GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA - Revoca sanción y ordena modular la orden / INCIDENTE DE DESACATO POR INCUMPLIMIENTO A FALLO DE ACCIÓN DE TUTELA - Que ordenó a la Dirección General de Sanidad Militar suministrar atención integral en salud al paciente / PRINCIPIO DE INTEGRACIÓN FUNCIONAL - Que orienta el subsistema de salud de las Fuerzas Militares Esta Sala se permite recordar que en la orden de tutela se dispuso “suministre atención integral al paciente Joan Esteban Quintero Germán prestándole de manera oportuna y continua el servicio de salud”, y fue dirigida a la Dirección de General de Sanidad Militar, (…) [La Sala] encuentra pertinente levantar la sanción impuesta al director general de Sanidad Militar en consideración a que no es la autoridad encargada de manera directa de la prestación del servicio de salud del menor, y a que el requerimiento y sanción impuesta no obedeció a su condición superior funcional del responsable.
No obstante, teniendo en cuenta las funciones coordinación, dirección y control que éste ejerce frente a la gestión de las Direcciones de Sanidad de cada una de las Fuerzas, en concreto, en atención a su calidad de superior funcional del Director de Sanidad del Ejército Nacional, se le exhortará para que adelante todas la gestiones de necesarias en pro de asegurar que la autoridad encargada agende la cita médica con especialista que requiere el tutelante, so pena de imponer una sanción a futuro.
(…) Ahora, en relación con el informe allegado al despacho el 4 de diciembre de 2019, en el que el Director General de Sanidad Militar solicitó que se declare la carencia actual de objeto en virtud del cumplimiento de la orden judicial, la Sala se permite informar que los documentos aportados no demuestran el acatamiento del fallo de tutela.
(…) aunque la orden de tutela no se haya dirigido de manera específica al director de Sanidad del Ejército Nacional, lo cierto es que dicho funcionario intervino en el incidente de desacato de manera voluntaria, rindiendo informe respecto del requerimiento judicial sin exponer nulidad alguna en relación con su competencia para cumplir con la orden de brindar atención integral al accionante.
Por lo anterior, esta Sala procederá a exhortarlo para que en colaboración armónica con el director general de Sanidad Militar, adelante todas las gestiones necesarias para procurar la prestación integral y oportuna del servicio de salud a favor del menor (…). Finalmente, se ordenará al Tribunal Administrativo de Santander que module la orden de tutela, para que la autoridad que ostenta competencia directa respecto de la prestación del servicio de salud del menor Joan Esteban Quintero Germán –esto es, la Dirección de Sanidad del Ejército Nacional–, quede vinculada y obligada frente al cumplimiento de la sentencia de tutela (…).
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 27 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 52 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ Bogotá, D.C., veintitrés (23) de enero de dos mil veinte (2020) Radicación número: 68001-23-33-000-2016-00022-02(AC) Actor: BETSABETH GERMAN COMO A.O. DE JOAN ESTEBAN QUINTERO GERMÁN Demandado: MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – DIRECCIÓN GENERAL DE SANIDAD MILITAR | | |AUTO INTERLOCUTORIO DE SALA | La Sala decide el grado jurisdiccional de consulta de la providencia del 1 de octubre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander que dispuso: “PRIMERO. Sancionar por desacato al Mayor General JAVIER ALONSO DÍAZ GÓMEZ en su calidad de DIRECTOR GENERAL DE SANIDAD MILITAR con multa por el valor de (1) SMLMV con ocasión del cumplimiento al fallo de tutela proferido por esta Corporación el pasado veintiséis (26) de enero de dos mil dieciséis (2016)), conforme a los argumentos expuestos en la parte motiva de esta providencia”[1]
ANTECEDENTES 1. Hechos Del expediente se advierten como hechos relevantes los siguientes: 1. El 26 de enero de 2016, el Tribunal Administrativo de Santander profirió sentencia de primera instancia en la que ordenó: “PRIMERO. TUTELAR el amparo a los derechos fundamentales a la vida en condiciones de dignidad, a la salud y a la seguridad social del menor JOAN ESTEBAN QUINTERO GERMÁN, de acuerdo con lo expuesto en precedencia.
SEGUNDO. En consecuencia, ORDENAR a la DIRECCIÓN GENERAL DE SANIDAD MILITAR que dentro del término de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la presente providencia proceda a autorizar los exámenes TAC DE CRÁNEO y ELECTROENCEFALOGRAMA, y la consulta con especialista en pediatría sin colocar barreras administrativas como la falta de presupuesto a la que alude la tutelista.
TERCERO. ORDENAR a la DIRECCIÓN GENERAL DE SANIDAD MILITAR que suministre la atención integral al paciente JOAN ESTEBAN QUINTERO GERMÁN prestándole de manera oportuna y continua el servicio de salud.”[2] (Destaca la Sala) 2. El 17 de septiembre de 2019, la señora Betzabeth Germán Larios, en representación de su menor hijo, radicó incidente de desacato alegando el incumplimiento de la orden de tutela referida a brindar atención integral y los servicios de salud que requiere su hijo de manera oportuna y continua Relata que el 15 de julio de 2019 le implantaron a su hijo de 7 años un monitor de eventos en el tórax para registrar los eventos de taquicardia con la indicación médica de reprogramación al mes y retiro a los dos meses.
Informó que el 15 de agosto debía tener la cita con especialista en electrofisiología para revisión de aparato, pero que no ha sido posible agendarla porque en el Instituto del Corazón le indican que no hay agenda con el doctor. Adjuntó orden médica y autorización del servicio. 1. Trámite impartido 1. El 17 de septiembre de 2019, Betsabeth Germán Larios, en calidad de agente oficioso de Joan Esteban, presentó incidente de desacato por considerar que la Dirección de Sanidad incumplió la orden de tutela del 26 de enero de 2016, consistente en brindar tratamiento integral de manera oportuna a su hijo, debido a que no ha sido posible agendar cita con especialidad de electrofisiología para revisión del monitor de eventos que le fue implantado en el tórax. 2.
Mediante auto de 18 de septiembre de 2019, se requirió a la Dirección General de Sanidad Militar, para que rindiera informe sobre el cumplimiento de la orden de tutela. 3. El expediente ingresó al despacho, el 23 de septiembre de 2019, con observación de que no la parte requerida no allegó contestación. 4. Por auto del 24 de septiembre de 2019, el Tribunal Administrativo de Santander dio apertura al incidente de desacato en contra del director General de Sanidad Militar. 5.
En el expediente obra constancia secretarial del 30 de septiembre de 2019, en el que se informó que en esa fecha ingresaba el expediente al despacho para decidir sin contestación por parte de la incidentada. 3. La decisión objeto de consulta El 1° de octubre de 2019, el Tribunal Administrativo de Santander sancionó al director de General de Sanidad Militar, Javier Alonso Díaz Gómez, con multa de un (1) salario mínimo mensual legal vigente con ocasión al incumplimiento del fallo de tutela del 26 de enero de 2016.
Como fundamento de su decisión expuso que la agente oficiosa del menor Joan Esteban Quintero aseguró que no se ha dado cabal cumplimiento a la orden de tutela, comoquiera que desde el 15 de agosto se debía programar cita con especialista para revisión de monitor de evento y a la fecha de interposición del incidente de desacato, cumplidos varios trámites administrativos, no ha sido posible que se agende la referida cita médica El Tribunal consideró que las omisiones y barreras administrativas relatadas en el escrito incidental comportan una vulneración al derecho a la salud del accionante, potenciada por su condición de sujeto de especial protección constitucional.
Además, que la omisión de respuesta por parte del obligado en el incidente de desacato, permite acreditar el elemento subjetivo para proceder con la sanción. 4. Actuaciones posteriores a la imposición de la sanción 4.1. El Grupo de Asuntos Legales de la Dirección de Sanidad Militar[3], por conducto del director general, informó que es al Establecimiento de Sanidad de Barrancabermeja a quien le corresponde prestar el servicio de salud al menor Joan Esteban Quintero Germán, por lo que requirió la desvinculación de la Dirección General por falta de legitimación en causa por pasiva.
Expuso que dio traslado del requerimiento por competencia, vía correo electrónico, a la Dirección de Sanidad del Ejército Nacional, representada legalmente por el señor brigadier general Marco Vinicio Mayorga Niño. Por lo anterior, requirió la desvinculación en razón a la falta de legitimación en causa por pasiva para cumplir la orden de tutela. 4.2.
El director de Sanidad del Ejército Nacional, solicitó que se levante la sanción impuesta por considerarla desproporcionada. Esta afirmación está sustentada en los siguientes argumentos: 4.2.1. Los usuarios del subsistema de salud de las fuerzas armadas deben procurar el cuidado de su salud por medio de buenas prácticas como la solicitud de citas médicas, reclamación de medicamentos y trámite de autorizaciones, pues establecer estas cargas en cabeza de la Dirección General de Sanidad es excesivo. 4.2.2.
La accionante solicita la programación de cita médica con una red externa Institución del Corazón de Bucaramanga entidad sobre la cual la Dirección de Sanidad no tiene injerencia en la agenda respecto de la programación de citas, porque se trata de una gestión interna. 4.3. El 4 de diciembre de 2019[4], ingresó al despacho informe suscrito por el Director general de Sanidad Militar en el que solicitó la inaplicación y/o inejecución de la sanción que le fue impuesta.
Como fundamento de su requerimiento expuso, nuevamente, la falta de competencia para cumplir con la orden de tutela; no obstante lo anterior, informó que se contactó con el Establecimiento de Sanidad de Bucaramanga y el Establecimiento de Sanidad Militar de Barrancabermeja quienes informaron que ya habían adelantado las gestiones para dar cumplimiento al fallo de tutela proferido en primera instancia por el Juzgado Primero Promiscuo de Familia de Barrancabermeja.
Como prueba de lo dicho, adjuntó informe que presentó el Director del Establecimiento de Sanidad Militar No. 2007 al Juzgado Primero Promiscuo de Familia de Barrancabermeja el 17 de septiembre de 2019 en el que se indica que actualmente el menor no tiene órdenes pendientes solo la autorización de viáticos para el cumplimiento de citas médicas en Bucaramanga y al respecto indicó que no se puede acceder a la petición como quiera que la solicitante no adelantó las gestiones necesarias de acuerdo con los protocolos de la entidad para esa ese fin.
Además, llamó la atención en cuanto a que el titular del servicio médico del menor en cuestión devenga ingresos superiores a dos salarios mínimos legales vigentes, primas de actividades y otros, por lo que pueden sufragar los gastos del viaje. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Incidente de desacato Los artículos 27 y 52 del Decreto 2591 de 1991 consagran los mecanismos que el juez de tutela tiene para lograr que se cumpla una orden de tutela.
Uno regula el incidente de desacato y el otro, el trámite de cumplimiento. Estas herramientas persiguen que la protección otorgada por el juez de tutela no resulte inocua tras la decisión judicial. De forma tal que el amparo se materialice efectivamente y así se restablezca la vulneración de los derechos fundamentales. La jurisprudencia constitucional ha dispuesto que el primero, es decir el desacato, es un procedimiento de naturaleza sancionatoria que permite imponerle a quien debe cumplir la orden y no lo hace multa de hasta veinte salarios mínimos mensuales e incluso arresto de hasta seis meses.
Sin embargo, su propósito no es la imposición de la sanción. Realmente lo que se persigue es propiciar el acatamiento del mandato proferido por el juez de tutela. El desacato, en consecuencia, no es más que un instrumento procesal para inducir a la autoridad competente de cumplir la orden a acatarla. Al tratarse de un procedimiento sancionatorio, no basta que se acredite el incumplimiento objetivo de la orden.
Debe corroborarse la existencia de responsabilidad subjetiva, lo que implica acreditar que la persona llamada a cumplir la orden de tutela actuó negligentemente. E incluso si tales condiciones se cumplen, pero en el curso del incidente se logra el cumplimiento no habrá lugar a la imposición de la sanción. Pues, como se indicó la finalidad de este trámite no es la sanción, sino la protección real del derecho amparado, mediante el cumplimiento de la orden de tutela.
Por consiguiente, el objeto del grado jurisdiccional de consulta en trámites incidentales es verificar si se cumplió o no con la orden proferida por el juez de tutela y si existe responsabilidad subjetiva del llamado a cumplirla. 2. Análisis del caso concreto 2.1. El director General de Sanidad Militar solicitó la desvinculación del proceso aduciendo su incompetencia para cumplir con la orden de tutela y, expuso que, a quien corresponde brindar los servicios de salud al menor es al director de Sanidad del Ejército Nacional a través del Establecimiento de Sanidad de Barrancabermeja. 2.2.
Esta Sala se permite recordar que en la orden de tutela se dispuso “suministre atención integral al paciente JOAN ESTEBAN QUINTERO GERMÁN prestándole de manera oportuna y continua el servicio de salud”, y fue dirigida a la Dirección de General de Sanidad Militar[5], Entonces, aunque se comprende el argumento tendiente a explicar que la dependencia responsable de manera directa de la prestación de servicio de salud al menor Joan Esteban Quintero Germán es el director de Sanidad del Ejército Nacional a través del Establecimiento de Sanidad de Barrancabermeja, esta Sección no puede pasar por alto lo siguiente: i. En el trámite de la tutela se dispusieron las oportunidades para que el director de Sanidad Militar ejerciera su derecho de defensa y contradicción; no obstante, de la providencia de amparo[6] y del histórico de actuaciones del proceso[7], se observa que esta autoridad no rindió informe en tiempo frente al auto admisorio de la demanda y no impugnó la sentencia de tutela, tal comportamiento omisivo fue determinante en la orden de tutela de manera que no es posible aislarlo por completo de su cumplimiento. ii.
El Director General de Sanidad Militar ejerce funciones de coordinación, dirección y control sobre la gestión de las Direcciones de Sanidad de cada una de las Fuerzas[8] y le corresponde también evaluar la calidad, eficiencia, eficacia y equidad de los servicios directos y contratados prestados por el Subsistema[9], por lo que en ejercicio de esas funciones macro puede adelantar gestiones tendientes a que se asegure la prestación integral de los servicios de salud del menor Joan Esteban Quintero Germán. iii.
El artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, establece como herramienta para lograr el acatamiento de los fallos de tutela, que la autoridad judicial se dirija al superior del obligado para que lo haga cumplir, y si pasadas las 48 horas luego del requerimiento no se ha procedido de acuerdo con lo ordenado, el juez podrá imponer sanciones por desacato al responsable y al superior. iv.
La sentencia de tutela que da origen a este incidente, amparó los derechos fundamentales de un niño que hoy tiene 7 años de edad, es decir, es sujeto de especial protección constitucional, por lo que requiere que la sociedad y el Estado desplieguen acciones efectivas en pro de asegurar la garantía de su derecho fundamental a la salud[10].
De acuerdo con lo dicho, se encuentra pertinente levantar la sanción impuesta al director general de Sanidad Militar en consideración a que no es la autoridad encargada de manera directa de la prestación del servicio de salud del menor, y a que el requerimiento y sanción impuesta no obedeció a su condición superior funcional del responsable.
No obstante, teniendo en cuenta las funciones coordinación, dirección y control que éste ejerce frente a la gestión de las Direcciones de Sanidad de cada una de las Fuerzas, en concreto, en atención a su calidad de superior funcional del Director de Sanidad del Ejército Nacional, SE LE EXHORTARÁ para que adelante todas la gestiones de necesarias en pro de asegurar que la autoridad encargada agende la cita médica con especialista que requiere el tutelante, so pena de imponer una sanción a futuro.
El referido exhorto también tiene fundamento en la aplicación del principio de integración funcional que orienta el subsistema de salud de las fuerzas militares y en virtud del cual la “Dirección General de Sanidad Militar, la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional, las Direcciones de Sanidad de las Fuerzas, los Establecimientos de Sanidad Militar y Policial, y el Hospital Militar Central, concurrirán armónicamente a la prestación de los servicios de salud, mediante la integración en sus funciones, acciones y recursos.”[11] 2.3.
Ahora, en relación con el informe allegado al despacho el 4 de diciembre de 2019, en el que el Director General de Sanidad Militar solicitó que se declare la carencia actual de objeto en virtud del cumplimiento de la orden judicial, la Sala se permite informar que los documentos aportados no demuestran el acatamiento del fallo de tutela. En el citado informe, que está dirigido a otra autoridad judicial, se lee que el menor no tiene ninguna orden pendiente solo la autorización de viáticos, hecho que esta autoridad judicial no discute, pues en los antecedentes del desacato[12] y documentos anexos[13] consta la autorización del control con especialista que requiere el paciente, lo que se discute en esta sede es que a pesar de lo anterior, no se ha agendado la cita bajo el argumento que en el Instituto del Corazón no hay agenda con el doctor.
En los documentos anexos no obra información relativa al agendamiento de la cita médica con especialista que requiere el paciente desde el mes de agosto de 2019, por lo que no se puede tener como prueba del cumplimiento de la orden judicial. 2.4. De otra parte, en el trámite del presente incidente de desacato también se pronunció el director general de Sanidad del Ejército Nacional, autoridad que no invocó falta de competencia para resolver la solicitud, sino que expuso la imposibilidad de acceder a ésta en razón a que la cita médica fue solicitada con una red externa a la institución respecto de la cual la Dirección de Sanidad no tiene injerencia en la agenda para la programación de citas.
Al respecto, la Sala se permite indicar, en primer lugar, que a pesar de que la cita se haya solicitado con una empresa de la red externa, lo cierto es que debe mediar un contrato entre las entidades para la prestación del servicio de salud, por lo que en su calidad de contratante o deber de tutela, corresponde a las autoridades que aquí intervienen adelantar las acciones que aseguren el servicio requerido, y en caso de que no sea posible agendar la cita en esa institución, deberán asegurar que se preste el servicio de salud en términos de oportunidad y calidad, aunque sea en otra institución médica.
Entonces, aunque la orden de tutela no se haya dirigido de manera específica al director de Sanidad del Ejército Nacional, lo cierto es que dicho funcionario intervino en el incidente de desacato de manera voluntaria, rindiendo informe respecto del requerimiento judicial sin exponer nulidad alguna en relación con su competencia para cumplir con la orden de brindar atención integral al accionante.
Por lo anterior, esta Sala procederá a exhortarlo para que en colaboración armónica con el director general de Sanidad Militar, adelante todas las gestiones necesarias para procurar la prestación integral y oportuna del servicio de salud a favor del menor Joan Esteban Quintero Germán que, en el caso específico, se concreta en que se agende con prontitud la cita médica con especialista que requiere. 2.5.
Finalmente, se ordenará al Tribunal Administrativo de Santander que module la orden de tutela, para que la autoridad que ostenta competencia directa respecto de la prestación del servicio de salud del menor Joan Esteban Quintero Germán –esto es, la Dirección de Sanidad del Ejército Nacional–, quede vinculada y obligada frente al cumplimiento de la sentencia de tutela proferida desde el 26 de enero de 2016.
Cumplido lo anterior, dicha autoridad judicial, de manera oficiosa, deberá verificar el cabal cumplimiento de la orden de tutela. Por lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, RESUELVE 1. Revocar la providencia consultada, proferida el 1° de octubre de 2019 por el Tribunal Administrativo de Santander, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2.
Exhortar al director general de Sanidad Militar, mayor general Javier Alonso Díaz Gómez, para que en colaboración armónica con el director de Sanidad del Ejército Nacional, brigadier general Marco Vinicio Mayorga Niño, adelante todas las gestiones tendientes al cumplimiento de la orden de tutela proferida por el Tribunal Administrativo de Santander el 26 de enero de 2016. 3.
Ordenar al Tribunal Administrativo de Santander que module la orden de tutela en el caso concreto, para que la autoridad que ostenta competencia directa respecto de la prestación integral del servicio de salud del menor Joan Esteban Quintero Germán –esto es, la Dirección de Sanidad del Ejército Nacional–, quede vinculada y obligada frente al cumplimiento de la sentencia de tutela proferida desde el 26 de enero de 2016.
Cumplido lo anterior, el Tribunal Administrativo de Santander, de manera oficiosa, deberá verificar el cabal cumplimiento de la orden de tutela. 4. Notificar la presente decisión a los interesados, por telegrama o por el medio más expedito. 5. Devolver el expediente al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese y cúmplase Esta providencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. | | | | | | | | | | | | | | | |JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ |STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO | |Presidente de la Sala |Consejera | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | |MILTON CHAVES GARCÍA |JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ | |Consejero |Consejero | ----------------------- [1] Reverso del folio 28 del expediente de desacato. [2] Folio 6 del expediente de desacato. [3] Folios 34-36 del expediente del desacato. [4] Folios 45 a 66 del cuaderno de desacato. [5] Folio 6 del expediente de desacato. [6] Folio 3 del expediente del desacato. [7] Cfr. https://procesos.ramajudicial.gov.co/consultaprocesos/ConsultaJusticias21.as px?EntryId=%2bBuXKXWAkNMquMjpkNxRvdtLQTA%3d [8] Decreto 2193 de 1997.
Por el cual se establece la estructura interna y las funciones de la Dirección General de Sanidad Militar del Ministerio de Defensa Nacional. -Artículo 2°. Dirección General de Sanidad Militar. LA dirección General de Sanidad Militar tendrá a su cargo las siguientes funciones respecto del Subsistema de Salud de las Fuerzas Militares: ( ) p) Dirigir, coordinar y controlar la gestión de las Direcciones de Sanidad de cada una de las Fuerzas. [9] Decreto 1795 de 2000 por el cual se estructura el sistema de Salud de las Fuerzas Militares y de la Policía nacional.
ARTÍCULO
13. FUNCIONES DE LA DIRECCIÓN GENERAL DE SANIDAD MILITAR - DGSM.- La Dirección General de Sanidad Militar tendrá a su cargo las siguientes funciones respecto del Subsistema de Salud de las Fuerzas Militares: (…) f) Evaluar sistemáticamente la calidad, eficiencia, eficacia y equidad de los servicios directos y contratados prestados por el Subsistema. [10] Constitución Política de Colombia.
Artículo 44. [11] Decreto 1795 de 2000 por el cual se estructura el sistema de Salud de las Fuerzas Militares y de la Policía nacional.
ARTÍCULO 6. PRINCIPIOS Y CARACTERÍSTICAS. (…)Serán características propias del Sistema: c) INTEGRACIÓN FUNCIONAL. La Dirección General de Sanidad Militar, la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional, las Direcciones de Sanidad de las Fuerzas, los Establecimientos de Sanidad Militar y Policial, y el Hospital Militar Central, concurrirán armónicamente a la prestación de los servicios de salud, mediante la integración en sus funciones, acciones y recursos, de acuerdo con la regulación que para el efecto adopte el Consejo Superior de Salud de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional. [12] hecho No. 4 del incidente de desacato. [13] Folio 7 documento en el que se autoriza al paciente Joan Esteban Quintero servicio “REVISIÓN (REPROGRAMACIÓN) DE MONITOR DE EVENTOS” el día 18 de agosto de 2019.