribunal que, si bien en el acto de reconocimiento pensional por retiro definitivo del servicio se incluyeron factores no contemplados por la ley, ningún análisis podía hacer al respecto, por cuanto ello no fue objeto de debate, pues la UGPP no actuó como demandante en este asunto. Que a pesar de lo acabado de manifestar, el Tribunal excluyó de la liquidación de la pensión del señor Padilla Méndez tales factores salariales, lo cual, en opinión del accionante, lo perjudicó, pues la UGPP, en cumplimiento de la sentencia del Tribunal, expidió la Resolución RDP 016720 del 31 de mayo de 2019 y redujo el monto de su pensión de $465.242 a $373.1763. 3.- Fundamentos de la acción La parte actora alegó que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, al proferir la sentencia del 21 de febrero de 2019, incurrió en: - Defecto sustantivo, por errónea interpretación de las normas jurídicas, pues la situación pensional del señor Padilla Méndez quedó definida a la luz de la Ley 33 de 1985, de modo que la Resolución No. 000714 del 10 de febrero de 1994, que reconoció su mesada pensional hace más de 20 años, no podía ser modificada para empeorar su situación, pues la UGPP no la demandó; por tanto, la decisión del Tribunal incurrió en una vía de hecho que afectó su debido proceso, habida cuenta de que desmejoró su situación pensional y desconoció derechos adquiridos. - Defecto sustantivo, por errónea interpretación de las reglas jurisprudenciales, pues se desconoció la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en cuanto dispuso “que las reglas jurisprudenciales que se fijaron en este pronunciamiento se aplican a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial” y ocurre que el señor José Adriano Padilla Méndez era beneficiario de un derecho pensional ya definido en la vía administrativa, el cual no podía modificarse, pues su situación pensional estaba consolidada.
El fallo del Tribunal vulneró el principio de la non reformatio in pejus, toda vez que, en lugar de limitarse a verificar (i) si los montos de los factores salariales de liquidación guardaban relación con aquellos que fueron certificados por la entidad y (ii) si el factor salarial auxilio por retiro era o no estimable en el IBL, se pronunció sobre aspectos no pedidos y sobre los cuales no tenía competencia, con lo cual modificó situaciones que ya habían sido resueltas por vía administrativa.
La única posibilidad de que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca desmejorara la situación del tutelante era que la UGPP hubiera demandado, a través de la acción de lesividad, su propio acto, cosa que no ocurrió; por tanto, la decisión del Tribunal desconoció el principio esencial del carácter de justicia rogada, que caracteriza a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
(iii) Violación directa de la Constitución Política, pues el fallo del Tribunal comportó una clara violación al debido proceso, dado que desconoció principios y normas constitucionales y jurisprudencia de obligatorio acatamiento, en la medida en que se pronunció sobre aspectos que no fueron objeto de la demanda, lo cual benefició a la UGPP, que no fue parte demandante.
La Resolución 000714 del 14 de febrero de 1994, al tenor de lo decidido en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 de la Sección Segunda del Consejo de Estado, goza de plenas garantías constitucionales y legales, por cuanto las sub-reglas que estableció resultaban aplicables “a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial”, pero no a los que ya habían sido resueltos, como ocurrió en el caso del señor Padilla Méndez, quien ya tenía su situación pensional definida y consolidada.
El fallo del Tribunal violó el derecho fundamental a la seguridad social, en consideración a que la mesada pensional del accionante, reconocida a través de la Resolución 000714 de 1994, fue desmejorada significativamente, lo cual no era posible, porque dicho acto administrativo se encontraba en firme y gozaba de presunción de legalidad, pues la UGPP nunca lo demandó. 4.- La oposición 4.1.- Mediante auto del 16 de septiembre del presente año, el despacho sustanciador admitió la demanda de tutela y ordenó notificar a la autoridad judicial accionada y a la UGPP, como tercero con interés directo en el resultado del proceso4. 4.2.- El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, pidió que se denegara el amparo solicitado por el señor José Adriano Padilla Méndez, pues, a su juicio, la Resolución 000714 del 10 de febrero de 1994 no fue modificada por virtud del fallo enjuiciado.
Cosa distinta, aseguró, es que la UGPP, al realizar nuevamente la liquidación, haya excluido los factores salariales que beneficiaban al citado señor, sin siquiera demandar o adelantar los procedimientos correspondientes, “lo cual es un asunto ajeno a la decisión adoptada por este Tribunal”. Sostuvo el Tribunal que, para decidir el asunto, acogió como parámetro de interpretación el precedente establecido en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 de la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo cual le permitió concluir que, en el caso de la pensión del señor José Adriano Padilla Méndez, los factores salariales que debían tenerse en cuenta eran aquellos sobre los cuales este realmente cotizó y fueron certificados, de conformidad con lo dispuesto por las Leyes 33 y 62 de 19855. 4.3.- La UGPP solicitó que se denegara el amparo solicitado, en atención a que el fallo cuestionado se ajustó a la normativa que regula el tema de las pensiones y respetó el precedente jurisprudencial.
Dijo que el accionante no puede utilizar el mecanismo de la tutela como una tercera instancia, a fin de controvertir una decisión judicial que considera desfavorable a sus intereses y agregó que lo que realmente pretende aquel es sustituir un fallo proferido por el juez natural, el cual se encuentra debidamente ejecutoriado y hace tránsito a cosa juzgada.
Expresó que la decisión del Tribunal fue acertada, pues reliquidó la pensión del señor Padilla Méndez con base en los factores salariales realmente aportados al sistema y debidamente certificados, de suerte que ninguna vulneración a derechos fundamentales se produjo en este caso, lo cual torna improcedente la acción de tutela. Alegó que el accionante ningún perjuicio irremediable sufrió y menos aún se vulneró su mínimo vital6.
II.- C O N S I D E R A C I O N E S 1.- La acción de tutela contra providencias judiciales La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en fallo de 31 de julio de 2012, unificó la postura en relación con la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales7. Posteriormente, a través de una nueva sentencia de unificación, la Sala Plena de la Corporación adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional y, por ende, se consideró que el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características8.
Con fundamento en lo anterior, esta Corporación ha sostenido que los requisitos generales para la procedencia del mecanismo de amparo de derechos fundamentales que deben ser cuidadosamente verificados, son9: - Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, dado que el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. - Que se hayan agotado todos los medios –ordinarios y extraordinarios– de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. - Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se haya interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. - Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. - Que la parte actora identifique, de manera razonable, tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible. - Que no se trate de sentencias de tutela.
A su turno, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la sentencia C-590 de 2005, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, son los siguientes: - El defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. - El defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. - El defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. - El defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. - El error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. - La decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. - El desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. - La violación directa de la Constitución Política. Así pues, la Corporación ha determinado que le corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales, de tal manera que una vez superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, los cuales deben ser alegados por el interesado10. 2.- El caso concreto El accionante alega que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D se extralimitó al pronunciarse sobre aspectos no pedidos en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que instauró contra la UGPP, lo cual vulneró su derecho fundamental al debido proceso.
Sostuvo que el demandado, en lugar de limitarse constatar (i) si los montos de los factores salariales del último año de servicio fueron los mismos que certificó la entidad y (ii) si el factor salarial “auxilio por retiro” debía considerare o no parte del IBL, eliminó de la liquidación los factores de prima técnica, prima de navidad, prima de vacaciones y prima de servicios, que fueron reconocidos en la Resolución 000714 del 10 de febrero de 1994, de modo que se pronunció sobre aspectos no pedidos y sobre los cuales no tenía competencia, tanto que modificó una situación que ya había sido definida por vía administrativa, lo cual lo afectó enormemente, pues su pensión se redujo de manera significativa.
Al respecto, consta en el expediente que, mediante Resolución 000714 del 10 de febrero de 1994, la Caja Nacional de Previsión Social reliquidó la pensión de jubilación del señor José Adriano Padilla Méndez, quien, a partir del 1 de mayo de 1993, empezó a recibir $465.241,16. Para efectos de la liquidación, aquella tuvo en cuenta los factores salariales de asignación básica, prima técnica, prima de navidad, bonificación por servicios prestados, prima de servicios, prima de vacaciones y prima de antigüedad11.
El 5 de abril de 2016, el citado señor pidió a la UGPP revisar su pensión de jubilación, por cuanto los montos de los factores salariales con los cuales se liquidó, correspondientes al último año de servicio -1 de mayo de 1992 a 30 de abril de 1993- no guardaban relación con los valores que la entidad certificó; por tanto, solicitó que se ajustaran y que, además, se incluyera el factor de auxilio por retiro12.
Mediante Resolución RDP 024571 del 30 de junio de 2016, la UGPP negó la solicitud del señor Padilla Méndez, por cuanto –aseguró- los montos de los factores salariales que la Resolución 000714 del 10 de febrero de 1994 tuvo en cuenta para la liquidación de la pensión del citado señor eran los mismos que la entidad certificó13. La decisión anterior fue apelada por el actor y, mediante Resolución RDP 038079 del 10 de octubre de 2016, la UGPP la confirmó14.
El 21 de febrero de 2017, el accionante, a través de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitó la nulidad de las Resoluciones RDP 024571 y RDP 038079 del 30 de junio y del 10 de octubre de 2016 y, como consecuencia, que se reliquidara su pensión con los montos de los factores salariales que la UGPP certificó y, además, que se incluyera el factor auxilio por retiro15.
Mediante sentencia del 5 de junio de 2018, el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Zipaquirá anuló las Resoluciones RDP 024571 y RDP 038079 del 30 de junio y del 10 de octubre de 2016 y, a título de restablecimiento del derecho, ordenó a la UGPP reliquidar la pensión del accionante con “las correctas proporciones efectivamente devengadas y certificadas el último año de servicios, es decir, el comprendido entre el 1 de mayo de 1992 y el 30 de abril de 1993”, debido a que en la Resolución 000714 del 10 de febrero de 1994 “se observan unos valores inferiores a los contenidos en la certificación”16.
El fallo anterior fue apelado por ambas partes: (i) el señor José Adriano Padilla Méndez pidió modificarlo, a fin de que se incluyera en la liquidación el factor “auxilio por retiro” y se mantuvieran incólumes los demás factores reconocidos17, (ii) en tanto que la UGPP solicitó revocarlo, por cuanto en la liquidación de la pensión de jubilación del citado señor se tuvieron en cuenta factores salariales sobre los cuales no se hicieron aportes al sistema pensional y que, por tanto, no debieron ser incluidos18.
En sentencia del 21 de febrero de 2019, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, modificó el fallo de primera instancia y ordenó excluir de la reliquidación pensional los factores de prima de navidad, prima de servicios, prima de vacaciones y prima de antigüedad, los cuales habían sido tenidos en cuenta en los actos de reconocimiento pensional por retiro definitivo del servicio del señor Padilla Méndez19.
En virtud del citado fallo, la UGPP, mediante Resolución RDP 016720 del 31 de mayo de 2019, reliquidó la pensión de jubilación de dicho señor y la redujo de $4’114.842,85 a $3’276.363,3720. El material probatorio valorado evidencia que el fallo objeto de tutela fue más allá de lo solicitado en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que el accionante promovió contra la UGPP, pues, a pesar de que en esta pidió reliquidar su pensión de jubilación con los montos correctos de los factores salariales devengados en el último año de servicio -asignación básica, prima técnica, prima de navidad, bonificación por servicios prestados, prima de servicios, prima de vacaciones y prima de antigüedad-, dado que no coincidían con aquellos que la entidad certificó, el Tribunal ordenó excluir de la reliquidación los factores de prima de navidad, prima de servicios, prima de vacaciones y prima de antigüedad, lo cual no era posible, pues la discusión no giró en torno a si el señor Padilla Méndez tenía derecho o no a que se le reconocieran tales factores, sino a que estos se liquidaran correctamente, por cuanto los montos que la Resolución 000714 del 10 de febrero de 1994 tuvo en cuenta en la liquidación de la pensión no coincidían con aquellos que la entidad certificó. Llama la atención la decisión del Tribunal de excluir de la reliquidación de la pensión del citado señor los factores de prima de navidad, prima de servicios, prima de vacaciones y prima de antigüedad, pues en la parte motiva del fallo aquel sostuvo que no era “viable hacer un análisis al respecto, porque no es un tema objeto de debate en este proceso, si se tiene en cuenta que la UGPP no es la demandante en este caso”.
Tal decisión, sin duda, no solo es contradictoria, sino que, además, decidió aspectos que no fueron objeto de la demanda y, por ende, que no estaban en discusión. La única posibilidad de que se afectara la pensión de jubilación del citado señor era que la UGPP demandara, a través de la acción de lesividad, su propio acto, la Resolución 000714 del 10 de febrero de 1994, toda vez que fue esta la que incluyó en la reliquidación de la pensión de aquel los factores salariales que el Tribunal excluyó. La jurisprudencia del Consejo de Estado ha dicho que la acción de lesividad (se transcribe literalmente): “… se produce en todos los casos en que la Nación o las entidades públicas acudan como demandantes ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, especialmente, cuando lo hagan con el fin de impugnar aquellos actos administrativos por ellas producidos.
Las normas contenciosas indicadas constituyen un marco genérico que reconoce la posibilidad de que las instituciones públicas actúen como demandantes. La acción de lesividad encaja de manera específica dentro de esta relación normativa; se trata de una fórmula garantística del ordenamiento jurídico en manos de las entidades públicas respecto del control jurisdiccional de sus propias decisiones cuando no ha sido posible que éstas pierdan su fuerza ejecutoria por la vía administrativa no obstante estar viciadas en su convencionalidad, constitucionalidad o legalidad y que puedan causar perjuicio al patrimonio público, los derechos subjetivos públicos o a los derechos e intereses colectivos.
“… la acción de lesividad adopta una doble connotación naturalística. Por una parte, la de una típica acción objetiva, cuya pretensión básica y directa es la protección del ordenamiento jurídico, cuando a través de su ejercicio la Nación o las entidades públicas buscan tan sólo obtener la nulidad de sus actos administrativos en beneficio del ordenamiento jurídico, la convencionalidad, la constitucionalidad o la legalidad.
(…) “Por otra parte, la de una acción subjetiva, individual, temporal y desistible cuando lo que se pretenda con la nulidad de sus propias decisiones sea el restablecimiento de un derecho de la correspondiente entidad pública que se encuentre amparado en una norma jurídica. Circunstancia en la que, para todos los efectos estamos en presencia de una verdadera acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
“Así las cosas, por acción de lesividad se entiende tanto el ejercicio de la acción de simple nulidad, o de la de nulidad y restablecimiento del derecho, en ambos casos, con fundamento en actos admnistrativos adoptados por la Nación o por las demás entidades públicas administrativas, los cuales impugna la entidad pública correspondiente persiguiendo los propósitos de una u otra acción”21.
Cabe recordar que, al tenor de lo dispuesto por el artículo 281 del Código General del Proceso, “La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda …” (se resalta), pues ello constituye una garantía del principio de congruencia y, por tanto, del derecho fundamental al debido proceso de las partes, por cuanto al juez sólo le está permitido emitir pronunciamiento con base en lo pretendido y lo probado, de manera que no puede proferir decisiones por fuera o más allá de lo pedido en la demanda.
Al respecto, la jurisprudencia de esta corporación ha sostenido: “Puede decirse, entonces, que el punto primero de la sentencia de instancia, en cuanto se pronuncia sobre un asunto ajeno a la litis, quebranta el principio de congruencia (…) y por ello habrá de revocarse. “… la sentencia que ponga fin al proceso deberá estar acorde con los hechos y las pretensiones de la demanda (…) pues son las partes quienes determinan de manera expresa los límites dentro de los cuales los jueces pueden actuar en forma congruente, puesto que si hacen extensivo su poder jurisdiccional transitorio a temas exógenos a los queridos por las partes o no atienden, ni resuelven todo lo que se les ha pedido, violan este principio”22 (se resalta).
Por su parte, la Corte Constitucional ha dicho: “El principio de congruencia de la sentencia, además se traduce en una garantía del debido proceso para las partes, puesto que garantiza que el juez sólo se pronunciará respecto de lo discutido y no fallará ni extra petita, ni ultra petita, porque en todo caso, la decisión se tomará de acuerdo a las pretensiones y excepciones probadas a lo largo del desarrollo del proceso.
Esto, además, garantiza el derecho a la defensa de las partes, puesto durante el debate podrán ejercer los mecanismos que la ley ha establecido para ello en los términos adecuados. “La jurisprudencia de esta Corporación ha definido el principio de congruencia ‘como uno de los elementos constitutivos del derecho fundamental al debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, en la medida que impide determinadas decisiones porque su justificación no surge del proceso por no responder en lo que en él se pidió (…)’.
Además ha establecido que siempre que exista falta de congruencia en un fallo se configurara un defecto y, por tanto, será procedente la tutela contra providencia judicial con el fin de tutelar el derecho constitucional fundamental al debido proceso”23 (se resalta). Con fundamento en lo expuesto, considera la Sala que el fallo objeto de tutela es incongruente y vulnera el derecho fundamental al debido proceso del accionante, por cuanto se pronunció sobre aspectos no pedidos en la demanda y sobre los cuales no había discusión, lo cual lo perjudicó, pues su mesada pensional fue reducida, a pesar de que el acto que la reconoció no fue demandado.
El derecho fundamental al debido proceso, como lo ha sostenido la Corte Constitucional: “… es un derecho constitucional fundamental, consagrado expresamente en el artículo 29 de la Constitución Política, el cual lo hace extensivo ‘a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas’. La jurisprudencia constitucional ha definido el derecho al debido proceso, como el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia. La misma jurisprudencia ha expresado, que el respeto al derecho fundamental al debido proceso, le impone a quien asume la dirección de la actuación judicial o administrativa, la obligación de observar, en todos sus actos, el procedimiento previamente establecido en la ley o en los reglamentos, ‘con el fin de preservar las garantías -derechos y obligaciones- de quienes se encuentran incursos en una relación jurídica, en todos aquellos casos en que la actuación conduzca a la creación, modificación o extinción de un derecho o a la imposición de una sanción’.
En este sentido, el derecho al debido proceso se muestra como desarrollo del principio de legalidad, pues representa un límite al ejercicio del poder público, y en particular, al ejercicio del ius puniendi del Estado. En virtud del citado derecho, las autoridades estatales no podrán actuar en forma omnímoda, sino dentro del marco jurídico definido democráticamente, respetando las formas propias de cada juicio y asegurando la efectividad de aquellos mandatos que garantizan a las personas el ejercicio pleno de sus derechos”24.
En atención a lo expuesto, para la Sala resulta evidente que, en tanto el fallo del Tribunal Administrativo de Cundinamarca se pronunció sobre aspectos no pedidos en la demanda y que no estaban en discusión, incurrió en violación directa de la Constitución Política, toda vez que no se sujetó a las disposiciones contenidas en esta, pues no preservó las garantías –derechos y obligaciones- del accionante y, por tanto, desconoció su derecho fundamental al debido proceso, habida cuenta de que este fue sorprendido con un fallo que decidió aspectos que no fueron objeto de la demanda y que, por tanto, no estaban en discusión. Adicionalmente, el fallo cuestionado incurrió en un defecto procedimental absoluto por falta de congruencia, dado que no guarda conexión con los hechos y las pretensiones de la demanda, aspecto este sobre el cual esta Corporación ha sostenido: “Del requisito específico de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales en el caso concreto: el defecto procedimental “El defecto procedimental hace referencia a aquellos casos en que el funcionario judicial actúa completamente al margen del procedimiento legalmente establecido.
“En palabras de la Corte Constitucional, el defecto procedimental se configura cuando el funcionario judicial: (i) sigue un trámite completamente ajeno al que corresponde (desvío del cauce del asunto)25; (ii) pretermite etapas o eventos sustanciales del procedimiento, circunstancia que automáticamente conlleva al desconocimiento del derecho de defensa y contradicción26;
(iii) incurre en exceso ritual manifiesto, es decir, cuando concibe los procedimientos como un obstáculo para la eficacia del derecho sustancial, y, por esta vía, sus actuaciones devienen en denegación de justicia27; (iv) dicta una sentencia sin conexión con los hechos y pretensiones de la demanda o sin tener en cuenta los aspectos del fallo de primera instancia que fueron objeto de impugnación, según el caso, lo que se traduce en desconocimiento del principio de consonancia o congruencia28” (se subraya)29.
Para la Sala, la situación evidenciada con el fallo del Tribunal torna procedente la acción de tutela que el señor José Adriano Padilla Méndez promovió con miras a que se ampararan sus derechos. En torno a la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, por violación directa de la Constitución, el máximo órgano constitucional ha dicho: “La jurisprudencia de esta Corporación ha precisado que una de las hipótesis de procedencia de la acción de tutela contra una providencia judicial se presenta cuando el juez desconoce los principios o mandatos establecidos en la Constitución30, contrariando de ese modo el artículo 4 de la Carta31.
“La referida causal encuentra cimiento en el actual modelo de ordenamiento constitucional que reconoce valor normativo a los preceptos superiores, de forma tal que contienen mandatos y previsiones de aplicación directa por las distintas autoridades y, en determinados eventos, por los particulares32. Es por esa razón que resulta factible que una decisión judicial pueda cuestionarse a través de la acción de tutela cuando desconoce o aplica indebida e irrazonablemente tales postulados33.
“Esta Corporación ha explicado que se configura esta causal cuando un juez ordinario o una autoridad administrativa adopta una decisión que desconoce la Carta Política, ya sea porque: i) deja de aplicar una disposición ius fundamental a un caso concreto; o ii) aplica la ley al margen de los dictados de la Carta. “En el primer evento, la Corte ha dispuesto que procede la tutela cuando: i) en la solución del caso se dejó de interpretar y aplicar una disposición legal de conformidad con el precedente constitucional; ii) se trata de un derecho fundamental de aplicación inmediata; y iii) la autoridad judicial o administrativa en sus resoluciones vulneró derechos fundamentales y no tuvo en cuenta el principio de interpretación conforme con la Constitución34.
“En el segundo, deben tener en cuenta en sus fallos que la Constitución es norma de normas y, por lo tanto, deben aplicar las disposiciones constitucionales con preferencia a las legales mediante el ejercicio de la excepción de inconstitucionalidad35. “Según ha explicado este Tribunal, la violación directa de la Constitución debe ser entendida como una causal específica autónoma de procedencia del amparo constitucional contra una decisión judicial, pese a tener una relación directa con otros defectos tales como el sustantivo o el desconocimiento del precedente judicial.
Lo anterior encuentra sustento en la exigencia de razonabilidad y de proporcionalidad en el proceso interpretativo de los jueces o autoridades administrativas, el cual está sujeto, entre otros aspectos, a la concordancia con la Carta Política. “En definitiva, a la luz del actual modelo de ordenamiento constitucional según el cual la Carta Política es norma de normas, cuando un juez ordinario o una autoridad administrativa adopta una decisión que desconoce de forma específica los postulados en ella contenidos, se configura un defecto que admite la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales por violación directa de la Constitución”36.
A pesar de lo dicho, la Sala evidencia que existe por lo menos un mecanismo judicial que, en principio, resulta idóneo para que el accionante solicite el amparo de sus derechos, como es el recurso extraordinario de revisión, previsto en el artículo 248 del C.P.A.C.A., el cual fue concebido como un medio de impugnación excepcional de las sentencias, que procede por especiales circunstancias consagradas taxativamente por la ley37 y se encuentra dirigido a quebrantar la intangibilidad e irreversibilidad que caracteriza a las sentencias ejecutoriadas, amparadas por la cosa juzgada material –res iudicata proveritate habetur-.
La finalidad de dicho recurso no es otra que la de reconocer y corregir las iniquidades producidas como consecuencia de un fallo anómalo, revestido de fuerza vinculante, en grave detrimento de la confianza en la administración de justicia. El principio de subsidiariedad, conforme al artículo 86 de la Constitución Política, implica que la acción de tutela solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Sobre el carácter subsidiario de la acción de tutela, la Corte Constitucional ha señalado: “En otras palabras, las personas deben hacer uso de todos los recursos ordinarios y extraordinarios que el sistema judicial ha dispuesto para conjurar la situación que amenaza o lesiona sus derechos, de tal manera que se impida el uso indebido de este mecanismo constitucional como vía preferente o instancia judicial adicional de protección”38.
También ha dicho la Corte Constitucional que el presupuesto de subsidiariedad, que rige la acción de tutela, debe analizarse en cada caso concreto, pues, en aquellos eventos en que exista otro medio de defensa judicial, es preciso establecer, de un lado, si este resulta idóneo y eficaz, dado que, si no lo es, procede el amparo como mecanismo definitivo y, de otro lado, si a pesar de existir un medio de defensa idóneo, este no impide la ocurrencia de un perjuicio irremediable, la acción de tutela procede como mecanismo transitorio39.
Adicionalmente, la Corte ha destacado la obligación del juez constitucional de verificar las particularidades que pueden tornar procedente la acción de tutela, entre las cuales se encuentran, i) la calidad de sujetos de especial protección de quienes solicitan el amparo, ii) la gravedad del riesgo para la salud o la vida digna de los afectados y iii) las condiciones de debilidad manifiesta de los solicitantes y el hecho de que estos sean sujetos de especial protección constitucional40.
En tal efecto, la Corte Constitucional ha considerado que la acción de tutela es procedente aún ante la presencia de otro mecanismo de defensa judicial, cuando: “(i) Los medios ordinarios de defensa judicial no son suficientemente idóneos y eficaces para proteger los derechos presuntamente conculcados; (ii) aún cuando tales medios de defensa judicial sean idóneos, de no concederse la tutela como mecanismo transitorio de protección, se produciría un perjuicio irremediable a los derechos fundamentales; y (iii) el accionante es un sujeto de especial protección constitucional (personas de la tercera edad, personas discapacitadas, mujeres cabeza de familia, población desplazada, niños y niñas), y por lo tanto su situación requiere de particular consideración por parte del juez de tutela”41 (Se subraya).
En razón de lo anteriormente expuesto, la Sala procederá a analizar si la situación del accionante, a pesar de contar con otro medio de defensa judicial, se enmarca dentro de los supuestos que la jurisprudencia constitucional ha establecido como eventos en los que la acción de tutela desplaza la procedencia de ese otro mecanismo de defensa judicial.
Se encuentra acreditado en el expediente que el señor José Adriano Padilla Méndez tiene 83 años42 y, por tanto, se trata de una persona de la tercera edad, condición que, a la luz de la jurisprudencia de la Corte Constitucional, goza de una protección especial por parte del Estado, toda vez que (se transcribe literalmente): “… conforme a la Constitución y la jurisprudencia de esta Corporación los adultos mayores hacen parte de la categoría de sujetos especialmente protegidos por el ordenamiento jurídico.
Lo anterior, en razón a su edad y las debilidades que el avance de esta última genera en la realización de ciertas funciones y actividades. Estas características pueden motivar situaciones de exclusión social que repercuten negativamente en el acceso a oportunidades de orden económico, social y cultural, lo que justifica una diferenciación positiva para suprimir las barreras que se opongan a la igualdad material y enfrentar las causas que la generan.
La supresión de dichas barreras no se limita al derecho sustancial, sino que también se aprecia en los mecanismos del derecho procesal que deben ser abiertos y buscar la protección de los derechos de los adultos mayores. “(…) “Por este motivo, es fundamental que se otorgue un trato preferencial a las personas mayores, con el fin de evitar posibles vulneraciones a sus derechos fundamentales y para garantizar la igualdad efectiva.
Por ello, resulta indispensable que el Estado asuma las medidas necesarias para proteger a este grupo frente a las omisiones o acciones que puedan generar violación de sus derechos, obrando incluso sobre consideraciones meramente formales”43. Con fundamento en lo expuesto, considera la Sala que, a pesar de que el señor José Adriano Padilla Méndez cuenta con otro mecanismo de defensa judicial con miras a hacer valer sus derechos, este no le es exigible, por cuanto, como se dejó dicho, él goza de una protección especial por parte del Estado, dado que se trata de una persona de la tercera edad, condición esta que configura una excepción al principio de subsidiariedad de la tutela y la torna procedente aún ante la existencia de ese otro medio de defensa judicial.
Así las cosas, al encontrarse acreditado, por una parte, que el fallo del 21 de febrero de 2019, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, violó directamente la Constitución Política, por cuanto desconoció abiertamente el derecho fundamental al debido proceso del señor Padilla Méndez -pues se pronunció sobre aspectos que no fueron objeto de la demanda y no estaban en discusión- e incurrió en defecto procedimental por violación al principio de congruencia -dado que no guarda conexión con los hechos y las pretensiones de la demanda- y, por otra parte, porque a pesar de que el accionante cuenta con otro medio de defensa judicial, no está obligado a acudir a este, dada su condición especial, por tratarse de una persona de la tercera edad, razón por la cual la demanda de tutela resulta procedente, como mecanismo definitivo, para amparar el derecho conculcado.
Por lo anterior, se amparará el derecho fundamental al debido proceso del señor José Adriano Padilla Méndez y, como consecuencia, se dejará sin efectos el fallo del 21 de febrero de 2019, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, para que, en el término de veinte (20) días contados a partir de la notificación de la presente providencia, se sirva dictar una nueva decisión que observe el principio de congruencia, con sujeción a los lineamientos expuestos en este fallo.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 21 de febrero de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D y, en su lugar, se dispone: AMPARAR el derecho fundamental al debido proceso del señor José Adriano Padilla Méndez y, como consecuencia, DEJAR SIN EFECTOS el fallo del 21 de febrero de 2019, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, para que, en el término de veinte (20) días contados a partir de la notificación de la presente providencia, dicte una nueva decisión que observe el principio de congruencia, teniendo en cuenta lo dicho en la parte motiva de este fallo.
SEGUNDO: En caso de no ser impugnada, REMITIR esta actuación a la Corte Constitucional, para su eventual revisión.
TERCERO: DEVOLVER el expediente allegado en préstamo a su despacho de origen.
CUARTO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO