ACCIÓN DE TUTELA EN CONTRA DE PROVIDENCIA JUDICIAL / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE - No configuración / SOLICITUD DE RECONOCIMIENTO DE PENSIÓN DE SOBREVIVIENTE - Regla fijada por el Consejo de Estado que impide la aplicación retrospectiva de la Ley 100 de 1993 / DISPOSICIÓN APLICABLE PARA EL RECONOCIMIENTO DE LA PENSIÓN DE SOBREVIVIENTE - La que rige al momento de la muerte del causante Las Sentencias tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado referidas en la tutela como desconocidas, abordan el estudio de ciertos principios constitucionales a la luz de la pensión de sobreviviente, lo cierto es que, las mismas, fueron proferidas con anterioridad a la Sentencia de unificación de 25 de abril de 2013, rad. 2007-01611-01.

Recuérdese que, como lo manifestó tanto el a quo como el ad quem del proceso ordinario, a partir de ella, la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado, rectificó la postura que hasta el momento aplicaba y determinó que no era posible efectuar una aplicación retrospectiva de la Ley 100 de 1993, en la medida que la Ley que debía regir era la vigente al momento del fallecimiento del causante.

(…) En virtud de lo anterior, es posible concluir que las Sentencias de unificación referidas por la actora no resultan aplicables y con ello no se vulnera el derecho al debido proceso, toda vez que para la fecha en que se dictó la Sentencia de segunda cuestionada (3 de octubre de 2019) tenía plena vigencia lo previsto en la Sentencia de Unificación de 25 de abril de 2013[1], la cual era vinculante para la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

(…) De lo anterior, es dable concluir que, en el proceso ordinario, no había lugar a aplicar retrospectivamente la Ley 100 de 1993 y, en consecuencia, se debía observar el Decreto 609 de 1977 [disposición vigente al 9 de febrero de 1984], concretamente lo dispuesto en su artículo 82, por tal motivo, la conclusión a la que llegó la autoridad judicial demandada relativa a que “el requisito necesario para el reconocimiento y pago de la pensión de sobreviviente, es un tiempo de servicio de 12 o más años de servicio, término que no fue cumplido por el causante, toda vez que solo prestó sus servicios dentro de la Policía Nacional por el lapso de 7 meses, 8 meses y 13 días”, no es arbitraria o violatoria de derechos fundamentales, al contrario, es el resultado de la aplicación normativa y jurisprudencial de la materia.

FUENTE FORMAL: DECRETO 609 DE 1977 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: ALBERTO MONTAÑA PLATA Bogotá, D. C., dieciséis (16) de diciembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-04788-00(AC) Actor: MARÍA EUGENIA VÁSQUEZ MADRID Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Y OTRO Procede la Sala a resolver, en primera instancia, la acción de tutela presentada por la señora María Eugenia Vásquez Madrid, por intermedio de apoderado judicial, en contra de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado y el Tribunal Administrativo de Antioquia.

Contenido: 1. Antecedentes. 2. Consideraciones. 3. Decisión. 1.

ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Solicitud de amparo. 1.2. Hechos. 1.3. Fundamentos de la vulneración. 1.4. Actuaciones procesales relevantes. 1. Solicitud de amparo[2] 1. La señora María Eugenia Vásquez Madrid, por intermedio de apoderado judicial, formuló acción de tutela, contra la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado y el Tribunal Administrativo de Antioquia, por la presunta vulneración de sus derechos al mínimo vital, seguridad social, dignidad, acceso a la administración de justicia y debido proceso junto con los principios de buena fe, condición más beneficiosa, equidad y derecho natural al considerar que, en las Sentencias de primera y segunda instancia, dictadas por las autoridades judiciales demandadas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 1105001- 23-33-000-2013-01322-01, se incurrió en defecto sustantivo por desconocimiento del precedente. 2.

A título de amparo constitucional, el actor solicitó (se trascribe)[3]: “(…) se ruega CONCEDER EL AMPARO DE TUTELA, a favor de mi poderdante y se ordene: 1. Se ruega a su señoría CONFIRMAR lo decidido por el Honorable TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, en sentencia fallada con fecha: Veinticuatro (24) de julio de 2014. Dentro del Proceso Radicado No. 2013-1322.

Y así mismo dejar sin efectos lo decidido por el CONSEJO DE ESTADO, por la Honorable CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUAREZ VARGAS, con fecha: Tres (3) de octubre de 2019, consecuentemente con ello: 2. Se proceda a ORDENAR A LA ENTIDAD TUTELADA- DEMANDADA, PARA QUE, EN EL PLAZO SEÑALADO, proceda a reconocer AMPARO DE TUTELA a favor de la señora: MARIA EUGENIA VASQUEZ MADRID, identificada con cédula de ciudadanía No. 43.037.298, como SUSTITUTA PENSIONAL MENSUAL DE SU CÓNYUGE, el señor ANTONIO JOSE HENAO HERNANDEZ (Q.E.D), identificado en vida con la C.C. No. 3.412.432 de BETULIA.

Reconocimiento que deberá hacerse por parte de la Entidad: MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL- DIRECCIÓN GENERAL DE LA POLICÍA NACIONAL-CAGEN, representada respectivamente por el señor MINISTRO DE DEFENSA NACINAL, Doctor GUILLERMO BOTERO, y por el señor General JORGE HERNANDO NIERTO, desde la fecha de fallecimiento del causante de pensión, muerte sucedida con fecha: 9 DE FEBRERO DE 1984, hasta que se produzca su efectiva cancelación más los valores correspondientes a indexación. Teniendo en cuenta para el pago de los dineros retroactivos de pensión adeudados a mi poderdante la aplicación de la respectiva PRESCRIPCIÓN TRIENAL,, acorde a la Ley 100 de 1993, Ley 797 de 2003, Decreto 1111,1212,1213,1214 de 1990, Decreto 4433 del 2004.

Bajo el entendido que dicho fenómeno como lo ordena la jurisprudencia se debe contar interrumpida la prescripción, a partir del día que radico la Reclamación Administrativa. 3. Consecuentemente con el anterior AMPARO DE TUTELA a favor de mi poderdante, igualmente se ORDENE a la Entidad: MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL- DIRECCIÓN GENERAL DE LA POLICÍA NACIONAL a RELIQUIDAR, REAJUSTAR E INDEXAR, a PAGAR MENSUALMENTE la SUSTITUCIÓN PENSIONAL tutelada, y hacer el pago y reajuste permanente de las Primas, Subsidio Familiar, Vacaciones, Bonificaciones y demás prestaciones sociales dejadas de pagar que devengaba el Causante de Pensión, acode a su ÚLTIMO SUELDO BÁSICO DEVENGADO, Y ÚLTIMO GRADO OBTENIDO, con los mayores porcentajes legales y en forma permanente; como resultado del reconocimiento del derecho anterior pagos acordes a la Ley 100 de 1993, Ley 797 del 2003, Decreto 1111, 1212, 1213, 1214 de1990, Decreto 4433 del 2004.

(…) Dados los acervos JURISPRUDENCIALES antes expuestos, con todo respeto a su señoría solicito se CONDENE EN COSTAS A LA ENTIDAD TUTELADA, a favor de mi poderdante, dado el cumplimiento de la misma a cumplir con la aplicación de los ARTÍCULOS 102, 256 Y 269 DE LA LEY 1437 DEL 2011. Y ARTÍCULOS 114 Y 115 DE LA LEY 1395 DEL 2010. Por la actitud Temeraria, Dilatoria ç, de la Entidad Tutelada al negarse a reconocer en Vía Gubernativa, y en Audiencias de Conciliación extra y procesales, a mi poderdante como SUSTITUTA PENSIONAL.

Dadas las condenas en sentencia que ha tenido la misma en su contra, a sabiendas de sobre de la existente Jurisprudencia Análoga, aplicable para esta misma Litis, de la CORTE CONSTITUCIONAL, Y CONSEJO DE ESTADO. ES POR LO CUAL SE ENCUENTRA SUFICIENTE RESPALDO JURISPRUDENCIAL ANÁLOGAMENTE APLICABLE PARA QUE LA TUTELADA SEA CONDENADA EN COSTASM POR LA NO APLICACIÓN DE LA LEY 1437 DEL 2011 Y LEY 1395 DEL 2010”. 2.

Hechos 3. Los hechos relevantes que sustentan la acción de tutela de la referencia son los siguientes: 4. 1) El señor Antonio José Henao Hernández ingresó a la Policía Nacional el 9 de febrero de 1976, como agente. 5. 2) Ante la muerte del señor Antonio José Henao Hernández, ocurrida el 9 de febrero de1984 en simple actividad, su esposa, la señora María Eugenia Vásquez Madrid solicitó el reconocimiento y pago de la pensión de sobreviviente, petición que fue negada por Policía Nacional, mediante oficio No. S-2012-212576-DIPON de 14 de agosto de 2012. 6. 3) Inconforme con lo anterior, la señora María Eugenia Vásquez Madrid, por conducto de apoderado judicial, instauró demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de que se declarara la nulidad del oficio No. S-2012-212576-DIPON y, en consecuencia, se le reconociera y pagara la pensión de sobrevivientes con los reajustes e indexaciones respectivas, a partir del 9 de febrero de 1984. 7. 4) Mediante Sentencia de 24 de julio de 2014, el Tribunal Administrativo de Antioquia, de un lado, negó las pretensiones de la demanda y, de otro lado, condenó en costas a la señora María Eugenia Vásquez Madrid, fijando las agencias en derecho por valor de $7.17.258. 8. 5) Contra la anterior decisión, la demandante presentó recurso de apelación, el cual fue resuelto por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante Sentencia de 3 de octubre de 2019, en la que confirmó el fallo de primera instancia y condenó en costas de segunda instancia a la pate demandante, disponiendo que aquellas debían ser liquidadas por el a quo. 3.

Fundamentos de la vulneración 9. Según la demandante, las autoridades judiciales demandadas negaron las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho, sin tener en cuenta, ni hacer mención a las razones por las cuales se apartaba de las Sentencias de Unificación sobre los principios de equidad, condición más beneficiosa, derecho natural, excepción de inconstitucionalidad y retrospectividad de la Ley 100 de 1993, modificada parcialmente por la Ley 797 de 2003, tanto de la Corte Constitucional [SU-158 de 2013, SU-837 de 2002, SU-005 de 2018, SU-132 de 2013 y T-587A de 2012] como del Consejo de Estado [Providencias de 26 de octubre de 2006, rad. 4103-04, 10 de octubre de 2013, rad. 1776-12 y 30 de septiembre de 2010, rad. 1067- 09]. 10.

Lo anterior, según la actora, tiene sustento en las particularidades de su caso, pues alegó que es una persona con pérdida de capacidad laboral y ocupacional de 52.41%, con 55 años de edad, sola y sin recursos económicos para satisfacer sus necesidades básicas, circunstancias que, a su juicio, prueban que es un sujeto de especial protección constitucional y que requiere de la pensión de sobreviviente, prestación que, según ella, al momento del fallecimiento de su esposo, quien efectuó los respectivos aportes, no existía figura alguna que la contemplara. 11.

En concordancia con lo anterior, sostuvo que haberla condenado al pago de costas, tanto en primera como en segunda instancia, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, resulta una actuación contraria a los principios constitucionales, toda vez que, como demandante no se causó ni se demostró una actuación de mala fe, temeraria o en contravía de alguna norma o disposición judicial ni tampoco la existencia de gastos por actuaciones procesales.

Así las cosas, adujo que difiere de la “nula sustentación” de las autoridades judiciales demandadas al ordenar la condena en costas, tenido en cuenta que tal materia está regulada en el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que a su vez, remite al artículo 392 del Código de Procedimiento Civil (artículo 365 del Código General del Proceso). 12.

En virtud de lo anterior, manifestó que “( ) es preeminente e ineludible para el juez permitir el acceso a la administración de justicia, y no castigar al demandante, por ese derecho a condenarle en costas, ya que ello puede interpretarse por los administrados a entender que es una justicia peligrosista, a la cual no se puede acceder por temor a ser condenado monetariamente”.

En respaldo a tal afirmación, hizo referencia a la Sentencia de 7 de abril de 2016, rad. 13001233300020130002201, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado. 13. Con fundamento en lo anterior, la Sala considera que los argumentos expuestos por el demandante se encuadran en la causal específica de defecto sustantivo por desconocimiento del precedente. 4.

Actuaciones procesales relevantes 1. Admisión de la demanda[4] 14. Mediante Auto de 14 de noviembre de 2019, el despacho sustanciador resolvió, entre otras, (1) admitir la acción de tutela de la referencia, (2) tener como parte accionada a la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado y al Tribunal Administrativo de Antioquia, (3) vincular, en calidad de terceros interesados, a la Nación- Ministerio de Defensa- Policía Nacional- Dirección General- Secretaría General- Grupo de Pensionados y (4) tener como pruebas los documentos allegados y negar las demás pruebas solicitadas. 2.

Intervenciones 15. El Ministerio de Defensa Nacional- Policía Nacional[5], por intermedio del Secretario General de la Institución, contestó la presente acción de tutela e indicó que en ésta no se identificó ningún defecto específico de procedibilidad como requisito para controvertir providencias judiciales y solo se apeló a argumentos “inviables” como la condición médica y edad de la actora para solicitar el reconocimiento de la pensión de sobreviviente, lo cual, a su juicio, conllevaría a la denegatoria del amparo solicitado. 16.

Trajo a colación la Sentencia de 25 de abril de 2013, rad. 2007-01611- 01(1605-09), unificadora de la improcedencia de la aplicación retrospectiva de la Ley 100 de 1993, dado que la ley que gobernaba el reconocimiento de la pensión de beneficiarios era la vigente al momento del fallecimiento del causante y no una posterior, para reafirmar que, en el fallo de segunda instancia cuestionado, el régimen especial que se encontraba vigente para la fecha de fallecimiento del señor Antonio José Henao Hernández era el contenido en el Decreto 609 de 1977, el cual contemplaba un tiempo de servicio policial igual o superior a 12 años para ser acreedor de la pensión de un agente muerto en actividad, requisito que, en el caso concreto, no se cumplía y, en esa medida, el acto administrativo que negó su reconocimiento a la señora María Eugenia Vásquez Madrid, se ajustó a las prescripciones legales y precedentes jurisprudenciales aplicables. 17.

Adicionalmente, adujo que las Sentencias aludidas por la actora como precedente tiene solo efectos interpartes por no ser de unificación, a diferencia de a Sentencia de 25 de abril de 2013, rad. 2007-01611-01 (1605-09) que si lo es, y la cual, estableció que “el derecho a la pensión de sobreviviente se causa al momento del fallecimiento del uniformado y que las normas que rigen las prestaciones derivadas de la contingencia, son las vigentes para el momento del deceso”, motivo por el cual, a su juicio, no era aplicable el Decreto 758 de 1990 ni la Ley 100 de 1993 bajo el principio de favorabilidad. 18.

En virtud de lo anterior y ante la inexistencia de un perjuicio irremediable o una vulneración de derechos fundamentales, solicitó la improcedencia de la acción de tutela de la referencia. 19. El Tribunal Administrativo de Antioquia[6], por intermedio del magistrado ponente de la decisión objeto de reproche constitucional, rindió informe, en el que indicó que la tutela se refería eminentemente al estado de salud de la demandante y no a algún defecto o causal que la hiciere procedente o que denotara una vulneración por parte de las dependencias judiciales. 20.

Adicionalmente, manifestó que la tutela no se podía convertir en una tercera instancia, pues lo pretendido por la actora era controvertir supuestos fácticos y jurídicos que ya fueron decididos en el proceso ordinario. En consecuencia, solicitó la improcedencia de la misma o, en su defecto, la negación del amparo solicitado. 21. El Consejo de Estado- Sección Segunda, Subsección A[7], por intermedio del magistrado ponente de la decisión de segunda instancia enjuiciada, rindió informe en el que, luego de hacer un recuento del proceso ordinario, sostuvo que su decisión de desestimar las pretensiones de la demandante con relación al reconocimiento de la pensión de sobreviviente, se fundamentó en la Sentencia de 25 de abril de 2013, rad. 2007-01611-01 (1605-09), la cual estimó que son aplicables las normas vigentes para la época de ocurrencia de los hechos [Decreto 609 de 1977] y, en ese orden, si se aplicaba una disposición expedida con posterioridad [Ley 100 de 1993], se incurría en violación a la regla de irretroactividad de la ley. 22.

Con relación a las costas, indicó que, a través de la Sentencia de 7 de abril de 2016, rad. 2012-00162-01 (4492), esa Subsección "acogió el criterio objetivo para su imposición (incluidas las agencias en derecho) al concluir que no se debía evaluar la conducta de las partes (temeridad o mala fe), sino los aspectos objetivos, tal como lo prevé el Código General del Proceso en su artículo 365. 23.

En atención a lo anterior, sostuvo que el razonamiento que realizó el a quo para fijar las agencias en derecho fue objetivo y valorativo, toda vez que se encontraba dentro de los límites fijados en la Sentencia antes referida y el Acuerdo 1887 de 2003 del Consejo Superior de la Judicatura, teniendo en cuenta que condenó por un valor inferior al 20% de las pretensiones de la demanda. 24.

En consecuencia, concluyó que los fallos cuestionados se encontraban debidamente sustentados y no vulneraban los derechos fundamentales invocados por la señora María Eugenia Vásquez Madrid.

2. CONSIDERACIONES DE LA SALA Contenido: 2.1. Competencia. 2.2. Cuestiones preliminares. 2.3. Problema jurídico. 2.4. Verificación de requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. 2.5. Verificación de causales específicas de la acción de tutela contra providencia judicial. 2.6. Conclusiones. 1.

Competencia 25. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, los Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015 y 1983 de 2017 y el Acuerdo 377 de 2018 de esta Corporación, la Sala es competente para resolver el presente asunto. 2. Cuestiones preliminares 1. Identificación de la providencia objeto de estudio 26.

Debe indicarse que el análisis de la presente acción de tutela se circunscribe únicamente a la Sentencia de 3 de octubre de 2019 del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, providencia que resolvió la litis en segunda instancia, puesto que, a pesar de que la demandante enjuició igualmente el proveído de 24 de julio de 2014, proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, este último nunca quedó ejecutoriado[8] al haberse presentado en tiempo el recurso de apelación, razón por la cual ésta Sala se sustrae de su estudio. 2.

Identificación del derecho presuntamente vulnerado[9] 27. Pese a que la demandante señaló en su solicitud de amparo como violados los derechos fundamentales al mínimo vital, seguridad social, dignidad, acceso a la administración de justicia y debido proceso, esta Sala centrará su análisis en la presunta vulneración del derecho al debido proceso, por las siguientes razones: 28.

Primero, de los fundamentos de la violación presentados en el escrito de tutela se tiene que la presunta vulneración de garantías constitucionales se produjo en el marco de una actuación judicial y, en tal sentido, cobra relevancia estudiar si fue, o no, lesionado el derecho al debido proceso durante el desarrollo del trámite judicial ordinario; y 29.

Segundo, la presunta vulneración de los demás derechos invocados, fueron presentados por la actora como consecuencia misma de la afrenta al derecho al debido proceso, en consecuencia, en el evento de encontrar lesionado este derecho, existirá razón suficiente para conceder el amparo solicitado. 3. Problema jurídico 30. Corresponde a esta Sala determinar si existió o no, vulneración al derecho fundamental de la actora, con ocasión de la Sentencia de 3 de octubre de 2019, por medio del cual el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A confirmó el fallo de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda ordinaria. 31.

Para tal fin, deberá (1) comprobarse si están configurados o no los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales. En el evento en el que la respuesta a este interrogante sea afirmativa, deberá (2) establecerse si se incurrió en defecto sustantivo por desconocimiento del precedente. 4. Verificación de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial[10] 32.

Con relación a la controversia por la condena de costas procesales: La Sala advierte que no se satisface el requisito de relevancia constitucional, porque, de un lado, la demandante pretende que se revise la condena de costas procesales sin explicar por qué esa orden vulneró sus derechos fundamentales y, de otro lado, la imposición de la condena en costas, en el caso concreto, constituye una controversia eminentemente patrimonial y económica, de la cual no se avizora un desconocimiento de los derechos fundamentales que amerite la intervención del Juez Constitucional.

En ese orden, al igual que en ocasiones anteriores, se declarará la improcedencia de la acción de tutela frente a este aspecto[11]. 33. Con relación al defecto sustantivo por desconocimiento del precedente alegado: La Sala encuentra que se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela como pasa a mostrarse[12]: 34.

La providencia que ahora se cuestiona fue proferida dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, respecto de la cual no existe recurso, ordinario o extraordinario, que permitiera a la parte actora procurar la defensa, en sede ordinaria, el derecho presuntamente vulnerado; por lo tanto, se cumplió con el requisito de subsidiariedad. 35.

El requisito de la inmediatez se cumplió, toda vez que, la Sentencia de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado fue proferida el 3 de octubre de 2019, notificada electrónicamente el 6 de noviembre de 2019 y, la acción de tutela fue radicada el 8 de noviembre del mismo año, esto es, dentro de un plazo razonable. 36.

La acción de la referencia no se dirigió contra una Sentencia de tutela. 37. Se identificaron de manera clara, detallada y comprensible los hechos que generaron la presunta vulneración de sus derechos, así como la vulneración en sí misma. 38. La controversia bajo examen es de relevancia constitucional porque, en primer lugar, la discusión se circunscribe a la posible vulneración del derecho fundamental al debido proceso de la demandante, con ocasión de la expedición de una providencia judicial, de segunda instancia, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, respecto de la cual se alega la configuración del defecto sustantivo por desconocimiento del precedente.

Asimismo, de la lectura preliminar del caso, se advierte, que en el de plantea un debate trascendente sobre la retrospectividad de la Ley 100 de 1993. 39. En consecuencia, evidenciado que la acción de tutela satisface los requisitos generales, la Sala procede a comprobar si en la decisión adoptada por Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, el 3 de octubre de 2019 incurrió en defectos sustantivo por desconocimiento del precedente. 5.

Verificación de las causales específicas de la acción de tutela contra providencia judicial 1. Defecto sustantivo por desconocimiento del precedente[13] y su marco específico 40. En nuestro ordenamiento jurídico se han desarrollado en torno a las decisiones judiciales, entre otras, las figuras jurisprudenciales de antecedente y precedente. 41.

En relación con lo anterior, la Corte Constitucional ha sostenido (se trascribe): “[…] esta Corporación ha definido el precedente judicial como “aquel antecedente del conjunto de sentencias previas al caso que se habrá de resolver que por su pertinencia para la resolución de un problema jurídico constitucional, debe considerar necesariamente un juez o una autoridad determinada, al momento de dictar sentencia” y ha señalado que una sentencia antecedente es relevante para la solución cuando presenta alguno de los siguientes aspectos (o todos ellos): “i. En la ratio decidendi de la sentencia se encuentra una regla relacionada con el caso a resolver posteriormente. ii.

La ratio debió haber servido de base para solucionar un problema jurídico semejante, o a una cuestión constitucional semejante (a la que se estudia en el caso posterior). iii. Los hechos del caso o las normas juzgadas en la sentencia anterior deben ser semejantes o plantear un punto de derecho semejante al que debe resolverse posteriormente. […].[14]” 42.

Así las cosas, la aplicación del precedente judicial en un caso determinado, encuentra su fundamento en el criterio desarrollado por la Corte Constitucional[15], según el cual, la actividad interpretativa que se realiza con fundamento en el principio de la autonomía judicial está supeditada al respeto del derecho a la igualdad en la aplicación de la ley, lo que supone necesariamente que, en casos análogos, los funcionarios judiciales se encuentran atados en sus decisiones, por la regla jurisprudencial que, para el asunto concreto, se haya fijado por el funcionario de superior jerarquía (precedente vertical) o por el mismo juez (precedente horizontal).

En efecto, la Corte Constitucional en sentencia T-457 de 200843 indicó (se trascribe): “[…] En relación a la aplicación del precedente, esta Sala de Revisión en sentencia T-158 de 2006 señaló: “Por ello, la correcta utilización del precedente judicial implica que un caso pendiente de decisión debe ser fallado de conformidad con el(los) caso(s) del pasado, sólo (i) si los hechos relevantes que definen el caso pendiente de fallo son semejantes a los supuestos de hecho que enmarcan el caso del pasado, (ii) si la consecuencia jurídica aplicada a los supuestos del caso pasado, constituye la pretensión del caso presente y (iii) si la regla jurisprudencial no ha sido cambiada o ha evolucionado en una distinta o más específica que modifique algún supuesto de hecho para su aplicación […]”.

(Destacado fuera de texto). 2. Caso concreto 43. Según la parte actora, la providencia de 3 de octubre de 2019, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado incurrió en defecto sustantivo por desconocimiento del precedente porque 1) no tuvo en cuenta las Sentencias de Unificación sobre los principios de equidad, condición más beneficiosa, derecho natural, excepción de inconstitucionalidad y retrospectividad de la Ley 100 de 1993, modificada parcialmente por la Ley 797 de 2003, tanto de la Corte Constitucional [SU- 158 de 2013, SU-837 de 2002, SU-005 de 2018, SU-132 de 2013 y T-587A de 2012] como del Consejo de Estado [Providencias de 26 de octubre de 2006, rad. 4103-04, 10 de octubre de 2013, rad. 1776-12 y 30 de septiembre de 2010, rad. 1067-09] y 2) no tuvo en cuenta sus condiciones particulares (párrafo 10.) 44. 1) Respecto de las Sentencias de Unificación invocadas.

En virtud de lo expuesto en los párrafos 41 y 42 de esta providencia, independientemente que las decisiones judiciales invocadas por la actora constituyan o no precedente aplicable, hay que precisar que, aquellas no fueron referidas por la demandante en el proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho No. 2013-01322-01, es más, hizo alusión a otras pero en el recurso de apelación formulado contra la Sentencia de primera instancia (se trascribe[16]): “Censuró que el tribunal haya desconocido tanto el precedente vertical como horizontal que se venía manejando sobre el tema de aplicación retrospectiva del artículo 46 de la Ley 100 de 1993, atendiendo el bloque de constitucionalidad propio de las normas vigentes de la Constitución de 1991.

Para tal efecto, transcribió apartes de las sentencias C-324/09, T-891/11, T-140/12, T-110/11 y T-355/95, y del Consejo de Estado del 10 de septiembre de 1992, consejero ponente Luis Eduardo Jaramillo Mejía; del 29 de abril de 2010, consejero ponente Gustavo Eduardo Gómez Aranguren; del 2 de junio de 2011, consejero ponente Gerardo Arenas Monsalve; del 11 de abril de 2002, consejero ponente Alberto Arango Mantilla; y del 6 de diciembre de 2007, consejera ponente Martha Sofía Sanz Tobón”. 45.

Y, adicionalmente, si bien, las Sentencias tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado referidas en la tutela como desconocidas, abordan el estudio de ciertos principios constitucionales a la luz de la pensión de sobreviviente, lo cierto es que, las mismas, fueron proferidas con anterioridad a la Sentencia de unificación de 25 de abril de 2013, rad. 2007-01611-01. 46.

Recuérdese que, como lo manifestó tanto el a quo como el ad quem del proceso ordinario, a partir de ella, la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado, rectificó la postura que hasta el momento aplicaba y determinó que no era posible efectuar una aplicación retrospectiva de la Ley 100 de 1993, en la medida que la Ley que debía regir era la vigente al momento del fallecimiento del causante (se trascribe): “Para la Sala es evidente que lo que pretende la demandante es la aplicación retroactiva de la Ley 100 de 1993, pues considera que le es benéfica y favorece sus pretensiones; no obstante, los derechos prestacionales derivados de la muerte del señor Reyes se consolidaron a la luz de las normas vigentes al momento de su fallecimiento, lo que lleva a afirmar que no es viable la aplicación de la ley que se pretende, toda vez que ello iría en contravía del principio de irretroactividad de la ley, derivado de la Ley 153 de 1887.

La ley sustancial, por lo general, tiene la virtud de entrar a regir las situaciones que se produzcan a partir de su vigencia, pues aún no se encuentran consolidadas y, solo por excepción, rigen de manera retroactiva; sin embargo, para que ello ocurra, el contenido de la ley debe precisar lo pertinente, lo que no sucede en el caso de la Ley 100 de 1993, pues al tenor de lo dispuesto en su artículo 151 empezó a regir a partir del 1º de abril de 1994.

(…) Con los argumentos expuestos en forma antecedente, la Sala rectifica la posición adoptada en sentencias de abril 29 de 201 y noviembre 1º de 201, en las que, en materia de sustitución pensional se aplicó una ley nueva o posterior a hechos acaecidos antes de su vigencia, en ejercicio de la retrospectividad de la ley, precisando que no hay lugar a la aplicación de tal figura, toda vez que la ley que gobierna el reconocimiento de la pensión de beneficiarios es la vigente al momento del fallecimiento del causante y no una posterior”. 47.

En virtud de lo anterior, es posible concluir que las Sentencias de unificación referidas por la actora no resultan aplicables y con ello no se vulnera el derecho al debido proceso, toda vez que para la fecha en que se dictó la Sentencia de segunda cuestionada (3 de octubre de 2019) tenía plena vigencia lo previsto en la Sentencia de Unificación de 25 de abril de 2013[17], la cual era vinculante para la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 48.

Ahora bien, pese a que esta postura unificada representó un cambio jurisprudencial[18], debe agregarse que, en aquella providencia no fueron modulados sus efectos y/o alcance temporal, razón por la cual, es necesario acudir a las consideraciones que, sobre la aplicación en el tiempo de los cambios jurisprudenciales, la Corte Constitucional, en Sentencia SU-406 de 2016, ha señalado (se trascribe): “7.8.2.9.

Con base en todo lo expuesto, esta Corte concluye que, si bien la regla general indica que la jurisprudencia rige con efectos inmediatos y en este sentido vincula a los operadores judiciales que deben tenerla en cuenta en sus decisiones, la autoridad judicial tampoco puede pasar por alto que, en ciertos escenarios concretos, la actuación de los sujetos procesales pudo estar determinada por la jurisprudencia vigente para entonces, por lo que el fallador, al momento de proferir su decisión, debe establecer, a partir de un análisis fáctico, si el cambio de jurisprudencia resultó definitivo en una posible afectación de derechos fundamentales al modificar las reglas procesales con base en las cuales, legítimamente, habían actuado los sujetos procesales y, en este sentido, el juez de conocimiento puede, como excepción a la regla general de aplicación de la jurisprudencia, inaplicar un criterio jurisprudencial en vigor al momento de proferir el fallo, pero contrario a uno anterior que resultó determinante de la conducta procesal de las partes.”[19] [Negrillas fuera de texto] 49.

En ese orden de ideas, de acuerdo con la postura de la Corte Constitucional[20], es preciso indicar que, lo determinado en la Sentencia de Unificación de 25 de abril de 2013 del Consejo de Estado tiene efectos inmediatos y vincula las demás autoridades judiciales de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 50. De lo anterior, es dable concluir que, en el proceso ordinario, no había lugar a aplicar retrospectivamente la Ley 100 de 1993 y, en consecuencia, se debía observar el Decreto 609 de 1977[21] [disposición vigente al 9 de febrero de 1984[22]], concretamente lo dispuesto en su artículo 82[23], por tal motivo, la conclusión a la que llegó la autoridad judicial demandada relativa a que “el requisito necesario para el reconocimiento y pago de la pensión de sobreviviente, es un tiempo de servicio de 12 o más años de servicio, término que no fue cumplido por el causante, toda vez que solo prestó sus servicios dentro de la Policía Nacional por el lapso de 7 meses, 8 meses y 13 días[24]”, no es arbitraria o violatoria de derechos fundamentales, al contrario, es el resultado de la aplicación normativa y jurisprudencial de la materia. 51. 2) Respecto de las condiciones específicas de la actora.

Es preciso indicar que 1) las mismas fueron alegadas en el proceso ordinario No. 2013-01322-00, pues, según la Sentencia de primera instancia, en los alegatos de conclusión, la parte demandante (María Eugenia Vásquez Madrid) manifestó“(…) es necesario proteger la tercera edad, en particular, el pago oportuno de sus prestaciones a su favor, ya que su no pago, habida cuenta de su imposibilidad para devengar otros ingresos ante la pérdida de su capacidad laboral.

Termina atentando directamente con el derecho a la vida”, 2) No obstante lo anterior, no debe olvidarse que la controversia que se ventiló en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, era el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, asunto que constituía un debate de pleno derecho respecto de la aplicación de una disposición jurídica.

Así las cosas, ante la verificación del régimen pensional aplicable (Decreto 609 de 1997) y su correspondiente aplicación, el operador judicial concluyó que en el caso concreto, no se acreditaron los requisitos para el reconocimiento de la pensión de sobreviviente solicitada, situación que resulta ajustada a derecho. 52. La Sala estima que, en la presente controversia, no resultaba procedente un análisis por fuera del marco jurídico para acceder a prestaciones sin sujeción a los requisitos de ley, máxime cuando la Ley no previó una excepción ante su existencia y ello en nada cambiaría la negativa en sus respectivas decisiones. 6.

Conclusiones 53. Así las cosas, la Sala, de un lado, declarará la improcedencia de la presente acción de tutela frente a la inconformidad de la condena en costas procesales y, de otro lado, negará la solicitud de amparo por no estar configurado el defecto sustantivo por desconocimiento del precedente en la Sentencia de 3 de octubre de 2019, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 05001-23-33-000-2013-01322-01. 3.

DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud de amparo presentada por la señora María Eugenia Vásquez Madrid, frente a la orden de condena en costas procesales, por las razones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO: NEGAR el amparo de tutela solicitado por la señora María Eugenia Vásquez Madrid, frente a la orden que negó el reconocimiento y pago de una pensión de sobreviviente, por las razones expuestas en esta providencia.

TERCERO: NOTIFICAR por el medio más expedito y eficaz a las partes (Artículo 16 Decreto 2591 de 1991), entregándoles copia íntegra del fallo.

CUARTO: De no ser impugnada esta providencia, por Secretaría, REMITIR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cuando la tutela sea devuelta por la Corte Constitucional excluida de revisión, la Secretaría procederá a su archivo.

NOTIFÍQUESE, CÓPIESE Y CÚMPLASE Fallo discutido y aprobado en sesión de Sala de la misma fecha. RAMIRO PAZOS GUERRERO MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ ALBERTO MONTAÑA PLATA ----------------------- [1] Consejo de Estado, Sección Segunda. Sentencia de unificación de 25 de abril de 2013 Rad. 76001-23-31-000-2007-01611-01(1605-09). [2] Folios 1 a 26. [3] Folio 8. [4] Folios 62 y 63. [5] Folios 74 a 77. [6] Folios 79 y 80. [7] Folios 81 y 82. [8] Ley 1564 de 2012, Artículo 302.

Ejecutoria. Las providencias proferidas en audiencia adquieren ejecutoria una vez notificadas, cuando no sean impugnadas o no admitan recursos. No obstante, cuando se pida aclaración o complementación de una providencia, solo quedará ejecutoriada una vez resuelta la solicitud. Las que sean proferidas por fuera de audiencia quedan ejecutoriadas tres (3) días después de notificadas, cuando carecen de recursos o han vencido los términos sin haberse interpuesto los recursos que fueren procedentes, o cuando queda ejecutoriada la providencia que resuelva los interpuestos. [9] Siguiente do la metodología de trabajo establecida por la Corte Constitucional en la Sentencia T-014 de 2018. [10] Al respecto: Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005;

Consejo de Estado. Sala Plena, Sentencia de 5 de agosto de 2014, Exp. 11001-03-15-000- 2012-02201-01 [11] Al respecto, entre otras: Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección B, Sentencia de 6 de marzo de 2019, Exp. 11001-03-15-000-2019- 00529-00. [12] El siguiente análisis se hace de conformidad con el orden establecido por la Corte Constitucional en la Sentencia T-066 de 2019. [13] Corte Constitucional.

Sentencia T-416 de 2016. “Existe un defecto sustantivo en la decisión judicial cuando la actuación controvertida desconoce una ley adaptable al caso o se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable, ya sea porque (i) la norma perdió vigencia por cualquiera de las razones de ley, (ii) es inconstitucional, (iii) o porque el contenido de la disposición no tiene conexidad material con los presupuestos del caso.

También puede darse en circunstancias en las que a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, se produce (iv) un grave error en la interpretación de la norma, el cual puede darse por desconocimiento de sentencias con efectos erga omnes o cuando la decisión judicial se apoya en una interpretación contraria a la Constitución. Igualmente se considera defecto sustantivo (v) el hecho que la providencia judicial tenga problemas determinantes relacionados con una insuficiente sustentación o justificación de la actuación que afecte derechos fundamentales; o (vi) cuando se desconoce el precedente judicial[36] sin ofrecer el mínimo razonable de argumentación que hubiese permitido una decisión diferente si se hubiese acogido la jurisprudencia; entre otros”. [14] Corte Constitucional, Sentencia T-482 de 2011. [15] Corte Constitucional, Sentencia T- 760A de 2011. [16] Folio 45 reverso. [17] Consejo de Estado, Sección Segunda.

Sentencia de unificación de 25 de abril de 2013 Rad. 76001-23-31-000-2007-01611-01(1605-09). [18] Sobre el particular pueden leerse las consideraciones de la mencionada providencia, en las que se hace un recuento de las posturas y tesis asumidas por las diferentes Subsecciones de la Sección Tercera del Consejo de Estado. [19] En el mismo sentido: Consejo de Estado.

Sección Tercera. Subsección B. Auto de 25 de septiembre de 2017. Rad, 08001-23-33-000-2013-00044-01 (50892) “12.5. Por último es de señalar que, en Colombia, la regla general ha sido la de la aplicación inmediata y, por ende, retroactiva de la Constitución. No obstante, existe al menos un caso en el que, confrontada a decisiones contradictorias de distintas secciones en torno a la acción procedente para obtener la indemnización debida por la mora en el pago de cesantías definitivas, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, después de aclarar que en esos casos la acción procedente era la de nulidad y restablecimiento del derecho, previo agotamiento de la vía gubernativa, consideró que “por razones de seguridad jurídica y por respecto al derecho de acceso a la administración de justicia (…) los procesos emprendidos a través de la acción de reparación directa, que no requieren agotamiento de la vía gubernativa, deben continuar con el tramite indicado hasta la culminación, conforme a las tesis jurisprudenciales correspondientes”, consideración de la que se desprende, sin duda alguna, que la unificación jurisprudencial operada sólo tendría efectos prospectivos, es decir, para las demandas que se interpusieran con posterioridad a la decisión. […] 13.4.

Adoptar una posición contraria, esto es, aquella según la cual la regla general en materia de cambios jurisprudenciales debe ser la de su aplicación prospectiva implicaría que en escenarios de congestión como los lamentablemente se presenten en buena parte de despachos judiciales, dentro de los cuales se encuentran varios órganos de cierre de las respectivas jurisdicciones, aquellos no puedan operar sino varios años después de que hayan sido fijados, lo que podría retardar notablemente la evolución jurisprudencial implícitamente buscada con la estructura institucional establecida por la Constitución Política de 1991, sin que en todos los casos se encuentren razones que así lo justifiquen. […]” [20] Supra.

Párrafo 27. [21] “Por el cual se reorganiza la Carrera de Agentes de la Policía Nacional”. [22] Fecha en la que murió el señor Antonio José Henao Hernández, cónyuge de la actora. [23] “Artículo 82. Prestación por muerte en misión del servicio. Ala muerte de un Agente de la Policía Nacional en servicio activo, causada por un accidente en misión del servicio, en circunstancias distintas de las enunciadas en el artículo anterior, sus beneficiarios en el orden preferencial establecido en este Decreto, tendrán derecho a las siguientes prestaciones: (…) c) Si al Agente hubiere cumplido doce (12) años o más de servicio, a que por el Tesoro Público, se le pague una pensión mensual la cual será liquidada y cubierta en la misma forma de la asignación de retiro, de acuerdo con el grado y el tiempo de servicio del causante”. [24] Folio 41 reverso.