13001-23-33-000-2015-00052-02 — Consejo de Estado

13001-23-33-000-2015-00052-02Consejo de Estado · SECCION PRIMERASentencia2019-11-28

Ponente: Nubia Margoth Peña Garzón

Actor: Jaime Alberto Ortega Álvarez·Demandado: Departamento De Bolivar Y Otros

De qué trata

Síntesis: La Sala precisa que, si bien podría pensarse que el Municipio no adelantó acciones encaminadas a apropiar vigencias fiscales que aseguraran la disponibilidad presupuestal para atender las obras que redujeran el riesgo de la población afectada por la erosión del río Magdalena, lo que en principio, constituiría un incumplimiento de la autoridad en sus obligaciones tendientes a la protección de los derechos e intereses colectivos, lo cierto es que las medidas adelantadas y gestionadas no ha sido efectivas debido al costo excesivo de las alternativas propuestas para superar la problemática, precio que sin duda es superior al presupuesto anual asignado a dicho Municipio, circunstancia que impide la atención inmediata que se requiere. (…) Adicionalmente, se observa que el Municipio requirió en distintas oportunidades a las autoridades departamentales y de Gestión de Riesgo de Desastres con el fin de mitigar la situación, quienes obviaron sus obligaciones alegando la falta de competencia para solucionarla. (…) Es tan crítica la problemática que azota al Corregimiento de Tacamocho, que la propia Universidad Nacional de Colombia, en informe técnico rendido en el trámite del presente proceso, formuló cinco (5) alternativas encaminadas a la reducción del acelerado proceso de erosión que lo afecta, entre las cuales recomendó como la mejor opción para solucionar la vulnerabilidad de su población, la de reubicación. (…). Lo anterior, lleva a la Sala a considerar que mientras persistan las causas que originan el proceso de erosión del río Magdalena que afecta al Corregimiento de Tacamocho cualquier medida que se adopte para mitigar la situación resultará insuficiente. En ese orden, no puede perderse de vista que la acción popular tiene una naturaleza preventiva. (…) Ahora, comoquiera que al interior del proceso se determinó que la medida más idónea para prevenir la vulnerabilidad de la población del Corregimientos de Tacamocho, es la reubicación de la población, es del caso establecer quienes son los responsables de su realización. (…). [E]s por ello que la Sala considera que, si bien es cierto que en atención a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad positiva, la reubicación de la población del Corregimiento de Tacamocho, le corresponde principalmente al Municipio de Córdoba y al Departamento de Bolívar, también lo es que la UNGRD, CORMAGDALENA, CARDIQUE y el FONDO DE ADAPTACIÓN, están obligados a prestar su asesoría, orientación y apoyo en dicha labor, pues esto hace parte de sus competencias legales, razón por la que la orden del Tribunal en este sentido se encuentra ajustada a derecho y, en consecuencia, será confirmada, como se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. (…) No obstante, en aras de garantizar la efectividad de la medida ordenada, se adicionará un literal al ordinal cuarto de la sentencia recurrida, en el sentido de exhortar al Departamento y al Municipio, para que, en cumplimiento de la orden de reubicación, incorporen la Gestión del Cambio Climático en sus planes de desarrollo y de ordenamiento territorial.FONDO DE ADAPTACIÓN - No tiene por qué asumir la reubicación del Corregimiento de Tacamocho / FONDO DE ADAPTACIÓN - Sus funciones y objetivos se limitan a la atención de las fases de la emergencia relacionadas con la prevención y reconstrucción de sucesos originados en el fenómeno de la niñaSe precisa que como la problemática objeto de estudio no guarda relación directa con el Fenómeno de la Niña ni con las consecuencias producidas por ese episodio climático, no le es exigible al Fondo de Adaptación la mitigación de la prolongación de sus efectos, comoquiera que sus funciones y objetivos se limitan a la atención de las fases de la emergencia relacionadas con la prevención y reconstrucción de sucesos originados en dicho fenómeno, más no por las causas o las circunstancias que dieron lugar a la acción popular de la referencia. (…) En ese orden, a juicio de la Sala, el Fondo de Adaptación no tiene por qué asumir la reubicación del Corregimiento de Tacamocho, puesto que, se insiste, no es responsable del manejo dado a tal problemática, que deviene desde el año 2008, esto es, con anterioridad a la ocurrencia del Fenómeno de la Niña durante algunos períodos de los años 2010 y 2011. (…) De allí, que no se le sea imputable a la entidad la omisión en el cumplimiento de sus obligaciones, puesto que no se encuentran fundamentos para hacerle imputación jurídica respecto de la amenaza del derecho colectivo vulnerado. (..:) Ahora, en lo que respecta al Departamento, que insistió en que las competencias de coordinación, concurrencia y subsidiariedad positiva respecto de los municipios que lo conforman son únicamente de coordinación, la Sala recuerda que ley le asignó funciones de asesoría, orientación y apoyo a los entes territoriales de su jurisdicción, en materia de orden público y desarrollo, lo que incluye la gestión del riesgo de desastres, razón por la cual no puede obviar sus responsabilidades, pues le asiste el deber de responder por la implementación de procesos de conocimiento y reducción del riesgo y de manejo de desastres en el ámbito de su competencia territorial.MEDIDAS CAUTELARES EN LA ACCIÓN POPULAR - Decreto en primera instancia sólo se puede restringir el derecho de una persona hasta ser vencida en juico / SUPENSIÓN PROVISIONAL - No puede decretarse hasta que no existan ordenes definitivas tomadas en segunda instancia[S]e advierte que el Tribunal en el literal k) del ordinal tercero de la parte resolutiva de la sentencia ordenó mantener las medidas cautelares decretadas de oficio el 16 de marzo de 2017. (…) Al respecto, la Sala precisa que en sentencia de 21 de febrero de 2019 se consideró que la esencia de las medidas cautelares pugna con el carácter concluyente que tiene la sentencia, en razón a que la finalidad de aquellas es proteger y garantizar provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, para lo cual puede eventualmente restringirse el derecho de una persona, pero solo hasta que sea vencida en el proceso, pues siendo así desaparece la razón de ser de “lo provisional” y se da paso a unas órdenes definitivas. (…) Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala advierte que en la parte resolutiva de la sentencia, el Tribunal ordenó la reubicación definitiva de la población del Corregimiento de Tacamocho a un lugar seguro. (…) Siendo ello así, comoquiera que las medidas cautelares no se subsumen en las órdenes adoptadas como definitivas por el Tribunal en la parte resolutiva de la sentencia, si se tiene en cuenta que aquella propende por la ejecución de actuaciones necesarias hasta tanto no se logre la reubicación definitiva de la población del Corregimiento de Tacamocho, la Sala considera, de conformidad con la jurisprudencia de la Sala referida en precedencia, que se debe modificar el literal k) del ordinal tercero de la sentencia apelada, en el sentido de adoptar las medidas cautelares como definitivas, conforme se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. (…) Sin embargo, se instará al Tribunal para que, en lo sucesivo, en las acciones populares de su conocimiento se abstenga de decretar medidas cautelares provisionales en la sentencia de primera instancia. (…) Adicionalmente, la Sala advierte que, de conformidad con el artículo 34 de la Ley 472, el comité de verificación de la sentencia, también debe estar conformado por el Juez. En consecuencia, debido a que el Tribunal no está incluido en el comité de verificación ordenado en la sentencia apelada, se modificará el numeral cuarto de la parte resolutiva de la misma, en el sentido de ordenar su inclusión.

RECURSO DE APELACIÓN EN ACCIÓN POPULAR / VULNERACIÓN DEL DERECHO A LA SEGURIDAD Y PREVENCIÓN DE DESASTRES PREVISIBLES TÉCNICAMENTE / ACCIÓN POPULAR - Reubicación de la población para la reducción del acelerado proceso de erosión de del río Magdalena / GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES - Competencia corresponde al Municipio de Córdoba y al Departamento de Bolívar / PRINCIPIOS DE COORDINACIÓN, CONCURRENCIA Y SUBSIDIARIEDAD La Sala precisa que, si bien podría pensarse que el Municipio no adelantó acciones encaminadas a apropiar vigencias fiscales que aseguraran la disponibilidad presupuestal para atender las obras que redujeran el riesgo de la población afectada por la erosión del río Magdalena, lo que en principio, constituiría un incumplimiento de la autoridad en sus obligaciones tendientes a la protección de los derechos e intereses colectivos, lo cierto es que las medidas adelantadas y gestionadas no ha sido efectivas debido al costo excesivo de las alternativas propuestas para superar la problemática, precio que sin duda es superior al presupuesto anual asignado a dicho Municipio, circunstancia que impide la atención inmediata que se requiere.

(…) Adicionalmente, se observa que el Municipio requirió en distintas oportunidades a las autoridades departamentales y de Gestión de Riesgo de Desastres con el fin de mitigar la situación, quienes obviaron sus obligaciones alegando la falta de competencia para solucionarla. (…) Es tan crítica la problemática que azota al Corregimiento de Tacamocho, que la propia Universidad Nacional de Colombia, en informe técnico rendido en el trámite del presente proceso, formuló cinco (5) alternativas encaminadas a la reducción del acelerado proceso de erosión que lo afecta, entre las cuales recomendó como la mejor opción para solucionar la vulnerabilidad de su población, la de reubicación. (…).

Lo anterior, lleva a la Sala a considerar que mientras persistan las causas que originan el proceso de erosión del río Magdalena que afecta al Corregimiento de Tacamocho cualquier medida que se adopte para mitigar la situación resultará insuficiente. En ese orden, no puede perderse de vista que la acción popular tiene una naturaleza preventiva.

(…) Ahora, comoquiera que al interior del proceso se determinó que la medida más idónea para prevenir la vulnerabilidad de la población del Corregimientos de Tacamocho, es la reubicación de la población, es del caso establecer quienes son los responsables de su realización. (…). [E]s por ello que la Sala considera que, si bien es cierto que en atención a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad positiva, la reubicación de la población del Corregimiento de Tacamocho, le corresponde principalmente al Municipio de Córdoba y al Departamento de Bolívar, también lo es que la UNGRD, CORMAGDALENA, CARDIQUE y el FONDO DE ADAPTACIÓN, están obligados a prestar su asesoría, orientación y apoyo en dicha labor, pues esto hace parte de sus competencias legales, razón por la que la orden del Tribunal en este sentido se encuentra ajustada a derecho y, en consecuencia, será confirmada, como se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. (…) No obstante, en aras de garantizar la efectividad de la medida ordenada, se adicionará un literal al ordinal cuarto de la sentencia recurrida, en el sentido de exhortar al Departamento y al Municipio, para que, en cumplimiento de la orden de reubicación, incorporen la Gestión del Cambio Climático en sus planes de desarrollo y de ordenamiento territorial.

FONDO DE ADAPTACIÓN – No tiene por qué asumir la reubicación del Corregimiento de Tacamocho / FONDO DE ADAPTACIÓN - Sus funciones y objetivos se limitan a la atención de las fases de la emergencia relacionadas con la prevención y reconstrucción de sucesos originados en el fenómeno de la niña Se precisa que como la problemática objeto de estudio no guarda relación directa con el Fenómeno de la Niña ni con las consecuencias producidas por ese episodio climático, no le es exigible al Fondo de Adaptación la mitigación de la prolongación de sus efectos, comoquiera que sus funciones y objetivos se limitan a la atención de las fases de la emergencia relacionadas con la prevención y reconstrucción de sucesos originados en dicho fenómeno, más no por las causas o las circunstancias que dieron lugar a la acción popular de la referencia. (…) En ese orden, a juicio de la Sala, el Fondo de Adaptación no tiene por qué asumir la reubicación del Corregimiento de Tacamocho, puesto que, se insiste, no es responsable del manejo dado a tal problemática, que deviene desde el año 2008, esto es, con anterioridad a la ocurrencia del Fenómeno de la Niña durante algunos períodos de los años 2010 y 2011.

(…) De allí, que no se le sea imputable a la entidad la omisión en el cumplimiento de sus obligaciones, puesto que no se encuentran fundamentos para hacerle imputación jurídica respecto de la amenaza del derecho colectivo vulnerado. (..:) Ahora, en lo que respecta al Departamento, que insistió en que las competencias de coordinación, concurrencia y subsidiariedad positiva respecto de los municipios que lo conforman son únicamente de coordinación, la Sala recuerda que ley le asignó funciones de asesoría, orientación y apoyo a los entes territoriales de su jurisdicción, en materia de orden público y desarrollo, lo que incluye la gestión del riesgo de desastres, razón por la cual no puede obviar sus responsabilidades, pues le asiste el deber de responder por la implementación de procesos de conocimiento y reducción del riesgo y de manejo de desastres en el ámbito de su competencia territorial.

MEDIDAS CAUTELARES EN LA ACCIÓN POPULAR - Decreto en primera instancia sólo se puede restringir el derecho de una persona hasta ser vencida en juico / SUPENSIÓN PROVISIONAL – No puede decretarse hasta que no existan ordenes definitivas tomadas en segunda instancia [S]e advierte que el Tribunal en el literal k) del ordinal tercero de la parte resolutiva de la sentencia ordenó mantener las medidas cautelares decretadas de oficio el 16 de marzo de 2017.

(…) Al respecto, la Sala precisa que en sentencia de 21 de febrero de 2019 se consideró que la esencia de las medidas cautelares pugna con el carácter concluyente que tiene la sentencia, en razón a que la finalidad de aquellas es proteger y garantizar provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, para lo cual puede eventualmente restringirse el derecho de una persona, pero solo hasta que sea vencida en el proceso, pues siendo así desaparece la razón de ser de “lo provisional” y se da paso a unas órdenes definitivas.

(…) Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala advierte que en la parte resolutiva de la sentencia, el Tribunal ordenó la reubicación definitiva de la población del Corregimiento de Tacamocho a un lugar seguro. (…) Siendo ello así, comoquiera que las medidas cautelares no se subsumen en las órdenes adoptadas como definitivas por el Tribunal en la parte resolutiva de la sentencia, si se tiene en cuenta que aquella propende por la ejecución de actuaciones necesarias hasta tanto no se logre la reubicación definitiva de la población del Corregimiento de Tacamocho, la Sala considera, de conformidad con la jurisprudencia de la Sala referida en precedencia, que se debe modificar el literal k) del ordinal tercero de la sentencia apelada, en el sentido de adoptar las medidas cautelares como definitivas, conforme se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. (…) Sin embargo, se instará al Tribunal para que, en lo sucesivo, en las acciones populares de su conocimiento se abstenga de decretar medidas cautelares provisionales en la sentencia de primera instancia. (…) Adicionalmente, la Sala advierte que, de conformidad con el artículo 34 de la Ley 472, el comité de verificación de la sentencia, también debe estar conformado por el Juez.

En consecuencia, debido a que el Tribunal no está incluido en el comité de verificación ordenado en la sentencia apelada, se modificará el numeral cuarto de la parte resolutiva de la misma, en el sentido de ordenar su inclusión. FUENTE FORMAL: LEY 472 DE 1998 / LEY 1523 DE 2012. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Bogotá D. C., veintiocho (28) de noviembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 13001-23-33-000-2015-00052-02(AP) Actor: JAIME ALBERTO ORTEGA ÁLVAREZ Demandado: EPARTAMENTO DE BOLIVAR Y OTROS La Sala decide los recursos de apelación interpuestos por los apoderados de la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL CANAL DEL DIQUE -CARDIQUE[1], el FONDO DE ADAPTACIÓN[2], la UNIDAD NACIONAL PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES -UNGRD[3]- y el DEPARTAMENTO DE BOLÍVAR[4] contra la sentencia de 13 de abril de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar[5], que accedió a las pretensiones de la demanda.

I.- ANTECEDENTES I.1- La Demanda El señor JAIME ALBERTO ORTEGA ÁLVAREZ, en nombre propio, instauró acción popular contra el MUNICIPIO DE CÓRDOBA[6], el Departamento, la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL RÍO GRANDE DE LA MAGDALENA -CORMAGDALENA[7] y la UNGRD, en aras de lograr la protección del derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, cuya vulneración atribuyó al acelerado proceso de erosión que afecta al Corregimiento de Tacamocho.

I.2.- Hechos Afirmó que Tacamocho es un Corregimiento del Municipio, ubicado a orillas del río Magdalena, conformado por más de setecientas (700) familias que, desde hace aproximadamente quince años[8], se han visto afectadas en la parte sur por la erosión ocasionada por el río y las frecuentes inundaciones ante la inexistencia de un muro de contención. Indicó que el Laboratorio de Ensayos Hidráulicos de la Facultad de Ingeniería de la Universidad Nacional de Colombia, le entregó a CORMAGDALENA el informe núm. Cm-409 de febrero de 2008, denominado “estado actual del dique doble propósito existente entre los corregimientos de Tacamocho y Tacamochito, Municipio de Córdoba, Departamento de Bolívar”, en el que le puso de presente la erosión del río, en los siguientes términos: “[…] En la página 10 de dicho informe, fotografía 1-2: Rompimientos causados por la erosión de la orilla, dice el comentario “En el inicio del casco urbano agua arriba de Tacamocho la erosión está en el límite de la población como se ve en la fotografía 1-3, con la posibilidad que se siga migrando hacia aguas abajo, pero esta aseveración solo se puede conformar con mediciones de campo” […].

En la página 12 de dicho informe, en la Sección de Conclusiones y Recomendaciones dicen: “La erosión de la orilla se presenta desde el corregimiento de Tacamocho hacia aguas arriba en una longitud de 2 Km aproximadamente” … “se recomienda realizar mediciones topográficas y batimétricas de la zona de interés con el fin de conocer el verdadero efecto de la erosión y proceder a diseñar las obras necesarias”.

“Para el control de la erosión se requiere hacer obras de control que deben cubrir una longitud de la orilla aproximadamente 3 Km”. Advirtió que al no tenerse en cuenta ninguna de las anteriores recomendaciones, para el año 2012 la erosión del río Magdalena migró a aguas abajo y afectó a toda la población del Corregimiento de Tacamocho.

Destacó que el periódico El Universal de Cartagena, los días 1° y 15 de octubre de 2012, publicó dos artículos titulados “Al corregimiento de Tacamocho se lo podría llevar el río Magdalena” y “Tacamocho lanza S.O.S. por deslizamiento”, en los que aludió a la acelerada erosión del río, así como la preocupación del Alcalde Municipal por la situación, la falta de atención de las autoridades competentes y el riesgo “URGENTE e inaplazable” al que están expuestos sus habitantes.

Adujo que para el momento de presentación de la demanda se encontraba erosionado el jarillon de la parte de enfrente del Corregimiento, situación por la que muchas familias que vivían a las orillas del río desalojaron sus viviendas. Expuso que la intervención de los entes gubernamentales es urgente, en la medida que omitieron su deber de actuar a tiempo.

Con la demanda, el accionante solicitó decretar las siguientes medidas cautelares: “[…] Ordenar al Municipio de Córdoba Bolívar, Departamento de Bolívar, Cormagdalena y la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, enviar ingenieros hidráulicos y el personal profesional y técnico competente en el tema de la erosión para evaluar el estado actual del corregimiento de Tacamocho y plantear soluciones inmediatas a esta problemática.

Ordenar que posterior a la visita por parte de las entidades antes mencionadas se realice una reunión con la comunidad de Tacamocho y se socialice el diagnóstico y las acciones a seguir. Ordenar, a cargo del Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, los estudios necesarios para establecer la naturaleza del daño y las medidas urgentes a tomar para mitigarlo […]”.

I.3. Pretensiones El actor formuló las siguientes pretensiones: “[…] Ordenar al demandado (sic) ejecutar las acciones tendientes a evitar el daño contingente, y hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos. Ordenar realizar los estudios correspondientes y las acciones necesarias para evitar que esta erosión del Río Magdalena termine llevándose a este corregimiento de Córdoba Bolívar y evitar pérdidas humanas que pueda causar el deslizamiento […]”.

I.4. Defensa I.4.1. La UNGRD[9], por intermedio de apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda y propuso las excepciones que denominó “inepta demanda por falta de agotamiento del requisito de procedibilidad”, “falta de legitimación en la causa por pasiva” y “ausencia de los elementos que configuran la responsabilidad extracontractual”.

Para el efecto, argumentó que la competencia para realizar la implementación de los procesos de gestión del riesgo de desastres es de los alcaldes, como conductores del desarrollo local. Asimismo, indicó que, por mandato legal, su función es la de coordinar el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres. Concluyó que no se configuran los elementos de la responsabilidad que hagan viable una indemnización comoquiera que no existe: i) un hecho dañoso que le sea imputable; ii) un daño y su posterior perjuicio sufrido por el demandante; y iii) un nexo de causalidad que los vincule.

I.4.2. CORMAGDALENA[10], por intermedio de apoderado, propuso las excepciones que denominó “falta de legitimación en la causa por pasiva” y “no imputación de la omisión de protección del derecho colectivo alegado”, para lo cual adujo que no le es atribuible la omisión alegada, como hecho dañino, puesto que dentro de sus funciones no se encuentra prevista la prevención de inundaciones.

Al respecto, explicó que la misión de las Corporaciones Autónomas Regionales difiere de las funciones para las cuales fue creada CORMAGDALENA, pues aquellas administran el medio ambiente, los recursos naturales, propenden por el desarrollo sostenible de su jurisdicción y hacen parte del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres; por su parte, la creación de CORMAGDALENA obedeció a la recuperación de la navegación y la actividad portuaria, la conservación de tierras, la generación y distribución de energía y el aprovechamiento sostenible y preservación del medio ambiente en lo que corresponde al río Magdalena; y que no le asiste la prestación del servicio público de prevención de desastres que se puedan presentar en los municipios rivereños a ese río. En ese orden, señaló que es el Municipio el encargado de gestionar en su jurisdicción la prestación del referido servicio público, atender el llamado de los ciudadanos ante la posible amenaza de un desastre, ejecutar planes de acción tendientes a una efectiva protección del derecho invocado y tomar medidas para evitar la consumación de un daño, conforme lo establecido en las leyes 388 de 18 de julio de 1997[11], 715 de 21 de diciembre de 2011[12] y 1523 de 24 de abril de 2012[13].

Finalmente, precisó que celebró convenio interadministrativo núm. 1-0002- 2011 con el Municipio con el fin de cooperar con el ente territorial en la construcción de un dique doble propósito para la prevención de inundaciones, circunstancia que, en su sentir, demuestra que adelantó acciones, en el marco de sus funciones, encaminadas a prevenir la ocurrencia de un desastre.

I.4.3. El Departamento[14], por intermedio de apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda y propuso las siguientes excepciones: i.- “Inexistencia del daño o perjuicio atribuible”. Adujo que no existe prueba que indique que los daños causados al accionante derivan de hechos, acciones u omisiones que le sean atribuibles, máxime si se tiene en cuenta que el fenómeno de la niña agravó la situación del Municipio, lo que corresponde a una fuerza mayor que no era posible resistir; ii.- “Inexistencia de la vulneración”.

Argumentó que las obras de infraestructura de servicios, obra civil, relleno o aterramiento de calles, corresponde a un proceso presupuestal a cargo del ente territorial; iii.- “Falta de legitimación en la causa por pasiva”. Aseguró que la responsabilidad de la contratación de obras está a cargo del Municipio; iv.- “Innominada”. I.4.4. El Municipio[15], por intermedio de apoderada, respondió que la erosión del jarillón de protección de inundación del Corregimiento de Tacamocho se viene presentando como un evento frecuente de la sedimentación del río Magdalena.

Precisó que el Consejo Municipal de Gestión del Riesgo y funcionarios de la UNGRD, en reuniones celebradas el 13 de junio y el 24 de julio de 2014, concluyeron que para aliviar el caudal del río Magdalena, se debía restituir el antiguo cauce del caño La Burra, que actuaba como aliviadero del caudal del río en el sector aguas arriba de la ribera ubicada frente al Corregimiento, esto con el propósito de disipar la incidencia directa de la dinámica del cauce sobre esa localidad.

Asimismo, mediante Decreto núm. 406 de 24 de julio de 2014 se declaró el estado de calamidad pública con el fin de asumir de forma inmediata la contratación logística necesaria para efectuar todas las acciones tendientes a poner en funcionamiento la intervención de la retroexcavadora anfibia y rehabilitar el referido caño. Indicó que ante la continua erosión del jarillón, mediante Acta núm. 010 de 17 e octubre de 2014, se ordenó informar de la situación al Consejo Departamental de Gestión del Riesgo y Desastres para que realizara una visita técnica al Corregimiento y elaborara un plan de contingencia, el cual consistió en visitar las viviendas que se encontraban en las áreas de alto riesgo, disponer su reubicación, asumir los gastos de alquiler de los nuevos inmuebles y monitorear las referidas zonas por la Defensa Civil.

Puso de presente que, si bien la restitución del caño La Burra resultó exitosa, ante la situación era necesario ampliar su cauce para aliviar las fuerzas del río Magdalena hacia esa zona, razón por la cual el Consejo Municipal de Gestión del Riesgo de Desastres recomendó la construcción de espolones mediante sistema de geocontenedores, propuesta que requería de la inversión y apoyo de la UNGRD.

Señaló que con ocasión de la nueva declaratoria de calamidad pública, -Decreto núm. 582 de 20 de octubre de 2014-, desplegó las siguientes actuaciones: i) contrató una consultoría técnica para la construcción de los referidos espolones y un análisis técnico de la situación; y ii) gestionó ante la Unidad Departamental de Gestión del Riesgo la maquinaria requerida para ampliar el cause del caño y ante la UNGRD la inversión del proyecto de mitigación, requerimientos que fueron efectuados a las entidades mencionadas el 28 y 30 de octubre de esa anualidad.

Señaló que el 9 de marzo de 2015 radicó ante la UNGRD el proyecto para la construcción de espolones mediante el sistema de geocontenedores en cuantía de $10.966.012.500, monto que excede su presupuesto anual total, por lo que requiere de apoyo Departamental y Nacional. Concluyó que se encuentra demostrada la realización de acciones para evitar un daño mayor a las familias afectadas, quienes han sido evacuadas de sus viviendas y se encuentran en inmuebles seguros, además de las obras de mitigación de la erosión del río Magdalena sobre el Corregimiento durante el año 2014.

I.4.5. CARDIQUE[16], por intermedio de apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda por estimar que, en armonía de las funciones asignadas legal y constitucionalmente, no incurrió en actuación u omisión que le genere perjuicio al accionante, puesto que sus competencias en la realización de obras de gestión del riesgo o de mitigación de la erosión en el Corregimiento de Tacamocho, son complementarias a las labores de las Alcaldías y Gobernaciones.

Al respecto, precisó que, si bien integra el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres y que con fundamento en los principios de solidaridad, coordinación, concurrencia y subsidiariedad pasiva, debe apoyar a las entidades territoriales existentes dentro de la jurisdicción en los procesos de gestión del riesgo que correspondan a la sostenibilidad ambiental, dicho papel es complementario y subsidiario, pues son aquellos entes quienes tienen la competencia especifica en atención y prevención de desastres.

En ese orden, y luego de referirse a los hechos de la demanda, formuló las siguientes excepciones: i) “Hechos y criterios fácticos jurídicos y legales fundamentales para […] (CARDIQUE) en las excepciones de mérito propuestas y las exonerantes de responsabilidad”, ii) “falta de los requisitos legales de la acción”, iii) “denegación de la solicitud de vinculación de […] (CARDIQUE) por inexistencia de responsabilidad en la causa de origen de la acción popular” e iv) innominada.

I.4.6. El Fondo[17], por intermedio de apoderado[18], se opuso a la prosperidad de las pretensiones por considerarlas ajenas a sus competencias y propuso las excepciones de: i) “inepta demanda por el no agotamiento del requisito de procedibilidad”, ii) “falta de legitimación por pasiva” e iii) innominada. I.5. Pacto de cumplimiento El 12 de mayo de 2015 se dio inicio a la audiencia especial de pacto de cumplimiento[19], la cual fue aplazada para efectos de que se reunieran los comités de conciliación de las entidades accionadas con el fin de que se propusieran fórmulas reales de acuerdo.

La audiencia de pacto de cumplimiento se reanudó el 13 de julio de 2015[20] y se declaró fallida por la inasistencia del accionante y de la CARDIQUE. I.6. Medidas cautelares decretadas en primera instancia El Tribunal mediante auto de 25 de febrero de 2015[21] decretó, como medida cautelar, que el Municipio con apoyo del Departamento, la UNGRD y CORMAGDALENA realizaran las obras civiles necesarias para precaver la erosión, de conformidad con los estudios, diseños y proyectos definitivos con la inclusión de mediciones topográficas y barimétricas de la zona que permitan la gestión del riesgo.

Para lo anterior, el Tribunal le concedió al Municipio un término de 3 meses para realizar y/o procurar desarrollar la etapa de planificación contractual, 3 meses para elaborar el pliego de condiciones del contrato y el correspondiente proceso de selección y adjudicación para la construcción de la obra pública y 12 meses para la ejecución del respectivo contrato.

Posteriormente, mediante proveído de 16 de julio de 2015[22], suspendió la medida cautelar referida en precedencia, por considerar que la misma estaba encaminada a la realización de obras que podían resultar infructuosas para la protección de los derechos colectivos invocados, hasta tanto no se concluyeran los estudios contratados entre CORMAGDALENA y la Universidad Nacional, para lo cual se otorgó un término de 5 meses.

Asimismo, requirió al Municipio, al Departamento y a la UNGRD para que adoptaran las medidas de protección y contingencia necesarias para precaver la ocurrencia de un perjuicio irremediable con ocasión de las inundaciones que podían ser objeto los habitantes de la zona; y dispuso que, en caso de ser necesario, se adoptarán las medidas de evacuación de la población más próxima a las riberas del río, el suministro de atención primaria y su ubicación en zonas seguras.

Luego, el Tribunal mediante auto de 16 de marzo de 2017[23], consideró que, de conformidad con los estudios y diseños realizados por la Universidad Nacional para el manejo de las inundaciones en la población de Tacamocho, las medidas ordenadas en el auto de 25 febrero de 2015 carecían de eficacia para garantizar en corto plazo la protección del derecho colectivo reclamado, dado el inminente peligro que representan las inundaciones que podría sufrir la comunidad en el período invernal.

En consecuencia, ordenó como medidas cautelares de urgencia las siguientes: “[…] a).- Se ordena al Alcalde Municipal de Córdoba, Departamento de Bolívar, y al Gobernador del mismo Departamento, en su condición de jefes de la administración y de policía en los ámbitos de las entidades territoriales bajo su cargo, y al Director de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, para que en cumplimiento de las funciones legales que a cada uno corresponde en materia de gestión de riesgos, procedan en el marco de los Comités de Gestión de Riesgos de los que hacen parte, a elaborar e implementar un plan de emergencia y contingencia ante la erosión de la ribera del río Magdalena y las inundaciones a las que están expuestos los habitantes del Corregimiento de Tacamocho, a fin de garantizar su seguridad y prevenir desastres de los que puedan ser víctimas. b).- El Alcalde Municipal de Córdoba y el Gobernador del Departamento de Bolívar deberán hacer uso de sus funciones de jefes de policía para lograr, si fuere necesario, la evacuación y reubicación temporal de la población afectada. c).- En todo caso, el Alcalde Municipal de Córdoba y el Gobernador del Departamento de Bolívar prestarán y coordinarán la ayuda humanitaria que actualmente y en el futuro requieran los habitantes de Tacamocho por la pérdida o amenaza a su seguridad, viviendas y enseres, por causa de la erosión de la ribera del río y/o eventuales inundaciones, y gestionarán ante las autoridades nacionales la atención humanitaria que les corresponda. d).- Los Directores de CORMAGDALENA y CARDIQUE coordinarán con los funcionarios mencionados previamente, las acciones y recursos de las entidades que dirigen, orientados al cumplimiento del plan de emergencia y contingencia que se diseñe, en cuya elaboración y ejecución deberán participar. e).- Las medidas anteriores se tomarán sin perjuicio de las actividades que, en cumplimiento de sus funciones, las demandadas vienen ejecutando para paliar o solucionar definitivamente los problemas derivados de la erosión y riesgo de inundación en el Corregimiento mencionado. f).- El accionante y los accionados deberán informar al Tribunal de todo cambio sustancial que se produzca en las circunstancias que permitieron el decreto de las medidas anteriores y que pueda dar lugar a su modificación o revocatoria. g).- De conformidad con el artículo 241 del CPACA, el incumplimiento de las medidas cautelares dará lugar a la apertura de un incidente de desacato, como consecuencia del cual se podrán imponer las multas allí previstas a cargo del renuente.

Tercero: Las medidas anteriores se tomarán de manera inmediata, hasta que se decida de fondo el asunto […]”. La anterior decisión fue objeto de recurso de apelación por parte de la UNGRD[24], el cual fue resuelto por esta Corporación mediante proveído de 2 de agosto de 2018, en el sentido de confirmarla. II.- FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA RECURRIDA El Tribunal, mediante sentencia de 13 de abril de 2018[25], accedió a las súplicas de la demanda, bajo las siguientes consideraciones: Adujo que el Corregimiento de Tacamocho sufre un acelerado proceso de erosión que pone en riesgo la seguridad, la vida y los bienes de sus habitantes, que debe ser prevenido y mitigado por las autoridades demandadas en cumplimiento de las normas que establecen sus funciones.

Sostuvo que el Departamento, la UNGRD y CORMAGDALENA, conocían de la situación desde el año 2008, cuando la Universidad Nacional de Colombia rindió un informe técnico en virtud del contrato interadministrativo núm. 1- 033-2007, en el que relacionó el estado del dique doble propósito existente en el referido Corregimiento, cuya obra de protección fue ejecutada en su totalidad por CORMAGDALENA entre los años 2012 y 2013, con ocasión del Convenio núm. 1-0002-2011 y del contrato núm. 001-2011, suscritos con el Municipio.

Indicó que el nuevo informe técnico emitido por dicha Universidad en virtud del contrato interadministrativo celebrado en el año 2015 con CORMAGDALENA, recomendó la reubicación del Corregimiento debido a la gravedad de la situación, a la ineficacia de las demás obras posibles para superar la situación, su complejidad y su costo. Manifestó que el Departamento, el Municipio, CARDIQUE, CORMAGDALENA, la UNGRD y el Fondo tienen funciones cuyo cumplimiento coordinado resultaba necesario para el manejo del fenómeno de erosión que afecta al Corregimiento de Tacamocho y así evitar las consecuencias nocivas sobre los derechos de los comunidades asentadas en el entorno; problemática vinculada a fenómenos ambientales cuyo tratamiento debía avocarse por cada una de las entidades demandadas en el ámbito de sus competencias y en aplicación de los principios de complementariedad, coordinación, concurrencia y subsidiariedad, presupuestos que desvirtúan las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva invocadas.

Por lo último, precisó a qué entidades les correspondía ejecutar las obras, solicitar y conceder permisos y a cuáles ejercer funciones de inspección, vigilancia y control, e impartió las siguientes órdenes: “[…] a) El Municipio de Córdoba, Bolívar, el Departamento de Bolívar y el Fondo de Adaptación, en el marco de sus competencias y atendiendo los estudios examinados en la parte motiva y otros de que dispongan, garantizarán la reubicación de la población del Corregimiento de Tacamocho a un lugar seguro, donde no resulte amenazada por la erosión costera, crecientes o inundaciones causadas por el río Magdalena, y puedan acceder al mismo, a efectos de que pueda continuar desarrollando sus actividades económicas y proyectos de vida como comunidad. b) Se exhorta al Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio, para que en ejercicio de la función de “coordinar la ejecución de sus planes y programas con las entidades territoriales y prestarles asesoría, cooperación y asistencia técnica”, coadyuve a las entidades anteriores en la planeación, ejecución y eventual financiación del proyecto de reubicación de la comunidad de Tacamocho. c) Se exhorta a la Defensoría del Pueblo, la Personería Municipal de Córdoba y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – ICBF, para que intervenga en el proceso de reubicación de las familias asentadas en Tacamocho, a efectos de garantizar sus derechos fundamentales, en especial de los menores, sujetos de especiales protección. d) La reubicación deberá efectuarse por grupos familiares, en viviendas dignas, dotadas de servicios públicos domiciliarios, construidas con sujeción a las acciones urbanísticas pertinentes y los planes de ordenamiento del territorio, que podrán ser objeto de modificaciones, de ser necesario, para lograr la ejecución de esta sentencia y la protección de los derechos colectivos de la comunidad de Tacamocho. e) Tendrán derecho a ser reubicadas las personas que se incluyan en el censo que deberá elaborar en un término no superior a 30 días calendario el Alcalde Municipal de Córdoba, con el acompañamiento de la Personería del mismo Municipio, la Defensoría del Pueblo y del Departamento de Bolívar.

Dicho censo debe incluir las personas incluidas en las planillas aportadas al expediente por el accionante y el Municipio, y demás personas que hayan perdido sus viviendas por cuenta de la erosión costera y quienes habitan actualmente Tacamocho. – Las autoridades encargadas de la elaboración del censo impedirán que personas no afectadas puedan ser beneficiarias de las órdenes impartidas en esta sentencia Para recibir efectivamente el beneficio de la reubicación, las personas censadas deberán transferir previamente al Municipio los derechos sobre los inmuebles que ocupan actualmente, para que se proceda a la demolición de las construcciones correspondientes. f) CORMAGDALENA y CARDIQUE deberán tomar las decisiones, ejercitar las acciones y comprometer los recursos necesarios para contrarrestar el proceso de erosión que afecta la ribera del Río Magdalena con incidencia sobre el Corregimiento de Tacamocho, y evitar que siga produciendo efectos, mediante la construcción de obras y el desarrollo de proyectos adecuados a dichos propósitos. g) La Unidad de Gestión del Riesgos de Desastres – UNGRD -, prestará el apoyo técnico, informativo y educativo que requieran las demás entidades accionadas y los asesorará para la inclusión de la política de gestión del riesgo de desastres en los planes territoriales y en la ejecución de las obras y proyectos que adelanten en cumplimiento del presente fallo. h) Para el cumplimiento de las órdenes anteriores el Municipio de Córdoba, el Departamento de Bolívar, la UNGRD, CARDIQUE, CORMAGDALENA y el Fondo de Adaptación, conformarán una mesa de trabajo, una vez en firme la sentencia, en la cual, atendiendo sus competencias y principios de coordinación, subsidiariedad y complementariedad, definirán un plan de acción en un plazo que no podrá ser superior a dos (2) meses, donde asumirán los compromisos en materia administrativa, jurídica, técnica y presupuestal de los proyectos respectivos, con su respectivo cronograma de ejecución. Los compromisos en las materias anotadas deberán hacerse efectivos en un plazo que no podrá ser superior a ocho (8) meses contados a partir del vencimiento del plazo anterior y deberán concluir con la celebración de los contratos a cargo de las entidades obligadas.

Las entidades obligadas deberán gestionar oportunamente las autorizaciones para comprometer vigencias futuras que fueren necesarias. Las obras y proyectos a cargo de las entidades comprometidas deberán ejecutarse en un plazo que no podrá ser superior a un (1) año contado a partir del vencimiento del plazo de ocho (8) meses señalado en el párrafo anterior. i) El Departamento de Bolívar tendrá a su cargo la intermediación entre el Municipio de Córdoba, Bolívar, y las entidades del orden nacional. j) Las autoridades obligadas por este fallo deberán permitir la participación de los miembros de la comunidad de Tacamocho en la mesa de trabajo, socializarán con ella las decisiones asumidas y las mantendrán informadas, sin que puedan intervenir en el ejercicio de las competencias propias de dichas autoridades. k) Las órdenes impartidas a título de medidas cautelares seguirán rigiendo como tales hasta cuando quede en firme la sentencia que ponga término al proceso; y, una vez ejecutoriada esta última decisión, seguirán rigiendo como parte de la sentencia hasta cuando se logre la reubicación definitiva de la población de Tacamocho. l) Se ordena a las entidades obligadas a cumplir las órdenes impartidas por este fallo, que al vencimiento de cada plazo presenten ante el Tribunal Administrativo de Bolívar informe sobre su cumplimiento, hecho lo cual el Tribunal convocará al Comité de Verificación, a efecto de que lo estudie y pueda formular las recomendaciones pertinentes.

CUARTO. Conformar un Comité de Verificación para la constatación de la ejecución de las órdenes contenidas en la presente sentencia, en los términos de los artículos 34 de la Ley 472 de 1998, el cual estará integrado por: i) el actor popular; ii) un representante de la Personería Municipal de Córdoba; iii) un representante de la Defensoría del Pueblo; iv) un representante del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF); v) el Alcalde del Municipio de Córdoba; vi) el representante legal de CARDIQUE; vii) el representante legal de CORMAGDALENA, viii) un representante del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio; ix) el Agente del Ministerio Público delegado ante el Tribunal Administrativo de Bolívar; x) el Presidente de la Junta de Acción Comunal de la comunidad de Tacamocho o en su defecto, de la persona que la comunidad escoja; xi) el Gobernador del Departamento de Bolívar; xii) un representante del Fondo de Adaptación; xiii) un delegado de la Contraloría General de la República […]”.

III.- FUNDAMENTOS DE LOS RECURSOS DE APELACIÓN III.1. CARDIQUE[26] consideró que la orden relacionada con la construcción de obras y proyectos para el cumplimiento del fallo de instancia es atribuible a las autoridades territoriales toda vez que su función primordial, de conformidad con lo establecido en los artículos 30, 21 y 32 de la Ley 99, es la de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales, imponer sanciones o multas y adoptar e imponer las medidas necesarias para el restablecimiento del ambiente sano. Indicó que, si bien, la ley no le prohíbe invertir sus recursos en la realización de obras para contrarrestar la erosión del Corregimiento de Tacamocho, son los entes territoriales los encargados de invertir los recursos establecidos en sus presupuestos para ese tipo de obras.

Por lo anterior, solicitó revocar el numeral tercero, inciso f) del fallo recurrido. III.2. El Fondo[27] señaló que el a quo no valoró las razones ni las pruebas esgrimidas en su defensa, relacionadas con el marco legal de su competencia, e insistió en que las circunstancias fácticas que dieron lugar al proceso de la referencia resultan ajenas a su obrar, toda vez que la problemática se retrotrae a circunstancias ocurridas en los años 2004 y 2008, fechas anteriores a su creación. Adujo que aportó con la contestación el memorial núm. I-2017-002976 de 21 de abril de 2017, en el que puso de manifiesto que respecto de Tacamocho “no se recibió ninguna postulación”, documento que, en su criterio, acreditaba el desconocimiento de la problemática del corregimiento afectado.

Manifestó que no cuenta con recursos para concurrir junto con las demás entidades a la reubicación de las familias del Corregimiento de Tacamocho, pues el único proyecto de inversión para el que le asignaron recursos es el denominado “construcción y reconstrucción de las zonas afectadas por la ola invernal, Decreto 4580 de 2010”. Insistió en la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, comoquiera que el objeto del proceso es ajeno al fenómeno de la niña 2010- 2011, por lo que escapa del marco de su competencia. III.3.

La UNGRD[28] solicitó revocar el fallo recurrido en lo que a ella respecta. Como fundamento de la solicitud, indicó que el a quo no estableció cuál fue la conducta activa u omisiva que le era imputable, ni explicó la relación de causalidad entre la conducta y la afectación y/o amenaza del derecho colectivo amparado. Igualmente, afirmó que se efectuó una indebida valoración del material probatorio, puesto que los elementos de prueba existentes solo acreditan la amenaza del derecho colectivo invocado, pero no que esa amenaza sea producto de una acción u omisión de su parte.

III.4. El Departamento[29] adujo que el Tribunal no indicó con suficiente claridad las actuaciones o procedimientos que debe adelantar para garantizar la reubicación de la población, desconoció las actuaciones adelantadas en procura de mitigar el riesgo y no tuvo en cuenta la reglamentación contenida en el Decreto núm. 054 de 23 de febrero de 2017[30], que en los artículos 52 y 53 reguló lo relacionado con la gestión del riesgo y estableció que sus competencias son de coordinación y no de ejecución. En ese entendido indicó que adelantó las gestiones pertinentes en el marco de sus competencias.

IV.- CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Procurador Sexto Delegado ante esta Corporación[31] solicitó confirmar el fallo de instancia por considerar que se encuentra acreditado el riesgo inminente del Corregimiento de Tacamocho, el cual debe ser atendido por las entidades demandadas en cumplimiento de las competencias específicas en la prevención y atención de desastres, las cuales pueden ser financiadas con recursos propios o del Sistema General de Participaciones.

En lo que tiene que ver con la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva alegada por CARDIQUE, el Fondo y la UNGRD, recordó que dentro de las funciones de cada una de estas entidades, esta la de: i) participar con los demás organismos y entes competentes en el ámbito de su jurisdicción en los procesos de planificación y ordenamiento territorial con el fin de que el factor ambiental sea tenido en cuenta en las decisiones que se adopten; ii) ejecutar proyectos integrales de gestión del riesgo y adaptación al cambio climático orientados a la transformación estructural en el desarrollo territorial; y iii) dirigir la implementación de la gestión del riesgo de desastres y adelantar las medidas para modificar o disminuir las condiciones de riesgo existentes y futuras en el País; obligaciones plenamente exigibles en tratándose del reordenamiento territorial del Corregimiento de Tacamocho.

Concluyó que tales entidades son las llamadas a implementar los mecanismos para procurar la reubicación en zonas apropiadas de los habitantes de los predios afectados por las inundaciones y la erosión del río Magdalena en el Corregimiento de Tacamocho, razón por la cual deben adoptar las medidas necesarias para lograr ese objetivo de reubicación sin limitarse a cuestiones de tipo financiero.

V.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Generalidades de la acción popular La acción popular prevista en el artículo 88 de la Constitución Política y desarrollada por la Ley 472 de 5 de agosto de 1998[32], tiene como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados, exista peligro o agravio o un daño contingente, por la acción o la omisión de las autoridades públicas o de los particulares.

El objetivo de estas acciones es dotar a la comunidad afectada de un mecanismo jurídico expedito y sencillo para la protección de sus derechos. El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente Acerca del contenido y alcances de este derecho, la Sección Primera del Consejo de Estado, en sentencia de 26 de marzo de 2015[33] consideró lo siguiente: “[…] Proclamado por el literal l) del artículo 4º de la ley 472 de 1998, este derecho, orientado a precaver desastres y calamidades de origen natural o humano, busca garantizar por vía de la reacción -ex ante- de las autoridades la efectividad de los derechos y bienes jurídicos reconocidos por la Constitución a las comunidades y a las personas y la conservación de las condiciones normales de vida en un territorio”.

Por esto demanda de los entes públicos competentes la adopción de las medidas, programas y proyectos que resulten necesarios y adecuados para solucionar de manera efectiva y con criterio de anticipación (y no solo de reacción posterior a los desastres, como es habitual en las actuaciones de policía administrativa) los problemas que aquejan a la comunidad y que amenazan su bienestar, integridad o tranquilidad y que resultan previsibles y controlables bien por la simple observación de la realidad, bien por medio de la utilización de las ayudas técnicas de las que hoy dispone la Administración Pública.

De ahí que esta Sección haya destacado el carácter preventivo de este derecho haciendo énfasis en su vocación de “evitar la consumación de los distintos tipos de riesgo que asedian al hombre en la actualidad”[34], ya no solo naturales (v. gr. fuego, deslizamientos de tierra, inundaciones, sequías, tormentas, epidemias, etc.), sino también –cada vez más– de origen antropocéntrico (v.gr., contaminación del ambiente, intoxicaciones o afectaciones a la salud, destrucción o afectación de la propiedad privada o pública por accidentes, productos, actividades o instalaciones).

Pese al talante preventivo de este derecho colectivo, nada obsta para que su amparo pueda presentarse también ante situaciones que ya no solo constituyen riesgos sino vulneraciones concretas de los derechos e intereses reconocidos por la Constitución y la ley a la comunidad y a las personas que la conforman, y que, por ende, ameritan la intervención del Juez Constitucional.

En últimas, tanto la prevención como la protección, corrección y restitución de estos derechos frente a situaciones que los afectan constituyen objetivos propios de las acciones populares; a las que, como se mencionó líneas arriba, es inherente una dimensión preventiva, protectora, reparadora y restitutoria de los derechos que amparan.[35] De acuerdo con lo señalado por la jurisprudencia de esta Corporación, el derecho a la seguridad pública ha sido definido como “parte del concepto de orden público (…) concretado en las obligaciones que tiene el Estado de garantizar condiciones mínimas que permitan el desarrollo de la vida en comunidad (…) Su contenido general, implica, de acuerdo con la jurisprudencia citada, en el caso de la seguridad, la prevención de los delitos, las contravenciones, los accidentes naturales y las calamidades humanas”[36].

Supone, entonces, una Administración Pública activa, técnica y comprometida con la asunción permanente de sus responsabilidades y con el monitoreo constante de aquellos ámbitos de la vida diaria que están bajo su cargo, como presupuesto de la actuación anticipada o preventiva (y también reactiva) que instaura como estándar de sus actuaciones.

No se puede olvidar que es misión de las autoridades realizar las acciones y adoptar las medidas que resulten indispensables para garantizar la vida e integridad de los residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y, en general, el conjunto de derechos de los que son titulares; para lo cual es esencial su compromiso con la prevención de situaciones de amenaza o vulneración de esos derechos, en especial cuando ellas son susceptibles de ser anticipadas mediante la fiscalización permanente de la realidad y la adopción oportuna de las medidas pertinentes para asegurar la efectividad de los derechos, bienes e intereses de la comunidad y de sus miembros.

Todo ello, lógicamente, en un marco de razonabilidad y de proporcionalidad, pues mal puede suponer la imposición a la Administración de obligaciones imposibles de cumplir por razones técnicas, jurídicas, económicas o sociales […]”. De la misma forma, la Sala en sentencia de 10 de noviembre de 2017[37] hizo énfasis respecto de lo indicado por la Corte Constitucional en relación con el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, así: “[…] El derecho a la prevención y atención de desastres está consagrado en la ley 472 de 1998, como un derecho de carácter colectivo a la seguridad y la prevención de desastres técnicamente previsibles.

En principio, el derecho carece de jerarquía constitucional y su protección debe perseguirse mediante las acciones colectivas, de grupo o de cumplimiento. De acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, las acciones populares tienen como objetivos “evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible”, y su procedencia está sujeta a que se presente: “a) una acción u omisión de la parte demandada, b) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos, peligro o amenaza que no es en modo alguno el que proviene de todo riesgo normal de la actividad humana y, c) la relación de causalidad entre la acción u omisión y la señalada afectación de tales derechos e intereses”.

A su turno, la procedencia de la acción de tutela para la protección de intereses y derechos colectivos es excepcional, pues dada la existencia de procedimientos legales idóneos para su defensa, en los cuales se puede llevar a cabo un amplio debate probatorio y buscar las medidas para una adecuada protección a derechos que se caracterizan por su naturaleza difusa (titularidad individual y colectiva), la obligatoriedad de su defensa por parte de todos los niveles de la comunidad (particulares, empresas, autoridades públicas y comunidad internacional), y la necesidad de adoptar un enfoque de prevención, hace que la participación del juez de tutela se encuentre plenamente limitada a perseguir la protección de posiciones subjetivas de derechos fundamentales que se encuentren amenazadas […]”[38].

(Negrillas del original) Acerca del contenido y alcance de este derecho, la jurisprudencia de esta Sección[39] ha sido enfática en señalar que: “[…] Proclamado por el literal l) del artículo 4º de la ley 472 de 1998, este derecho, orientado a precaver desastres y calamidades de origen natural o humano, busca garantizar por vía de la reacción -ex ante- de las autoridades la efectividad de los derechos y bienes jurídicos reconocidos por la Constitución a las comunidades y a las personas y la conservación de las condiciones normales de vida en un territorio”.

De ahí que esta Sección haya destacado el carácter preventivo de este derecho haciendo énfasis en su vocación de “evitar la consumación de los distintos tipos de riesgo que asedian al hombre en la actualidad”, ya no solo naturales (v. gr. fuego, deslizamientos de tierra, inundaciones, sequías, tormentas, epidemias, etc.), sino también –cada vez más– de origen antropocéntrico (v.gr., contaminación del ambiente, intoxicaciones o afectaciones a la salud, destrucción o afectación de la propiedad privada o pública por accidentes, productos, actividades o instalaciones) […]”.

Caso Concreto En el caso sub examine, el señor JAIME ALBERTO ORTEGA ÁLVAREZ instauró acción popular contra el MUNICIPIO, el DEPARTAMENTO, CORMAGDALENA y la UNGRD, por considerar transgredido el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, cuya vulneración atribuye al acelerado proceso de erosión que afecta al Corregimiento de Tacamocho, causado por el río Magdalena.

La acción fue conocida en primera instancia por el Tribunal, que en sentencia de 13 de abril de 2018, accedió al amparo del derecho colectivo invocado al encontrar acreditado que el acelerado proceso de erosión que afecta al Corregimiento de Tacamocho está vinculado a fenómenos naturales, que ponen en riesgo la seguridad, la vida y los bienes de los habitantes del Corregimiento de Tacamocho.

Agregó que la anterior situación debe ser prevenida y mitigada por cada una de las entidades demandadas en el marco de sus competencias legales. En consecuencia, ordenó la reubicación de la población de dicho Corregimiento a un lugar seguro donde sus miembros no resulten amenazados por la erosión costera, crecientes o inundaciones causadas por el río Magdalena, en el cual puedan desarrollar sus actividades económicas y proyectos de vida; así como la realización de obras y el desarrollo de proyectos adecuados para dichos propósitos.

Igualmente, precisó que las viviendas en las que se reubique a la población del Corregimiento de Tacamocho deben ser dignas, dotadas de servicios públicos domiciliarios y construidas con sujeción a las normas urbanísticas pertinentes y a los planes de ordenamiento territorial. Inconformes con la anterior decisión, CARDIQUE, el Fondo, la UNGRD y el Departamento, presentaron recursos de apelación, en los que argumentaron que el Tribunal desconoció las pruebas que acreditaban la falta de competencia de esas entidades en la gestión del riesgo, la cual, en sus criterios, radica en las autoridades territoriales.

Problema jurídico La Sala advierte que los argumentos expuestos por las apelantes se fundamentan en la ausencia de responsabilidad en la vulneración del derecho colectivo invocado y la falta de competencia para dar cumplimiento a las órdenes impartidas por el Tribunal. Siendo ello así, a la Sala le corresponde resolver sobre la competencia de las entidades apelantes para atender la problemática planteada en la presente solicitud de amparo.

Para resolver tal cuestionamiento, la Sala examinará el material probatorio allegado al sub examine: -. Informe de visita núm. CM-409 de febrero de 2008, titulado: “Estado actual del dique doble propósito existente entre los corregimientos de Tacamocho y Tacamochito, Municipio de Córdoba, Departamento de Bolívar”, elaborado por el Laboratorio de Ensayos Hidráulicos de la Facultad de Ingeniería de la Universidad Nacional de Colombia, en razón del convenio interadministrativo núm. LEHUN-CM-1-033-2007 suscrito con CORMAGDALENA, en el que se evidencia el proceso de erosión del Corregimiento de Tacamocho (folios 6 a17), documento del que se destaca: “[…] Durante la visita, se pudo establecer, que el sector afectado es de unos 2000 metros, comenzando al lado de la zona urbana de Tacamocho y hacia aguas arriba en dirección de Tacamochito.

Los procesos de erosión de la orilla y el desbordamiento han afectado la carretera que se encuentra destruida en varios tramos. […] 1.3. Descripción de la situación El casco urbano del corregimiento de Tacamocho permanece incomunicado por vía terrestre y presenta alto riesgo debido al efecto de la erosión que ha causado el avance de la orilla aguas arriba del casco urbano […].

Los desbordamientos presentados durante el último invierno afectaron el dique doble propósito produciéndose rompimientos en varios tramos […]. Cerca del casco urbano de Tacamocho hay sectores en donde la orilla alcanzó el dique doble propósito destruyéndolo casi en su totalidad […]”. En el inicio del casco urbano aguas arriba de Tacamocho la erosión está en el límite de la población como se ve en la fotografía 1-3, con la posibilidad que siga migrando hacia aguas abajo, pero esta aseveración solo se puede conformar con mediciones de campo. […] 2.

Conclusiones y recomendaciones Durante los recorridos efectuados por el dique se encontró que presenta tramos destruidos que impiden la comunicación terrestre entre los corregimientos de Tacamocho y Tacamochito. Los tramos destruidos son consecuencia de los desbordamientos y la erosión de la orilla de la margen izquierda del río Magdalena.

La erosión de la orilla se presenta desde el corregimiento de Tacamocho hacia agua arriba en una longitud de 2Km aproximadamente. La comunidad manifiesta su propuesta de reactivar un antiguo cauce del río a la altura de la isla Guacamayal para desviar parte del caudal a una zona retirada de Tacamocho. Se recomienda realizar mediciones topográficas y batimétricas de la zona de interés con el fin de conocer el verdadero efecto de la erosión y proceder a diseñar y presupuestar las obras necesarias.

Se estima que para el control de inundaciones se necesita construir un dique de una longitud de 2.6. km como una variante del actual y retirado de la orilla. Para el control de erosión se requiere hacer obras de control de que deben cubrir una longitud de la orilla aproximadamente de 3 km […]” (Resaltado de la Sala). -. Copia del artículo “Tacamocho lanza S.O.S por deslizamientos”, publicado el 15 de octubre de 2014 en el diario El Universal, en el que se reconoce el proceso de erosión que afecta al Corregimiento de Tacamocho (folios 18 a 20).

Del documento se destaca: “[…] se recomienda reubicar a los hogares que viven sobre las riberas del río y que están en mayor riesgo, pues la erosión es preocupante […]”. -. Copia del artículo “Al corregimiento Tacamocho se lo podría llevar el río Magdalena” publicado el 1o. de octubre de 2012 en el Diario El Universal, en el que se advierte el acelerado proceso de erosión de Tacamocho (folios 21 a 23).

Del documento se destaca: “[…] cuatro kilómetros de terrenos del afluente que se han ido falda abajo, son el resultado de la acelerada erosión que está presentando el caudal, al parecer por falta de mantenimiento e inversión desde hace mucho tiempo […]”. -. Siete (7) fotografías en las que se observa un proceso de erosión, agrietamiento de una parte de terreno aledaño a un río y la ayuda que solicitan pobladores de Tacamocho (folios 24 a 30). -.

Listado de habitantes de Tacamocho, en el que se relaciona nombres, apellidos y número identificación (folios 31 a 52). -. Copia del convenio interadministrativo núm. 1-0002-2011 de 16 de febrero de 2011, celebrado entre CORMAGDALENA y el Municipio de Córdoba, que tiene por objeto la “[…] CONSTRUCCIÓN DE OBRAS DE PROTECCIÓN CONTRA INUNDACIÓN EN EL SECTOR TACAMOCHO- TACAMOCHITO, MUNICIPIO DE CÓRDOBA, DEPARTAMENTO DE BOLÍVAR […]” (folios 156 a 159). -.

Copia del Acta núm. 03 de 13 de junio de 2014, correspondiente a la reunión celebrada por el Consejo Municipal de Gestión del Riesgo de Desastre, con el fin de analizar la situación de emergencia en el Corregimiento de Tacamocho, por efectos de la erosión producto de la incidencia directa del río Magdalena, sobre la margen del río adyacente a la población (folios 231 a 233).

Del documento se destaca: “[…] Toma la palabra el señor Alcalde municipal […] quien manifiesta su gran preocupación por la situación que vive el corregimiento de Tacamocho, a causa de la erosión causada por el Río Magdalena. Hace énfasis en que este corregimiento ha sido azotado por dos olas invernales, las inundaciones sufridas superan el 90 por ciento de su totalidad, dejando afectados económica y socialmente a esta población. […] La comisión Técnica después de realizar la visita, recomienda lo siguiente: […] b. Controlar y estabilizar el proceso de erosión progresiva generado en la rivera adyacente al corregimiento de Tacamocho, mediante la implementación de obras para el control de estos efectos, dentro de los cuales se recomienda priorizar la construcción de cuatro espolones construidos con geocontenedores, con un costo […].

Como medida adoptada de forma inmediata para contribuir al control de la erosión en la orilla del río adyacente al corregimiento de Tacamocho se planeó la participación directa de una retroexcavadora del banco de maquinaria asignado al Departamento de Bolívar por la Unidad Nacional de Gestión de Riesgo de Desastre – UNGRD, igualmente se plantea la rehabilitación del terraplén de protección contra inundación construido en la margen del sector urbano del corregimiento de Tacamocho, el cual presenta deterioros que no garantizan su eficiente funcionamiento […]”. -.

Copia del oficio sin número de 13 de junio de 2014, mediante el cual el Alcalde del Municipio de Córdoba remite al Director de la UNGRD copia del Acta núm. 03 de 13 de junio de esa anualidad. Del documento se destaca: “[…] De antemano dejamos de manifiesto la necesidad que tenemos de contar con su gran apoyo para contribuir a la población de este corregimiento, ya que si no se toman las medidas sobre emergencia de forma inmediata esta será acentuada con los incrementos de los niveles del río Magdalena en la próxima temporada invernal.

Por lo que solicitamos respetuosamente apoyo para mitigar la situación de emergencia que vive este corregimiento de nuestro municipio […]”. El referido oficio tiene sello de recibido de fecha 26 de junio de 2014 y número de radicación 2014ER005472. -. Copia del Acta del Comité Local de Prevención y Atención de Desastres – CLOPAD núm. 05 de 24 de julio de 2014, correspondiente a la reunión celebrada por el Consejo Municipal de Gestión del Riesgo de Desastre, en la que se recomienda la declaración de calamidad pública en el municipio de Córdoba, por la situación de emergencia que presenta el Corregimiento de Tacamocho, causada por el severo fenómeno de erosión (fs. 236 a 238). -.

Copia del Decreto núm. 406 de 24 de julio de 2014, “Por el cual se declara la calamidad pública en el Corregimiento de Tacamocho, Municipio de Córdoba, Departamento de Bolívar; y se dictan otras disposiciones”, expedido por el Alcalde del Municipio de Córdoba (fs. 241-247). Del documento se destaca: “[…]

ARTÍCULO PRIMERO: Declarar la CALAMIDAD PÚBLICA en el Corregimiento de Tacamocho, Municipio de Córdoba, Bolívar, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva del presente decreto para atender en el término de dos (2) meses la declaratoria de emergencia natural presentada en el corregimiento de Tacamocho, a causa de la progresiva erosión que sufre el Jarillón frontal de este corregimiento, por la incidencia de directa del río Magdalena producto de la sedimentación que sufre, que obliga a cambiar su cauce y que amenaza nuevamente la estabilidad de 513 familias damnificadas en la pasada ola invernal.

ARTÍCULO SEGUNDO: Ordenar los trámites respectivos para la celebración de los contratos que estén relacionados con la solución de los problemas existentes […] y que permitan ejecutar las obras, prestar los servicios o suministros necesarios para prevenir, mitigar, coordinar y atender cualquier situación de desastre o calamidad que se origine por la erosión progresiva que sufre el Jarillón frontal del corregimiento de Tacamocho, y la realización de su correspondiente supervisión […].

ARTÍCULO TERCERO: COORDINACIÓN. La Secretaría del Interior y de Gobierno, a través del Consejo Municipal para la Gestión de Riesgo de Desastres – CMGRD del Municipio, será la encargada de coordinar todas las actuaciones legales y administrativas dirigidas al manejo de la situación de emergencia que se presenta en el corregimiento de Tacamocho.

Parágrafo: La reubicación de familias que se encuentre ubicadas en zonas de alto riesgo, se adelantará de conformidad con los programas establecidos por el Municipio y no se llevarán a cabo en cumplimiento de la CALAMIDAD PÚBLICA que se declara mediante el presente acto. […]

ARTÍCULO QUINTO: TRASLADOS PRESUPUESTALES. Durante la vigencia de la Calamidad Pública […] la oficina de presupuesto de este Municipio podrá hacer los traslados presupuestales que se requieran dentro del presupuesto de la entidad, par garantizar el suministro de bienes, la prestación de servicios o la ejecución de las obras necesarias para superar la emergencia […]”. -.

Copia del Acta núm. 10 de 17 de octubre de 2014, correspondiente a la reunión celebrada por el Consejo Municipal de Gestión del Riesgo de Desastre, con el fin de atender la alerta roja del Corregimiento de Tacamocho (folios 248 a 250). Del documento se destaca: “[…] Toma la palabra […] quien manifiesta su gran preocupación por el corregimiento Tacamocho, por el problema de erosión que viene sufriendo hace años, y que cada vez es más progresivo, teniendo en cuenta que las extensiones de playones que existían al frente del Jarillón de protección no existen y que la erosión se agudizó de tal forma que ha destruido parte de esta protección amenazando con la desaparición de esta comunidad.

Manifiesta que a pesar de que la Alcaldía municipal ha hecho trabajos de mitigación, como fue restitución del caño La Burra, esto es insuficiente para impedir los avances de la erosión que ha producido el cambio del cauce del río Magdalena y su incidencia directa sobre el Jarillón de protección frontal de esa comunidad. Que una situación de emergencia en la cual se debe tener claro que el apoyo a nivel departamental y nacional son vitales para resolverla.

Toma la palabra […] quien manifiesta que es necesario realizar un plan de evacuación para las viviendas ubicadas en la zona de alto riesgo, y que esto deber ser de forma urgente. Además, inmediatamente se procederá a notificar a la Unidad Departamental para la Gestión de Riesgo de Desastres la situación actual en la que se encuentra este Corregimiento.

Toma la palabra […] quien manifiesta que esta emergencia es causada por la sedimentación que sufre el río Magdalena en toda su extensión, por eso su dinámica ahora causa incidencia directa hacía el Jarillón de protección, muy a pesar de que el Caño La Burra sea aliviadero o descanso de las aguas del río Magdalena. La erosión que vive el corregimiento de Tacamocho necesita medidas de mitigación de mayor inversión como son la construcción de espolones y que esto debe ser gestionado lo más pronto posible.

Teniendo en cuenta que el Municipio no cuenta con recursos para este tipo de inversiones y que está en riesgo la vida de los integrantes de esta comunidad las medidas iniciales que se deben tomar son la demarcación de las zonas de riesgo, y la evacuación de las viviendas que se encuentran en alto riesgo […]”. (Resalta la Sala). -. Copia del plan de acción elaborado por el Consejo Municipal de Gestión del Riesgo de Desastre el 19 de octubre de 2014, para atender la erosión en el corregimiento de Tacamocho del Municipio de Córdoba (folios 255 a 256). -.

Copia del Acta núm. 12 de 20 de octubre de 2014, correspondiente a la reunión celebrada por el Consejo Municipal de Gestión del Riesgo de Desastre, con el fin de examinar la situación de emergencia del Corregimiento de Tacamocho y revisar el análisis técnico rendido por la Unidad Departamental de Gestión de Riesgo de Desastre (folios 257 a 260).

Del documento se destaca: “[…] el municipio de Córdoba no se encuentra preparado para atender una calamidad de esta magnitud, que la Alcaldía municipal ha hecho un plan de contingencia y que se ha comprometido son solucionar los arriendos temporales a las familias afectadas […]. […] que el fenómeno de erosión a orillas de las riberas del río Magdalena son eventos frecuentes que este tiene por lo que su dinámica desfavorablemente para las comunidades ribereñas […].

La situación de Tacamocho es preocupante sobre todo teniendo en cuenta que la erosión se generó en el jarillón de protección contra inundación de esta comunidad […] […] es importante gestionar ante el Departamento y a nivel nacional todas las ayudas necesarias para que las personas que resulten damnificadas por este fenómeno, inicialmente las 25 familias que se encuentran en la zona de alto riesgo por deslizamiento.

También es importante analizar que no solo es la necesidad de construir espolones si no que es necesario gestionar recursos para la rehabilitación del Jarillón de protección por que este se encuentra deteriorado por la erosión en un gran porcentaje, lo que puede permitir que una vez mitigada la emergencia por erosión, se sufra una nueva emergencia por inundación […]”. -.

Copia del Decreto núm. 582 de 20 de octubre de 2014 “Por la cual se declara una situación de calamidad pública en el Corregimiento de Tacamocho, Municipio de Córdoba, Departamento de Bolívar”, expedido por el Alcalde de Córdoba, en el que se ordena la elaboración y aprobación de un plan de acción específico en un término de tres (3) días (fs. 261-267) -.

Copia del oficio sin número de 24 de octubre de 2014, mediante el cual el Alcalde del Municipio de Córdoba solicitó al Director Ejecutivo de CORMAGDALENA, apoyo urgente para mitigar la situación de emergencia que afectaba al Corregimiento de Tacamocho por la erosión progresiva. (folios 268 a 269). Dicho documento fue recibido el 30 de octubre. -.

Copia del informe denominado “Análisis de la emergencia por erosión progresiva del dique de protección del Corregimiento de Tacamocho”, en el que el Alcalde y el Secretario del Interior del Municipio de Córdoba reconocen el continuo proceso de erosión que afecta al Corregimiento de Tacamocho, la necesidad de evacuar a las familias afectadas y monitorear la situación, y relacionan como acciones de mitigación de la emergencia, el presupuesto elaborado con el apoyo técnico de la UNGRD por valor de $10.966.012.500.oo (fs. 271-275). -.

Formato para consolidar la información de daños y necesidades del Municipio de Córdoba, diligenciado por los integrantes del Comité Regional para Prevención y Atención de Desastres -CREPAD, el 20 de octubre de 2019, en el que se relaciona la gravedad de la emergencia que afecta al Corregimiento de Tacamocho. Del documento se destaca: “[…] 2.1.

Pérdidas humanas | | |Corregimiento Tacamocho |2. Pérdidas | | | |materiales | | | |3. Afectación a la | | | |infraestructura | | | |institucional | […] Necesidades prioritarias Las necesidades prioritarias del municipio son: La principal necesidad para el corregimiento de Tacamocho es mitigar el riesgo de inundación frenando la erosión del jarillón de protección con espolones ubicados en la zona afectada.

Por otro lado, se hace necesario evacuar a las personas a zonas seguras y lejanas al área afectada por la erosión. Se hace necesario: kits de comida, cocina y aseo para las familias afectadas. […]” (Resalta la Sala). -. Copia de los oficios sin número de 10 de noviembre de 2014, mediante los cuales el Alcalde de Córdoba solicita a la Secretaría de Obras Públicas de la Gobernación de Bolívar y al Director General de CARDIQUE, “apoyo en visita técnica urgente al corregimiento de Tacamocho” (folios 284 y 285).

De los documentos se destaca: “[…] Como es de su conocimiento el Municipio de Córdoba declaró calamidad pública en el corregimiento de Tacamocho, donde los efectos de la erosión progresiva se están incrementando de manera vertiginosa poniendo en riesgo a la población civil de esta comunidad, la situación cada día es más crítica y la cifra de familias afectadas puede aumentar en cualquier momento.

El municipio no cuenta con recursos suficientes para atender una emergencia de esta índole, por lo que debe gestionar ante otros organismos que pueda aportar de forma positiva a mitigar la emergencia. Por lo anteriormente expuesto solicitamos de manera urgente delegue comisión para visita técnica al corregimiento, para que desde su entidad nos apoye en el diagnostico de la situación y en sus posibles soluciones […]”.

Las anteriores solicitudes fueron recibidas en las referidas entidades el 11 de noviembre de 2014 y la primera de ellas la identificó con el número de radicación EXT-BOL-14-016743. -. Copia del oficio sin número de 6 de noviembre de 2014, mediante el cual el Alcalde de Córdoba solicita al Secretario del Interior de Cartagena, “inversiones inmediatas y apoyo logístico para prevenir calamidades en el corregimiento de Tacamocho” (folios 286 a 287).

La solicitud se recibió el 10 de noviembre de 2014 bajo el número de radicación EXT-BOL-14-016507. -. Copia del Acta núm. 01 de 26 de marzo de 2015, correspondiente a la reunión celebrada por el Comité Local de Prevención y Atención de Desastres – CLOPAD, con el fin de establecer “[…] La administración de los recursos para la atención de las calamidades producto de la fuerte erosión del rio Magdalena sobre la población de Tacamocho.

Formato de actas, que contiene lo referente a los alojamientos temporales, modalidad arrendamientos […]”, y en la que se relacionan 36 familias que necesitan atención para suplir la necesidad de alojamiento temporal, por resultar damnificadas “por la fuerte erosión del río Magdalena que amenaza con la destrucción total del corregimiento de Tacamocho” (folios 288 a 291). -.

Formato único de registro de hogares afectados por situación de desastre, calamidad o emergencia, en el que se relaciona: tipo de evento “erosión del río Magdalena”, fecha de evento “18 de octubre de 2014”, lugar: “TACAMOCHO, BOLÍVAR” y 66 personas. Censo realizado por la Alcaldía (folios 292 a 299). -. Copia del contrato interadministrativo núm. 0-0019-2015 de 4 de marzo de 2015, suscrito entre CORMAGDALENA y la Universidad Nacional de Colombia, con el objeto de elaborar estudios y diseños para obras de mitigación y manejo de las inundaciones que el Río Magdalena ocasionada en Tacamocho (folios 355 a 367). -.

Informe Técnico Preliminar del Análisis Morfodinámico del Río Magdalena, sector Tacamocho, elaborado por la Facultad de Ingeniería de la Universidad Nacional de Colombia en julio de 2015 (folios 368 a 388). Del documento se destaca: “[…] La situación hoy en día presenta un proceso acelerado de erosión sobre el frente del pueblo con retrocesos importantes que han afectado viviendas y, sobre todo, el dique de control de inundación, dejando totalmente expuesta a la población a esta amenaza. […] 5.

Consideraciones Generales A partir de este análisis preliminar se puede considerar que Tacamocho se encuentra ubicado, prácticamente en la mitad del río, bajo la amenaza de inundaciones y procesos erosivos que se pueden activar en cualquier época. Si bien esta condición, analizada preliminarmente, pero conocidos sus efectos desde siempre por sus habitantes, se ha podido manejar, no sin dejar perdidas de bienes y afectación grave a la cotidianidad en las gentes, no quiere decir que se siga sosteniendo de la misma manera.

Los efectos erosivos actuales son muy fuertes y están afectando los terrenos que conformaban la orilla más permanente y relativamente estable, lo cual se convierte en una situación de incertidumbre, especialmente por todos los cambios que se avecinan durante la estabilización de un nuevo cauce debido al desequilibrio que ha sufrido todo el tramo por la corta del meandro, que al parecer, no se cortó lo suficientemente atrás y su aparente evolución es hacia volver a formarse cambiando nuevamente toda la morfología de la zona.

Y dentro de esta gran dinámica, se encuentra localizado Tacamocho. Se recomienda adelantar planes de contingencia de gran magnitud, para enfrentar los actuales procesos erosivos y la próxima época húmeda en donde seguramente van a presentar inundaciones. Dada el área que se involucra en los cambios morfológicos y la ubicación particularmente desfavorable de Tacamocho se considera oportuno pensar en un proyecto de reubicación de todo el centro poblado debido a la gran magnitud del fenómeno. Prácticamente Tacamocho es una isla […]”.

(Resaltado de la Sala). - Informe CM-019-15-10 de diciembre de 2015, denominado “Estudios y diseños de las obras de mitigación para el manejo de las inundaciones producidas por el río Magdalena en la población Tacamocho”, elaborado por la Universidad Nacional de Colombia con ocasión del contrato interadministrativo núm. 0-019-2015 suscrito con CORMAGDALENA (folios 404 a 541).

Del documento se destaca: “[…] 10. Consideraciones generales Es evidente que Tacamocho se ve enfrentado a las amenazas por erosión e inundación y esto se debe básicamente a su posición geográfica dentro del cauce del río Magdalena, tal como se analizó en el capítulo de la Geomorfología, en donde se establece que se encuentra prácticamente en el centro del cauce en una zona, por demás, altamente activa en su morfología. La vulnerabilidad de Tacamocho frente a estas amenazas es alta.

Frente a la inundación, su cota o nivel de rasante media del área donde está asentada la población se encuentra a 1.60 metros por debajo del nivel del río para una creciente con periodo de retorno de 25 años, como se estableció en los análisis del capitulo 9 hidrología e hidráulica, y como se evidencio durante las visitas y trabajos de campo.

Con respecto a la vulnerabilidad frente a los procesos erosivos su condición es altamente desfavorable, toda vez que los estratos inferiores están conformados por arenas que tienen una baja resistencia a la erosión generada por la incidencia directa de la corriente. Los fenómenos de amenaza, constituidos por crecientes en el río y la incidencia de la corriente sobre las orillas de Tacamocho no son susceptibles de cambiar, por lo menos mediante mecanismos razonablemente viables, por lo que se debe considerar que siempre se van a presentar.

Para reducir la vulnerabilidad y hacerla mitigable, se han emprendido varias acciones. Frente a las inundaciones, se han construido diques, que si bien han funcionado para controlar el desborde, estos han fallado por la acción de la amenaza de la erosión y entonces se generan condiciones de emergencia más grave para la población porque la inundación se da en forma súbita reduciendo el tiempo de reacción de la gente, llevando a la pérdida de bienes y poniendo en serio riesgo la vida de las personas.

En cuanto a los procesos erosivos, es poco lo que se ha hecho, por es más porque no se ha vislumbrado una acción que pueda ser efectiva. Bajo las anteriores consideraciones, la condición de riesgo se debe considerar alta en la medida que está en serio peligro la vida y bienes de los habitantes. Con el ánimo de intentar plantear algunas obras para reducir la vulnerabilidad del territorio o hacerlo mitigable, se analizan varias alternativas de intervenciones, que se presentan en el siguiente capítulo. 11.

Posibles intervenciones Dada la complejidad de la situación, se plantean posibles intervenciones entre medidas estructurales y no estructurales. 11.1. Obras de protección En el presente apartado se hace necesario la formulación de obras que pudieren servir para el manejo de las inundaciones y procesos erosivos en el corregimiento de Tacamocho. 11.1.1.

Espolones en tubería metálica confinando balsacretos […] Costo total alternativa 1 $40.523.861.738 11.1.2. Tablestacado metálico […] Costo total alternativa 2 $93.277.667.738 11.1.3. Espolones y protección marginal en roca […] Costo total alternativa 3 $171.725.655.738 11.2. Corta del Meandro […] Costo total alternativa 4 $81.053.655.738 11.3.

Reubicación A partir de los análisis de las posibles obras para mitigar el riesgo, que resultan desproporcionadas frente a la magnitud de la pérdida de bienes, se plantea una solución de mayores alcances en seguridad como es la reubicación del centro poblado en un lugar por fuera de la zona de divagación, con lo cual se evitan los problemas de erosión e inundación y, más aún, con esto se conseguiría, bajo un nuevo modelo de urbanismo, brindar mejor asistencia en servicios básicos y complementarios mejorando ostensiblemente la calidad de vida de todos los pobladores. […] Costo total alternativa 5 $30.094.262.295 […] 12.

Conclusiones En años anteriores se han formulado diversas obras para el control de inundaciones en la población de Tacamocho, las cuales en su mayoría corresponden a la construcción de diques para el control de desbordamiento del río Magdalena, los cuales se deterioran, afectados por los cambios de nivel, por erosiones causadas por la lluvia o por el tránsito a que se ven sometidos.

En consecuencia, si no se les hace un mantenimiento periódico resultan fallando durante su creciente. Adicionalmente, estos diques están sujetos a que si el terreno de fundación se pierde por procesos erosivos en la orilla fallan totalmente como está ocurriendo actualmente. A partir del fenómeno del la Niña 2010-2011, las condiciones sedimentológicas y morfológicas de la zona donde se localiza Tacamocho cambiaron drásticamente con la corta del meandro aguas arriba de la población, lo que ocasionó que la corriente incidiera directamente sobre la orilla del centro poblado y generara unos procesos erosivos muy severos, que produjeron el retroceso de la misma perdiéndose el dique de control y de paso el derribamiento de un numero importante de viviendas.

Dichos procesos erosivos han continuado, afectando más viviendas y calles provocando desplazamiento de la población. […] El estudio de morfodinámica permitió establecer que la población de Tacamocho se encuentra localizada en la zona de divagación y dinámica más activa del río Magdalena, es decir, en la mitad del río, quedando sometida recurrentemente a fenómenos de inundación, y bajo la amenaza de procesos erosivos severos la mayor parte del tiempo […]” (Resaltado de la Sala). -.

Oficios sin números de fecha 15 de diciembre de 2015, mediante los cuales el Director Ejecutivo de CORMAGDALENA remite al Director General del UNGRD y al Director para las Regiones, copia del informe técnico que antecede (folios 402 a 403). -. Oficio de 11 de julio de 2016, en el cual el Alcalde de Córdoba informa al Tribunal sobre los escritos dirigidos al Gobernador del Departamento de Bolívar y al Director General del UNRGD, en mayo de esa anualidad, con el fin de contextualizarles sobre la continua situación de riesgo del Corregimiento de Tacamocho y solicitarles apoyo logístico y económico para mitigar la emergencia (folios 552 a 579). -.

Oficio sin número de mayo de 2016, mediante el cual la Subdirectora General del UNRGD le informa al Alcalde de Córdoba que recibieron el escrito relacionado con la situación de alto riesgo que se presenta en el Corregimiento de Tacamocho y que están a la espera de unos resultados para tomar las medidas pertinentes (folio 580). Del documento se destaca: “[…] Al respecto me permito informarle que el pasado sábado 24 de mayo, en conversación sostenida ente el Gobernador del Departamento de Bolívar y el Director de esta Unidad, el señor Gobernador manifestó que se encuentra coordinando la realización de una reunión que cuente con la participación de entidades y autoridades del orden nacional, departamental y local que tienen que ver con el tema, con el fin de definir una estrategia interinstitucional para abordar la problemática de riesgo en dicho sector del río Magdalena.

En este orden de ideas, quedamos a la espera de los resultados de la reunión mencionada en función de los cuales se tomarán las decisiones respecto del manejo que se debe (sic) problemática existente […]”. -. Copia del artículo “Asamblea sesiona en Tacamocho y exige atención del Gobierno Nacional”, publicado el 13 de julio de 2016 en el diario El Universal, en el que autoridades municipales y departamentales exigen la intervención urgente del Gobierno Nacional ante la crisis que afronta el Corregimiento con ocasión de la erosión del río Magdalena (folios 581 a 582).

Del documento se destaca: “[…] El Gobierno Nacional le pasa la responsabilidad para solucionar la emergencia a la Gobernación de Bolívar y nunca presentan una solución al problema, indicó la mandataria local. La Alcaldesa explicó que hay que definir de manera inmediata la reubicación del pueblo, pues es una millonaria inversión que se debe hacer desde el orden nacional […]”. -.

Copia del artículo “Tacamocho resiste arremetida del río Magdalena”, publicado el 13 de julio de 2016 en el diario El Universal, en el que se relacionan pronunciamientos de algunos damnificados con la erosión y la visita de inspección realizada por la Alcaldía Municipal (folios 583 a 584). -. Copia del memorando núm. I-2017-002976 de 21 de abril de 2017, mediante el cual el Subgerente de Proyectos del Fondo de Adaptación informó al Asesor II – Equipo de Trabajo Defensa Judicial, que el Corregimiento de Tacamocho no se postuló a ninguna actividad de recuperación, construcción y reconstrucción de zonas afectadas por el Fenómeno de la Niña 2010-2011 (folio 655). -.

Copia del memorando núm. I-2017-002978, suscrito por el Asesor III del Macroproyecto la Mojana del Fondo de Adaptación, dirigido a la Secretaría General y a la Subgerencia de la Gestión del Riesgo de la entidad, en el que relaciona el pronunciamiento que esa Coordinación emitió respecto del proceso de la referencia (folios 656 a 659). Del documento se destaca: “[…] En el marco misional se adelantan proyectos de reconstrucción en los sectores de salud, acueducto y saneamiento básico, vivienda, medio ambiente, reactivación económica, educación, transporte, mitigación del riesgo y específicamente para el caso de esta Coordinación, el macro proyecto La Mojana como un componente de la Subgerencia de Gestión del Riesgo del Fondo de Adaptación, postulado por el DNP mediante postulación 165 presentada ante el Consejo Directivo núm. 04 realizado el 29 de septiembre de 2011, Macro Proyecto que como se indicó, no contempla dentro de su ámbito de acción el corregimiento de Tacamocho, municipio de Córdoba, Departamento de Bolívar […]”. -.

Oficio núm. GOBOL-17-015458 de 15 de mayo de 2017, por medio del cual el Director de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencia remite al Tribunal copia del “Acta 01 de reunión del Consejo Municipal de Gestión del Riesgo de Desastres de Córdoba - Bolívar” y del “Plan de Contingencia aprobado por el Consejo Municipal de Gestión del Riesgo de Desastres de Córdoba en reunión. Copia del Acta 02 del Consejo […]” (folios 692 a 693). -.

Copia del Acta núm. 01 de 6 de abril de 2017, mediante la cual el Consejo Municipal de Gestión del Riesgo de Desastres y miembros de la comunidad de Tacamocho, elaboran e implementan el plan de contingencia y emergencia ante la erosión de la ribera del río Magdalena y las inundaciones a las que están expuestos los habitantes del Corregimiento (folios 694 a 701). -.

Copia del Acta núm. 02 de 25 de abril de 2017, mediante la cual el Consejo Municipal de Gestión del Riesgo de Desastres, aprueba el plan de contingencia y emergencia ante la erosión de la ribera del río Magdalena y las inundaciones a que están expuestos los habitantes del Corregimiento de Tacamocho (folios 703 a 707). -. Copia del plan de contingencia por el fenómeno de erosión e inundaciones en el corregimiento de Tacamocho (fs. 708 a 734 y 738 a 764). -.

Copia del contrato núm. 001-2011 de 1o. de abril de 2011, celebrado entre el Municipio de Córdoba y la Asociación Regional de Municipios del Caribe – AREMCA, con el fin de construir obras de protección contra inundación en el sector Tacamocho y Tacamochito (folios 807 a 813). -. Oficio núm. OAJ-RO-1870-2017 de 27 de diciembre de 2017, mediante el cual el apoderado de la UNGRD allega al Tribunal informe realizado por la Subdirección para la Reducción del Riesgo de esa entidad, en el que acredita el cumplimiento de las medidas cautelares decretadas en el trámite judicial (folios 875 a 900). -.

CD contentivo de: i) “Plan de Emergencia y Contingencia por el fenómeno de erosión e inundaciones en el Corregimiento de Tacamocho”, elaborado y actualizado por la Gobernación de Bolívar en octubre de 2017; ii) copia del Acta núm. 12 de 18 de octubre de 2017, mediante la cual el Consejo Municipal de Gestión del Riesgo de Desastres aprueba la actualización del plan de contingencia y emergencia ante la erosión e inundaciones del Corregimiento de Tacamocho; y iii) formatos de actas de tres (3) reuniones celebradas por la UNRGD el 27 de septiembre de 2017, con el objeto de tomar acciones inmediatas en el cumplimiento de las medidas cautelares decretadas en el asunto de la referencia (folio 901).

Del anterior recuento, la Sala advierte que el Corregimiento de Tacamocho se encuentra en un estado apremiante ante la acelerada erosión del río Magdalena en cualquier época del año, y las inundaciones causadas durante las épocas de lluvias. Asimismo, la Sala observa que pese a las múltiples acciones y alternativas implementadas por la administración municipal para mitigar la situación, como la elaboración e implementación de planes de emergencia y contingencia ante la erosión de la ribera del río Magdalena y las inundaciones a las que están expuestos los habitantes, estas han sido ineficaces ante la gravedad de la problemática que, sin duda, debe ser atendida por un conjunto de autoridades del orden municipal, departamental y nacional, máxime si se tiene en cuenta el costo de las obras que se requieren para minimizarla.

La Sala precisa que, si bien podría pensarse que el Municipio no adelantó acciones encaminadas a apropiar vigencias fiscales que aseguraran la disponibilidad presupuestal para atender las obras que redujeran el riesgo de la población afectada por la erosión del río Magdalena, lo que en principio, constituiría un incumplimiento de la autoridad en sus obligaciones tendientes a la protección de los derechos e intereses colectivos, lo cierto es que las medidas adelantadas y gestionadas no ha sido efectivas debido al costo excesivo de las alternativas propuestas para superar la problemática, precio que sin duda es superior al presupuesto anual asignado a dicho Municipio, circunstancia que impide la atención inmediata que se requiere.

Adicionalmente, se observa que el Municipio requirió en distintas oportunidades a las autoridades departamentales y de Gestión de Riesgo de Desastres con el fin de mitigar la situación, quienes obviaron sus obligaciones alegando la falta de competencia para solucionarla. Es tan crítica la problemática que azota al Corregimiento de Tacamocho, que la propia Universidad Nacional de Colombia, en informe técnico rendido en el trámite del presente proceso, formuló cinco (5) alternativas encaminadas a la reducción del acelerado proceso de erosión que lo afecta, entre las cuales recomendó como la mejor opción para solucionar la vulnerabilidad de su población, la de reubicación. Para la Universidad Nacional de Colombia dicha medida resulta ser la más benéfica para el Corregimiento de Tacamocho, debido al sobrecosto de las otras alternativas, la complejidad de las obras, la confiabilidad estructural, eficacia, impacto morfológico y el valor socioeconómico de estas.

Respecto de la naturaleza preventiva de la acción popular, en sentencia de 25 de mayo de 2017, esta Sala consideró lo siguiente: “[…] Finalmente, la Sala estima necesario precisar, en relación con la naturaleza preventiva de las acciones populares, que no es requisito para su ejercicio el que exista un daño o perjuicio de los derechos o intereses que se busca amparar, sino que basta que exista el riesgo de que se produzca, en razón de los fines públicos que las inspiran[40].

Riesgo que en el sub lite quedó demostrado con las pruebas aportadas por las partes y las recaudadas de oficio por el fallador de primera instancia[41]”. Ahora, comoquiera que al interior del proceso se determinó que la medida más idónea para prevenir la vulnerabilidad de la población del Corregimientos de Tacamocho, es la reubicación de la población, es del caso establecer quienes son los responsables de su realización. De las autoridades competentes en materia de gestión del riesgo El Gobierno Nacional a través del Decreto 4147 de 3 de noviembre de 2011[42] creó la UNGRD con el fin de que una entidad del orden nacional se encargara de asegurar la coordinación y transversalidad en la aplicación de las políticas de gestión de riesgo de desastres para lograr su optimización. El artículo 3° de dicha normativa previó que el objetivo de la UNGRD era dirigir la implementación de la gestión del riesgo de desastres en atención a las políticas de desarrollo sostenible, así como coordinar el funcionamiento y desarrollo continuo del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres –SNPAD-.

Las funciones de la UNGRD están contenidas en el artículo 4° ibidem que ordena lo siguiente: “Artículo 4°. Funciones. Son funciones de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres las siguientes: 1. Dirigir y coordinar el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres –SNPAD, hacer seguimiento a su funcionamiento y efectuar propuestas para su mejora en los niveles nacional y territorial. 2.

Coordinar, impulsar y fortalecer capacidades para el conocimiento del riesgo, reducción del mismo y manejo de desastres, y su articulación con los procesos de desarrollo en los ámbitos nacional y territorial del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres –SNPAD. 3. Proponer y articular las políticas, estrategias, planes, programas, proyectos y procedimientos nacionales de gestión del riesgo de desastres, en el marco del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres –SNPAD y actualizar el marco normativo y los instrumentos de gestión del SNPAD. 4.

Promover la articulación con otros sistemas administrativos, tales como el Sistema Nacional de Planeación, el Sistema Nacional Ambiental, el Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación y el Sistema Nacional de Bomberos, entre otros, en los temas de su competencia. 5. Formular y coordinar la ejecución de un plan nacional para la gestión del riesgo de desastres, realizar el seguimiento y evaluación del mismo. 6.

Orientar y apoyar a las entidades nacionales y territoriales en su fortalecimiento institucional para la gestión del riesgo de desastres y asesorarlos para la inclusión de la política de gestión del riesgo de desastres en los Planes Territoriales. 7. Promover y realizar los análisis, estudios e investigaciones en materia de su competencia. 8.

Prestar el apoyo técnico, informativo y educativo que requieran los miembros del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres –SNPAD. 9. Gestionar, con la Unidad Presidencial de Cooperación Internacional de Colombia, la consecución de recursos para fortalecer la implementación de las políticas de gestión del riesgo de desastres en el país. 10.

Administrar y mantener en funcionamiento el sistema integrado de información de que trata el artículo 7° del Decreto-ley 919 de 1989 o del que haga sus veces, que posibilite avanzar en la gestión del riesgo de desastres. 11. Las demás funciones que le sean asignadas y que correspondan a la naturaleza de la entidad. Parágrafo. Entiéndase la gestión del riesgo de desastres como el proceso social orientado a la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, estrategias, planes, programas, regulaciones y acciones permanentes para el conocimiento y la reducción del riesgo y para el manejo de desastres, con el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible.” (Resaltado de la Sala) En armonía con lo dispuesto, el artículo 17 ibidem estableció las funciones de la Subdirección para el Conocimiento del Riesgo de la UNGRD, de las cuales se destacan las siguientes: “Artículo 17.

Funciones de la Subdirección para el Conocimiento del Riesgo. Son funciones de la Subdirección para el Conocimiento del Riesgo, las siguientes: […] 3. Promover, en coordinación con las autoridades competentes en la materia, a nivel nacional y territorial, la identificación de las amenazas y de la vulnerabilidad, como insumos para el análisis del riesgo de desastres, así como coordinar el diseño de guías y el uso de lineamientos y estándares para este proceso. […] 9.

Generar insumos técnicos que apoyen la gestión de recursos para la financiación de estudios e investigaciones orientadas al conocimiento del riesgo de desastres por parte de las entidades del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres –SNPAD, así como para la creación de sistemas de monitoreo o el fortalecimiento de los existentes. […] 14.

Asesorar y brindar asistencia técnica a departamentos y municipios en la formulación de proyectos tendientes a mejorar el conocimiento del riesgo de desastres. 15. Determinar, en coordinación con la Oficina Asesora de Planeación e Información, las necesidades estratégicas de información en materia de Conocimiento del Riesgo para el país y priorizar las necesidades de inversión para su elaboración, captura, actualización y consolidación. […]” (Resaltado de la Sala) De igual forma, la Subdirección de Reducción del Riesgo, según el artículo 18 de la normativa en comento, tiene a su cargo las siguientes funciones: “Artículo 18.

Funciones de la Subdirección de Reducción del Riesgo. Son funciones de la Subdirección de Reducción del Riesgo, las siguientes: [….] 3. Generar insumos para la promoción de políticas que fortalezcan el proceso de reducción del riesgo de desastres en los niveles nacional y territorial. […] 6. Promover a nivel nacional y territorial, la intervención correctiva y prospectiva del riesgo, y la protección financiera frente a desastres, así como coordinar el diseño de guías y el uso de lineamientos y estándares para este proceso. 7.

Apoyar a las entidades nacionales y territoriales del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres –SNPAD en la gestión de recursos para la financiación de proyectos de reducción del riesgo de desastres. […] 9. Asesorar y brindar asistencia técnica a departamentos y municipios en la formulación de proyectos para la reducción del riesgo de desastres. […] 11.

Promover y generar insumos para la incorporación de acciones de reducción del riesgo en los diferentes instrumentos de planificación del desarrollo, el ordenamiento territorial, la gestión ambiental y los proyectos de inversión en los ámbitos sectorial y territorial, integrando las directrices del Gobierno Nacional de adaptación y mitigación ante el cambio climático […]” (Resaltado de la Sala).

El Gobierno Nacional mediante la Ley 1523, adoptó la Política Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y estableció el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres. La normativa en mención define la gestión del riesgo de desastres como “[…] un proceso social orientado a la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, estrategias, planes, programas, regulaciones, instrumentos, medidas y acciones permanentes para el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres, con el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible […]”.

Asimismo, dispuso que era una política de desarrollo indispensable para asegurar, entre otros, la seguridad territorial y los derechos e intereses colectivos de las poblaciones y las comunidades en riesgo, razón por la que debe estar intrínsecamente asociada con la planificación del desarrollo seguro, con la gestión ambiental territorial sostenible, en todos los niveles de gobierno y la efectiva participación de la población[43].

La anterior definición es complementada por los numerales 1o., 6 y 11 del artículo 4° de la misma disposición, en el sentido de que en el caso de los eventos hidrometeorológicos la adaptación al cambio climático corresponde a la gestión del riesgo de desastres en la medida en que está encaminada a la reducción de la vulnerabilidad o al mejoramiento de la resiliencia en respuesta a los cambios observados o esperados del clima y su variabilidad, gestión que también implica la promoción de una mayor conciencia del riesgo, que busca impedir o evitar que se genere, reducirlo o controlarlo cuando ya existe; de igual forma, prepararse y manejar las situaciones de desastre, así como para la posterior recuperación entendida como rehabilitación y reconstrucción. Como responsables de la gestión del riesgo, la Ley 1523 señaló a todas las autoridades y habitantes del territorio.

En consecuencia, en tratándose de las autoridades, asignó a las entidades públicas, privadas y comunitarias el desarrollo y ejecución de los procesos de gestión del riesgo que comprenden conocimiento y reducción del riesgo y manejo de desastres, en el marco de sus competencias, su ámbito de actuación y su jurisdicción, como componentes del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres.

Por su parte, cuando se trata de los habitantes del territorio, los hizo corresponsables de la gestión del riesgo y, por tanto, deben actuar con precaución, solidaridad, autoprotección, tanto en lo personal como en lo de sus bienes y acatar lo dispuesto por las autoridades[44]. En relación con el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres –Sistema Nacional-, dispuso su artículo 5° que era el conjunto de entidades públicas, privadas, de políticas, normas, procesos, recursos, planes, estrategias, instrumentos, mecanismos, así como la información atinente a la temática, que se aplica de manera organizada para garantizar la gestión del riesgo en el País. En cuanto a su organización, la instancia superior del Sistema de Gestión del Riesgo es el Consejo Nacional, integrado por el Presidente de la República, el Director de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo y los Gobernadores y Alcaldes en sus respectivas jurisdicciones, órgano encargado de orientar el Sistema y, entre otras funciones, de “[…] Propender por la armonización y la articulación de las acciones de gestión ambiental, adaptación al cambio climático y gestión del riesgo […]” y “[…] Orientar y articular las políticas y acciones de gestión ambiental, ordenamiento territorial, planificación del desarrollo y adaptación al cambio climático que contribuyan a la reducción del riesgo de desastres […]”[45].

En los ámbitos territoriales, la Sala encuentra que la ley otorgó funciones específicas en materia de gestión del riesgo a los Alcaldes y Gobernadores, las cuales se ilustrarán a continuación. Para los Gobernadores las funciones son las siguientes: “1.- “[…] Proyectar a las regiones la política del Gobierno Nacional en materia de gestión del riesgo […]”.[46] 2.- “[…] Responder por la implementación de los procesos de conocimiento y reducción del riesgo y de manejo de desastres […]”.[47] 3.- “[…] Poner en marcha y mantener la continuidad de los procesos de gestión del riesgo de desastres en su territorio […]”. 4.- “[…] Integrar en la planificación del desarrollo departamental, acciones estratégicas y prioritarias en materia de gestión del riesgo, especialmente a través del plan de desarrollo departamental y demás instrumentos de planificación bajo su responsabilidad […]”. 5.- “[…] Coordinar los Municipios de su territorio de manera concurrente y con subsidiariedad positiva […]”.

A los Alcaldes les fueron asignadas las funciones descritas a continuación: 1.- Como conductor del desarrollo local, “es el responsable directo de la implementación de los procesos de gestión del riesgo en el distrito o municipio, incluyendo el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres en el área de su jurisdicción.”[48](Negrillas fuera del texto) 2.- “Integrar en la planificación del desarrollo local, acciones estratégicas y prioritarias en materia de gestión del riesgo de desastres, especialmente, a través de los planes de ordenamiento territorial, de desarrollo municipal o distrital y demás instrumentos de gestión pública”.[49] 3.- En un plazo no mayor a un año, contado a partir de que se sancione la Ley 1523, deberán incorporar en sus respectivos planes de desarrollo y de ordenamiento territorial las consideraciones sobre desarrollo seguro y sostenible derivadas de la gestión del riesgo, y por consiguiente, los programas y proyectos prioritarios para estos fines, y en particular, “[…] incluirán las previsiones de la Ley 9ª de 1989 y de la Ley 388 de 1997, o normas que las sustituyan, tales como los mecanismos para el inventario de asentamientos en riesgo, señalamiento, delimitación y tratamiento de las zonas expuestas a amenaza derivada de fenómenos naturales, socio naturales o antropogénicas no intencionales, incluidos los mecanismos de reubicación de asentamientos; la transformación del uso asignado a tales zonas para evitar reasentamientos en alto riesgo; la constitución de reservas de tierras para hacer posibles tales reasentamientos y la utilización de los instrumentos jurídicos de adquisición y expropiación de inmuebles que sean necesarios para reubicación de poblaciones en alto riesgo, entre otros […]”.

Adicional a lo anterior, ambos funcionarios deberán: -. “[…] Formular e implementar planes de gestión del riesgo para priorizar, programar y ejecutar acciones por parte de las entidades del sistema nacional, en el marco de los procesos de conocimiento del riesgo, reducción del riesgo y de manejo de desastres, como parte del ordenamiento territorial y del desarrollo, así como para realizar su seguimiento y evaluación [ ]”[50]. -.

“Formular y concertar con sus respectivos consejos de gestión del riesgo, un plan de gestión del riesgo de desastres y una estrategia para la respuesta a emergencias de su respectiva jurisdicción, en armonía con el plan de gestión del riesgo y la estrategia de respuestas nacionales. El plan y la estrategia, y sus actualizaciones, serán adoptados mediante decreto expedido por el gobernador o alcalde, según el caso en un plazo no mayor a noventa (90) días, posteriores a la fecha en que se sancione la presente ley”[51]. -.

Integrar en los planes de ordenamiento territorial el análisis del riesgo en el diagnóstico biofísico, económico y socioambiental y, considerar, el riesgo de desastres, como un condicionante para el uso y la ocupación del territorio, procurando de esta forma evitar la configuración de nuevas condiciones de riesgo. Asimismo, en un plazo no mayor a un año, contado a partir de que se sancione la Ley 1523, deberán revisar y ajustar los planes de ordenamiento territorial y de desarrollo municipal y departamental vigentes que no hubiesen incluido la gestión del riesgo.[52] Adicionalmente, en la Ley 1523 se define el cambio climático como la “[…] Importante variación estadística en el estado medio del clima o en su variabilidad, que persiste durante un período prolongado (normalmente decenios o incluso más).

El cambio climático se puede deber a procesos naturales internos o a cambios del forzamiento externo, o bien a cambios persistentes antropogénicos en la composición de la atmósfera o en el uso de las tierras […]”. Dicho concepto también se encuentra desarrollado en el numeral 4 del artículo 3 de la Ley 1931 de 7 de julio de 2018[53], que lo define como la “[…] Variación del estado del clima, identificable, por ejemplo, mediante pruebas estadísticas, en las variaciones del valor medio o en la variabilidad de sus propiedades, que persiste durante largos períodos de tiempo, generalmente decenios o períodos más largos.

El cambio climático puede deberse a procesos internos naturales o a forzamientos externos tales como modulaciones de los ciclos solares, erupciones volcánicas o cambios antropogénicos persistentes de la composición de la atmósfera por el incremento de las concentraciones de gases de efecto invernadero o del uso del suelo. El cambio climático podría modificar las características de los fenómenos meteorológicos e hidroclimáticos extremos en su frecuencia promedio e intensidad, lo cual se expresará paulatinamente en el comportamiento espacial y ciclo anual de estos […]”.

Los artículos 8 y 9 de esa normativa, establecen que las autoridades departamentales y municipales incorporaran la gestión de riesgo del cambio climático en sus planes de desarrollo y de ordenamiento territorial, a través de la formulación de Planes de Gestión del Riesgo Climático, Territoriales y Sectoriales, que de conformidad con lo previsto en el artículo 11 ibidem, deben ser armónicos con los Planes Departamentales y Municipales de Gestión del Riesgo.

Ahora, en lo que tiene que ver con las Corporaciones Autónomas Regionales, el artículo 30 de la Ley 99 de 22 de diciembre de 1933, establece que tendrán por objeto “[…] la ejecución de las políticas, planes, programas y proyectos sobre medio ambiente y recursos naturales renovables, así como dar cumplida y oportuna aplicación a las disposiciones legales vigentes sobre su disposición, administración, manejo y aprovechamiento, conforme a las regulaciones, pautas y directrices expedidas por el Ministerio del Medio Ambiente […]”.

Dichas Corporaciones Autónomas Regionales integran el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo según lo previsto en el artículo 31 de la Ley 1523 de 24 de abril de 2012[54], normativa que también establece que deben apoyar a las entidades territoriales de su jurisdicción en todos los estudios necesarios para el conocimiento y la reducción del riesgo, en los siguientes términos: “[…] Artículo 31.

Las Corporaciones Autónomas Regionales en el Sistema Nacional. Las corporaciones autónomas regionales o de desarrollo sostenible, que para efecto de la presente ley se denominarán las corporaciones autónomas regionales, como integrantes del sistema nacional de gestión del riesgo, además de las funciones establecidas por la Ley 99 de 1993 y la Ley 388 de 1997 o las leyes que las modifiquen.

Apoyarán a las entidades territoriales de su jurisdicción ambiental en todos los estudios necesarios para el conocimiento y la reducción del riesgo y los integrarán a los planes de ordenamiento de cuencas, de gestión ambiental, de ordenamiento territorial y de desarrollo. Parágrafo 1°. El papel de las corporaciones autónomas regionales es complementario y subsidiario respecto a la labor de alcaldías y gobernaciones, y estará enfocado al apoyo de las labores de gestión del riesgo que corresponden a la sostenibilidad ambiental del territorio y, por tanto, no eximen a los alcaldes y gobernadores de su responsabilidad primaria en la implementación de los procesos de gestión del riesgo de desastres.

Parágrafo 2º. Las corporaciones autónomas regionales deberán propender por la articulación de las acciones de adaptación al cambio climático y la de gestión del riesgo de desastres en su territorio, en virtud que ambos procesos contribuyen explícitamente a mejorar la gestión ambiental territorial sostenible. Parágrafo 3°. Las corporaciones autónomas regionales como integrantes de los consejos territoriales de gestión del riesgo, en desarrollo de los principios de solidaridad, coordinación, concurrencia y subsidiariedad positiva, deben apoyar a las entidades territoriales que existan en sus respectivas jurisdicciones en la implementación de los procesos de gestión del riesgo de acuerdo con el ámbito de su competencia y serán corresponsables en la implementación. Parágrafo 4°.

Cuando se trate de Grandes Centros Urbanos al tenor de lo establecido en la Ley 99 de 1993, en lo relativo a los comités territoriales, harán parte de estos las autoridades ambientales locales […]”. En tratándose de la Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique – CARDIQUE, se destaca que esta se encuentra integrada por las entidades territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biográfica o hidro geográfica, con jurisdicción en tres ecorregiones: i) Zona Costera y Ciénaga Virgen, ii) Canal del Dique y iii) Montes de María, está última integrada por los municipios de Córdoba Tetón, El Carmen de Bolívar, El Guamo, San Jacinto, San Juan de Nepomuceno y Zambrano[55].

Ahora, frente al argumento del Fondo de Adaptación relacionado con la falta de competencia para reubicar a la población del Corregimiento de Tacamocho, se destaca que dicha entidad, en el marco de sus funciones constitucionales y legales, le asiste el deber recuperar, construir y reconstruir las zonas afectadas por el Fenómeno de la Niña. En efecto, el Decreto 4819 de 29 de diciembre de 2010[56], crea el Fondo de Adaptación con el objeto de “la recuperación, construcción y reconstrucción de las zonas afectadas por el fenómeno de "La Niña”.

En lo que se refiere a la finalidad de la entidad, el inciso segundo del artículo 1° ibidem, prevé la “[…] identificación, estructuración y gestión de proyectos, ejecución de procesos contractuales, disposición y transferencia de recursos para la recuperación, construcción y reconstrucción de la infraestructura de transporte, de telecomunicaciones, de ambiente, de agricultura, de servicios públicos, de vivienda, de educación, de salud, de acueductos y alcantarillados, humedales, zonas inundables estratégicas, rehabilitación económica de sectores agrícolas, ganaderos y pecuarios afectados por la ola invernal y demás acciones que se requieran con ocasión del fenómeno de "La Niña", así como para impedir definitivamente la prolongación de sus efectos, tendientes a la mitigación y prevención de riesgos y a la protección en lo sucesivo, de la población de las amenazas económicas, sociales y ambientales que están sucediendo […]”.

La dirección y la Administración del Fondo de Adaptación está a cargo de un Consejo Directivo que tiene a cargos las funciones establecidas en el artículo 3 ibidem: “[…] Artículo 3°. Funciones del Consejo Directivo. Para el cumplimiento de los objetivos del Fondo, el Consejo Directivo ejercerá las siguientes funciones: 1. Adoptar los planes y proyectos que deban ejecutarse con cargo a los recursos del Fondo. 2.

Autorizar al Fondo para la contratación con personas públicas o privadas para la realización o ejecución de estudios, diseños, obras y en general, las demás actividades requeridas para el desarrollo de los planes y proyectos. 3. Aprobar los negocios fiduciarios que se requieran para el manejo y disposición de los recursos del Fondo. 4.

Designar una firma de reconocido prestigio internacional para que ejerza la auditoría sobre los actos y contratos que realice el Fondo. 5. Rendir al Presidente de la República, informes mensuales de gestión y resultados. 6. Estructurar, previa aprobación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, mecanismos de financiación a través de los cuales el Fondo logre obtener recursos para la recuperación, construcción y reconstrucción por el fenómeno de "La Niña", tendientes a la mitigación y prevención de riesgos y a la protección en lo sucesivo de la población de las amenazas económicas, sociales y ambientales que están sucediendo. 7.

Autorizar la participación del Fondo en Esquemas de participación público-privada. 8. Identificar, estructurar y gestionar los proyectos, la ejecución de procesos contractuales, definir los mecanismos para la disposición y transferencia de recursos. 9. Adoptar el Plan de Acción preparado por los Comités a que se refiere el parágrafo 2° del artículo 2° del presente decreto, para la fase de recuperación, construcción y reconstrucción que se ejecutará para conjurar la crisis originada por el fenómeno de La Niña e impedir la extensión de sus efectos, el cual deberá integrarse con el Plan de Acción de las fases de atención humanitaria y rehabilitación a que alude el artículo 2° del Decreto 4702 de 2010, a efecto de garantizar su coordinación. 10.

Darse su propio reglamento. 11. Las demás que se requieran para el cabal cumplimiento de los objetivos del Fondo y que le sean asignadas por el Gobierno Nacional. […]” (Resaltado de la Sala). Adicionalmente, el artículo 155 de la Ley 1753 de 9 de junio de 2015[57], previó que el Fondo de Adaptación hará parte del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres en los términos de la Ley 1523.

La norma en cita, dispone: “[…]

ARTÍCULO 155. Del Fondo Adaptación. El Fondo Adaptación, creado mediante Decreto-ley 4819 de 2010, hará parte del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres en los términos de la Ley 1523 de 2012. Los contratos para la construcción y reconstrucción necesarios para la superación de los efectos derivados de la ocurrencia de desastres naturales a cargo del Fondo Adaptación, y en general todos aquellos necesarios para la ejecución de estas actividades, se regirán por el derecho privado.

Lo anterior, con plena observancia de lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley 1150 de 2007, sin perjuicio de la facultad de incluir las cláusulas excepcionales a que se refieren los artículos 14 a 18 de la Ley 80 de 1993 y de aplicar lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley 1150 de 2007. La excepción a la aplicación del Estatuto General de Contratación Pública para los contratos a que se refiere el presente inciso, estará vigente hasta el 31 de diciembre de 2018.

El Fondo Adaptación podrá estructurar y ejecutar proyectos integrales de reducción del riesgo y adaptación al cambio climático, en el marco del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y en coordinación con los respectivos sectores, además de los que se deriven del fenómeno de la Niña 2010-2011, con el propósito de fortalecer las competencias del Sistema y contribuir a la reducción de la vulnerabilidad fiscal del Estado.

PARÁGRAFO. Será responsabilidad de las entidades del orden nacional y territorial beneficiarias de los proyectos a cargo del Fondo Adaptación, garantizar su sostenibilidad y la puesta en marcha de los mecanismos técnicos, financieros y operacionales necesarios para su adecuada implementación” (resaltado de la Sala). De lo expuesto, la Sala encuentra que las funciones encomendadas a cada uno de los integrantes del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo están regidas por los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad positiva, los cuales fueron definidos por la misma Ley 1523 de la siguiente manera: “[…] 12.

Principio de coordinación: La coordinación de competencias es la actuación integrada de servicios tanto estatales como privados y comunitarios especializados y diferenciados, cuyas funciones tienen objetivos comunes para garantizar la armonía en el ejercicio de las funciones y el logro de los fines o cometidos del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres. 13.

Principio de concurrencia: La concurrencia de competencias entre entidades nacionales y territoriales de los ámbitos público, privado y comunitario que constituyen el sistema nacional de gestión del riesgo de desastres, tiene lugar cuando la eficacia en los procesos, acciones y tareas se logre mediante la unión de esfuerzos y la colaboración no jerárquica entre las autoridades y entidades involucradas.

La acción concurrente puede darse en beneficio de todas o de algunas de las entidades. El ejercicio concurrente de competencias exige el respeto de las atribuciones propias de las autoridades involucradas, el acuerdo expreso sobre las metas comunes y sobre los procesos y procedimientos para alcanzarlas. 14. Principio de subsidiariedad: Se refiere al reconocimiento de la autonomía de las entidades territoriales para ejercer sus competencias.

La subsidiariedad puede ser de dos tipos: la subsidiariedad negativa, cuando la autoridad territorial de rango superior se abstiene de intervenir el riesgo y su materialización en el ámbito de las autoridades de rango inferior, si estas tienen los medios para hacerlo. La subsidiariedad positiva, impone a las autoridades de rango superior, el deber de acudir en ayuda de las autoridades de rango inferior, cuando estas últimas, no tengan los medios para enfrentar el riesgo y su materialización en desastre o cuando esté en riesgo un valor, un interés o un bien jurídico protegido relevante para la autoridad superior que acude en ayuda de la entidad afectada […]”.

(Resaltado de la Sala). Tales principios están reconocidos en el artículo 288 de la Constitución Política como rectores en el ejercicio de las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales, y fueron desarrollados por la Ley 136 de 2 de junio de 1994[58], que en su artículo 4° dispuso: “Artículo 4º.- Principios rectores del ejercicio de competencia. Modificado por el art. 3, Ley 1551 de 2012.

Los municipios ejercen las competencias que les atribuye la Constitución y la Ley, conforme a los principios señalados en la Ley orgánica de ordenamiento territorial y en especial con sujeción a los siguientes: a) COORDINACIÓN: En virtud de este principio, las autoridades municipales al momento de desarrollar y ejercitar sus propias competencias deberán conciliar su actuación con el principio armónico que debe existir entre los diferentes niveles de autoridad en ejercicio de sus atribuciones; b) CONCURRENCIA: Cuando sobre una materia se asignen a los municipios, competencias que deban desarrollar en unión o relación directa con otras autoridades o entidades territoriales, deberán ejercerlas de tal manera que su actuación no se prolongue más allá del límite fijado en la norma correspondiente, buscando siempre el respeto de las atribuciones de las otras autoridades o entidades; c) SUBSIDIARIEDAD: Cuando se disponga que los municipios pueden ejercer competencias atribuidas a otros niveles territoriales o entidades, en subsidio de éstos, sus autoridades sólo entrarán a ejercerlas una vez que se cumplan plenamente las condiciones establecidas para ellos en la norma correspondiente y dentro de los límites y plazos fijados al respecto.

Así mismo, cuando por razones de orden técnico o financiero debidamente justificadas, los municipios no puedan prestar los servicios que les impone la Constitución y la Ley, las entidades territoriales de nivel superior y de mayor capacidad deberán contribuir transitoriamente a la gestión de los mismos, a solicitud del respectivo municipio.

Las gestiones realizadas en desarrollo de este principio se ejercerán sin exceder los límites de la propia competencia y en procura de fortalecer la autonomía local.” De igual forma, es de tener en cuenta que el artículo 14 de la Ley 1523, si bien, identifica al Alcalde en su calidad de conductor del desarrollo local, como el responsable directo de la implementación de los procesos de gestión del riesgo en el distrito o municipio, incluyendo el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres en el área de su jurisdicción, también en los artículos 12 y 13 ibidem, señala que los Gobernadores también son conductores del Sistema Nacional en su nivel territorial y están investidos con las competencias necesarias para conservar la seguridad, tranquilidad y salubridad en el ámbito de su jurisdicción, además de que son agentes del Presidente de la República en materia de orden público y desarrollo, que incluye gestión del riesgo de desastres, razón por la cual proyectan hacía sus regiones las políticas del Gobierno Nacional y responden por la implementación de los procesos de conocimiento y reducción del riesgo y de manejo de desastres en su territorio.

Las disposiciones en mención se acompasan con lo dispuesto por los artículos 298 y 311 de la Constitución Política, que definen al Municipio y al Departamento como las entidades territoriales fundamentales en la división político administrativa del Estado, cuya finalidad es prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes, buscar el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población de sus territorios.

En consecuencia, la Sala concluye que en materia de gestión del riesgo a quien le corresponde implementar, ejecutar, desarrollar, las políticas, actividades y gestiones tendientes a dicho fin es, principalmente, al Municipio en cabeza de su Alcalde. No obstante, ello no indica que se deba dejar de lado que la misma Ley 1523 y el Decreto 4147, establecieron un trabajo coordinado y armónico con las demás entidades, dentro de las que se encuentran los Gobernadores, la UNGRD, CORMAGDALENA, CARDIQUE y el FONDO a quienes se le asignan especiales funciones de asesoría, orientación y apoyo a las entidades territoriales de distinto orden en materia de gestión del riesgo.

Es por ello que la Sala considera que, si bien es cierto que en atención a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad positiva, la reubicación de la población del Corregimiento de Tacamocho, le corresponde principalmente al Municipio de Córdoba y al Departamento de Bolívar, también lo es que la UNGRD, CORMAGDALENA, CARDIQUE y el FONDO DE ADAPTACIÓN, están obligados a prestar su asesoría, orientación y apoyo en dicha labor, pues esto hace parte de sus competencias legales, razón por la que la orden del Tribunal en este sentido se encuentra ajustada a derecho y, en consecuencia, será confirmada, como se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. No obstante, en aras de garantizar la efectividad de la medida ordenada, se adicionará un literal al ordinal cuarto de la sentencia recurrida, en el sentido de exhortar al Departamento y al Municipio, para que, en cumplimiento de la orden de reubicación, incorporen la Gestión del Cambio Climático en sus planes de desarrollo y de ordenamiento territorial.

Se precisa que como la problemática objeto de estudio no guarda relación directa con el Fenómeno de la Niña ni con las consecuencias producidas por ese episodio climático, no le es exigible al Fondo de Adaptación la mitigación de la prolongación de sus efectos, comoquiera que sus funciones y objetivos se limitan a la atención de las fases de la emergencia relacionadas con la prevención y reconstrucción de sucesos originados en dicho fenómeno, más no por las causas o las circunstancias que dieron lugar a la acción popular de la referencia. En ese orden, a juicio de la Sala, el Fondo de Adaptación no tiene por qué asumir la reubicación del Corregimiento de Tacamocho, puesto que, se insiste, no es responsable del manejo dado a tal problemática, que deviene desde el año 2008, esto es, con anterioridad a la ocurrencia del Fenómeno de la Niña durante algunos períodos de los años 2010 y 2011.

De allí, que no se le sea imputable a la entidad la omisión en el cumplimiento de sus obligaciones, puesto que no se encuentran fundamentos para hacerle imputación jurídica respecto de la amenaza del derecho colectivo vulnerado. Por lo expuesto, la Sala modificará los literales a) y h) del ordinal tercero de la parte resolutiva de la sentencia recurrida, en el sentido de excluir al Fondo de Adaptación de la orden de amparo, ante su falta de competencia para atender la problemática aquí planteada.

Ahora, en lo que respecta al Departamento, que insistió en que las competencias de coordinación, concurrencia y subsidiariedad positiva respecto de los municipios que lo conforman son únicamente de coordinación, la Sala recuerda que ley le asignó funciones de asesoría, orientación y apoyo a los entes territoriales de su jurisdicción, en materia de orden público y desarrollo, lo que incluye la gestión del riesgo de desastres, razón por la cual no puede obviar sus responsabilidades, pues le asiste el deber de responder por la implementación de procesos de conocimiento y reducción del riesgo y de manejo de desastres en el ámbito de su competencia territorial.

Ahora bien, se advierte que el Tribunal en el literal k) del ordinal tercero de la parte resolutiva de la sentencia ordenó mantener las medidas cautelares decretadas de oficio el 16 de marzo de 2017[59]. Al respecto, la Sala precisa que en sentencia de 21 de febrero de 2019[60] se consideró que la esencia de las medidas cautelares pugna con el carácter concluyente que tiene la sentencia, en razón a que la finalidad de aquellas es proteger y garantizar provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, para lo cual puede eventualmente restringirse el derecho de una persona, pero solo hasta que sea vencida en el proceso, pues siendo así desaparece la razón de ser de “lo provisional” y se da paso a unas órdenes definitivas.

Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala advierte que en la parte resolutiva de la sentencia, el Tribunal ordenó la reubicación definitiva de la población del Corregimiento de Tacamocho a un lugar seguro. Siendo ello así, comoquiera que las medidas cautelares no se subsumen en las órdenes adoptadas como definitivas por el Tribunal en la parte resolutiva de la sentencia, si se tiene en cuenta que aquella propende por la ejecución de actuaciones necesarias hasta tanto no se logre la reubicación definitiva de la población del Corregimiento de Tacamocho, la Sala considera, de conformidad con la jurisprudencia de la Sala referida en precedencia, que se debe modificar el literal k) del ordinal tercero de la sentencia apelada, en el sentido de adoptar las medidas cautelares como definitivas, conforme se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. Sin embargo, se instará al Tribunal para que, en lo sucesivo, en las acciones populares de su conocimiento se abstenga de decretar medidas cautelares provisionales en la sentencia de primera instancia. Adicionalmente, la Sala advierte que, de conformidad con el artículo 34[61] de la Ley 472, el comité de verificación de la sentencia, también debe estar conformado por el Juez.

En consecuencia, debido a que el Tribunal no está incluido en el comité de verificación ordenado en la sentencia apelada, se modificará el numeral cuarto de la parte resolutiva de la misma, en el sentido de ordenar su inclusión. Por lo expuesto en precedencia, la Sala modificará el literal k) del ordinal tercero y el ordinal cuarto de la parte resolutiva de la sentencia recurrida y la confirmará en lo demás, conforme lo dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. Finalmente, la Sala no condenará en costas en esta instancia comoquiera que no se cumplen los supuestos establecidos en los numerales 3 y 8 del artículo 365[62] del CGP, en la medida que se modificó el fallo apelado y la parte actora no intervino. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.

F A L L A:

PRIMERO: MODIFICAR los literales a), h) y k) del ordinal tercero de la sentencia proferida el 13 de abril de 2018 por el Tribunal Administrativo de Bolívar, los cuales quedarán de la siguiente manera: a) El Municipio de Córdoba y el Departamento de Bolívar, en el marco de sus competencias y atendiendo los estudios examinados en la parte motiva y otros de que dispongan, garantizarán la reubicación de la población del Corregimiento de Tacamocho a un lugar seguro, donde no resulte amenazada por la erosión costera, crecientes o inundaciones causadas por el río Magdalena, y puedan acceder al mismo, a efectos de que pueda continuar desarrollando sus actividades económicas y proyectos de vida como comunidad. […] h) Para el cumplimiento de las órdenes anteriores el Municipio de Córdoba, el Departamento de Bolívar, la UNGRD, CARDIQUE y CORMAGDALENA, conformarán una mesa de trabajo, una vez en firme la sentencia, en la cual, atendiendo sus competencias y principios de coordinación, subsidiariedad y complementariedad, definirán un plan de acción en un plazo que no podrá ser superior a dos (2) meses, donde asumirán los compromisos en materia administrativa, jurídica, técnica y presupuestal de los proyectos respectivos, con su respectivo cronograma de ejecución. […] k) ADOPTAR como DEFINITIVAS las medidas cautelares decretadas en el proveído de 16 de marzo de 2017, hasta tanto se logre la reubicación definitiva de la población del Corregimiento de Tacamocho.

SEGUNDO: INSTAR al Tribunal Administrativo de Bolívar para que, en lo sucesivo, en las acciones populares de su conocimiento tenga en cuenta las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia y se abstenga de decretar medidas cautelares en la sentencia de primera instancia.

TERCERO: ADICIONAR al ordinal tercero de la parte resolutiva de la sentencia apelada el literal m), el cual quedará así: M) EXHORTAR al DEPARTAMENTO DE BOLÍVAR y al MUNICIPIO DE CÓRDOBA, para que las medidas de adaptación aquí ordenadas se incluyan en su respectivo Plan Integral de Gestión del Cambio Climático Territorial y Departamental a efectos de incorporar la Gestión del Cambio Climático en sus respectivos planes de desarrollo y en el esquema de ordenamiento territorial del municipio de Córdoba.

CUARTO: MODIFICAR el ordinal cuarto de la parte resolutiva de la sentencia apelada, el cual quedará así:

CUARTO. Conformar un Comité de Verificación para la constatación de la ejecución de las órdenes contenidas en la presente sentencia, en los términos de los artículos 34 de la Ley 472 de 1998, el cual estará integrado por: i) el actor popular; ii) un representante de la Personería Municipal de Córdoba; iii) un representante de la Defensoría del Pueblo; iv) un representante del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF); v) el Alcalde del Municipio de Córdoba; vi) el representante legal de CARDIQUE; vii) el representante legal de CORMAGDALENA, viii) un representante del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio; ix) el Agente del Ministerio Público delegado ante el Tribunal Administrativo de Bolívar; x) el Presidente de la Junta de Acción Comunal de la comunidad de Tacamocho o en su defecto, de la persona que la comunidad escoja; xi) el Gobernador del Departamento de Bolívar; xii) un delegado de la Contraloría General de la República; y xiii) el Tribunal Administrativo de Bolívar.

QUINTO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia apelada.

SEXTO: REMITIR copia del presente fallo a la Defensoría del Pueblo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 5 de agosto de 1998.

SÉPTIMO: Sin condena en costas en esta instancia. En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala, en la sesión del día 28 de noviembre de 2019. |OSWALDO GIRALDO LÓPEZ |NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN | |Presidente | | | | | | | | |HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ |ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS | ----------------------- [1] En adelante CARDIQUE. [2] En adelante el Fondo. [3] En adelante la UNGRD. [4] En adelante el Departamento. [5] En adelante el Tribunal. [6] En adelante el Municipio. [7] En adelante CORMAGDALENA. [8] En la demanda se hace referencia a 10 años, pero se cuenta el tiempo transcurrido desde su presentación (25 de noviembre de 2014). [9] Cfr. en los folios 127 a 138 del expediente. [10] Cfr. en los folios 145 a 154. [11] “Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones”. [12] “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”. [13] “Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones.”. [14] Cfr. en los folios 190 a 200 del expediente. [15] Cfr. en los folios 220 a 223 ibidem. [16] Cfr. en los folios 332 a 338 ibidem. [17] Vinculado al proceso el 17 de marzo de 2017 (fl. 591). [18] Cfr. en los folios 638 a 650 del expediente. [19] Cfr. en los folios 123 a 126 ibidem. [20] Cfr. en los folios 123 a 126 ibidem. [21] Cfr. en los folios 111 a 122 del expediente. [22] Cfr. en los folios 389 a 391 ibidem. [23] Cfr. en los folios 595 a 598 ibidem. [24] Cfr. en los folios 606 a 610 ibidem. [25] Cfr. en los folios 910 a 933 ibidem. [26] Cfr. en los folios 910 a 933 ibidem. [27] Cfr. en los folios 944 a 955 ibidem. [28] Cfr. en los folios 965 a 969 ibidem. [29] Cfr. en los folios 984 a 986 ibidem. [30] “Por el cual se establece la estructura de la administración del Departamento de Bolívar […] y se dictan otras disposiciones”. [31] Cfr. en los folios 1089 a 1093 ibidem. [32] “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. [33] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 26 de marzo de 2015, consejero ponente Guillermo Vargas Ayala, expediente núm. 15001-23-31-000-2011-00031-01.

C.P. [34] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 23 de mayo de 2013, Rad. No. 15001 23 31 000 2010 01166 01. C.P. Guillermo Vargas Ayala. [35] Tal como se deriva de lo previsto en el artículo 2º de la Ley 472 de 1998. [36] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Secciones: Tercera, sentencia de 15 de julio de 2004, número único de radiación AP 1834; y Primera, sentencia de 28 de octubre de 2010, consejera ponente María Elizabeth García González, expediente núm. 2005-01449-01(AP). [37] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 10 de noviembre de 2017, consejera ponente María Elizabeth García González, expediente núm. 2015-02548-01(AP). [38] Corte Constitucional, sentencia T-235/11.

M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. [39] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, núm. único de radicación 2011-00031-01. M.P. Guillermo Vargas Ayala, reiterado en el fallo de 10 de noviembre de 2017, núm. único de radicación 2015-02548-01(AP), C.P. María Elizabeth García González. [40] Así lo precisó la Jurisprudencia de la Sala en la sentencia de 1o. de febrero de 2001 (Expediente núm. AP 101, C.P. Olga Inés Navarrete Barrero) al establecer que: «Las acciones populares siempre se instauran para la protección de los llamados derechos colectivos, por lo que no es necesario que el daño efectivamente se haya causado.

Su finalidad puede consistir en hacer cesar el peligro que afecta, en principio, a la comunidad. Puede ser, por lo tanto, de naturaleza preventiva o restitutoria del statu quo… Teniendo en cuenta que el artículo 9º. de la ley 472 de 1998, consagra las acciones populares contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos o intereses colectivos, y que en el artículo 2º se les define como los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos que se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración, o el agravio sobre los derechos o intereses colectivos, o restituir las cosas al estado anterior cuando ello fuere posible …». [41] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, núm. único de radicación 2012-00290, C.P. María Elizabeth García González. [42] “Por el cual se crea la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, se establece su objeto y estructura”. [43] Ley 1523 de 2012.

Artículo 1°. [44] Supra nota 4. Artículo 2. [45] Supra nota 4. Artículos 15, 16 y 21-8. [46] Supra nota 4. Artículo 13. [47] Supra nota 7. [48] Supra nota 4. Artículo 14. [49] Supra nota 9. [50] Supra nota 4. Artículo 32 [51] Supra nota 4. Artículo 37 [52] Supra nota 1. Artículo 39 [53] “Por la cual se establecen directrices para la gestión del cambio climático”. [54] "Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones”. [55] Información establecida del vínculo Reseña Histórica de la página web de la entidad: https://cardique.gov.co/corporacion/resena-historica/, accedida el 29 de octubre de 2019. [56] “Por el cual se crea el fondo de Adaptación”. [57] “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”. [58] “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”. [59] Medidas transcritas a folios 16 y 17 de esta providencia. [60] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 21 de febrero de 2019, Consejero Ponente Hernando Sánchez Sánchez (E), expediente núm. 85001 23 33 000 2016 00197 01 [61] Artículo 34.

Sentencia. […] “En la sentencia el juez señalará un plazo prudencial, de acuerdo con el alcance de sus determinaciones, dentro del cual deberá iniciarse el cumplimiento de la providencia y posteriormente culminar su ejecución. En dicho término el juez conservará la competencia para tomar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia de conformidad con las normas contenidas en el Código de Procedimiento Civil y podrá conformar un comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia en el cual participarán además del juez, las partes, la entidad pública encargada de velar por el derecho o interés colectivo, el Ministerio Público y una organización no gubernamental con actividades en el objeto del fallo”.

(Negrillas fuera de texto). [62] “Artículo 365. Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: […] 3. En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda. […] 8.

Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. […]”.