MECANISMO DE REVISIÓN EVENTUAL EN ACCIÓN POPULAR – Definición y finalidad / MECANISMO DE REVISIÓN EVENTUAL – Su único fin es la unificación jurisprudencial en las acciones populares y las acciones de grupo / UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA – Finalidad / MECANISMO DE REVISIÓN EVENTUAL – Procedencia / REVISIÓN EVENTUAL – No es una instancia adicional en el proceso porque no está concebida para realizar un control de legalidad del fallo [L]a eventual revisión es el mecanismo para que el Consejo de Estado, como Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, seleccione y revise las sentencias y demás providencias que determinan la finalización o el archivo de un proceso de acción popular con el fin de unificar jurisprudencia. (…) [E]l Consejo de Estado, a petición de parte o del Ministerio Público, podrá seleccionar para su eventual revisión las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso, proferidas por los Tribunales Administrativos, con el único fin de unificar la doctrina judicial en las acciones populares y de grupo.
La unificación de jurisprudencia busca garantizar la igualdad, la seguridad jurídica y la unidad del derecho para lograr la aplicación de la ley en condiciones iguales frente a una misma situación. Por ello, la revisión eventual opera solamente cuando haya contradicciones o divergencias interpretativas entre tribunales, secciones o subsecciones del Consejo de Estado, o cuando la providencia objeto de revisión se oponga a una jurisprudencia reiterada de la Corporación. También aplica cuando no haya desarrollo jurisprudencial en la materia o no hubiere una posición consolidada al respecto.
De allí que la revisión eventual no sea una instancia adicional en el proceso, porque no está concebida para realizar un control de legalidad del fallo correspondiente. FUENTE FORMAL: LEY 270 DE 1996 – ARTÍCULO 36A / LEY 1285 DE 2009 – ARTÍCULO 11 ACCIÓN POPULAR – Alcance y finalidad / ACCIÓN POPULAR – No procede para anular actos administrativos La acción popular no tiene un carácter supletivo o residual frente a otras acciones judiciales, sino que se caracteriza por ser autónoma y principal dado que su objeto es la protección de derechos colectivos.
No obstante, ello no implica que los poderes del juez de la acción popular sean ilimitados. Esta Corporación ha dejado en claro que este medio control no procede para controvertir las leyes de la República y discutir decisiones judiciales de constitucionalidad, ni para cuestionar la constitucionalidad del proceso de concertación y entrada en vigor de Tratados Internacionales; tampoco para discutir decisiones judiciales; ni es el medio idóneo de verificación y cumplimiento de lo decidido por otras autoridades judiciales.
En relación con los procesos iniciados en vigencia del Decreto 01 de 1984 -CCA-, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo unificó su criterio para advertir que la acción popular no procede para anular actos administrativos, porque ello compete al juez que conoce de las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, posición que está en consonancia con lo dispuesto por el artículo 144 del CPACA.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 144 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la no procedencia de la acción popular, ver: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 4 de abril de 2016. Rad. AP-85001-23-31-000-2012-00139-01 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA VEINTISÉIS ESPECIAL DE DECISIÓN Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Bogotá D.C., tres (3) de diciembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 73001-23-31-000-2007-00127-01(AP)REV Actor: JOSÉ ALIRIO MARTÍNEZ LEÓN Demandado: DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES (DIAN) Y OTRO Referencia: REVISIÓN EVENTUAL DE ACCIÓN POPULAR COPIAS SIMPLES-Valor probatorio.
REVISIÓN EVENTUAL DE ACCIÓN POPULAR-Su propósito es la unificación de jurisprudencia y no constituye una instancia adicional. ACCIÓN POPULAR-A pesar de su carácter principal no es sucedáneo de otras acciones. ACCIÓN POPULAR Y ANULACIÓN DE ACTOS ADMINISTRATIVOS- Improcedencia para anular actos administrativos. La Sala decide la revisión del fallo de acción popular del 4 de diciembre de 2009, proferido por el Tribunal Administrativo del Tolima, que negó las pretensiones.
SÍNTESIS DEL CASO Se demanda en acción popular un acto de la DIAN que determinó un mayor impuesto de renta a cargo de la Empresa Ibaguereña de Acueducto y Alcantarillado S.A. ESP-IBAL por el año gravable 2002 y el acuerdo celebrado entre las entidades para el pago de ese impuesto. Se alega violación a los derechos colectivos a la moralidad administrativa, defensa del patrimonio público, de acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente.
ANTECEDENTES El 22 de marzo de 2007, José Alirio Martínez León formuló demanda de acción de popular contra la DIAN e IBAL para que se anulara la liquidación oficial de revisión que determinó un mayor impuesto de renta a cargo de la empresa por el año gravable 2002 y el acuerdo celebrado entre las entidades para el pago de ese impuesto. Asimismo, pidió que se ordenara a la DIAN devolver a IBAL lo pagado en exceso por el impuesto y los intereses moratorios.
En apoyo de las pretensiones, el demandante afirmó que IBAL era beneficiaria de una exención. Adujo violación a los derechos colectivos a la moralidad administrativa, defensa del patrimonio público, de acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente. El 9 de abril de 2007, el Juez Octavo Administrativo de Ibagué admitió la demanda, dispuso su notificación y negó la medida cautelar solicitada.
En el escrito de contestación de la demanda, IBAL se allanó a las pretensiones. Adujo que la DIAN no atendió la respuesta al requerimiento especial, ni tuvo en cuenta el recurso de reconsideración que interpuso. Sostuvo que tenía una renta exenta por la reinversión de utilidades en la red de acueducto y alcantarillado. La DIAN presentó extemporáneamente el escrito de oposición a la demanda.
El 3 de octubre de 2007 se celebró la audiencia de pacto de cumplimiento, que resultó fallida por falta de acuerdo. El 19 de mayo de 2009 se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión. El demandante reiteró lo expuesto. La DIAN alegó que no se probó la amenaza, ni la vulneración de derechos colectivos. IBAL guardó silencio. El 28 de agosto de 2009, el Juez Octavo Administrativo de Ibagué, en la sentencia de primera instancia, negó las pretensiones.
Consideró que la acción popular no procede para anular o suspender actos administrativos, porque para ese propósito están previstas las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho. El demandante interpuso recurso de apelación, que fue concedido el 15 de septiembre de 2009 y admitido el 25 del mismo mes. El recurrente esgrimió que acudió a la acción popular, porque la empresa no interpuso el recurso de reconsideración contra el acto que determinó el tributo, ni lo demandó en nulidad y restablecimiento del derecho, aunque era la única legitimada.
El 4 de diciembre de 2009, el Tribunal Administrativo del Tolima, en la sentencia de segunda instancia, confirmó la decisión. Explicó que esta acción no es idónea para revisar la legalidad de un acto administrativo, porque para ello existen las acciones ordinarias. Consideró que el demandante no probó la vulneración de los derechos colectivos.
El 9 de diciembre de 2009, el demandante pidió la eventual revisión del fallo del Tribunal e insistió en que los demandados violaron los derechos colectivos. El 23 de marzo de 2011, la Sala de la Sección Tercera del Consejo de Estado seleccionó para revisión la sentencia del 4 de diciembre de 2009, porque estimó que como existen varios criterios sobre la procedencia de la acción popular para anular actos administrativos y la decisión del Tribunal no siguió la tesis jurisprudencial entonces vigente en esta Corporación sobre la materia, se justificaba revisar el fallo.
CONSIDERACIONES I. Presupuestos procesales Jurisdicción y competencia 1. La jurisdicción administrativa, guardián del orden jurídico, conoce de las controversias que se susciten con ocasión del ejercicio de las acciones populares originadas en el actuar y en las omisiones de las entidades públicas, según los artículos 15 de la Ley 472 de 1998 y 82 del CCA, modificado por el artículo 1º de la Ley 1107 de 2006.
La Sala Especial de Decisión n°. 26 del Consejo de Estado es competente para decidir la revisión de las providencias de acciones populares proferidas por los tribunales administrativos, conforme a los artículos 36A de la Ley 270 de 1996 -LEAJ-, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, y 29.4 del Acuerdo n°. 80 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena de la Corporación. El mecanismo procedente 2.
El artículo 36A LEAJ dispone que la eventual revisión es el mecanismo para que el Consejo de Estado, como Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, seleccione y revise las sentencias y demás providencias que determinan la finalización o el archivo de un proceso de acción popular con el fin de unificar jurisprudencia. Oportunidad de la solicitud 3.
El demandante pidió la eventual revisión del fallo proferido por el Tribunal Administrativo del Tolima, dentro de los ocho días siguientes a la notificación de la providencia, de conformidad con el inciso segundo del artículo 36A LEAJ. En efecto, la decisión se notificó por edicto fijado el 11 de diciembre de 2009 (f. 720, c.p.) y la solicitud de revisión se presentó el 15 de diciembre siguiente (f. 721-722, c. p.).
Legitimación en la causa 4. José Alirio Martínez León está legitimado para pedir la eventual revisión de la sentencia del Tribunal, pues formuló la demanda de acción popular, de acuerdo con los artículos 36A LEAJ, 12 y 13 de la Ley 472 de 1998. La DIAN e IBAL están legitimadas en la causa por pasiva, pues la autoridad tributaria expidió el acto administrativo que el demandante estima lesivo a los derechos colectivos y la empresa de servicios públicos no impugnó esa decisión, aunque tuvo a disposición los recursos administrativos y judiciales.
II. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si la sentencia que se revisa siguió el criterio unificado del Consejo de Estado sobre la anulación de actos administrativos a través de la acción popular. III. Análisis de la Sala Hechos probados 5. Las copias simples serán valoradas, porque la Sección Tercera en fallo de unificación[1] consideró que tenían mérito probatorio. 6.
De conformidad con los medios probatorios allegados oportunamente al proceso, se demostraron los siguientes hechos: 6.1 El 7 de abril de 2003, IBAL presentó la declaración privada del impuesto de renta y complementarios del año gravable 2002 en la que incluyó el beneficio tributario previsto por el artículo 13 de la Ley 633 de 2000, según da cuenta copia simple de esa declaración (f. 76, c. 1). 6.2 El 14 de junio de 2005, la DIAN formuló el requerimiento especial n°. 090632005000043 en el que propuso un mayor impuesto de renta a cargo de IBAL para el año gravable 2002, por no estar configurados los presupuestos de aplicación del beneficio tributario del artículo 13 de la Ley 633 de 2000, así como la inclusión de una sanción por inexactitud, según da cuenta copia simple del requerimiento (f. 110-135, c. 1). 6.3 El 28 de noviembre de 2005, la DIAN profirió la liquidación oficial de revisión n°. 090642005000057, en los términos propuestos en el requerimiento especial, según da cuenta copia simple de ese acto (f. 136- 186, c. 1). 6.4 El 6 de febrero de 2006, la DIAN profirió el auto n°. 090662006000001 que inadmitió el recurso de reconsideración que IBAL interpuso contra la liquidación oficial, pues el abogado que lo presentó en nombre de la empresa no acreditó su condición de mandatario, según da cuenta copia simple de ese acto (f. 187-189, c. 1). 6.5 El 21 diciembre de 2006, la DIAN profirió el auto n°. 0906622006000001 que accedió parcialmente a la solicitud de revocatoria directa de la liquidación oficial de revisión interpuesta por IBAL y, en consecuencia, modificó ese acto y excluyó la sanción por inexactitud, según da cuenta copia simple de esa decisión (f. 190-206, c. 1). 6.6 El 13 de febrero de 2007, la DIAN e IBAL acordaron un plazo para el pago de la obligación, que se canceló el 27 de julio siguiente, según da cuenta copia simple del acuerdo (f. 80-81, c. 1) y la certificación de pago (f. 562, c. 2).
Revisión eventual y unificación de la jurisprudencia 7. El artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, que adicionó el artículo 36A a la LEAJ, establece que el Consejo de Estado, a petición de parte o del Ministerio Público, podrá seleccionar para su eventual revisión las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso, proferidas por los Tribunales Administrativos, con el único fin de unificar la doctrina judicial en las acciones populares y de grupo[2].
La unificación de jurisprudencia busca garantizar la igualdad, la seguridad jurídica y la unidad del derecho para lograr la aplicación de la ley en condiciones iguales frente a una misma situación. Por ello, la revisión eventual opera solamente cuando haya contradicciones o divergencias interpretativas entre tribunales, secciones o subsecciones del Consejo de Estado, o cuando la providencia objeto de revisión se oponga a una jurisprudencia reiterada de la Corporación[3].
También aplica cuando no haya desarrollo jurisprudencial en la materia o no hubiere una posición consolidada al respecto. De allí que la revisión eventual no sea una instancia adicional en el proceso, porque no está concebida para realizar un control de legalidad del fallo correspondiente. Improcedencia de la acción popular para anular actos administrativos 8.
La acción popular no tiene un carácter supletivo o residual frente a otras acciones judiciales, sino que se caracteriza por ser autónoma y principal dado que su objeto es la protección de derechos colectivos. No obstante, ello no implica que los poderes del juez de la acción popular sean ilimitados. Esta Corporación ha dejado en claro que este medio control no procede para controvertir las leyes de la República y discutir decisiones judiciales de constitucionalidad, ni para cuestionar la constitucionalidad del proceso de concertación y entrada en vigor de Tratados Internacionales; tampoco para discutir decisiones judiciales; ni es el medio idóneo de verificación y cumplimiento de lo decidido por otras autoridades judiciales[4]. 9.
En relación con los procesos iniciados en vigencia del Decreto 01 de 1984 -CCA-, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo unificó su criterio para advertir que la acción popular no procede para anular actos administrativos, porque ello compete al juez que conoce de las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, posición que está en consonancia con lo dispuesto por el artículo 144 del CPACA[5]. 10.
La DIAN liquidó un mayor impuesto de renta a cargo de IBAL por el período gravable 2002 y le impuso una sanción por inexactitud de la liquidación privada, pues no encontró configurados los supuestos para que la empresa accediera a la exención del artículo 13 de la Ley 633 de 2000 [hechos probados 6.1, 6.2 y 6.3]. Desestimó el recurso de reconsideración presentado contra esa decisión, porque el abogado representante de IBAL no acreditó su condición de mandatario, en consecuencia, la liquidación oficial quedó en firme y no fue controvertida en acción de nulidad y restablecimiento del derecho [hecho probado 6.4].
Al decidir la solicitud de revocatoria directa interpuesta por IBAL, levantó la sanción por inexactitud [hecho probado 6.5] y acordó con la empresa un plazo para el pago de la deuda, que quedó satisfecha el 27 de julio de 2007 [hecho probado 6.6]. Estos hechos, de conformidad con el artículo 30 de la Ley 472 de 1998, no demuestran violación alguna de los derechos colectivos invocados.
Como la acción popular no es un mecanismo supletivo de otras acciones, por ejemplo, la nulidad y restablecimiento del derecho para controvertir decisiones particulares de la autoridad tributaria -que en este caso correspondía formular a IBAL-, en razón de su carácter autónomo [núm. 8] y la Corporación tiene un criterio unificado sobre la improcedencia de la anulación de actos administrativos a través de esta acción para los procesos iniciados en vigencia del CCA [num. 9], se confirmará el fallo revisado, pues está acorde con lo decidido por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en la sentencia del 13 de febrero de 2018.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo-Sala Especial de Decisión n°. 26, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. NO INFIRMAR la sentencia del 4 de diciembre de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, que negó las pretensiones.
SEGUNDO. DEVUÉLVASE, por la Secretaría General, el expediente al Tribunal de origen, una vez quede ejecutoriada esta providencia. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE | | | | | | | | |GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE | |Presidente de la Sala | | | | | | | | | | | | | |LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA |MILTON CHAVES GARCÍA | | | | | | | | | | | | | |HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ |GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ | MAR/6C ----------------------- [1] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 28 de agosto de 2013, Rad. 25.022 [fundamento jurídico 1].
El Magistrado Ponente no comparte este criterio jurisprudencial, sin embargo lo respeta y acoge. Los argumentos de la inconformidad se encuentran consignados en la aclaración de voto a la sentencia del 22 de octubre de 2015, Rad. 26.984. Estas providencias se pueden consultar en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 363, 364 y 365, respectivamente. [2] Declarado exequible, Corte Constitucional, Sentencia C-713 del 15 de julio de 2008 [fundamento jurídico 5.11.3.]. [3] Consejo de Estado, Sala Plena, auto del 15 de junio de 2010, Rad. 41001- 33-31-001-2008-00203-01 [fundamento jurídico 1.2.2]. [4] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 4 de abril de 2016, Rad: AP-85001-23-31-000-2012-00139-01 [fundamento jurídico 8]. [5] Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 13 de febrero de 2018, Rad.
CE-SIJ 25000-23-15-000-2002-02704- 01 [fundamento jurídico 56].