ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES / AUSENCIA DE DEFECTO FÁCTICO / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO / AUSENCIA DE DEFECTO POR VIOLACIÓN DIRECTA DE LA CONSTITUCIÓN / INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN DE PRESTACIONES SOCIALES - Empleados de la rama ejecutiva del régimen territorial El accionante pretende que se dejen sin efectos las providencias de 24 de abril y 29 de agosto de 2019, por medio de las cuales el Tribunal resolvió el recurso de apelación y una solicitud de adición, aclaración y/o corrección, respectivamente, porque, en su criterio, el ad quem no efectuó una integración normativa del Decreto 1045 de 1978 con el Decreto 1002 de 2013, pues el sobresueldo del 20% establecido en este último, debe entenderse como parte del valor del trabajo suplementario incluido como factor salarial en el primer Decreto en mención. (…) En conclusión, como se indicó, en la Resolución núm. 0229 de 19 de mayo de 2014, se observa que para la liquidación de las cesantías se consideraron los factores de sueldo básico promedio, prima de vacaciones y prima navidad, enunciados taxativamente en los literales (a), (f) y (k) del mentado artículo 45 del Decreto 1045 de 1978 y al no encontrarse contenidos los emolumentos de prima de antigüedad y asignación adicional de coordinador del 20%, requeridos por aquel, no se podían tener en cuenta para el efecto, comoquiera que, con la entrada en vigencia del Decreto núm. 1919 de 2002, es decir, a partir del 1o. de septiembre de 2002, los empleados territoriales cuenta con el mismo régimen de prestaciones sociales establecido para los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del Poder Público, razón por la cual, el Decreto 1045 de 1978 se constituye en la norma aplicable a los empleados regidos por el régimen prestacional territorial, al momento de liquidar sus cesantías, tal como lo advirtió el Tribunal.
En consecuencia, una vez revisada la sentencia acusada, no se avizora vulneración alguna de los derechos fundamentales del actor, comoquiera que los postulados allí contenidos fueron decididos con base en los parámetros concernientes a la liquidación de las prestaciones sociales de los empleados de la Rama Ejecutiva aplicables a los territoriales, con sujeción al debido proceso.
Lo mismo ocurre con la providencia de 29 de agosto de 2019, que resolvió la solicitud de adición, aclaración y/o corrección de la sentencia de 24 de abril de 2019, puesto que con dicha solicitud el actor pretendía, nuevamente, la revisión de legalidad de la Resolución núm. 0229 de 19 de mayo de 2014, a través de la cual se liquidaron sus cesantías, con el mismo argumento que usó en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 20001-33-33-001-2014- 00438-01, consistente en que se omitió considerar la legalidad de la asignación adicional mensual como factor salarial.
Aunado a lo anterior, y según el artículo 287 del Código General del Proceso que alude a la adición, aclaración y/o corrección de providencias judiciales, en la de 29 de agosto de 2019 no se presentan los supuestos necesarios para proceder en la forma que depreca el actor. Por consiguiente, y contrario a lo manifestado por la parte actora, se vislumbra que el Tribunal no incurrió en los defectos alegados, ya que, justamente, con base en el material probatorio adosado al plenario, en la normativa vigente y con sujeción a los postulados de la Constitución, confirmó la decisión de primera instancia en lo concerniente a la liquidación de la cesantías.
FUENTE FORMAL: DECRETO 1045 DE 1978 / DECRETO 1919 DE 2002 / DECRETO 1002 DE 2013 / RESOLUCIÓN 0229 DE 2014 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZON Bogotá D.C., cinco (5) de diciembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-04601-00(AC) Actor: PEDRO JUAN TORRES FLOREZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR La Sala decide la acción de tutela instaurada por el ciudadano PEDRO JUAN TORRES FLOREZ contra el Tribunal Administrativo del Cesar[1].
ANTECEDENTES I.1.- La acción El actor presentó acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la igualdad, a la seguridad social y al mínimo vital, presuntamente vulnerados por el Tribunal, al proferir las providencias de 24 de abril y 29 de agosto de 2019, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, identificado con el número único de radicación 20001-33-33-001-2014-00438-01, con las cuales confirmó la decisión del a quo que negó las pretensiones de la demanda y no accedió a la solicitud de aclaración, adición y/o corrección del fallo, respectivamente.
I.2.- Hechos 1. El actor laboró como docente oficial desde el 15 de diciembre de 1981 hasta el 9 de julio de 2013, en la Institución Educativa La Esperanza del Municipio de Valledupar[2]. 2. Mediante escrito radicado bajo el número 2013-PENS- 032535 de 4 de septiembre de 2013, solicitó el reconocimiento y pago de sus cesantías definitivas. 3.
De la anterior petición, el actor recibió respuesta a través del oficio SAC-34418, expedido por el Secretario de Educación Municipal, quien negó la solicitud. 4. Ante la negativa al reconocimiento y pago de las cesantías definitivas retroactivas, acudió al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en aras de lograr la nulidad del oficio SAC-34418 emitido por el Secretario de Educación Municipal de Valledupar. 5.
Dicha demanda le correspondió al Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Valledupar –Cesar, el cual, mediante fallo de 18 de abril de 2012, declaró la nulidad del oficio SCA-34418 y ordenó al Ministerio de Educación Nacional- Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio liquidar sus cesantías con base en el régimen de retroactividad de las mismas, teniendo en cuenta todos los factores salariales previstos en la ley y dentro del periodo comprendido entre el 16 de diciembre de 1981 hasta el 12 de julio de 2013. 6.
A través de la Resolución núm. 0229 de 19 de mayo de 2014, se cumplió el fallo emitido por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Valledupar, en la cual se ordenó reconocer y pagar los siguientes conceptos: |Entidad nominadora |Desde | |Sueldo Básico Promedio |$2.634.485 | |Prima de Vacaciones |$106.120 | |Prima de Navidad |$221.082 | |Total salario base de |$2.961.687 | |liquidación | | |Valor Cesantías |$103.360.493 | |CONCEPTO |VALOR | |Prestación Retroactividad |$103.360.493 | |Intereses Corrientes |$1.356.017 | |Intereses Moratorios |$13.399.219 | |Totales |$118.115.729 | |Intereses de Cesantías Pagados |$13.805.388 | |Totales |$104.310.341 | 7.
La liquidación efectuada no tuvo en cuenta todos los factores salariales de prima de antigüedad y asignación adicional de coordinador del 20% (sobresueldo), motivo por el cual el actor acudió nuevamente, al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, cuyo conocimiento le correspondió al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Valledupar con el número único de radicado 20001-33-33-001-2014-00438-00, el cual declaró probada la excepción de cosa juzgada, propuesta por la parte demandada y negó las pretensiones, mediante fallo de 17 de mayo de 2017. 8.
Apeló la decisión anterior, a través de apoderada, con el fin de que en la liquidación de sus cesantías sean incluidos los emolumentos correspondientes a la prima de antigüedad, de servicios, asignación adicional de coordinador y demás factores salariales devengados en el último año de servicios, al estimar que no hubo cosa juzgada sobre estos conceptos. 9.
En segunda instancia, el Tribunal revocó lo concerniente a la declaración de la excepción de cosa juzgada, por no encontrarla probada, y confirmó la negativa de las pretensiones de la demanda. I.3.- Fundamentos de la solicitud Sostuvo que la asignación mensual adicional (sobresueldo) correspondiente al 20% para directivos docentes que desempeñan el cargo de coordinadores, constituye factor salarial para efectos de la liquidación de las cesantías, de acuerdo con lo dispuesto en el Decreto 1002 de 21 de mayo de 2013[3], norma vigente para la época de la liquidación de sus cesantías, por lo que debió tenerse en cuenta, por parte del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Indicó que el Tribunal incurrió en defecto material o sustantivo al denegar las súplicas de la demanda y considerar que la asignación adicional (sobresueldo de 20%) no está contenido en el listado de factores salariales para la liquidación de las cesantías, según el artículo 45 del Decreto 1045 de 7 de junio de 1978[4]. En este sentido, explicó que el Tribunal debió hacer “la integración normativa sistemática del artículo 45 del Decreto 1045 de 1978 con el artículo 9 del Decreto 1002 de 2013, y con el artículo 9 del Decreto 1850 de 2002 que regula la jornada laboral de los docentes”, por cuanto de tales normas “se extrae que el ejercicio de cargos de directivo docente implica un trabajo suplementario” y “según los decretos de salarios de los docentes y directivos docentes la asignación mensual debe tenerse en cuenta para la liquidación de las prestaciones a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio”. [5] Asimismo, manifestó que el Tribunal incurrió en defecto fáctico, ya que no consideró que su cargo de coordinador es de directivo- docente, lo que implica un trabajo suplementario que se ejerce en una jornada laboral de mayor extensión que la del docente de aula.
Agregó que las asignaciones adicionales son incluidas en el cálculo del ingreso base de cotización al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, de acuerdo con lo señalado en el Decreto núm. 691 de 29 de marzo 1994[6], modificado por el Decreto núm. 1158 de 3 de junio de 1994[7]. Esgrimió que el operador judicial accionado incurrió en violación directa de la Constitución, comoquiera que vulneró el derecho fundamental al debido proceso previsto en el artículo 29 Superior, al obviar que las prestaciones de los docentes son regidas por normas especiales y, por tanto, las asignaciones adicionales hacen parte de la liquidación de sus cesantías.
I.4.- Pretensiones El tutelante solicitó el amparo de sus derechos fundamentales invocados y, «[…] que sean revocadas o dejadas sin efectos las providencias del 29 DE AGOSTO DE 2019 y la datada el veinticuatro de abril de dos mil diecinueve (2019) ambas proferidas por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR en el proceso RADICACIÓN: 20-001-33-33-001-2014-00438-01.
Ordenar al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR que emita nueva providencia mediante la cual revoque la sentencia de primera instancia y en su lugar disponga que sea tenido en cuenta la asignación adicional (sobresueldo) del 20% de coordinador […]». I.5.- Defensa I.5.1. El Tribunal manifestó que « […] no se avizora arbitrariedad o contrariedad con el derecho en la decisión atacada por vía constitucional, como para asumir la vulneración de [los] derecho[s] fundamental [es] invocado[s] por el actor […]».
Agregó que el señor PEDRO JUAN TORRES FLÓREZ devengó como factores salariales durante los años 2012 a 2013, asignación básica, sueldo de vacaciones, prima de antigüedad, de navidad, de vacaciones docentes y asignación adicional de coordinador 20%. Asimismo, en la Resolución núm. 0229 de 19 de mayo de 2014, se observó que los emolumentos que sirvieron como base de liquidación de las cesantías definitivas al actor, son: el sueldo básico promedio, prima de vacaciones y prima de navidad; por lo que no le asistió razón al actor al pretender la inclusión de la prima de antigüedad y la asignación adicional de coordinador del 20% en el pago de sus cesantías definitivas.
En relación con la solicitud de aclaración, corrección o adición de la sentencia de 24 de abril de 2019, en el sentido de que se omitió considerar la legalidad de la asignación adicional mensual como factor salarial, advirtió que no se daban todos los presupuestos necesarios para proceder en la forma pedida, toda vez que, para liquidar el ingreso base de liquidación de sus cesantías definitivas no era posible tener en cuenta como factores salariales la prima de antigüedad, ni la asignación adicional mensual del 20%, pues no están enlistados en el Decreto 1045 de 1978.
Concluyó que la providencia cuya adición se solicitó, fue determinante en establecer que las pretensiones invocadas por el actor no tenían vocación de prosperidad. I.5.2. El Ministerio de Educación pidió su desvinculación al trámite, ya que no tiene competencia para pronunciarse sobre los hechos y pretensiones de la presente acción de tutela, aunado a que no ha vulnerado los derechos fundamentales del actor.
I.5.3. El Municipio de Valledupar solicitó la declaratoria de improcedencia del presente asunto, teniendo en cuenta que no es el mecanismo idóneo para debatir la inconformidad que le asiste al accionante. Agregó que « […] el artículo 1o. del Decreto 306 de 1992 dispone claramente que la acción de tutela es improcedente cuando el afectado disponga de otro medio de defensa judicial […]».
I.5.4. La Secretaría de Educación del Municipio señaló que respeta el criterio acogido por el Tribunal en las providencias acusadas, (de 24 de abril y 29 de agosto de 2019), mediante las cuales se resolvió el trámite en segunda instancia y la adición de la sentencia, respectivamente. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto en el artículo 1.o del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 2017 y en virtud del artículo 2º del Acuerdo número 377 de 11 de diciembre de 2018 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de las acciones de tutela entre las Secciones; y del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la misma Sala, que asigna a esta Sección el conocimiento de las acciones de tutela.
La acción de tutela contra providencias judiciales Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 (Expediente núm. 2009-01328, Actora: Nery Germania Álvarez Bello, Consejera ponente doctora María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela contra providencia judicial, cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.
En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del Consejero Jorge Octavio Ramírez Ramírez (Expediente núm. 2012-02201- 01).
En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: « […] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4]. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5].
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6].
De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7].
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8].
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.
En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado[11]. i. Violación directa de la Constitución. […]» (Destacado fuera del texto) Los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales aplicados al caso concreto La Sala observa que en el presente caso se cumple con el requisito de la relevancia constitucional, por cuanto la tutela plantea, con suficiente carga argumentativa, la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la igualdad, a la seguridad social y al mínimo vital, con ocasión de los defectos sustantivo y fáctico en los que, a juicio de la parte actora, incurrió la providencia cuestionada; contra la decisión reprochada no proceden recursos y tampoco se estructuran las causales de los recursos extraordinarios de revisión (artículo 248 y ss. del CPACA) y unificación de Jurisprudencia (artículo 256 y ss., idem); la providencia del Tribunal fue emitida el 24 de abril de 2019[8], cuya solicitud de adición, corrección y/o aclaración se resolvió el 29 de agosto de 2019, y la acción de tutela se interpuso el 23 de octubre siguiente, es decir, en un plazo razonable[9] y, por último, la solicitud identifica los hechos y derechos que se estiman lesionados.
En ese orden de ideas, visto que el presente caso cumple con los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, la Sala procede a hacer el estudio del fondo del asunto, esto es, si el Tribunal, al proferir las providencias acusadas, incurrió en los defectos alegados por la parte actora. Del defecto sustantivo La Corte Constitucional[10] ha precisado que el defecto sustantivo se presenta cuando « […] la autoridad judicial aplica una norma claramente inaplicable al caso o deja de aplicar la que evidentemente lo es, u opta por una interpretación que contraría los postulados mínimos de la razonabilidad jurídica […]».
En ese orden de ideas, respecto de los eventos que dan lugar a conceder el amparo a los derechos fundamentales que resulten vulnerados por la configuración del defecto sustantivo, en sentencia T-949 de 2009[11], la Corte Constitucional señaló los siguientes: “[…] (i) cuando la decisión judicial tiene como fundamento una norma que no es aplicable, porque a) no es pertinente b) ha perdido su vigencia por haber sido derogada, c) es inexistente d) ha sido declarada contraria a la Constitución, e) a pesar de que la norma en cuestión está vigente y es constitucional, “no se adecúa a la situación fáctica a la cual se aplicó, porque a la norma aplicada, por ejemplo, se le reconocen efectos distintos a los expresamente señalados por el legislador”.
(ii) cuando pese a la autonomía judicial, la interpretación o aplicación de la norma al caso concreto, no se encuentra, prima facie, dentro del margen de interpretación razonable o “la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o claramente perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes” o cuando en una decisión judicial “se aplica una norma jurídica de manera manifiestamente errada, sacando del marco de la juridicidad y de la hermenéutica jurídica aceptable tal decisión judicial […]” De igual forma, la Corte Constitucional[12] ha dicho que al examinar estos eventos, el Juez de tutela se debe limitar a verificar esa ruptura con el ordenamiento constitucional o legal, pues su decisión «[…]no puede constituirse en un escenario para la evaluación acerca del grado de convencimiento que ofrecen los razonamientos elaborados por el Juez ordinario, sino que se restringe a identificar la incompatibilidad entre estos y las normas jurídicas que regulan la materia debatida en sede jurisdiccional […]».
Del defecto fáctico En lo que respecta al defecto fáctico la Corte Constitucional, en sentencia T-362 de 2013[13], explicó lo siguiente: « […] El defecto fáctico o probatorio ocurre cuando el juez “toma una decisión, sin que se halle plenamente comprobado el supuesto de hecho que legalmente la determina, como consecuencia de una omisión en el decreto o valoración de las pruebas, de una valoración irrazonable de las mismas, de la suposición de una prueba, o del otorgamiento de un alcance contraevidente a los medios probatorios.
Es importante resaltar que, esta causal es una de las más exigentes para su comprobación, debido a que la valoración de las pruebas en un proceso judicial es uno de los ámbitos en que el juez desarrolla en mayor medida el ejercicio de la autonomía e independencia judicial, pues se basa en la aplicación de las reglas de la lógica y la sana crítica.
De hecho, esta Corporación ha identificado que “el yerro en la apreciación del material probatorio constitutivo del defecto fáctico debe ser flagrante, protuberante y manifiesto, a tal punto que en razón de él se desconozca “la realidad probatoria del proceso […]». En esa medida, a juicio de la referida Corte: « […] solo es factible fundar una acción de tutela, cuando se observa que de una manera manifiesta aparece irrazonable la valoración probatoria hecha por el juez en la correspondiente providencia. El error en el juicio valorativo de la prueba debe ser de tal entidad que sea ostensible, flagrante y manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia directa en la decisión, pues el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto, según las reglas generales de competencia, porque ello sería contrario al principio de que la tutela es un medio alternativo de defensa judicial, aparte de que se invadiría la órbita de la competencia y la autonomía de que son titulares las otras jurisdicciones […]».
(Negrillas del original). De las consideraciones transcritas la Sala advierte que el defecto fáctico debe ser manifiestamente arbitrario, esto es, que el error en el juicio valorativo de la prueba sea ostensible y flagrante, además con una incidencia directa en la decisión, en razón a que el Juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto, según las reglas generales de competencia. En cuanto al defecto de violación directa de la Constitución alegado, es menester advertir que la Corte Constitucional en su sentencia SU-024 de 5 de abril de 2018[14], manifestó que: « [ ] Todas las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales conllevan en sí mismas un quebrantamiento de la Carta Fundamental; sin embargo, esta Corte estableció una causal denominada violación directa de la Constitución, originada en la obligación que le asiste a todas las autoridades judiciales de velar por el cumplimiento del mandato consagrado en el artículo 4° de la Carta Política, según el cual “la Constitución es norma de normas”.
De manera que en caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales. […]» (Resaltado fuera de texto). Ahora, luego de conceptuar los defectos en que presuntamente incurrió el Tribunal, es menester examinar lo decidido por este en la sentencia que se cuestiona, en la cual indicó: « […] En el presente evento, el a quo consideró, que en la sentencia del 18 de abril de 2012, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Valledupar, se estableció la forma en que debían liquidarse las cesantías del aquí demandante en el momento en que lo solicitara, esto es, utilizando el régimen de retroactividad y teniendo en cuenta todos los factores salariales previstos en la ley.
Por lo tanto, no hace falta otra orden judicial al respecto, toda vez que el demandante debía utilizar la vía adecuada para procurar el cabal cumplimiento de la sentencia que ya tiene a su favor. En esa oportunidad, una vez analizada las prestaciones de la presente demanda, contrario a lo dispuesto por el Juez de primera instancia, se descarta la prosperidad de la excepción de cosa juzgada planteada en la demanda, dado que, tal como lo alega la parte recurrente, entre la demanda anterior y la actual, no existe identidad de objeto, por cuanto en aquella se ventiló la legalidad del acto administrativo que negó el régimen retroactivo para liquidar las cesantías definitivas del señor Pedro Juan Torres Flórez, y en este, el objeto es la nulidad de la resolución que aun liquidando las cesantías bajo el régimen retroactivo, no incluyó todos los factores salariales que el actor aduce se deben tener en cuenta para ello.
En otras palabras, se puede decir, que en el primer proceso se pretendió el reconocimiento del régimen de cesantías de manera retroactivas, y ahora, no es régimen, sino los factores que deben tenerse en cuenta para liquidar las cesantías bajo el régimen retroactivo ya reconocido. Por lo anterior, se procede entonces a revisar la legalidad de la Resolución No. 0229 de 19 de mayo de 2014, en orden a determinar la correcta liquidación de las cesantías definitivas del actor concretamente frente a los factores que al respecto deben tenerse en cuenta, pues el demandante afirma que, se omitió incluir todos los factores salariales devengados por él, tales como la prima de antigüedad y la asignación adicional de coordinador. […] el régimen de liquidación de cesantías por retroactividad se caracteriza por su reconocimiento con base en el último salario realmente devengado, o el promedio de lo percibido en el último año de servicios, en caso de que durante los últimos tres meses de labores el salario devengado hubiera sufrido modificaciones, de modo que, para la liquidación de las cesantías retroactivas se deberán tener en cuenta los elementos salariales que se hayan reconocido en forma proporcional al tiempo laborado de acuerdo con la vigencia en que se retire el empleado.
Ahora bien, el Decreto 2712 de 1999 “Por el cual se expiden disposiciones en materia prestacional de los empleados públicos y trabajadores oficiales del orden territorial”, en su artículo 2º, estableció como factores salariales para la liquidación de las cesantías de estos servidores, siempre y cuando hayan sido autorizados mediante norma de carácter legal, los siguientes: la asignación básica mensual, los gastos de representación, la prima técnica, cuando constituye factor de salario, los dominicales y feriados, las horas extras, el auxilio de alimentación y transporte, la prima de navidad, la bonificación por servicios prestados, la prima de servicios, los viáticos que reciban funcionarios públicos y trabajadores oficiales, cuando se hayan percibido por término no inferior a 180 días en el último año de servicio; la prima de vacaciones, el valor del trabajo suplementario y del realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio, y primas y bonificaciones que se hubieran otorgado debidamente con anterioridad a la declaratoria de inexequibilidad del artículo 38 del Decreto 3130 de 1968.
Luego, el Decreto 1919 de 2002 “Por el cual se fija el Régimen de prestaciones sociales para empleados públicos y se regula el régimen mínimo prestacional de los trabajadores oficiales del nivel territorial”, en su artículo 1º dispuso que a partir de su vigencia, es decir, desde el 1º de septiembre de 2002, los empleados públicos vinculados o que se vinculen a las entidades del nivel central y descentralizado de la Rama Ejecutiva de los niveles Departamental, Distrital y Municipal, a las Asambleas Departamentales, a los Concejos Distritales y Municipales, a la Contralorías territoriales, a las Personerías Distritales y Municipales, a las Veedurías, así como el personal administrativo de empleados públicos de las Juntas Administradoras Locales, de las Instituciones de Educación Superior, de las Instituciones de Educación Primera, Secundaria y media vocacional, gozarán del régimen de prestaciones sociales señalado para los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del Poder Público del orden nacional.
Y agregó que las prestaciones sociales contempladas en dicho régimen serán liquidadas con base en los factores para ellas establecidas. Su artículo 3º dispuso que los empleados públicos a quienes se les esté aplicando el régimen de retroactividad de cesantías continuarán disfrutando del mismo, en los términos previstos en la Ley 344 de 1996 y el Decreto No. 1252 de 2000.
Por su parte, el Decreto No. 1252 de 2000, en su artículo 2º, estableció que los servidores públicos que a 25 de mayo de 2000 disfrutaban del régimen de cesantías retroactivas, continuarán en dicho régimen hasta la terminación de la vinculación laboral en el organismo o entidad en la que se aplica dicha modalidad prestacional. El Auxilio de Cesantías para los empleados de la Rama Ejecutiva Nacional se encuentra regulado por el Decreto No. 1045 de 1978 “Por el cual se fijan las reglas generales para la aplicación de las normas sobre prestaciones sociales de los empleados públicos y trabajadores oficiales del sector nacional”, que en su artículo 45, […] De conformidad con lo anterior, los elementos que no se encuentran expresamente señalados en el artículo 45 del citado decreto como factor para liquidar las cesantías, no pueden tenerse en cuenta como factor de liquidación para tal efecto, toda vez que, si bien es cierto los factores salariales que deben tenerse en cuenta para efecto de liquidar las cesantías de los empleados públicos cobijados por el régimen prestacional del nivel territorial, eran los contemplados por el Decreto No. 2172 de 1999, luego con la entrada en vigencia del Decreto No. 1919 de 2002, es decir, a partir del 1º de septiembre de 2002, estos empleados territoriales cuentan con el mismo régimen de prestaciones sociales establecido para los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del Poder Público Nacional y, precisamente, los factores de liquidación del auxilio de cesantías de los empleados de la Rama Ejecutiva Nacional se encuentran regulados por el artículo 45 del Decreto No. 1045 de 1978, norma que, en consecuencia, es la que se debe aplicar a los empleados regidos por el régimen prestacional territorial al momento de liquidar sus cesantías.
Advierte la Sala que a folio 28 a 29 del expediente obra certificado de salarios, en el que consta que el señor Pedro Juan Torres Flórez devengó como factores salariales durante los años 2012 a 2013: asignación básica, sueldo de vacaciones, prima de antigüedad, prima de navidad, prima de vacaciones docentes, y asignación adicional de coordinador 20%.
Asimismo, de la Resolución No. 0229 de 19 de mayo de 2014, se observa que los factores que sirvieron como base de liquidación de las cesantías definitivas del actor, son: el sueldo básico promedio, prima de vacaciones, y prima de navidad. Y, en este sentido encuentra la Sala que no le asiste […] razón al demandante cuando señala que el pago de sus cesantías definitivas debe ser con la inclusión de la prima de antigüedad y la asignación adicional de coordinador del 20%, en atención a que estas no corresponden a las enlistadas en el Decreto 1045 de 1978.
Así pues, al analizar el acto administrativo que reconoció y ordenó el pago de las cesantías definitivas del señor Pedro Juan Torres Flórez, evidencia la Sala que para liquidar el ingreso base de liquidación se tuvo en cuenta los factores salariales indicados taxativamente por el Decreto 1045 de 1978, razón por la cual al estar en consonancia con la ley y tesis jurisprudencial del Consejo de Estado, es evidente que éste se encuentra ajustado a derecho, no pudiéndose acceder a las pretensiones invocadas en la demanda […]» (Resaltado fuera de texto).
Caso concreto El accionante pretende que se dejen sin efectos las providencias de 24 de abril y 29 de agosto de 2019, por medio de las cuales el Tribunal resolvió el recurso de apelación y una solicitud de adición, aclaración y/o corrección, respectivamente, porque, en su criterio, el ad quem no efectuó una integración normativa del Decreto 1045 de 1978 con el Decreto 1002 de 2013, pues el sobresueldo del 20% establecido en este último, debe entenderse como parte del valor del trabajo suplementario incluido como factor salarial en el primer Decreto en mención. De las pruebas allegadas al expediente de tutela se encuentra acreditado que el actor prestó sus servicios al Departamento del Cesar desde el 15 de diciembre de 1981, cuando fue nombrado a través de la Resolución núm. 0305 como profesional universitario en el Centro Experimental Piloto del Cesar[15].
Luego, a través del Decreto núm. 000564 de 29 de diciembre de 1999, fue vinculado al Colegio la Esperanza del Municipio de Valledupar[16] hasta el 9 de julio de 2013, fecha en la que, mediante Resolución núm. 001739, fue retirado del servicio, por haber cumplido la edad de retiro forzoso. Régimen de prestaciones sociales para empleados públicos El Decreto 2712 de 30 de diciembre de 1999 reguló las prestaciones de los empleados públicos y trabajadores oficiales del orden territorial.
Posteriormente, el artículo 1o. del Decreto 1919 de 27 de agosto de 2002[17] dispuso: «[…]
ARTÍCULO 1. - A partir de la vigencia del presente Decreto todos los empleados públicos vinculados o que se vinculen a las entidades del nivel central y descentralizado de la Rama Ejecutiva de los niveles Departamental, Distrital y Municipal, a las Asambleas Departamentales, a los Concejos Distritales y Municipales, a las Contralorías territoriales, a las Personerías Distritales y Municipales, a las Veedurías, así como el personal administrativo de empleados públicos de las Juntas Administradoras Locales, de las Instituciones de Educación Superior, de las Instituciones de Educación Primaria, Secundaria y media vocacional, gozarán del régimen de prestaciones sociales señalado para los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del Poder Público del Orden Nacional. […]».
(Resaltado fuera de texto). El artículo 3o. de la misma norma estableció que «[…] los empleados públicos a quienes se les esté aplicando el régimen de retroactividad de cesantías continuarán disfrutando del mismo, en los términos previstos en la Ley 344 de 31 de diciembre de 1996[18] y el Decreto 1252 de 30 de junio de 2000[19] […]». A su vez, el artículo 2o. del Decreto 1252 de 2000 indicó que aquellos servidores públicos que a 25 de mayo de 2000 disfrutaban del régimen de cesantías retroactivas continuarán en dicho régimen hasta la terminación de la vinculación laboral en el organismo o entidad en la que se aplica tal modalidad prestacional.
Del anterior recuento normativo se extrae que si bien es cierto los factores salariales que debían considerarse para liquidar las cesantías de los empleados públicos cobijados por el régimen prestacional del nivel territorial eran los previstos en el Decreto 2712 de 1999, también lo es que con la entrada en vigencia del Decreto 1919 de 2002, es decir, desde el 1o. de septiembre de 2002, dichos empleados territoriales cuentan con el mismo régimen de prestaciones sociales establecido para los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del Poder Público Nacional, como acertadamente lo concluyó la autoridad judicial accionada.
En este orden, se tiene que el Decreto 1045 de 7 de junio de 1978[20] contiene las reglas generales para la aplicación de las normas sobre prestaciones sociales de los empleados públicos y trabajadores oficiales del sector nacional. Para la liquidación del auxilio de cesantías de los empleados de la Rama Ejecutiva Nacional, el artículo 45 del citado Decreto estableció lo siguiente: « […]
ARTICULO
45. DE LOS FACTORES DE SALARIO POR LA LIQUIDACION DE CESANTIA Y PENSIONES. Para efectos del reconocimiento y pago del auxilio de cesantía y de las pensiones a que tuvieren derecho los empleados públicos y trabajadores oficiales, en la liquidación se tendrán en cuenta los siguientes factores de salario: a. La asignación básica mensual; b. Los gastos de representación y la prima técnica; c. Los dominicales y feriados; d. Las horas extras; e. Los auxilios de alimentación y transporte; f. La prima de Navidad; g. La bonificación por servicios prestados; h. La prima de servicios; i. Los viáticos que reciban los funcionarios y trabajadores en comisión cuando se hayan percibido por un término no inferior a ciento ochenta días en el último año de servicio; j. Los incrementos salariales por antigüedad adquiridos por disposiciones legales anteriores al decreto-ley 710 de 1978; k. La prima de vacaciones; l. El valor del trabajo suplementario y del realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio; ll.Las primas y bonificaciones que hubieran sido debidamente otorgadas con anterioridad a la declaratoria de inexequibilidad del artículo 38 del decreto 3130 de 1968 […]» (Resaltado fuera del texto).
En línea con lo transcrito, se tiene que el actor durante el lapso de tiempo de 2012 a 2013, devengó los siguientes factores salariales: asignación básica, sueldo de vacaciones, prima de navidad, prima de vacaciones docentes, prima de antigüedad y asignación adicional de coordinador del 20%, de los cuales reclama los dos últimos. Por su parte, en la Resolución núm. 0229 de 19 de mayo de 2014 se observa que los emolumentos que sirvieron como base de liquidación de las cesantías definitivas del accionante son: el sueldo básico promedio, prima de vacaciones y prima navidad, enunciados taxativamente en los literales (a), (f) y (k) del mentado artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, razón por la cual los emolumentos de prima de antigüedad y asignación adicional de coordinador del 20% no se tuvieron en cuenta en dicha liquidación, pues no se encontraban enlistados en la referida norma, tal como lo consideró el Tribunal accionado.
En ese orden, se observa que el Tribunal, al considerar la liquidación de las cesantías con base en el régimen de retroactividad y con los emolumentos incluidos en el pluricitado artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, tuvo en cuenta la situación fáctica del tutelante, acorde con la categoría de nacionalizado, es decir, de acuerdo con la fecha de su nombramiento y con el artículo 10 de la Ley 43 de 1975, que prevé la autorización del Ministerio de Educación Nacional de la plaza ocupada por aquel.
La pertinencia de los acápites anteriores llevan a concluir que el actor al estar ubicado en la categoría de docentes nacionalizados[21], vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, la liquidación de sus cesantías debía realizarse de acuerdo con el régimen de retroactividad y teniendo en cuenta todos los factores salariales previstos en la norma aplicable, tal como lo consideró el Tribunal.
Distinto es que el accionante considere que la asignación adicional del 20% constituya un factor salarial conforme al Decreto 1002 de 2013, el cual debe ser incluido en la liquidación de sus cesantías, bajo la denominación de “valor de trabajo suplementario” contenida en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, pues, tal y como lo concluyó el Tribunal, en virtud de la expedición del Decreto 1919 de 2002, al accionante lo cobija el régimen de cesantías retroactivas, las cuales se rigen para los docentes nacionalizados por el citado Decreto 1045 de 1978, que no incluye como factores de liquidación los conceptos por él reclamados.
De otra parte, se observa que el Tribunal acertó al advertir que en el fallo de 18 de abril de 2012, el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Valledupar estableció la forma en que debían liquidarse las cesantías del actor, es decir, utilizando el régimen de retroactividad y con base en los factores salariales contenidos en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, por lo que no hacía falta otra orden judicial al respecto.
En conclusión, como se indicó, en la Resolución núm. 0229 de 19 de mayo de 2014, se observa que para la liquidación de las cesantías se consideraron los factores de sueldo básico promedio, prima de vacaciones y prima navidad, enunciados taxativamente en los literales (a), (f) y (k) del mentado artículo 45 del Decreto 1045 de 1978 y al no encontrarse contenidos los emolumentos de prima de antigüedad y asignación adicional de coordinador del 20%, requeridos por aquel, no se podían tener en cuenta para el efecto, comoquiera que, con la entrada en vigencia del Decreto núm. 1919 de 2002, es decir, a partir del 1o. de septiembre de 2002, los empleados territoriales cuenta con el mismo régimen de prestaciones sociales establecido para los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del Poder Público, razón por la cual, el Decreto 1045 de 1978 se constituye en la norma aplicable a los empleados regidos por el régimen prestacional territorial, al momento de liquidar sus cesantías, tal como lo advirtió el Tribunal.
En consecuencia, una vez revisada la sentencia acusada, no se avizora vulneración alguna de los derechos fundamentales del actor, comoquiera que los postulados allí contenidos fueron decididos con base en los parámetros concernientes a la liquidación de las prestaciones sociales de los empleados de la Rama Ejecutiva aplicables a los territoriales, con sujeción al debido proceso.
Lo mismo ocurre con la providencia de 29 de agosto de 2019, que resolvió la solicitud de adición, aclaración y/o corrección de la sentencia de 24 de abril de 2019, puesto que con dicha solicitud el actor pretendía, nuevamente, la revisión de legalidad de la Resolución núm. 0229 de 19 de mayo de 2014, a través de la cual se liquidaron sus cesantías, con el mismo argumento que usó en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 20001-33-33-001-2014-00438-01, consistente en que se omitió considerar la legalidad de la asignación adicional mensual como factor salarial.
Aunado a lo anterior, y según el artículo 287 del Código General del Proceso que alude a la adición, aclaración y/o corrección de providencias judiciales, en la de 29 de agosto de 2019 no se presentan los supuestos necesarios para proceder en la forma que depreca el actor. Por consiguiente, y contrario a lo manifestado por la parte actora, se vislumbra que el Tribunal no incurrió en los defectos alegados, ya que, justamente, con base en el material probatorio adosado al plenario, en la normativa vigente y con sujeción a los postulados de la Constitución, confirmó la decisión de primera instancia en lo concerniente a la liquidación de la cesantías.
Son estas las razones que conducen a la Sala a concluir que con la emisión de las providencias de 24 de abril y 29 de agosto de 2019, el Tribunal no incurrió en los defectos sustantivo, fáctico y violación directa de la Constitución, tal como se motivó en los acápites respectivos, por lo que habrá de denegarse la solicitud de amparo, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: DENEGAR la solicitud de amparo presentada por PEDRO JUAN TORRES FLOREZ.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito.
TERCERO: En caso de que esta providencia no sea impugnada, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión y DEVOLVER el expediente original solicitado en calidad de préstamo al Despacho Judicial de origen. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE, Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 5 de diciembre de 2019. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS ----------------------- [1] En adelante Tribunal. [2] En adelante el Municipio. [3] “Por el cual se modifica la remuneración de los servidores públicos docentes y directivos docentes al servicio del Estado en los niveles de preescolar, básica y media que se rigen por el Decreto-ley 2277 de 1979, y se dictan otras disposiciones de carácter salarial para el sector educativo estatal”. [4] «Por el cual se fijan las reglas generales para la aplicación de las normas sobre prestaciones sociales de los empleados públicos y trabajadores oficiales del sector nacional». [5] Cfr. folio 7. [6] «Por el cual se incorporan los servidores públicos al sistema general de pensiones y se dictan otras disposiciones». [7] «Por el cual se modifica el artículo 6º del Decreto 691 de 1994». [8] Cfr. folio 28. [9] Así lo determinó la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014 (Expediente identificado con el número único de radicación: 2012-02201-01, C.P Jorge Octavio Ramírez Ramírez). [10] Corte Constitucional, Sentencia SU-195 del 12 de marzo de 2012.
M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. [11] M.P Mauricio González Cuervo. [12] Sentencia T-310 de 2009, M.P Luis Ernesto Vargas Silva. [13] M.P Luis Ernesto Vargas Silva. [14] M.P. Cristina Pardo Schlesinger. [15] Cfr. Folio 11 del expediente ordinario. [16] Cfr. Folio 13 del expediente ordinario. [17] «Por el cual se fija el Régimen de prestaciones sociales para los empleados públicos y se regula el régimen mínimo prestacional de los trabajadores oficiales del nivel territorial». [18] «Por la cual se dictan normas tendientes a la racionalización del gasto público, se conceden unas facultades extraordinarias y se expiden otras disposiciones». [19] «Por el cual se establecen normas sobre el régimen prestacional de los empleados públicos, los trabajadores oficiales y los miembros de la fuerza pública». [20] «Por el cual se fijan las reglas generales para la aplicación de las normas sobre prestaciones sociales de los empleados públicos y trabajadores oficiales del sector nacional». [21] La Ley 91 de 29 de diciembre de 1989 estableció una distinción entre los docentes nacionales, nombrados por el Gobierno Nacional y los nacionalizados, nombrados por la entidad territorial antes del 1o. de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 10 de la Ley 43 de 11 de diciembre de 1975, en atención al proceso de nacionalización de la educación previsto por esta.