ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE - No existe identidad fáctica ni jurídica con el caso bajo examen / REESTRUCTURACIÓN DE ENTIDAD PÚBLICA / SUPRESIÓN DE CARGO - Acto demandable [S]e determinará si el Tribunal Administrativo de Santander incurrió en desconocimiento del precedente al negar las pretensiones formuladas por el actor, pese a que en otros casos similares decidió favorablemente a las pretensiones de los demandantes, con lo que vulneró su derecho fundamental a la igualdad.
(…) [Para la Sala] El Tribunal accionado no incurrió en tal yerro, puesto que en la sentencia cuestionada expresó las razones por las que el caso del señor Martín Alonso Rondón García era diferente al de sus compañeros también desvinculados con ocasión del proceso de reestructuración adelantado en la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga –CDMB.
(…) teniendo en cuenta las particularidades del caso del señor Rondón García, el Tribunal no debía aplicar la misma regla de derecho con la que resolvió los casos de sus compañeros, ya que fácticamente éstos diferían del suyo. La diferencia radicó en que en los demás casos, el oficio comunicador de la decisión resultó ser el acto administrativo que generó el perjuicio, el cual fue expedido por un funcionario carente de competencia, mientras que en su caso, el perjuicio lo produjo con el Acuerdo general de reestructuración, que suprimió el cargo del actor, único existente en la entidad.
En consecuencia, no había lugar a que el Tribunal accediera a sus pretensiones aduciendo, como en los demás casos, que el Oficio de 9 de enero de 2014 fue expedido sin competencia. Esa discusión no era relevante en el caso del interesado, pues ese Oficio no contenía la decisión que directamente lo afectaba. (…). Por consiguiente, se confirmará la decisión impugnada, que negó las pretensiones de la acción de tutela (…).
NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a los casos de reestructuración administrativa y a que el trabajador debe demandar el acto que contiene en forma individual su retiro del servicio, ver: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, Exp: 25000-23-25-000-2001-10589-01, C.P. Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ Bogotá, D.C., veintitrés (23) de enero de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-03907-01(AC) Actor: MARTÍN ALONSO RONDÓN GARCÍA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por Martín Alonso Rondón García contra la sentencia de 24 de octubre de 2019, proferida por el Consejo de Estado Sección Segunda – Subsección “A” que dispuso: “Se deniega el amparo de tutela que solicita el señor Martín Alonso Rondón García conforme a la parte considerativa que antecede”[1].
ANTECEDENTES El señor Martín Alonso Rondón García, mediante apoderado judicial, instauró acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Santander por considerar vulnerado su derecho fundamental a la igualdad. 1. Pretensiones Las pretensiones de la demanda de tutela son las siguientes: “1º.) AMPARAR los derechos fundamentales del señor MARTÍN ALONSO RONDÓN GARCÍA, (sic) SEGURIDAD JURÍDICA, DERECHO A LA IGUALDAD-Vínculo DERECHO A LA IGUALDAD EN DECISIONES JUDICIALES y PRECEDENTE JUDICIAL y cualquier otro derecho fundamental que aparezca violado. 2º.) REVOCAR la parte resolutiva del fallo de primero (01) de agosto de dos mil diecinueve (2.019), proferido por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, el cual decidió el recurso de Apelación interpuesto por la parte demandante, contra la Sentencia proferida el once (11) de abril de dos mil dieciséis (2016) por el Juzgado Once Administrativo del Circuito de Bucaramanga, que deniega las pretensiones. 3º.-) Ordenar en su defecto revocar el del (sic) fallo de primero (01) de agosto de dos mil diecinueve (2.019), proferido por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, y ordenar que la CORPORACIÓN DE LA DEFENSA DE LA MESETA DE BUCARAMANGA, en su calidad de empleador, reintegre a MARTÍN ALONSO RONDÓN GARCÍA, a su lugar de trabajo en el cargo y condiciones iguales o superiores al que tenía al día de ser despedido; además cancele la totalidad de salarios, primas, reajustes o aumentos de sueldos y demás emolumentos que el demandante dejó de percibir desde la fecha de su ilegal desvinculación y cancelar las sumas que de acuerdo con lo anterior resulten con todos los ajustes legales y debidamente indexadas, conforme a las pretensiones de la demanda”[2]. 2.
Hechos Del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 1. En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el señor Martín Alonso Rondón García demandó a la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga –CDMB (en adelante CDMB), por la expedición de los siguientes actos administrativos: ➢ Acuerdo 1262 de 2013, por medio del cual se modificó y determinó la estructura orgánica de la entidad, ➢ Acuerdo 1263 de 2013 que modificó la planta de personal, ➢ Acuerdo 1244 de 14 de mayo de 2013, por el que se le otorgó una autorización al director regional de la CDMB, ➢ Oficio de 9 de enero de 2014, mediante el que se le comunicó al actor la supresión del empleo que ocupaba.
Como pretensiones de la demanda solicitó la anulación de todos los actos administrativos demandados, su reintegro laboral y el pago de salarios y demás emolumentos dejados de percibir desde la fecha de su retiro del servicio. 2. En sentencia de 11 de abril de 2016, el Juzgado Once Administrativo del Circuito de Bucaramanga negó las pretensiones de la demanda. 3.
La anterior decisión fue apelada, y mediante sentencia de 1º de agosto de 2019, el Tribunal Administrativo de Santander confirmó la sentencia apelada, por las siguientes razones, entre otras: 2.3.1. En el caso del demandante, el Oficio de 9 de enero de 2014 no contiene la decisión de suprimir el empleo que ocupaba. Realmente, el acto que lo hace es el Acuerdo 1263 de 2013, por medio del cual se modificó la planta de personal.
Esto se debe a que en este último se suprimió el único cargo de la entidad de técnico operativo, código 3132, grado 13, que era el que él ocupaba. Explicó que si bien dicho Acuerdo era un acto administrativo de carácter general y abstracto, lo cierto es que contiene “una decisión de carácter particular que afecta al aquí demandante, cual es, la de suprimir el único empleo que existía en la planta anterior, con la denominación, categoría y grado coincidente con el empleo que desempeñaba el aquí demandante”[3].
Lo que significa que la decisión de suprimir el cargo que ocupaba el actor está contenida en el Acuerdo 1263 de 2013. Por lo tanto, el Oficio de 9 de enero de 2014 es un acto de trámite o mera comunicación. Consecuentemente, al no tratarse de un acto administrativo definitivo, no había lugar al estudio de las causales de nulidad alegadas por el actor respecto de ese Oficio. 2.3.2.
El Acuerdo 1263 de 2013 no está viciado de falsa motivación ni de infracción de las normas en que debió fundarse. Al contrario, la decisión de modificar la planta de personal obedeció a las necesidades i) de adecuar la planta de personal al nuevo modelo de gestión de calidad y al de control interno y ii) de vincular más profesionales con formación académica acorde a la misión de la Corporación. Necesidades sustentadas en los resultados del estudio técnico realizado. 3.
Fundamentos de la acción La parte actora relató que su apoderado en el proceso ordinario y en la tutela presentó once demandas más contra los mismos actos administrativos exponiendo exactamente los mismos hechos, pretensiones y razones de inconformidad. Estas “solo difieren la una de la otra por los nombres de los demandantes y cargos que desempeñaban y que fueron suprimidos por los actos impugnados en nulidad”[4].
Cuatro de las demandas ya fueron falladas en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Santander accediendo a las pretensiones formuladas (casos de Yirley Francisco Jaimes, Libia Gisela Melo, Edith Tatiana Arciniegas y Lady Yadira Torres). La razón de las decisiones se basó en la falta de competencia del coordinador de Gestión de Talento Humano para expedir el Oficio de 9 de enero de 2014, mediante el que se le comunicó a los trabajadores desvinculados la supresión de los empleos que ocupaban.
Sin embargo, a diferencia los demás trabajadores, su caso fue resuelto negativamente. El actor subrayó que en las decisiones favorables, el Tribunal aseguró que “existe precedente horizontal de esta Corporación referente al tema que nos ocupa, materializado en la sentencia de fecha 13 de Agosto de 2017 (…) con similares fundamentos tácticos (sic) y jurídicos al presente asunto, en la que se decidió declarar la nulidad del oficio que materializó la desvinculación de la demandante del cargo desempeñado en la CMB, al advertir la falta de competencia del Director de Gestión de Talento Humano para proferir tale (sic) decisión”[5].
En conclusión, a juicio del actor, el Tribunal debió aplicar los mismos criterios jurisprudenciales contenidos en las sentencias que resolvieron favorablemente los demás casos. 4. Trámite impartido e intervenciones 4.1. En auto de 20 de agosto de 2019, el Tribunal Administrativo de Santander remitió el asunto por competencia al Consejo de Estado. 4.2.
Por auto del 12 de septiembre de 2019, se admitió la acción contra el Tribunal Administrativo de Santander, se vinculó a la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga como tercero interesado y se ordenó surtir la correspondiente notificación. 4.3. La Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga manifestó que la situación del actor es diferente a la de los casos resueltos favorablemente puesto que, en lo concerniente al señor Rondón García, el Oficio de 9 de enero de 2014 es de trámite.
Por ende, no había lugar a analizar los argumentos expuestos en la apelación (el Oficio es nulo por carecer de motivación, desviación de poder y falta de competencia), pues tales causales de nulidad se predican únicamente respecto de los actos administrativos, mas no de los de ejecución. Asimismo, agregó que las pretensiones y los fundamentos del escrito de apelación eran diferentes a los demás casos.
Finalmente, aseguró que pronunciarse sobre los argumentos expuestos por el accionante constituye reabrir el debate probatorio. Por lo expuesto, solicitó negar las pretensiones del accionante. 4.4. El actor presentó memoriales en los que anexa dos sentencias del Tribunal Administrativo de Santander, en las que se resolvieron favorablemente casos con hechos iguales al suyo.
Aseguró que “Con estas dos demandas son siete las que el Tribunal (…) ha fallado admitiendo las pretensiones”[6] y que solo su caso ha sido diferente. Lo que, en su criterio, constituye una transgresión al precedente judicial horizontal. 5. Providencia impugnada En sentencia de 24 de octubre de 2019, el Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección “A” negó las pretensiones de la acción de tutela, porque en el caso no se configuró el defecto sustantivo por desconocimiento del precedente alegado.
Esto se debe, principalmente, a que en la providencia controvertida el Tribunal explicó la naturaleza del Oficio 9 de enero de 2014 y justificó las razones por las que se apartaba del precedente contenido en otros fallos proferidos por el propio Tribunal. 6. Impugnación La parte actora impugnó la decisión de primera instancia. Reiteró que el Tribunal accionado se apartó del precedente horizontal que accedió a las pretensiones de sus compañeros también desvinculados, dada la falta de competencia del coordinador de Gestión de Talento Humano para remover al personal de la Corporación. Asimismo, sostuvo que de acuerdo con la Corte Constitucional el juez puede apartarse del precedente, en virtud de la autonomía judicial, siempre que haga “referencia al precedente que abandona, lo que significa que no puede omitirlo o simplemente pasarlo inadvertido”[7].
Sin embargo, en su caso el Tribunal no cumplió con tal carga. De hecho, cuestionó que en su caso la autoridad judicial se apartara del precedente consolidado, y un mes después de resolver su situación decidió otros casos con los mismos hechos accediendo a las pretensiones. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentada por el Decreto 2591 de 1991, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares en casos concretos y excepcionales.
Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela contra providencias judiciales es procedente. Así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.
Por esto, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales[8] y especiales[9] que deben cumplirse de forma estricta. Si no se cumplen todos los requisitos generales y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales la acción no será procedente. En todo caso, como su procedencia es excepcional, la interpretación de los requisitos generales y de los defectos específicos de la providencia debe ser restrictiva, a la luz de los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso de amparo, y exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la providencia judicial objeto de la acción. 3.
Planteamiento del problema jurídico Con base en los antecedentes expuestos, se determinará si el Tribunal Administrativo de Santander incurrió en desconocimiento del precedente al negar las pretensiones formuladas por el actor, pese a que en otros casos similares decidió favorablemente a las pretensiones de los demandantes, con lo que vulneró su derecho fundamental a la igualdad.
Analizado el escrito de tutela, se observa que en el presente caso se cumplen los requisitos generales de procedibilidad, por lo que se procederá a analizar si la autoridad judicial accionada incurrió en el defecto mencionado. 4. Alcance del defecto por desconocimiento del precedente Para la Sala es posible plantear la transgresión del precedente si se demuestra: i) la existencia de una o varias decisiones judiciales que guardan identidad fáctica y jurídica con el caso en que se solicita su aplicación (existencia del precedente); ii) que tales decisiones (precedentes) sean vinculantes para la autoridad judicial demandada, tanto por ser el precedente vigente, como por tener la fuerza vinculante suficiente (vinculatoriedad); iii) que la decisión judicial que se cuestiona en sede de tutela sea contraria al precedente vinculante (contradicción con el precedente vinculante); iv) que el juez de instancia no presente una justificación razonable para apartarse del precedente vinculante (inexistencia de justificación razonable para separarse del precedente).
Es pertinente indicar que la Corte Constitucional de tiempo atrás ha dicho que es causal autónoma y específica de procedibilidad el desconocimiento del precedente constitucional, que se configura, entre otros motivos: i) cuando se contraría la ratio decidendi de sentencias de constitucionalidad y/o ii) cuando se desconoce el alcance de los derechos fundamentales fijado a través de la ratio decidendi de sus sentencias de tutela, mucho más cuando se trata de sentencias SU. 5.
Análisis del caso concreto. La autoridad judicial accionada no incurrió en el defecto por desconocimiento del precedente 5.1. Como se indicó en acápite anterior, uno de los elementos indispensables para la configuración del desconocimiento del precedente consiste en que la autoridad judicial no presente una justificación razonable para separarse del precedente existente.
El Tribunal accionado no incurrió en tal yerro, puesto que en la sentencia cuestionada expresó las razones por las que el caso del señor Martín Alonso Rondón García era diferente al de sus compañeros también desvinculados con ocasión del proceso de reestructuración adelantado en la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga –CDMB.
En las sentencias en las que el Tribunal Administrativo de Santander accedió a las pretensiones de los demandantes, el Tribunal aseguró que el Oficio de 9 de enero de 2014, mediante el que se materializó la desvinculación, por ser el que comunicó la supresión del empleo, fue expedido por un funcionario incompetente para tomar esa decisión. Motivo por el que concluyó que tal acto se encontraba viciado de falta de competencia y, consecuentemente, accedió a las pretensiones formuladas.
Sin embargo, en el caso del actor, el Oficio de 9 de enero de 2014 no fue el que materializó su desvinculación, pues en el Acuerdo 1263 de 2013, que modificó la planta de personal, se suprimió el único cargo de la entidad de técnico operativo, código 3132, grado 13, que justamente era el desempeñado por el demandante. En ese orden de ideas, su caso sí difiere de los demás. La situación adversa de sus compañeros fue materializada por el Oficio de 9 de enero de 2014, puesto que gracias a este los trabajadores conocieron la supresión del empleo que ellos ocupaban.
Mientras que en la situación del señor Rondón es evidente que el acto que afectó sus intereses fue el Acuerdo 1263 de 2013, porque allí se suprimió su cargo, único existente en la entidad. Es decir que desde la expedición del referido Acuerdo, ya se conocía que el actor había sido desvinculado. 5.2. Justamente, sobre este tema las diferentes Subsecciones de la Sección Segunda del Consejo de Estado han reiterado pacíficamente que en los casos de reestructuración administrativa el trabajador debe demandar el acto que contiene en forma individual su retiro del servicio.
Así se plasmó en sentencia del 18 de febrero de 2010[10]: “La regla general apunta a demandar el acto que afecta directamente al empleado, esto es, el que contiene en forma individual el retiro del servicio, de manera subjetiva y personal. Sin embargo, a pesar de esta claridad no siempre es diáfano el escenario; deben analizarse las situaciones fácticas y jurídicas en cada caso para definir el acto procedente, veamos grosso modo: 1.
En el evento de que exista un acto general que defina la planta; un acto de incorporación que incluya el empleo, e identifique plenamente al funcionario y finalmente una comunicación; debe demandarse el segundo, esto es, el acto que extingue la relación laboral subjetiva y no por ejemplo la comunicación, por que es un simple acto de la administración, o de ejecución. 2.
Si la entidad adopta la planta de empleos y no produce un acto de incorporación, pero expide un oficio dirigido a cada empleado que desea retirar; la comunicación se convierte en un acto administrativo que extingue la situación laboral subjetiva y por lo tanto se hace demandable; esto sin olvidar que el acto general de supresión de cargo debe ser enjuiciado en forma parcial o mediante la excepción de inaplicación del acto, por inconstitucionalidad o ilegalidad. 3.
En los eventos en donde el acto general concreta la decisión de suprimir el cargo, la comunicación se convierte en un acto de simple ejecución, por ende, la sola impugnación de este acto genera inepta demanda, ya que no pone término a una actuación administrativa, respondiendo a la lógica, que la eventual declaratoria de nulidad del oficio de comunicación dejaría con plenos efectos jurídicos el acto que suprimió el cargo, o el que no lo incorporó a la nueva planta de personal, imposibilitando legalmente el restablecimiento del derecho.” (Subrayas y negrillas fuera de texto).
El fragmento jurisprudencial transcrito permite concluir que si el perjuicio invocado en la demanda se concreta con el acto administrativo general –restructuración– el acto administrativo a demandar es este último. 5.3. Así las cosas, teniendo en cuenta las particularidades del caso del señor Rondón García, el Tribunal no debía aplicar la misma regla de derecho con la que resolvió los casos de sus compañeros, ya que fácticamente éstos diferían del suyo.
La diferencia radicó en que en los demás casos, el oficio comunicador de la decisión resultó ser el acto administrativo que generó el perjuicio, el cual fue expedido por un funcionario carente de competencia, mientras que en su caso, el perjuicio lo produjo con el Acuerdo general de reestructuración, que suprimió el cargo del actor, único existente en la entidad.
En consecuencia, no había lugar a que el Tribunal accediera a sus pretensiones aduciendo, como en los demás casos, que el Oficio de 9 de enero de 2014 fue expedido sin competencia. Esa discusión no era relevante en el caso del interesado, pues ese Oficio no contenía la decisión que directamente lo afectaba. 5.4. La Sala no pasa desapercibido que el Tribunal accionado, además de explicar por qué el Acuerdo 1263 de 2013 fue el que materializó la afectación para el accionante, expuso que ese Acuerdo tampoco estaba viciado de nulidad.
Esto se debe a que la decisión de modificar la planta de personal obedeció a las necesidades i) de adecuar la planta de personal al nuevo modelo de gestión de calidad y al de control interno y ii) de vincular más profesionales con formación académica acorde a la misión de la Corporación. Necesidades sustentadas en los resultados del estudio técnico realizado. 5.5.
Todo lo anterior le indica a esta Sala que el Tribunal Administrativo de Santander, antes que desconocer las decisiones proferidas en los casos de los compañeros del actor, decidió el asunto con fundamento en las reglas de derecho aplicables para la situación particular del demandante. Por consiguiente, se confirmará la decisión impugnada, que negó las pretensiones de la acción de tutela de la referencia, por no encontrar proferida en primera instancia, al encontrar configurado el defecto por desconocimiento del precedente alegado.
En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley FALLA 1. Confirmar la providencia impugnada, proferida el 24 de octubre de 2019, proferida por el Consejo de Estado Sección Segunda – Subsección “A” por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2.
Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 3. Enviarla a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese y cúmplase Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. | | | | | | | | | | | | |JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ |STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO | |Presidente de la Sala |Consejera | | | | | | | | | | | | | | | | | | | |MILTON CHAVES GARCÍA |JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ | |Consejero |Consejero | ----------------------- [1] Folio 285. [2] Folio 1. [3] Folio 84. [4] Folio 5. [5] Folio 9. [6] Folio 256. [7] Folio 294. [8] Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; y v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela. [9] Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución. [10] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”.
Radicado No. 25000- 23-25-000-2001-10589-01. Número Interno: 1712-08. C.P. Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren.