MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / LLAMAMIENTO EN GARANTÍA / VINCULACIÓN AL LLAMADO EN GARANTÍA / VINCULACIÓN DE TERCEROS PROCESALES / RECURSO DE APELACIÓN CONTRA EL AUTO QUE NIEGA LLAMAMIENTO EN GARANTÍA [E]l llamamiento en garantía formulado por la ANI debe regirse de conformidad con lo dispuesto en el artículo 225 de la Ley 1437 de 2011, pues se fundamentó en las obligaciones contractuales de la concesionaria […], por tal motivo, no le es aplicable la normativa de la ley 678 de 2001, toda vez que no se trata de un llamamiento en garantía con fines de repetición, dado que no se le llama a responder como agente del Estado por su conducta dolosa o gravemente culposa, sino en virtud de la relación contractual que entre ellos existe.
Al respecto, se observa que de conformidad con la norma ibídem para la procedencia del llamamiento en garantía es necesario que se afirme tener un derecho legal o contractual para exigir a un tercero la reparación integral de un perjuicio que se llegare a sufrir, o el reembolso total o parcial del pago que tuviere que hacer como resultado de la sentencia. LLAMAMIENTO EN GARANTÍA / CONCEPTO DE LLAMAMIENTO EN GARANTÍA / FINALIDAD DEL LLAMAMIENTO EN GARANTÍA El llamamiento en garantía tiene ocurrencia cuando entre la persona citada y la que hace el llamamiento existe una relación de orden legal o contractual, con el fin de que aquella pueda ser vinculada a las resultas del proceso, para que en caso de que efectivamente se declare la responsabilidad del llamante, el juez resuelva sobre la relación sustancial existente entre este y el llamado en garantía, cuestión que puede dar lugar a una de estas dos decisiones: a) declarar que el llamado en garantía no está obligado a responder, o b) que le asiste razón al demandado frente a la obligación que tiene el llamado en garantía de repararle los perjuicios, caso en cual se debe determinar el alcance de su responsabilidad y el porcentaje de la condena que deberá restituir a la parte demandada con cargo a lo que esta pague al demandante.
LLAMAMIENTO EN GARANTÍA / CONCEPTO DE LLAMAMIENTO EN GARANTÍA / NORMATIVIDAD DEL LLAMAMIENTO EN GARANTÍA / NORMATIVIDAD DEL LLAMAMIENTO EN GARANTÍA CON FINES DE REPETICIÓN / [L]a figura del llamamiento en garantía se encuentra regulada por dos fuentes normativas, cuyos requisitos de procedencia varían conforme a la disposición que resulte aplicable al caso particular.
En efecto, por un lado se encuentra: i) el llamamiento en garantía con fines de repetición que se rige por la Ley 678 de 2001 y, de otro lado, ii) el llamamiento en garantía previsto por el artículo 225 de la Ley 1437 de 2011 […]. […] [M]ientras el llamamiento en garantía con fines de repetición tiene como finalidad examinar la responsabilidad del agente (llamado) por una conducta dolosa o gravemente culposa que incidió en los hechos que dieron origen a la demanda, el llamamiento en garantía previsto por la Ley 1437 de 2011 tiene como propósito hacer comparecer en el proceso a un tercero para que asuma su posición de garante, en virtud de una relación legal o contractual por la que esté llamado a responder.
FUENTE FORMAL: LEY 678 DE 2001 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 225 NORMATIVIDAD DEL LLAMAMIENTO EN GARANTÍA CON FINES DE REPETICIÓN El llamamiento en garantía con fines de repetición regulado por el artículo 19 de la Ley 678 de 2001 faculta a la entidad pública directamente perjudicada o al Ministerio Público para llamar al proceso al agente que haya actuado con dolo o culpa grave, con el fin de que se resuelva sobre la responsabilidad tanto de la administración como del agente dentro del mismo proceso.
Se destaca que para su procedencia es necesario aportar prueba sumaria de que el llamado incurrió en una conducta dolosa o gravemente culposa. FUENTE FORMAL: LEY 678 DE 2001 – ARTÍCULO 19 CONCEPTO DE LLAMAMIENTO EN GARANTÍA / REQUISITOS DEL LLAMAMIENTO EN GARANTÍA Por otra parte, el llamamiento en garantía establecido en el artículo 225 de la Ley 1437 de 2011 tiene la finalidad de vincular al proceso a una persona con la cual se tiene un vínculo legal o contractual que permite exigirle la indemnización del perjuicio causado ante una eventual condena, quien actuará en el proceso como tercero garante.
De igual forma, dicho artículo enuncia los requisitos necesarios para solicitar dentro de un proceso la vinculación de un tercero como llamado en garantía, así: i) el nombre del llamado y el de su representante si aquel no puede comparecer por sí al proceso, ii) la indicación del domicilio del llamado o, en su defecto, de su residencia, y la de su habitación u oficina y los de su representante, según fuere el caso, iii) los hechos en que basa el llamamiento y los fundamentos de derechos que se invoquen, y iv) la dirección del lugar donde quien hace el llamamiento y su apoderado recibirán notificaciones personales.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 225 AUTO DE PONENTE / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO / COMPETENCIA DE LA SECCIÓN TERCERA DEL CONSEJO DE ESTADO / DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO De conformidad con lo dispuesto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, esta Corporación conoce en segunda instancia de los recursos de apelación interpuestos contra los autos proferidos por los tribunales administrativos, respecto de los cuales resulte procedente este medio de impugnación. Ahora bien, en términos del artículo 125 de la Ley 1437 de 2011, el Magistrado Ponente es el competente para dictar los autos interlocutorios o de trámite en los asuntos de su conocimiento en segunda instancia, salvo los casos contemplados en los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 del citado Código, entre los cuales no se encuentra la providencia que resuelve sobre la intervención de terceros, razón por la cual el Despacho decidirá sobre la presente controversia FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 150 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 243 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., diecisiete (17) de enero de dos mil veinte (2020).
Radicación número: 25000 23-26-000-2017-00241-02(63739) Actor: TRITURADOS VIALES LTDA. Demandado: AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA Y OTROS Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA – APELACIÓN DE AUTO - LLAMAMIENTO EN GARANTÍA Procede el Despacho a resolver el recurso de apelación formulado la Agencia Nacional de Infraestructura, en contra del auto del 25 de octubre de 2018, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante el cual negó el llamamiento en garantía que esta formuló. I.
ANTECEDENTES En escrito presentado el 15 de febrero de 2017 (fls. 3-62, c.1), la sociedad Triturados Viales Ltda., por conducto de apoderado judicial, presentó demanda, en ejercicio del medio de control de reparación directa, en contra de la Nación – Ministerio de Transporte, la Agencia Nacional de Infraestructura (en adelante ANI), y la Concesionaria Vial de los Andes S.A.S. (en adelante COVIANDES S.A.S.), con el fin de que se les declarara responsables por los perjuicios que le fueron causados por el bajo precio que le pagaron por los predios donde funcionaba la planta de producción de la sociedad demandante, los cuales fueron objeto de expropiación por vía judicial.
La demanda fue admitida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 23 de marzo de 2017 (fls. 65-67, c.1), decisión que se notificó personalmente a los demandados, al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado (fl. 76-83, c.1). Los demandados, por intermedio de sus apoderados judiciales, contestaron la demanda[1] y se opusieron a sus pretensiones. 2.
El llamamiento en garantía En escrito presentado el 21 de julio de 2017 (c.5), la ANI llamó en garantía a las sociedades COVIANDES S.A.S (también demandada en el presente asunto) y QBE Seguros S.A. Aclaró que la ANI se había subrogado en los derechos y obligaciones que tenía el INVÍAS en el contrato de concesión 444 de 1994 que este celebró con COVIANDES S.A.S, cuyo objeto fue el siguiente: El concesionario se obliga a ejecutar por el sistema de concesión, según lo establecido en el artículo 32, numeral 4° de la Ley 80 de 1993, a realizar por el sistema de concesión los estudios, diseños definitivos, las obras de rehabilitación, de construcción, la operación y mantenimiento del sector de Santafé de Bogotá – Cáqueza – km 55+000 y el mantenimiento y operación del sector km 55+000 – Villavicencio.
Las actividades incluidas para cumplir el objeto del contrato son: Estudios y diseños finales, financiación, construcción, suministro, instalación, montaje y prueba de los equipos, puesta en funcionamiento y operación del proyecto, las cuales deben hacerse en un todo de acuerdo con las condiciones, términos, alcances y obligaciones establecidas en este documento y en el pliego de condiciones de la licitación pública No 066- 93.
Añadió que las mismas partes celebraron el contrato adicional n.° 1 de 2010, el cual tuvo por objeto: CLÁUSULA SEGUNDA OBJETO DEL PRESENTE ADICIONAL-. En virtud de lo que al respecto regulan: la Ley 80 de 1993, la Ley 1150 de 2007, sus Decretos reglamentarios 4828 de 2008 y 2493 de 2009 y el Decreto 1800 de 2003, que rigen el presente Adicional.
El INCO y el CONCESIONARIO acuerdan adicionar el alcance del objeto del contrato con las siguientes actividades y obras: I) la construcción, operación y mantenimiento de 45.5 km de nueva calzada, ubicada en el tercio medio de la carretera Bogotá – Villavicencio sector el Tablón – Chirajara, ii) la construcción, operación y mantenimiento de obras faltantes a cargo del INVÍAS hoy el INCO dentro del corredor actual, iii) la construcción, operación y mantenimiento de obras necesarias en el sector de Puente Quetame – Caño Seco, como consecuencia del sismo ocurrido el día 24 de mayo de 2008, y iv) el mejoramiento de la carretera antigua de acceso a Villavicencio (Pipiral – Villavicencio por el sitio denominado El Mirador).
Explicó que con el referido contrato adicional n.º 1, el contrato de concesión 444 de 1994 pasó de ser de primera generación a tercera generación, el cual tenía como característica principal el traslado de responsabilidad de la Nación al concesionario, con la finalidad de aumentar los ingresos de este último y, por tanto, se debieron constituir pólizas de cumplimiento para amparar los daños extracontractuales en los que se viera comprometida la Nación. En razón de esa negociación, el proceso de gestión contractual quedó a cargo de la concesionaria -COVIANDES S.A.S.-, a la cual le correspondía adelantar los procesos de expropiación, por vía administrativa o judicial, de los inmuebles necesarios para la ejecución del proyecto vial de doble calzada, lo cual incluía el pago de dichos bienes.
En el referido contrato se estipuló que, en caso de daños causados a terceros, sería el contratista quien respondería con su patrimonio, por lo que la concesionaria estaba en la obligación de constituir una póliza o amparo de responsabilidad civil extracontractual para mantener indemne, por cualquier concepto, a la entidad contratante frente a las acciones, reclamaciones o demandas de cualquier naturaleza, derivadas de perjuicios causados a propiedades, a la vida o integridad personal de terceros.
Añadió que, por la naturaleza del contrato de concesión, era evidente que se encontraba en cabeza de la concesionaria, entre otras obligaciones, la adquisición predial, el estudio y diseños definitivos, la construcción, mejoramiento, operación y mantenimiento del proyecto vial, aspectos sobre los cuales la entidad estatal concedente no tenía incidencia alguna, en virtud del objeto y alcance del contrato. 3.
El auto que admitió el llamamiento 3.1. Mediante auto del 13 de septiembre de 2017 (fls, 228-231, c.1), el Tribunal Administrativo de Cundinamarca vinculó como llamados en garantía a COVIANDES S.A.S. y a la aseguradora QBE Seguros S.A. 3.2. La anterior decisión fue notificada personalmente a COVIANDES S.A.S. el 15 de septiembre de 2017 (fl. 232, c.1), mediante mensaje de datos enviado al correo electrónico inscrito en el registro mercantil, de conformidad con lo previsto en el inciso segundo del artículo 199 de la Ley 1437 de 2011. 3.3.
A su vez, la aseguradora QBE Seguros S.A. fue notificada de su vinculación, mediante correo electrónico remitido el 24 de abril de 2018 (Fls. 282-284, c. ppal.). 3.4. El 21 de septiembre de 2017 (fls. 238-239, c.1), COVIANDES S.A.S. interpuso recurso de reposición contra el auto que aceptó el llamamiento en garantía. 3.5. El 17 de mayo de 2018, la aseguradora QBE Seguros S.A. dio contestación a la demanda y al llamamiento en garantía. 4.
El auto apelado 4.1. El 25 de octubre de 2017 (fl. 242, c. ppal.), el Tribunal, en aplicación de la figura del antiprocesalismo jurídico, dejó sin efectos el auto del 13 de septiembre del mismo año, en lo que tuvo que ver con la vinculación como llamado en garantía de COVIANDES S.A.S., porque consideró que el llamado en garantía ya antes había sido vinculado al proceso en calidad de demandado, con ocasión del contrato de concesión celebrado con la ANI, por lo que gozaba de legitimación en la causa por pasiva “de hecho”. 4.2.
El 3 de noviembre de 2017 (fls. 250-253, c. ppal.), la ANI interpuso recurso de apelación contra ese auto, el cual fue rechazado por el A quo el 13 de diciembre siguiente (fl. 260, c. ppal.), por considerar que no resultaba procedente la interposición de ningún recurso, teniendo en cuenta que fue una providencia proferida en aplicación de la figura del antiprocesalismo jurídico. 4.3.
Contra la anterior decisión la ANI interpuso recurso de queja que fue conocido por este Despacho, el cual, mediante providencia del 5 de febrero de 2019 (fls. 59-64, c. queja), estimó mal denegado el recurso de apelación y lo concedió en el efecto suspensivo ante esta Corporación, para lo cual ordenó al tribunal de origen la remisión del expediente para surtir el respectivo recurso. 4.4.
El 13 de marzo de 2019 (fl. 454, c. ppal.), el Tribunal Administrativo de Cundinamarca remitió la totalidad del expediente a esta Corporación, con el fin de resolver el recurso de apelación interpuesto por la ANI contra la providencia del 25 de octubre de 2017. 5. El recurso de apelación La ANI interpuso recurso de apelación (fls. 250-253, c. ppal.), en contra de la decisión de negar el llamamiento en garantía efectuado frente a COVIANDES S.A.S, bajo los siguientes argumentos: En primer lugar, reiteró los argumentos esbozados en la solicitud de llamamiento en garantía, en los cuales hizo referencia al contrato de concesión 444 de 1994 suscrito con COVIANDES S.A.S.; además, señaló que la ANI cumplía la función de administrar el referido contrato y la concesionaria de ejecutar el proyecto vial Bogotá - Villavicencio, en los términos del contrato de concesión, por lo que era esta última la responsable directa de los perjuicios que en desarrollo de su actividad se hubieran podido ocasionar a terceros, motivo por el cual dicha sociedad debía ser vinculada al proceso.
Advirtió que COVIANDES S.A.S. ostentaba dos calidades dentro del proceso: la primera, como demandada a raíz de la relación procesal principal definida por las pretensiones de responsabilidad extracontractual alegadas en su contra por los demandantes y, la segunda, como llamada en garantía, debido a la relación procesal accesoria derivada del vínculo negocial previo existente entre dicha sociedad y la ANI, relación que se activaría en caso de que esta última resultara condenada, toda vez que, por economía procesal, el juez debía resolver también sobre el derecho de regresión o reversión entre quien sufriera la condena y la persona legal o contractualmente obligada o asumir sus consecuencias patrimoniales.
II. CONSIDERACIONES 1. Legislación aplicable Al presente asunto le resultan aplicables las disposiciones procesales vigentes para la fecha de presentación de la demanda -15 de febrero de 2017-, las cuales, por tratarse de un proceso promovido con posterioridad al 2 de julio de 2012, corresponden a las contenidas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[2], así como a las disposiciones del Código General del Proceso[3], en virtud de la integración normativa dispuesta por el artículo 306 del primero de dichos estatutos. 2.
Competencia de la Ponente De conformidad con lo dispuesto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, esta Corporación conoce en segunda instancia de los recursos de apelación interpuestos contra los autos proferidos por los tribunales administrativos, respecto de los cuales resulte procedente este medio de impugnación. Ahora bien, en términos del artículo 125 de la Ley 1437 de 2011[4], el Magistrado Ponente es el competente para dictar los autos interlocutorios o de trámite en los asuntos de su conocimiento en segunda instancia, salvo los casos contemplados en los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243[5] del citado Código, entre los cuales no se encuentra la providencia que resuelve sobre la intervención de terceros, razón por la cual el Despacho decidirá sobre la presente controversia. 3.
Procedencia, oportunidad y sustentación En atención a lo establecido en el artículo 226 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[6], la providencia mediante la cual se niega la intervención de terceros en primera instancia es susceptible de apelación[7]. En el caso bajo estudio, mediante auto del 25 de octubre de 2017, se dejó sin efectos la providencia del 13 de septiembre del mismo año, frente a la vinculación como llamada en garantía de COVIANDES S.A.S.; en su lugar, se negó el llamamiento en garantía efectuado por la ANI, de ahí que sea procedente el recurso de apelación. Asimismo, se advierte que el auto apelado se notificó por estado el 31 de octubre de 2017, por lo que el término de ejecutoria corrió entre el 1º y 3 de noviembre siguiente, y como el recurso de apelación se presentó en la última de estas fechas, es claro que resulta oportuno. Por último, se observa que la parte recurrente indicó los motivos por los cuales considera contraria a derecho la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, lo que da cuenta del cumplimiento del requisito de sustentación. En suma, el Despacho considera que se encuentran acreditados los presupuestos de procedencia, oportunidad y sustentación, lo que permite que se profiera una decisión de fondo en este asunto. 4.
Problema jurídico Corresponde al Despacho determinar si en el caso sub examine es procedente revocar el auto impugnado y, en su lugar, aceptar la solicitud de llamamiento en garantía formulada por la ANI -demandada dentro del proceso- frente a COVIANDES S.A.S. 5. Procedencia y requisitos del llamamiento en garantía en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo El llamamiento en garantía tiene ocurrencia cuando entre la persona citada y la que hace el llamamiento existe una relación de orden legal o contractual, con el fin de que aquella pueda ser vinculada a las resultas del proceso, para que en caso de que efectivamente se declare la responsabilidad del llamante, el juez resuelva sobre la relación sustancial existente entre este y el llamado en garantía, cuestión que puede dar lugar a una de estas dos decisiones: a) declarar que el llamado en garantía no está obligado a responder, o b) que le asiste razón al demandado frente a la obligación que tiene el llamado en garantía de repararle los perjuicios, caso en cual se debe determinar el alcance de su responsabilidad y el porcentaje de la condena que deberá restituir a la parte demandada con cargo a lo que esta pague al demandante[8].
En consonancia con lo anterior, la demostración del derecho legal o contractual en que se funda la petición de llamamiento tiene como razón el derecho que surge para el llamante de exigir la indemnización del perjuicio que llegare a sufrir o el reintegro del pago que tuviere que hacer en virtud de la sentencia condenatoria que eventualmente llegue a proferirse en su contra, de manera que en la misma sentencia se resuelva tanto la litis principal como aquella que se traba de forma consecuencial entre llamante y llamado, por razón de la relación sustancial existente entre ellos.
Ahora, es preciso señalar que la figura del llamamiento en garantía se encuentra regulada por dos fuentes normativas, cuyos requisitos de procedencia varían conforme a la disposición que resulte aplicable al caso particular. En efecto, por un lado se encuentra: i) el llamamiento en garantía con fines de repetición que se rige por la Ley 678 de 2001 y, de otro lado, ii) el llamamiento en garantía previsto por el artículo 225 de la Ley 1437 de 2011, los cuales poseen características diferentes como pasará a explicarse.
El llamamiento en garantía con fines de repetición regulado por el artículo 19 de la Ley 678 de 2001 faculta a la entidad pública directamente perjudicada o al Ministerio Público para llamar al proceso al agente que haya actuado con dolo o culpa grave, con el fin de que se resuelva sobre la responsabilidad tanto de la administración como del agente dentro del mismo proceso.
Se destaca que para su procedencia es necesario aportar prueba sumaria de que el llamado incurrió en una conducta dolosa o gravemente culposa[9]. Por otra parte, el llamamiento en garantía establecido en el artículo 225 de la Ley 1437 de 2011 tiene la finalidad de vincular al proceso a una persona con la cual se tiene un vínculo legal o contractual que permite exigirle la indemnización del perjuicio causado ante una eventual condena, quien actuará en el proceso como tercero garante[10].
De igual forma, dicho artículo enuncia los requisitos necesarios para solicitar dentro de un proceso la vinculación de un tercero como llamado en garantía, así: i) el nombre del llamado y el de su representante si aquel no puede comparecer por sí al proceso, ii) la indicación del domicilio del llamado o, en su defecto, de su residencia, y la de su habitación u oficina y los de su representante, según fuere el caso, iii) los hechos en que basa el llamamiento y los fundamentos de derechos que se invoquen, y iv) la dirección del lugar donde quien hace el llamamiento y su apoderado recibirán notificaciones personales.
En cuanto al numeral tercero de la norma antes mencionada, conviene precisar que para aquellas solicitudes de vinculación al proceso en las cuales no se allega de manera física ningún tipo de contrato o vínculo, es necesario que se encuentren debidamente sustentados los hechos que dan lugar al llamamiento en garantía, los cuales deben tener estrecha relación con un vínculo legal o contractual, de modo que del fundamento fáctico se desprenda la relación de garante[11].
En ese orden de ideas, si bien la regulación contemplada en la Ley 1437 de 2011 estableció que para formular un llamamiento en garantía basta con la afirmación de la existencia de un vínculo legal o contractual, no puede pasarse por alto que los argumentos en que se fundamente esta figura jurídica pueden ser susceptibles de control para evitar un trámite infructuoso de la administración de justicia. Teniendo en cuenta lo anterior, se concluye que mientras el llamamiento en garantía con fines de repetición tiene como finalidad examinar la responsabilidad del agente (llamado) por una conducta dolosa o gravemente culposa que incidió en los hechos que dieron origen a la demanda, el llamamiento en garantía previsto por la Ley 1437 de 2011 tiene como propósito hacer comparecer en el proceso a un tercero para que asuma su posición de garante, en virtud de una relación legal o contractual por la que esté llamado a responder.
Así las cosas, el despacho procederá a determinar si el llamamiento en garantía formulado en el presente proceso debe regirse por lo dispuesto en la Ley 678 de 2001 o, si por el contrario, es de aquellos asuntos que se encuentran sometidos al artículo 225 de la Ley 1437 de 2011. Posteriormente, se establecerá si se encuentran reunidos los requisitos para que proceda el llamamiento en garantía. 6.
Caso concreto En el presente asunto, el despacho observa que la ANI llamó en garantía a la concesionaria COVIANDES S.A.S., petición que tuvo como fundamento un vínculo contractual surgido a raíz del contrato de concesión 444 de 1994 cuyo objeto era “ejecutar por el sistema de concesión, según lo establecido en el artículo 32, numeral 4 de la Ley 80 de 1993, los estudios, diseños definitivos, las obras de rehabilitación, de construcción, la operación y el mantenimiento del sector Santafé de Bogotá – Cáqueza –k55+000 y el mantenimiento y operación del sector km55+000 - Villavicencio”, y su adicional n.º 1, mediante el cual se dispuso como obligación de la concesionaria adelantar la gestión predial sobre los inmuebles requeridos para la ejecución de las obras, lo que incluía el respectivo pago, por lo que la ANI consideró que la responsabilidad recaía exclusivamente en COVIANDES S.A.S. Dicha solicitud fue negada por el A quo.
El auto fue apelado por la ANI, entidad que argumentó que la vinculación de COVIANDES S.A.S., como llamada en garantía al proceso de la referencia, era procedente, toda vez que se verifica la existencia de dos relaciones procesales: en primer lugar, como demandada por las imputaciones fácticas y jurídicas realizadas en su contra por los demandantes y, en segundo lugar, por el vínculo contractual existente entre aquella y la ANI, emanado del contrato de concesión 444 de 1994, en virtud del cual, en caso de daños causados a terceros sería el contratista quien respondería con su patrimonio, por lo que estaba en la obligación de constituir una póliza o amparo de responsabilidad civil extracontractual para mantener indemne, por cualquier concepto, a la entidad contratante frente a las reclamaciones derivadas de perjuicios causados a propiedades, a la vida o integridad personal de terceros.
Revisado el escrito contentivo de la demanda, este Despacho encuentra que la parte actora pretende que se declare la responsabilidad de los demandados, por los perjuicios que les fueron causados como consecuencia del menor valor pagado por los predios en los que funcionaba la planta de producción de la sociedad demandante, a raíz de la expropiación judicial adelantada con la finalidad de construir una parte del proyecto vial de la doble calzada en la carretera Bogotá – Villavicencio, como parte de la modernización de la red vial nacional.
Del recuento fáctico es dable concluir que entre la ANI (llamante) y COVIANDES S.A.S. (llamada) existe una relación contractual, en la que se fundamenta el llamamiento en garantía que ahora se estudia. En efecto, la ANI manifestó que se había subrogado en los derechos y obligaciones que tenía el INVÍAS en el contrato de concesión 444 de 1994, que este celebró con COVIANDES S.A.S., cuyo objeto consistió en ejecutar por el sistema de concesión, los estudios, diseños definitivos, las obras de rehabilitación, de construcción, la operación y el mantenimiento del sector Santafé de Bogotá – Cáqueza –k55+000 y el mantenimiento y operación del sector km55+000 – Villavicencio; además, mediante el contrato adicional nº 1, el cual tenía como característica principal el traslado de responsabilidad de la Nación al concesionario, con la finalidad de aumentar los ingresos de este, la concesionaria presuntamente se obligó a responder, entre otros aspectos, frente a las reclamaciones derivadas de perjuicios causados a propiedades, a la vida o integridad personal de terceros, con el fin de mantener libre de cualquier responsabilidad a la entidad contratante.
En ese orden ideas, es válido concluir que el llamamiento en garantía formulado por la ANI debe regirse de conformidad con lo dispuesto en el artículo 225 de la Ley 1437 de 2011, pues se fundamentó en las obligaciones contractuales de la concesionaria COVIANDES S.A.S., por tal motivo, no le es aplicable la normativa de la ley 678 de 2001, toda vez que no se trata de un llamamiento en garantía con fines de repetición, dado que no se le llama a responder como agente del Estado por su conducta dolosa o gravemente culposa, sino en virtud de la relación contractual que entre ellos existe.
Al respecto, se observa que de conformidad con la norma ibídem para la procedencia del llamamiento en garantía es necesario que se afirme tener un derecho legal o contractual para exigir a un tercero la reparación integral de un perjuicio que se llegare a sufrir, o el reembolso total o parcial del pago que tuviere que hacer como resultado de la sentencia. Como se indicó anteriormente, en la solicitud de llamamiento en garantía presentada por la ANI se detallaron las circunstancias por las cuales debe vincularse a la concesionaria COVIANDES S.A.S. en su calidad de contratista de la concesión nº 444 de 1994 y su adicional nº 1 de 22 de enero de 2010, al considerarse que esta debe responder en virtud de la relación contractual que la vincula con aquella (fol. 1-4, c. 5).
De igual forma, se verifica que en el escrito contentivo del llamamiento en garantía, la ANI: i) realizó una relación de los hechos que dieron lugar al contrato 444 de 1994 suscrito entre el INVÍAS y COVIANDES S.A.S, así como su adicional nº 1, mediante el cual se acordó, aparentemente, que el proceso de gestión contractual quedaría a cargo de la concesionaria -COVIANDES S.A.S.-, a la cual le correspondía adelantar los procesos de expropiación, por vía administrativa o judicial, de los inmuebles necesarios para la ejecución del proyecto vial de doble calzada, lo cual incluía el pago de dichos bienes y; ii) expuso que en virtud de tal negociación, la concesionaria se obligó a constituir pólizas de cumplimiento para amparar los daños extracontractuales en los que se viera comprometida la entidad contratante.
En ese orden de ideas, el despacho considera que la entidad demandada cumplió con la carga procesal necesaria para que sea procedente vincular a la COVIANDES S.A.S. al asunto sub judice; sin embargo, conviene precisar que no corresponde analizar su responsabilidad como llamada en garantía en esta etapa procesal. Así las cosas, teniendo en cuenta que se sustentó en debida forma el llamamiento a la concesionaria y se aportó como prueba el contrato antes mencionado así como su adicional nº 1, el despacho revocará la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo del Cundinamarca, mediante la cual se negó la vinculación de COVIANDES S.A.S. como llamada en garantía de la entidad demandada –ANI.
Ahora bien, para este Despacho no es de recibo el argumento del tribunal mediante el cual consideró que COVIANDES S.A.S. ya antes había sido vinculado al proceso en calidad de demandado y que por la misma razón no podía ser vinculado como llamado en garantía del demandado, toda vez que esta Corporación se ha manifestado al respecto de la siguiente manera: El Despacho advierte que el argumento transcrito no es correcto en la medida que se trata de relaciones procesales diferentes y autónomas, porque la calidad de demandado obedece a la lógica de la relación principal del proceso, que se refiere a la discusión sobre la viabilidad de las pretensiones de la demanda, mientras que la existente entre llamado y llamante presupone la existencia de un vínculo obligacional previo, que lo obliga a responder en caso de un eventual fallo adverso al demandado llamante.
En otras palabras, el estatus de demandado del llamado en garantía no impide su vinculación, toda vez que desde la calidad de demandado controvertirá la existencia o no de responsabilidad y por tanto, la prosperidad de las pretensiones, mientras que por la vía del llamamiento se determinarán cuáles son las obligaciones que surgen, en virtud del contrato de concesión[12].
La Jurisprudencia de esta Sección ha reiterado ese criterio, en los siguientes términos [13]: Para despejar ese interrogante, la Sala[14] retoma los argumentos expuestos en un asunto similar al de la referencia, en el que señaló que sí es posible que en un mismo proceso una parte tenga en forma simultánea la condición de demandado y llamado en garantía. En efecto, en dicha providencia se indicó que, independiente de que una entidad ya tenga dentro del proceso la calidad de demandada, nada impide que en el mismo asuma también la condición de llamada en garantía, habida cuenta que las situaciones de demandado y llamado, por derivar de distintas fuentes, deben someterse también a diferentes enfoques de juzgamiento.
Sobre este aspecto en particular la Sala[15] ya se había pronunciado en el sentido de que si contra el demandado existe prueba –legal o contractual- que dé lugar a vincularlo también como llamado en garantía, nada obstaría para que una y otra relaciones sustanciales: demandado y llamado en garantía, sean resueltas por el juez de conocimiento en una misma providencia. En esa oportunidad precisó: La Sala estima que, aun siendo ambos demandados, si existiera prueba de un derecho -legal o contractual- del Banco de la República a exigirle al Popular el reembolso del monto al que resultare condenado, nada obstaría para que el primero llamara en garantía al segundo, con el fin de que el juez decidiera, en la misma sentencia, esa otra relación sustancial entre llamado y llamante, diferente e independiente de la que habría entre cada uno de ellos –en su calidad de demandados’ ‘En ese contexto, al ser procedente que el Ministerio de Defensa - Ejército Nacional, pueda ser llamado en garantía por PROMIGAS S.A., es del caso verificar si existe alguna relación de orden legal o contractual que haga viable la petición en ese sentido’.
En mérito de lo expuesto se, RESUELVE:
PRIMERO: REVOCAR el auto del 25 de octubre de 2017, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: ADMITIR el llamamiento en garantía formulado por la Agencia Nacional de Infraestructura contra a la sociedad COVIANDES S.A.S.
TERCERO: Por Secretaría, una vez de ejecutoriado este proveído, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen para lo de su competencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA ADRIANA MARÍN Magistrada ----------------------- [1] El apoderado judicial de la Concesionaria Vial de los Andes S.A.S. –COVIANDES- contestó la demanda el 9 de junio de 2017 (fls. 86-102, c.1). El apoderado judicial del Ministerio de Transporte contestó la demanda el 19 de julio de 2017 (fls. 148-174, c.1).
La apoderada judicial de la Agencia Nacional de Infraestructura contestó la demanda el 21 de julio de 2017 (fls. 182-199, c.1). [2] En virtud de lo dispuesto en su artículo 308, que prevé: Artículo 308. Régimen de transición y vigencia. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012. Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a [su] vigencia (…). [3] Conviene aclarar que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante auto del 25 de junio de 2014, radicación 49.299, M.P. Enrique Gil Botero, unificó su jurisprudencia, en relación con la vigencia de la Ley 1564 de 2012, contentiva del Código General del Proceso, para los asuntos de conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y para la jurisdicción arbitral.
Al respecto, la Sala Plena, en virtud del principio del efecto útil de las normas, indicó que el Código General del Proceso entró a regir a partir del 1º de enero de 2014, salvo las situaciones que se gobiernen por la norma de transición (…) las cuales se resolverán con la norma vigente al momento en que inició el respectivo trámite (…). Lo anterior, ante la evidencia de que, en esta Jurisdicción, desde la expedición de la Ley 1437 de 2011, se implementó un sistema principalmente oral, razón por la cual, dada la existencia de las condiciones físicas y logísticas requeridas para ello, resultaría carente de fundamento la inaplicación del Código General del Proceso. [4] Artículo 125.
De la expedición de providencias (…) [E]n el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 de este Código serán de la sala, excepto en los procesos de única instancia (…). [5] Artículo 243. Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces.
También serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos: 1. El que rechace la demanda. 2. El que decrete una medida cautelar y el que resuelva los incidentes de responsabilidad y desacato en ese mismo trámite. 3. El que ponga fin al proceso. 4. El que apruebe conciliaciones extrajudiciales o judiciales (…). [6] Artículo 226.
Impugnación de las decisiones sobre intervención de terceros. El auto que acepta la solicitud de intervención en primera instancia será apelable en el efecto devolutivo y el que la niega en el suspensivo (…). [7] En relación con el alcance del artículo 226 de la Ley 1437 de 2011, la Corte Constitucional sostuvo: (…) Respecto de lo previsto en el artículo 226 del CPACA, existe una abierta contradicción entre este artículo y el artículo 243.7 ibídem, ya que el primero señala que tanto el auto que acepta la intervención del tercero como el que la niega son apelables, mientras que el segundo señala que el auto que niega la intervención del tercero no es apelable.
Por tanto, habría que aplicar los criterios hermenéuticos empleados por el Consejo de Estado y concluir que prevalece la regulación especial y, en consecuencia, sostener que el auto que decide sobre la intervención de terceros, sea que la admita o sea que la niegue, es apelable. (Sentencia C- 329 del 27 de mayo de 2015, expediente D-10483, M.P. Mauricio González Cuervo). [8] Al respecto en Sentencia del 10 de junio de 2009, Expediente No. Radicación número: 73001-23-31-000-1998-01406-01(18108), M.P. Ruth Stella Correa Palacio se sostuvo: “que el tercero llamado en garantía se convierta en parte del proceso, a fin de que haga valer dentro del mismo proceso su defensa acerca de las relaciones legales o contractuales que lo obligan a indemnizar o a reembolsar, y al igual del denunciado en el pleito, acude no solamente para auxiliar al denunciante, sino para defenderse de la obligación legal de saneamiento”. [9] Artículo 19.
Llamamiento en garantía. Dentro de los procesos de responsabilidad en contra del Estado relativos a controversias contractuales, reparación directa y nulidad y restablecimiento del derecho, la entidad pública directamente perjudicada o el Ministerio Público, podrán solicitar el llamamiento en garantía del agente frente al que aparezca prueba sumaria de su responsabilidad al haber actuado con dolo o culpa grave, para que en el mismo proceso se decida la responsabilidad de la administración y la del funcionario.// (…).
(Negrillas fuera del texto). [10] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, auto del 7 de octubre de 2019, exp. 61164. M.P: Marta Nubia Velásquez Rico. [11] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, auto del 29 de enero de 2016, exp. n. º 660012333000201200147 01, C.P. Ramiro Pazos Guerrero. [12] Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 2 de febrero de 2012, M.P. Enrique Gil Botero, Rad. 25000-23-26-000-2010-00289-01 (41432) [13] Expediente: 44001-23-31-000-2003-00136-01 (31015).
C.P.: Mauricio Fajardo Gómez. [14] Consejo de Estado, Sección Tercera, auto de 10 de febrero 2005, (23442). [15] Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Auto del 17 de julio de 2003. C.P.: Alier Eduardo Hernández Enríquez. (22786).