ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES / AUSENCIA DE DEFECTO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE La sociedad Laboratorio Clínico Central Ltda., por intermedio de apoderado judicial, solicitó el amparo de sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, para que, en consecuencia, se ordene dejar sin efecto la providencia de segunda instancia de 28 de junio de 2019, proferida por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que modificó el auto de 21 de marzo de 2019 dictado por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá – Sección Primera, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación N° 11001-33-34-002-2017-00190-00, al respecto resolvió i) declarar no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva del Ministerio de Salud y de la Protección Social y, ii) declarar probada la excepción de inepta demanda.
(…) Ahora bien, al entrar a estudiar si en el caso bajo estudio se comparten los supuestos para la aplicación del citado precedente, la Sala advierte que, de conformidad con el escrito de subsanación de la demanda presentado por la actora y, a diferencia de la circunstancia fáctica a la que se refiere la sentencia de 24 de octubre de 2018, los argumentos esbozados en su demanda eran generales y abstractos (…) En tal sentido, la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, realizó un adecuado análisis del escrito de subsanación de la demanda, infiriendo de su cotejo integral que, en virtud del principio de justicia rogada, la hoy tutelante tenía la obligación de precisar las normas que consideraba violadas y los motivos por los cuales estimaba que los actos demandados incurren en los cargos señalados, so pena de la declaración de inepta demanda, como en efecto, ocurrió. En ese contexto, esta Sala comparte la conclusión a la que arribó la Sección Cuarta del Consejo de Estado en el fallo de tutela de primera instancia, en tanto encontró que la autoridad judicial accionada no incurrió en desconocimiento del precedente judicial.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Bogotá D.C., veintiocho (28) de noviembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-03410-01(AC) Actor: LABORATORIO CLÍNICO CENTRAL LTDA. Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN PRIMERA, SUBSECCIÓN B Y OTRO La Sala decide la impugnación presentada por la sociedad Laboratorio Clínico Central Ltda., en contra de la sentencia de 24 de octubre de 2019, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante la cual se negó la solicitud de amparo deprecada.
I. LA SOLICITUD DE TUTELA La sociedad Laboratorio Clínico Central Ltda., por intermedio de apoderado judicial, presentó acción de tutela[1] en contra del Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá – Sección Primera y de la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con miras a obtener el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, los cuales, manifiesta, fueron vulnerados con ocasión de las providencias proferidas el 21 de marzo y el 28 de junio de 2019, respetivamente, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación N°11001-33-34-002- 2017-00190-00.
II.
HECHOS De conformidad con lo planteado en la demanda de tutela, los hechos que motivan el ejercicio de la acción se contraen, en síntesis, a lo siguiente: II.1. La sociedad Laboratorio Clínico Central Ltda. presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social – Caprecom EICE en Liquidación y la Fiduprevisora S.A., por medio de la cual solicitó la nulidad de las Resoluciones AL04040 de 10 de junio de 2016[2], AL11923 de 2 de septiembre de 2016[3] y, AL14256 de 15 de noviembre de 2016[4], el estudio de la misma, le correspondió por reparto al Juzgado Décimo Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué. II.2.
El Juzgado Décimo Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué, mediante auto de 21 de junio de 2017, determinó que por competencia territorial, el asunto debía tramitarse por los jueces con jurisdicción en la ciudad de Bogotá y en consecuencia, ordenó la remisión del expediente para los fines pertinentes. II.3. Puso de presente que el conocimiento de dicho proceso, le correspondió al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá – Sección Primera, autoridad judicial que mediante auto de 25 de agosto de 2017, inadmitió la demanda, al observar que las normas y el concepto de violación no habían sido precisados con claridad y estableció un término diez (10) días, para que la parte accionante subsanará los yerros indicados.
II.4. Afirmó que, el 12 de septiembre de 2017, presentó escrito de subsanación de la demanda, en el cual, esbozó los argumentos que a su juicio configuraban la violación de las normas invocadas, por lo que el juzgado mediante auto de 22 septiembre de 2017, resolvió admitirla. II.5. Manifestó que, el juzgado accionado declaró probadas las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva de la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y de ineptitud sustantiva de la demanda.
II.6 Inconforme con la anterior decisión, presentó recurso de apelación. Trámite de alzada que le correspondió a la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. II.7 Señaló que, la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante auto de 28 de junio de 2019, modificó la decisión apelada, en tanto que resolvió i) declarar no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva del Ministerio de Salud y de la Protección Social y, ii) declarar probada la excepción de inepta demanda.
II.8 Con fundamento en lo anterior, la parte actora afirma que, tanto el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá - Sección Primera, como la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrieron en defecto fáctico, pues, a su juicio, en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho objeto de censura precisó las normas que consideró violadas y explicó los motivos por los cuales considera que se infringe el orden constitucional y legal.
II.9 Asimismo, alegó que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en el desconocimiento del precedente judicial, fijado en el auto de 24 de octubre de 2018, C.P. William Hernández Gómez, exp. 08001233300020140001501 (0246-16), pues a su juicio, de haberse tenido en cuenta, la excepción de inepta demanda no habría prosperado. Con base en los anteriores fundamentos fácticos y jurídicos, el apoderado de la sociedad accionante solicitó que se tutelen los derechos constitucionales fundamentales arriba enunciados y, que, como consecuencia de lo anterior, se deje sin efectos los proveídos censurados de 21 de marzo y 28 de junio de 2019, proferidos por el juzgado y el Tribunal respectivamente, por medio de los cuales se declaró probada de oficio la excepción de ineptitud de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado N° 11001-33-34-002-2017-00190-00.
III. PRETENSIONES La parte actora, solicitó en su demanda constitucional, lo siguiente: “[…] En consecuencia, solicito señor juez que se me ampare el derecho fundamental al ACCESO DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA POR CUANTO ES EL ÚNICO MECANISMO QUE TENGO, EL PROCESO ORDINARIO ADMINISTRATIVO PARA HACER VALER LAS OBLIGACIONES A FAVOR DE MI REPRESENTADA, que dentro de un término improrrogable de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación del fallo de tutela, proceda a REVOCAR AUTOS del 21 de marzo del 2019 proferido en audiencia inicial por el juzgado segundo administrativo del circuito de Bogotá, y auto interlocutorio Nº 2019- 06-234 NYRD del 28 de junio de 2019 con ponencia del MP.
MOISES RODRIGO MAZABEL PINZÓN, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN PRIMERA- SUBSECCIÓN B, decidió el mencionado recurso de alzada, y consideró al igual que el a quo que no se cumplió con la carga de justicia rogada y procedió a revocar la decisión de falta de legitimación en la causa por pasiva, pero a CONFIRMAR la excepción de inepta demanda.” IV.
TRÁMITE DE LA TUTELA Mediante auto de 30 de julio de 2019, el despacho del consejero Jorge Octavio Ramírez Ramírez solicito a la accionante: i) allegar poder especial para actuar dentro de la acción de tutela y ii) aclarar puntualmente los defectos en los que presuntamente incurrieron los autoridades tuteladas. El despacho a cargo de la sustanciación, en auto de 12 de agosto de 2019, admitió la presente acción de tutela y ordenó notificar[5] a los magistrados que integran la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y al Juez Segundo Administrativo del circuito judicial de Bogotá – Sección Primera, asimismo, vinculó como terceros con interés directo en los resultados del proceso a la Nación - Ministerio de Salud y Protección Social, a la Fiduciaria la Previsora S.A., en su calidad de administradora del Patrimonio Autónomo de Remanentes PAR Caprecom Liquidado y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado,[6] con el fin de que ejercieran su derecho de defensa y contradicción. V. INTERVENCIONES Realizadas las comunicaciones a las autoridades accionadas y a las vinculadas, se observa lo siguiente: V.1.
La Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por intermedio del magistrado ponente de la providencia tutelada, en escrito que obra a folios 64 a 67 del expediente constitucional, solicitó negar el amparo deprecado y, para sustentar esta petición, esbozó los siguientes argumentos: “[…] En el presente caso se encontró acreditado que el demandante no cumplió con su carga procesal bajo el principio de justicia rogada, que tiene plana aplicación tratándose del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, pues i) no indicó con claridad los cargos nulidad y sus argumentos fácticos y jurídicos, diferentes a los supuestos de hecho que expone porque se trata de requisitos diferentes previstos en el artículo 162 de la Ley 1437 de 2011 (# 3 y 4); ii) aun cuando se interprete la demanda es imposible establecer si se trata de una falsa motivación (cuando el acto administrativo contiene razones, como fuente del mismo, que no son reales, no existen o están distorsionadas, una expedición irregular del acto (omitiendo formalidades esenciales en su producción), o se invoca cualquiera de las otras causales existentes como haber sido expedido con infracción a las normas en que debía fundarse, sin competencia, con desconocimiento del derecho de audiencia y de defensa o desviación de las atribuciones propias, lo cierto es que no se establecen los motivos de inconformidad frente a las glosas concretas que contiene el acto administrativo demandado y constituye la razón para rechazar la acreencia presentada por la parte demandante; esto es, si se rechazaron por estar incompletas o extemporáneas, o sí se cuestionan las causales por las que se negó su reconocimiento y pago de forma precisa, no genérica, iii) no se observan argumentos jurídicos, médicos o contables para analizar si le asiste razón a LABORATORIOS CENTRAL LTDA., o las razones por las cuales controvierte lo señalado en los actos administrativos demandados; y finalmente iv) sólo allegó una cantidad considerable de facturas, junto con los actos administrativos demandados, pero no establece la relación clara, precisa y justificada de por qué las razones dadas por la entidad demandada no corresponden con la realidad o son contrarias a las normas presentadas, como violadas las cuales enuncia y describe pero no las interrelaciona con las causales para haber negado el pago de la totalidad de acreencias presentadas.
En virtud de lo cual, se precisó que no puede el juez entrar a analizar todas y cada una de las facturas y acreencias entregadas sin saber cuáles son los motivos de inconformidad del demandante, y tampoco podrá suplir su labor y deber legal de exponer estas en su demanda, pues conllevaría al desconocimiento del derecho de defensa, y un ejercicio irrazonable del derecho de acción, que impediría la fijación del litigio y resolver de fondo conforme los presupuestos procesales establecidos, lo que conllevó a confirmar la decisión de dar por terminado el proceso por configurarse la excepción previa de inepta demanda (Art. 100 #5 CGP) por falta de requisitos formales (Art. 162 # 4 CPACA)..” (Negrilla de la Sala) V.2.
La Fiduciaria la Previsora S.A. en su calidad de administradora del Patrimonio Autónomo de Remanentes PAR Caprecom Liquidado, por intermedio de apoderada especial, en escrito que obra a folios 45 a 59 del expediente constitucional, solicitó declarar improcedente la acción de tutela, o subsidiariamente, negar el amparo solicitado y, en consecuencia, desvincular a esa entidad de todas las actuaciones judiciales relacionadas con la presente acción constitucional, para sustentar estas pretensiones, expuso las siguientes consideraciones: “[…] se tiene que el señor IVAN CANO CORDOBA en calidad de apoderado judicial de LABORATORIO CLINICO CENTRAL LTDA, en el libelo de la acción de tutela presentada no acreditó conforme a lo exigido por la Jurisprudencia Constitucional, la existencia de un perjuicio irremediable; por cuanto no demuestra que con la actuación desplegada por la extinta Entidad o de Ia FIDUPREVISORA S.A EN CALIDAD DE VOCERA Y ADMINISTRADORA DEL P.A.R CAPRECOM LIQUIDADO concurra un perjuicio inminente o se encuentre próximo a suceder. […] Señala el señor IVAN CANO CORDOBA en calidad de apoderado judicial de LABORATORIO CLÍNICO CENTRAL LTDA, que se le han vulnerado sus derechos fundamentales, sin embargo es preciso informar que tal violación no se puede predicar respecto de la FIDUPREVISORA S.A EN CALIDAD DE VOCERA Y ADMINISTRADORA DEL P.A.R CAPRECOM LIQUIDADO, en virtud a que Ias autoridades judiciales que profirieron los autos objeto de inconformidad fueron el Juzgado Segundo Administrativo Del Circuito De Bogotá Sección Primera y el Tribunal Administrativo De Cundinamarca Sección Primera Subsección B, respectivamente, y el competente para dirimir el conflicto acá planteado es el CONSEJO DE ESTADO SALA 05 LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO; es decir que LA FIDUPREVISORA EN CALIDAD DE VOCERA Y ADMINISTRADORA DEL PAR CAPRECOM LIQUIDADO al no ser quien emitió Ios proveídos objeto de conformidad, no puede ser la presunta vulneradora de los derechos fundamentales invocados por Ia parte actora. […] Conforme a lo expuesto me permito señalar que dentro de las obligaciones asignadas a este PAR en al aludido contrato de fiducia mercantil, NO se encuentra contemplada Ia obligación de pronunciarse sobre la legalidad de las providencias emitidas por autoridades judiciales, como tampoco la de declarar la nulidad de los actos administrativos proferidos por el liquidador de la extinta CAPRECON EICE EN LIQUIDACIÓN dentro del proceso concursal.
(Negrilla de la Sala) V.3. El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, la Nación - Ministerio de Salud y Protección Social y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado dentro de la oportunidad procesal concedida, guardaron silencio. VI. FALLO IMPUGNADO Mediante sentencia de 24 de octubre de 2019[7], la Sección Cuarta de esta Corporación, resolvió negar el amparo solicitado, con base en las siguientes consideraciones: “[…]La Sala constató que la demandante no demostró que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”, en la providencia de 28 de junio de 2019, incurriera en defecto fáctico y desconocimiento del precedente judicial, toda vez que la decisión motivo de tacha constitucional fue razonable, en razón a que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y el escrito de subsanación no se invocaron ni se sustentaron las causales de nulidad o el concepto de violación por el cual pretendía impugnar la presunción de legalidad del acto administrativo demandado.
Además, el auto que trajo a colación no guarda similitud frente al caso bajo estudio, pues en dicha providencia si se cumplió con la carga se señalar y explicar la causal de nulidad con la que se pretendía atacar la presunción de legalidad del acto administrativo impugnado. La providencia en mención, fue notificada vía electrónica el 29 de octubre de 2019, tal y como se evidencia en los folios 84 a 90 del expediente de tutela.
VII.
FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN La sociedad Laboratorio Cínico Central Ltda., por intermedio de apoderado judicial, impugnó en tiempo la sentencia de 24 de octubre de 2019, proferida por la Sección Cuarta de esta Corporación, con base en los siguientes argumentos: “[…] Comienzo por manifestar, que de Ia transcripción que hace el Honorable Consejo de Estado de la Respuesta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección "B" al momento de descorrer Ia presente acción constitucional en correo electrónico del 21 de agosto de 2019, “El magistrado ponente pidió que se despacharan desfavorablemente Ias pretensiones de la solicitud de amparo, en razón a que no hubo transgresión de derechos fundamentales y no puede el accionante excusar su incuria o falta de diligencia para presentar una demanda en forma, en una vulneración de acceso a Ia administración de justicia, cuando tenía el deber de subsanarla debidamente y no Io hizo […] Disiento de lo anterior, por la potísima razón, que Ia acción de nulidad y restablecimiento del derecho fue inadmitida, con auto de fecha 25 de agosto de 2017, para que por parte del suscrito se explicara el concepto de violación, situación que dentro del término procesal para ello, se procedió a hacerlo; para Io cual el juzgado de conocimiento tuvo que haberle hecho un análisis previo, lo que concluyó a la admisión de la demanda por que estaban cumplidas a satisfacción el concepto de violación (admisión 22 de septiembre de 2017), nótese Honorables Magistrados, que el concepto de violación fue decidido al momento de resolver la inadmisión de Ia demanda, por lo que no es de recibo que en Ia audiencia del 21 de marzo de 2019, se haya pronunciado nuevamente el juzgado primario declarando probada de oficio la excepción de inepta demanda por falta de los requisitos formales respecto del concepto de violación.[…]” [8] Por lo anterior, solicitó a esta Corporación judicial, revocar la sentencia impugnada, al considerar que la autoridad judicial accionada incurrió en defecto fáctico y desconocimiento del precedente judicial y, en consecuencia, amparar sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. VIII.
CONSIDERACIONES DE LA SALA VIII.1. Competencia de la Sala Esta Sala es competente para conocer la impugnación presentada por la sociedad Laboratorio Cínico Central Ltda., por intermedio de apoderado judicial, contra la sentencia de 24 de agosto de 2019, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, de conformidad con lo establecido en el artículo 37 del Decreto Ley 2591 de 19 de noviembre de 1991[9], en concordancia con el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 26 de mayo de 2015[10], modificado por el artículo 1º del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 2017[11].
VIII.2. Problema Jurídico La Sala pone de presente que, en el escrito de tutela son dos las autoridades judiciales accionadas, el Juzgado Segundo Administrativo de Bogotá - Sección Primera y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”. No obstante, en esta providencia solo se analizará la decisión de segunda instancia, en tanto que la dictada por el juez ordinario de primera instancia fue objeto de recurso de alzada ya desatado por este Tribunal.
Así las cosas, de acuerdo con la situación fáctica planteada y teniendo en cuenta que corresponde al juez de tutela en segunda instancia verificar si el fallo impugnado carece de fundamento[12], la Sala debe establecer: i) Si en el presente asunto se cumplen los requisitos generales y especiales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales y, en caso afirmativo: ii) Si la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia de la accionante, con ocasión del auto de 28 de junio de 2019, proferido dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación N° 11001-33-34-002-2017-00190-00, mediante el cual modificó la providencia apelada, en efecto, resolvió i) declarar no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva del Ministerio de Salud y de la Protección Social y, ii) declarar probada la excepción de inepta demanda.
Con el fin de resolver estos problemas jurídicos, se harán previamente algunos planteamientos respecto de: (i) los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; procediendo posteriormente a (ii) resolver el caso concreto relacionado con los defectos alegados, siempre y cuando se superen los requisitos generales y/o exigencias adjetivas.
VIII.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad En sentencia de 31 de julio de 2012[13], la Sala Plena del Consejo de Estado cambió su postura inicial y decidió asumir el estudio de fondo de las acciones de tutela dirigidas en contra de providencias judiciales violatorias de derechos fundamentales siguiendo los lineamientos dispuestos por la Corte Constitucional y su propia jurisprudencia. Ahora bien, la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, estableció los siguientes presupuestos generales y especiales para que proceda la acción de tutela en contra de decisiones judiciales: Como requisitos generales de procedibilidad fijó: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el agotamiento de todos los medios de defensa judicial, salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que esta tenga efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que la acción no se dirija contra un fallo de tutela, salvo las excepciones previstas en la sentencia SU-627 de 2015.
Como requisitos especiales de procedencia del amparo, y que permiten al juez constitucional dejar sin efectos una providencia judicial[14], la sentencia C-590 de 2005 estableció la existencia de los siguientes defectos: orgánico, procedimental absoluto, fáctico, material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución[15].
De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial, en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo lugar, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales ya explicados, permitiéndole de esta manera “[…] dejar sin efecto o modular la decisión[16]” que se encaje en dichos parámetros.
Se trata, entonces, de una rigurosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional.
El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, radicado: 11001-03-15-000-2012-02201-01, Consejero Ponente, Jorge Octavio Ramírez Ramírez. VIII.4. El caso concreto La sociedad Laboratorio Clínico Central Ltda., por intermedio de apoderado judicial, solicitó el amparo de sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, para que, en consecuencia, se ordene dejar sin efecto la providencia de segunda instancia de 28 de junio de 2019, proferida por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que modificó el auto de 21 de marzo de 2019 dictado por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá – Sección Primera, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación N° 11001-33-34-002-2017-00190-00, al respecto resolvió i) declarar no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva del Ministerio de Salud y de la Protección Social y, ii) declarar probada la excepción de inepta demanda.
VIII.4.1. Cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela De acuerdo con los parámetros planteados en el acápite anterior, la Sala entrará a examinar el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, según la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional, acogida por la Sala Plena de esta Corporación. La Sala encuentra que tales requisitos se cumplen, en razón a que: i) se invoca la vulneración de derechos de orden fundamental como lo son el debido proceso y el acceso a la administración de justicia; ii) la parte accionante no tiene otro medio para la defensa de los derechos fundamentales que estima vulnerados con la decisión proferida por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en segunda instancia; iii) la acción de tutela se presentó dentro de un término razonable dado que la providencia censurada se profirió el 28 de junio de 2019, notificada por vía electrónica el 5 de julio de 2019[17], mientras que la acción de tutela fue radicada el 24 de julio de 2019[18]; iv) la situación a la cual se atribuye la vulneración de los derechos fundamentales fue debidamente puntualizada en el escrito de tutela; y v) la acción constitucional no se dirige contra una sentencia dictada en un proceso de idéntica naturaleza y/o índole.
VIII.4.2. Análisis de los requisitos específicos de la presente acción de tutela Encontrándose satisfechos y cumplidos los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela, la Sala abordará los requisitos especiales frente a la presunta vulneración de los derechos constitucionales fundamentales invocados por la parte actora. Para este caso concreto, le corresponde a la Sala estudiar, la presunta configuración del defecto fáctico y el defecto de desconocimiento del precedente judicial.
VIII.4.2.1. Ausencia de carga argumentativa para la configuración del defecto fáctico Antes de analizar si la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en el defecto fáctico alegado por la parte actora, la Sala recuerda que este defecto se origina por la omisión en el decreto y práctica de pruebas, la no valoración del acervo probatorio y/o la valoración defectuosa del material probatorio.
En efecto, la Corte Constitucional, en la sentencia de unificación SU-448 de 2016, ha precisado que el defecto fáctico se estructura siempre que existan fallas sustanciales en la decisión, atribuibles a deficiencias probatorias del proceso, las cuales se pueden presentar, en sentido negativo, cuando se omite la valoración y el decreto de pruebas esenciales para identificar la veracidad de los hechos; y, en sentido positivo, en el evento en que el juez aprecie pruebas que no ha debido admitir ni valorar, porque, por ejemplo, fueron indebidamente recolectadas o, se realizó una valoración completamente errónea[19].
En tal sentido y trayendo a colación los argumentos esbozados por la parte actora, y teniendo en cuenta la etapa procesal en la que finalizó la acción de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación N°11001-33-34-002- 2017-00190-00, lo cierto es que el juicio de reproche propuesto por el accionante se encamina a cuestionar la actuación del operador judicial en lo atinente a la presunta configuración de un defecto sustancial y no responde a la carga argumentativa exigida para el análisis de un defecto fáctico.
En tal sentido, en el siguiente aparte se resolverán la totalidad de los juicios propuestos por la sociedad Laboratorio Clínico Central Ltda., a la luz de la presunta configuración del defecto que se encuadra con los alegatos propuestos en su solicitud de amparo. VIII.4.3.1. Caracterización del defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial En cuanto a la caracterización de este defecto, se tiene que la jurisprudencia[20] ha entendido por precedente, la sentencia o el conjunto de sentencias proferidas con anterioridad al asunto que debe resolverse que presentan similitudes con un caso nuevo objeto de escrutinio en materia de i) patrones fácticos y ii) problemas jurídicos, y en las que en su ratio decidendi se ha fijado una regla para resolver la controversia, que sirve también para solucionar el nuevo caso.
Hace distinción entre el precedente horizontal y el vertical teniendo en cuenta la autoridad que profiere la providencia, para explicar que el primero hace referencia a aquellas sentencias fijadas por autoridades de la misma jerarquía o por el mismo operador judicial, y el segundo se relaciona con los lineamientos sentados por las instancias superiores encargadas de unificar la jurisprudencia dentro de la respectiva jurisdicción. Un juez - individual o colegiado - no puede separarse, sin una explicación suficientemente sustentada, del fijado en sus propias sentencias, ni tampoco del precedente establecido por las autoridades superiores, específicamente del emanado de las Altas Cortes.
De una forma más específica sostiene que el desconocimiento del precedente tiene dos modalidades a saber: i) como causal autónoma contra providencia judicial cuando se trata de precedente constitucional; y ii) como defecto sustantivo por el desconocimiento del precedente, el cual se configura cuando la autoridad jurisdiccional se aparta del precedente horizontal o vertical sin justificación suficiente, lo cual conduce a concluir que la providencia adolece de un defecto sustantivo.
Según la Corte Constitucional, para determinar si una sentencia constituye precedente aplicable se deben satisfacer los siguientes requisitos: i) que los hechos relevantes del caso decidido se asemejen a los del caso a decidir, ii) que la regla de la decisión fijada en la providencia que se invoca como precedente se mantenga vigente, esto es, que no haya variado o evolucionado en otra sentencia más específica, y iii) que la consecuencia jurídica del caso decidido resulte aplicable al caso actual.
La jurisprudencia constitucional también ha diferenciado los conceptos de antecedente y precedente, así[21]: “[…] El antecedente se refiere a una decisión de una controversia anterior a la que se estudia, que puede tener o no algunas similitudes desde el punto de vista fáctico, pero lo más importante es que contiene algunos puntos de derecho (e.g. conceptos, interpretaciones, preceptos legales, etc.) que guían al juez para resolver el caso objeto de estudio.
Por tanto, los antecedentes tienen un carácter orientador, lo que no significa (a) que no deban ser tenidos en cuenta por el juez a la hora de fallar, y (b) que lo eximan del deber de argumentar las razones para apartarse, en virtud de los principios de transparencia e igualdad […][22] ” (…) Por su parte, el precedente, por regla general, es aquella sentencia o conjunto de sentencias que presentan similitudes con un caso nuevo objeto de escrutinio en materia de (i) patrones fácticos y (ii) problemas jurídicos, y en las que en su ratio decidendi se ha fijado una regla para resolver la controversia, que sirve también para solucionar el nuevo caso” […]”[23].
Ahora bien, la parte accionante alega que la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, incurrió en el desconocimiento del precedente judicial fijado en el auto de 24 de octubre de 2018, C.P. William Hernández Gómez, exp. 08001233300020140001501 (0246- 16), pues a su juicio, de haberse tenido en cuenta, la excepción de inepta demanda no habría prosperado.
Con el fin de determinar si la autoridad judicial accionada incurrió en dicho defecto, resulta pertinente referirse a esa providencia: En esa oportunidad, la Subsección A de la Sección Segunda de esta corporación estudió si debía declararse probada la excepción de inepta demanda por no haberse cumplido el requisito del artículo 162, numeral 4 del CPACA, sobre la explicación del concepto de violación de la norma señalada como violada, dentro de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.
En ese sentido, la citada Subsección manifestó que la excepción de inepta demanda no se encontraba configurada, porque a pesar de la brevedad de sus argumentos, el actor cumplió con la carga argumentativa de señalar cuáles eran las normas que consideraba violadas y el concepto de violación, lo cual era suficiente para continuar el trámite.
Así las cosas, concluyó que, en el caso analizado, el demandante cumplió con el requisito establecido en el artículo 162, numeral 4 del CPACA, al identificar la manera cómo las actuaciones de las entidades accionadas, le ocasionaron una vulneración de sus derechos fundamentales y, en consecuencia, resolvió confirmar la decisión de primera instancia, mediante la cual se declaró no probada la excepción de «inepta demanda por no demostrar en que consiste el concepto de violación de los actos que se demandan»[24].
Ahora bien, al entrar a estudiar si en el caso bajo estudio se comparten los supuestos para la aplicación del citado precedente, la Sala advierte que, de conformidad con el escrito de subsanación de la demanda presentado por la actora[25] y, a diferencia de la circunstancia fáctica a la que se refiere la sentencia de 24 de octubre de 2018, los argumentos esbozados en su demanda eran generales y abstractos, como se extrae de los siguientes apartes: “I. VIOLACIÓN A LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA 1.
Desconoce los Actos administrativos demandados el preámbulo – Artículos 1 y 2 de la Constitución Nacional, pues este acto vulnera EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO pregonado constantemente por las cortes como fuentes de derecho, e inaplica los fines esenciales del Estado Consagrados también en la Carta Magna, en razón a que a mi Mandante en ningún momento se le garantizaron los derechos y garantías regulados en la Constitución y en las normas legales, por el contrario, se le desconocieron una serie de derechos ciertos que se constatan en las facturas de venta y cuentas de cobro presentadas oportunamente a CAPRECOM, por lo que al desconocer la deuda por parte de la liquidación ha perjudicado a mi mandante desde el punto de vista económico.
(….) 3. Viola el acto acusado EL ARTÍCULO 6º DE LA CONSTITUCIÓN NACIONAL, pues el funcionario al expedirlo infringió este artículo que expresa: “Los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones”.
Pues desconoció de plano el derecho a las acreencias comerciales relacionadas en la parte petitoria de esta demanda, tal y como lo consagra la misma constitución, las leyes colombianas y la jurisprudencia emitida tanto por la Corte Constitucional, El Consejo de Estado y La Corte Suprema de Justicia; ocasionándole perjuicios de orden económico, pues dejaron de percibir una serie de acreencias comerciales que por disposición legal tiene derecho y ello les impidió gozar de una mejor calidad de vida pues prestaron un servicio de forma eficiente a CAPRECOM y estos se negaron a pagarles sus servicios en su totalidad. 4.
Así mismo viola el oficio de la demandado (sic) EL ARTÍCULO 13 DE LA CONSTITUCIÓN NACIONAL, el cual expresa: (…)
5. EL ARTÍCULO 25 DE LA CONSTITUCIÓN NACIONAL dispone: “El trabajo es un derecho y una obligación social y goza, en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado. Toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas”. Cabe resaltar que el suministro de insumos y prestación de servicios clínicos es la fuente de trabajo de mi representada y con ello se sufragan todos los salarios de las personas que laboran al servicio del laboratorio. 6.
Infringe también EL ARTÍCULO 53 DE LA CONSTITUCIÓN NACIONAL, por falta de aplicación, en el sentido que desconoce el principio constitucional de la favorabilidad, ya que el Administrador debe aplicar la norma más favorable al trabajador. (…) II. VIOLACIÓN LEGAL (…) Conforme a lo previsto en el decreto Nº 2192 de 2016, el liquidador de la caja de previsión la Previsora S.A., el contrato de fiducia mercantil Nº CFM 3-1-67672, para la constitución del Patrimonio Autónomo de Remanentes de Caprecom Liquidado, encargado de atender las obligaciones contingentes y remanentes del proceso liquidatorio de la extinta entidad.
El régimen legal de la contratación de CAPRECOM en la prestación del servicio en salud. La Caja de previsión social de comunicaciones CAPRECOM, se encuentra sometida al régimen de contratación de la ley 80 de 1993, el cual, para el caso de los contratos de prestación de servicios en salud, estableció la escogencia de los contratistas a través de la modalidad de contratación directa.
La ley 100 de 1993, no modificó el régimen de contratación de CAPRECOM, toda vez que no se refirió específicamente a dicha entidad y dispuso en su artículo 236 que las cajas, fondos y entidades del sector público debían ajustarse al nuevo sistema de seguridad social o liquidarse, a diferencia de la disposición contenida en la misma ley 100 que sometió al régimen de contratación de derecho privado, a las empresas sociales del estado (e.s.e.).
Ahora bien, la reorganización de CAPRECOM se concretó a través de la ley 314 de 20 agosto de 1996, la cual no estableció un régimen especial de contratación para esa entidad, por manera que siguió rigiéndose por la ley 80 expedida en 1993.(…)”.[26] En tal sentido, la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, realizó un adecuado análisis del escrito de subsanación de la demanda, infiriendo de su cotejo integral que, en virtud del principio de justicia rogada, la hoy tutelante tenía la obligación de precisar las normas que consideraba violadas y los motivos por los cuales estimaba que los actos demandados incurren en los cargos señalados, so pena de la declaración de inepta demanda, como en efecto, ocurrió. En ese contexto, esta Sala comparte la conclusión a la que arribó la Sección Cuarta del Consejo de Estado en el fallo de tutela de primera instancia, en tanto encontró que la autoridad judicial accionada no incurrió en desconocimiento del precedente judicial, por las siguientes razones: “[…] Al verificar dicha providencia, se constató que el mencionado auto de ponente confirmó la decisión de primera instancia que declaró no probada la excepción de inepta demanda con sustento en que la parte demandante cumplió con la carga argumentativa de indicar la causal de nulidad y el concepto de la violación, pues pese a no ser extenso el fundamento, no pudo considerarse como inexistente el concepto de la violación planteado en la demanda.
Lo anterior difiere del asunto bajo estudio, pues una cosa es que se sustente el concepto de la violación sin importar la extensión de los argumentos, como ocurrió en el caso que trajo a colación la sociedad accionante, y otra cosa es simplemente mencionar de manera abstracta y general unas normas jurídicas, sin indicar cómo se generó el vicio de nulidad en el que supuestamente incurrió el acto administrativo impugnado, por lo que la autoridad judicial accionada no pudo circunscribirlo a alguna de las causales establecidas en el artículo 137 del CPACA. […]” Así las cosas, es dable colegir que la autoridad judicial accionada profirió la decisión alejada de capricho o arbitrariedad; que la misma no resulta lesiva de los derechos fundamentales alegados por la parte actora, y que, por ende, no se estructura el defecto por desconocimiento del precedente, por lo que se confirmará la sentencia de primera instancia de 24 de octubre de 2019, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 24 de octubre de 2019, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, por las razones consignadas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley No. 2591 del 19 de noviembre de 1991.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, de conformidad con el artículo 31 del Decreto Ley No. 2591 del 19 de noviembre de 1991. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejero de Estado Consejera de Estado Presidente HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado ----------------------- [1] Folios 1 a 7 del expediente de tutela. [2] “Por medio de la cual se califica y gradúa una acreencia oportunamente presentada con cargo a la masa liquidatoria de la Caja de Previsión Social de Comunicaciones E.I.C.E en liquidación.” [3] “Por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición presentado contra la Resolución AL04040 de 10 de junio de 2016.” [4] “Por medio de la cual se adiciona la Resolución No. AL11923 de 2 de septiembre de 2016.” [5] Folios 35 a 44 del expediente de tutela. [6] Folio 22 del expediente de tutela. [7]Folios 75 a 83 del expediente de tutela. [8] Folios 94 a 95 del expediente de tutela. [9] "Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política". [10] "Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho". [11] “Por la cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. [12] Artículo 32 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 1991. [13] Radicación: 2009-01328-01(IJ).
Consejera Ponente: Dra. María Elizabeth García González. [14] Sentencia T-619 de 2009, Magistrado Jorge Iván Palacio Palacio. [15] «Defecto orgánico, que tiene lugar cuando el funcionario judicial que emite la decisión carece, de manera absoluta, de jurisdicción o competencia para ello. Defecto procedimental absoluto, que tiene lugar cuando el juez actuó al margen del procedimiento establecido.
Defecto fáctico, que surge cuando la providencia judicial carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión, valora erradamente los elementos de juicio; o da por demostrada una situación fáctica sin existir evidencia probatoria de la misma. Defecto material o sustantivo, existe cuando las decisiones se fundamentan en normas inexistentes o inconstitucionales, o que presentan una evidente contradicción entre los fundamentos y la decisión. Error inducido, que se presenta cuando la autoridad judicial ha sido engañada por las partes o intervinientes y ese engaño lo llevó a tomar una determinación que afecta derechos fundamentales.
Decisión sin motivación, que tiene lugar cuando el funcionario judicial no expone los fundamentos fácticos y jurídicos de la decisión adoptada en la parte resolutiva de la providencia judicial. Desconocimiento del precedente, que se origina cuando el juez ordinario desconoce o limita el alcance dado por esta Corte Constitucional a una disposición constitucional o derecho fundamental, apartándose del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.
Violación directa de la Constitución, que se presenta cuando la actuación de la autoridad se opone de manera directa a las normas establecidas en la Constitución Política» [16] Corte Constitucional. Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, Magistrado Ponente: Dr. Mauricio González Cuervo. [17] Folio 139 del cuaderno anexo. [18] Folios 1 a 7 del expediente de tutela. [19] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 30 de marzo de 2017, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, número único de radicación: 11001-03-15-000-2017-00420-00. [20] Ver entre otras las sentencias T-158 de 2 de marzo de 2006 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
“La correcta aplicación del precedente judicial implica que un caso pendiente de decisión debe ser fallado de conformidad con el(los) caso(s), solo (i) si los hechos relevantes que definen el caso pendiente de fallo son semejantes a los supuestos de hecho que enmarcan el caso del pasado, (ii) si la consecuencia jurídica aplicada a los supuestos del caso pasado, constituye la pretensión del caso presente y (iii) si la regla jurisprudencial no ha sido cambiada o ha evolucionado en una distinta o más específica que modifique algún supuesto de hecho para su aplicación”.
Sentencia T-812 de 28 de septiembre de 2006, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. T-355 de 10 de mayo de 2007, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; y T-309 de 22 de mayo de 2015, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. [21] T-102 de 25 de febrero de 2014. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. [22] T-292 de 6 de abril de 2006. M.P. Manuel José Cepeda Vargas. [23] Texto tomado de la sentencia de 27 de noviembre de 2015, proferida por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. [24] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A., Auto de 24 de octubre de 2018.
Rad: N° 08001233300020140001501 (0246-16). C.P. William Hernández Gómez. [25] Escrito de 12 de septiembre de 2019, obrante a folios 74 a 78 del anexo del expediente de tutela. [26] Folios 76 y 77 del cuaderno anexo