IMPROCEDENCIA DE LA TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Los argumentos de la tutela no se acompasan con la razón de la decisión cuestionada Se advierte que mientras que la autoridad judicial demandada concluyó que los actos administrativos que ordenaron el reintegro de lo pagado por asignación de retiro desconocieron el principio de cosa juzgada y, por ende, debían anularse, en la demanda de tutela se alega que se desconoció la facultad de cobro coactivo, a pesar de que el tribunal demandado no hizo ningún pronunciamiento sobre dicha facultad.
Evidentemente, los alegatos de la parte actora no se acompasan con la razón fundamental de la decisión cuestionada. En la acción de tutela han debido proponerse argumentos que guarden relación con la ratio decidendi de la providencia que se pretende derribar, es decir, con las razones por las que el tribunal demandado estimó que, al expedir los actos de cobro, la [entidad accionante] desconoció el principio de la cosa juzgada.
Solo de ese modo el juez de tutela podría analizar de fondo la providencia judicial acusada. De aceptarse lo contrario, se desconocerían los principios de autonomía e independencia judicial. En consecuencia, la Sala se abstiene de hacer un pronunciamiento de fondo respecto de lo alegado en la demanda de tutela interpuesta por la [parte actora]-.
En conclusión, como se anticipó, la Sala declarará [la] improcedencia [de] la acción de tutela. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá, D.C., veinticinco (25) de septiembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-03323-00(AC) Actor: CAJA DE RETIRO DE LAS FUERZAS MILITARES (CREMIL) Demandado: SUBSECCIÓN D DE LA SECCIÓN SEGUNDA DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares contra la sentencia del 2 de mayo de 2019, dictada por la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que, en segunda instancia, declaró la nulidad de los actos que ordenaron el reintegro de dineros pagados por concepto de asignación de retiro.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones 1.1. La parte actora pidió la protección del derecho fundamental al debido proceso, que estimó vulnerado por la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. En consecuencia, formuló, textualmente, las siguientes pretensiones[1]: 1. Que se tutelen los Derechos Fundamentales al debido proceso, integrado por el principio de Legalidad, de la Seguridad Jurídica, la prevalencia del derecho sustancial, el principio de legalidad (sic) y demás derechos conexos de la CAJA DE RETIRO DE LAS FUERZAS MILITARES y se deje sin efectos la decisión proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA de fecha 2 de mayo de 2019, la cual cobró ejecutoria y declaró nulas las resoluciones de cobro coactivo proferidas por la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares en contra del señor JORGE ELIECER BERMEO MENESES. 2.
Que como consecuencia de lo anterior, se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SALA DE DECISIÓN NO. 2 de fecha 2 de mayo de 2019, profiera una nueva decisión que en derecho corresponda, teniendo en cuenta el precedente jurisprudencial del Consejo de Estado y acorde e al (sic) normatividad legal vigente relacionada con el cobro coactivo y la recuperación de los dineros del Estado y reconozca que el señor JORGE ELIECER BERMEO MENESES, debe reintegrar a la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, los dineros recibidos como asignación de retiro por constituir un pago de lo no debido que afecta los recursos de los afiliados de la Entidad y del erario público. 2.
Hechos Revisado el expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 2.1. Del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido contra los actos que llamaron a calificar servicios al señor Jorge Eliecer Bermeo Meneses 2.1.1. Mediante Resolución 6837 del 22 de diciembre de 2010, el Ministro de Defensa Nacional llamó a calificar servicios al teniente coronel Jorge Eliécer Bermeo Meneses. 2.1.2.
Por Resolución 391 del 4 de febrero de 2011, la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares reconoció, liquidó y ordenó el pago de asignación de retiro al señor Bermeo Meneses. 2.1.3. El señor Bermeo Meneses interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución 6837 de 2010. 2.1.4. El Juzgado Octavo Administrativo de Bogotá, mediante sentencia del 15 de febrero de 2012, declaró la nulidad de la Resolución 6837 de 2010 y, a título de restablecimiento del derecho, ordenó el reintegro del señor Bermeo Meneses y el pago de los emolumentos dejados de percibir, previo descuento de los pagos realizados a título de asignación de retiro. 2.1.5.
El señor Jorge Eliécer Bermeo Meneses apeló dicha sentencia, en lo referente a la orden de descontar lo pagado por concepto de asignación de retiro. 2.1.6. Por sentencia del 13 de septiembre de 2012, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca modificó la decisión de primera instancia, en el sentido de indicar que no había lugar a descuento alguno. 2.2.
Del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido contra los actos que ordenaron el reintegro de lo pagado por asignación de retiro 2.2.1. En Resolución 7670 del 19 de noviembre de 2013, la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares dispuso la extinción de la asignación de retiro reconocida al señor Bermeo Meneses y ordenó el reintegro de la suma de $31.595.133, por concepto de los pagos por asignación de retiro realizados entre el 17 de enero de 2013 (fecha de ejecutoria de la sentencia que ordenó el reintegro) y el 31 de agosto del mismo año. 2.2.2.
El señor Bermeo Meneses interpuso recurso de reposición contra dicho acto y fue confirmado mediante Resolución 4894 del 3 de junio de 2014. 2.2.3. El señor Bermeo Meneses interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra las Resoluciones 7670 de 2013 y 4894 de 2014 y pidió que se declarara que no debe reintegrar la suma de $31.595.133. 2.2.4.
Mediante sentencia del 30 de noviembre de 2017, el Juzgado 14 Administrativo de Bogotá denegó las pretensiones de la demanda, por las siguientes razones: (i) que, en sentencia SU-054 de 2015, la Corte Constitucional señala que de las sumas indemnizatorias reconocidas por reintegro debe descontarse lo recibido como retribución por cualquier otro trabajo público o privado;
(ii) que los actos cuestionados son acordes con lo previsto en el artículo 125 de la Constitución Política; (ii) que el pago de asignación de retiro no es compatible con el pago de salarios y prestaciones sociales, de conformidad con lo previsto en el artículo 36 del Decreto 4433 de 2004, y (iii) que el derecho al reintegro se hizo exigible a partir del 17 de enero de 2013, momento en el que cesó la obligación de pago de la asignación de retiro. 2.2.5.
El señor Bermeo Meneses apeló esa decisión y, por sentencia del 2 de mayo de 2019, la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca la revocó y, en su lugar, declaró la nulidad de las Resoluciones 7670 de 2013 y 4894 de 2014, en cuanto a la orden de reintegro de recursos. En síntesis, el tribunal demandado consideró que fue desconocido el principio de cosa juzgada, por cuanto, en sentencia del 13 de septiembre de 2012, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca señaló que no había lugar a descuentos sobre las sumas reconocidas por emolumentos dejados de percibir entre la desvinculación y el reintegro. 3.
Argumentos de la tutela 3.1. Luego de referirse al cobro coactivo y a la obligación de la Caja de Fuerzas Militares de ejercer las funciones de jurisdicción coactiva, la parte actora manifestó que la sentencia del 2 de mayo de 2019 incurrió en los siguientes defectos: 3.1.1. Desconocimiento del precedente judicial que autoriza recobrar sumas de dinero mediante el procedimiento de cobro coactivo.
Que, en efecto, el tribunal demandado «no tuvo en cuenta los precedentes judiciales emitidos por el Honorable Consejo de Estado, frente a estos casos en especial y que generan un daño patrimonial y déficit fiscal a la Entidad quien es la encargada de pagar y velar por la seguridad social de los miembros de las fuerzas militares y sus familias»[2]. 3.1.2.
Violación directa de la Constitución, puesto que la autoridad judicial: (i) no tuvo en cuenta que el procedimiento de cobro coactivo fue debidamente adelantado; (ii) desconoció el precedente fijado por el Consejo de Estado en casos similares, y (iii) pasó por alto la doctrina probable y la confianza legítima derivada del precedente judicial. 3.1.3.
Defecto sustantivo, por cuanto la decisión de denegar la posibilidad de recobrar los dineros indebidamente pagados afecta negativamente el erario y la estabilidad financiera del sistema de pensiones del personal de las Fuerzas Militares. 4. Trámite procesal 4.1. Mediante auto del 23 de julio de 2019[3], el despacho sustanciador admitió la demanda de tutela y ordenó notificar, en calidad de demandados, a los magistrados de la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, en calidad de tercero con interés, al señor Jorge Eliecer Bermeo Meneses. 4.2.
En cumplimiento de la anterior providencia, la Secretaría General de la Corporación practicó las notificaciones a la autoridad judicial demandada y al tercero con interés[4]. 5. Intervenciones 5.1. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, por conducto del magistrado ponente de la sentencia del 2 de mayo de 2019, manifestó que la decisión estuvo debidamente sustentada, pues quedó demostrado el desconocimiento del principio de cosa juzgada.
Que los actos administrativos cuestionados no podían ordenar la devolución de lo pagado por asignación de retiro, toda vez que, en la sentencia del 13 de septiembre de 2012, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca decidió que no era procedente descontar las sumas recibidas por dicho concepto. 5.1.1. Que, además, no se observa ningún tipo de defecto, habida cuenta de que la sentencia cuestionada fue dictada por el tribunal competente, con acatamiento del procedimiento legalmente previsto, con base en normas aplicables, de conformidad con las pruebas obrantes en el proceso, sin contradicción entre lo pedido y lo decidido y con acatamiento del precedente pertinente. 5.2.
El señor Jorge Eliecer Bermeo Meneses no intervino, pese a que fue notificado de la admisión de la demanda de tutela. CONSIDERACIONES 1. De la acción de tutela contra providencias judiciales 1.1. A partir del año 2012[5], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Posteriormente, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014[6], se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública. 1.2.
Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es: (i) la relevancia constitucional; (ii) el agotamiento de los medios ordinarios de defensa; (iii) la inmediatez; (iv) que si se trata de una irregularidad procesal, ésta debe tener un efecto decisivo o determinante;
(v) que se identifiquen los hechos que generaron la vulneración y los derechos vulnerados, y que esa vulneración se hubiere alegado en el proceso judicial, y (vi) que no se cuestione una sentencia de tutela. 1.3. Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. 1.4.
Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que se ha aplicado la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. 1.5.
Ahora, tratándose de tutela contra providencias judiciales proferidas por el Consejo de Estado o por la Corte Suprema de Justicia, cuando ejercen funciones de órganos de cierre en las respectivas jurisdicciones, la Corte Constitucional ha establecido un requisito adicional, consistente en «la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional»[7]. 2.
Caso concreto 2.1. La Sala anticipa que declarará improcedente la solicitud de amparo presentada por la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, puesto que los argumentos que expone no guardan relación con las razones por las que se declaró la nulidad de los actos que habían ordenado al señor Jorge Eliécer Bermeo Meneses el reintegro de los pagos que recibió por concepto de asignación de retiro entre el 17 de enero de 2013 y el 31 de agosto del mismo año ($31.595.133).
Veamos. 2.2. En la providencia del 2 de mayo de 2019, la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró la nulidad de los actos que ordenaron el reintegro, porque desconocieron el principio de cosa juzgada. En lo pertinente, esa providencia dice[8]: […] debe recordarse que el aquí demandante instauró acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en aras de obtener la nulidad de la Resolución 6837 de 22 de diciembre de 2010, mediante la cual, el Ministro de Defensa Nacional, dispuso su retiro del servicio activo de las Fuerzas Militares y, en consecuencia, el pago de todos los salarios y emolumentos dejados de percibir desde la fecha de su retiro hasta su vinculación efectiva.
Dicha controversia fue dirimida, en primera instancia, por el Juzgado 8° Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, a través de sentencia del 15 de febrero de 2012, en la que se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, ordenando el reintegro del actor y el pago de todos los emolumentos dejados de percibir, descontando de dichos valores las sumas recibidas por concepto de asignación de retiro.
Frente a la anterior decisión, la apoderada del demandante interpuso recurso de apelación, con el fin de que se revocara parcialmente la sentencia de primera instancia, por cuanto consideraba que no se debía ordenar el descuento de las sumas recibidas por concepto de asignación de retiro. Ante esto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante Sentencia de 13 de septiembre de 2012, modificó el numeral segundo de la parte resolutiva de la sentencia impugnada, agregando la expresión: “Sin lugar a descuento de los valores percibidos por concepto de asignación de retiro”.
Dicha decisión tuvo sustento en varios pronunciamientos proferidos por el H. Consejo de Estado, en los cuales se concluyó que la percepción de la asignación de retiro y de los salarios y prestaciones que se ordenen pagar a título de indemnización, no configuran el supuesto establecido en el artículo 128 de la Constitución Política. Conforme a lo anterior, estima esta Corporación que la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares no podía expedir los actos administrativos acusados, ordenando descontar de la condena los valores percibidos por concepto de asignación de retiro, como quiera que con ello se contraviene el atributo de la cosa juzgada, pues, se reitera, la sentencia mediante la cual se termina un proceso judicial, es de obligatorio cumplimiento y no puede ser revocada, sino es a través de los mecanismos procesales establecidos en la Ley 1437 de 2011, como lo son el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia (art. 248) y el recurso extraordinario de revisión (art. 256), o mediante el ejercicio de la acción de tutela en los casos expresamente previstos por la Corte Constitucional.
En este sentido, aceptar la posibilidad de que la autoridad administrativa se manifieste sobre un aspecto especial, a pesar de haberse proferido un fallo que ya se pronunció frente a ese mismo asunto objeto de estudio, con carácter definitivo e inmutable, implica desconocer “que la sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo en un proceso tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes”, conforme lo establece el artículo 187 del CPACA.
De tal manera que, al estar la sentencia de nulidad dotada de efecto erga omnes, está llamada no solamente a producir efectos para quienes son partes en el proceso, sino para la generalidad de los asociados. 2.3. Por su parte, en la demanda de tutela, la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares alegó que la sentencia del 2 de mayo de 2019 incurrió en desconocimiento del precedente, en defecto sustantivo y en violación directa de la Constitución Política, pues, en su criterio, desconoció que esa entidad goza de la facultad para adelantar cobros coactivos para buscar el pago de sumas de dinero indebidamente pagadas. 2.4.
A partir de lo anterior, se advierte que mientras que la autoridad judicial demandada concluyó que los actos administrativos que ordenaron el reintegro de lo pagado por asignación de retiro desconocieron el principio de cosa juzgada y, por ende, debían anularse, en la demanda de tutela se alega que se desconoció la facultad de cobro coactivo, a pesar de que el tribunal demandado no hizo ningún pronunciamiento sobre dicha facultad.
Evidentemente, los alegatos de la parte actora no se acompasan con la razón fundamental de la decisión cuestionada. 2.5. En la acción de tutela han debido proponerse argumentos que guarden relación con la ratio decidendi de la providencia que se pretende derribar, es decir, con las razones por las que el tribunal demandado estimó que, al expedir los actos de cobro, la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares desconoció el principio de la cosa juzgada.
Solo de ese modo el juez de tutela podría analizar de fondo la providencia judicial acusada. De aceptarse lo contrario, se desconocerían los principios de autonomía e independencia judicial. En consecuencia, la Sala se abstiene de hacer un pronunciamiento de fondo respecto de lo alegado en la demanda de tutela interpuesta por la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares. 2.6.
En conclusión, como se anticipó, la Sala declarará improcedente la acción de tutela presentada por la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1. Declarar improcedente la acción de tutela interpuesta por la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, por las razones expuestas en esta providencia. 2.
Notificar a las partes, de conformidad con lo previsto en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3. Si no se impugna, enviar el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente de la Sección STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Magistrada MILTON CHAVES GARCÍA Magistrado JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ Magistrado ----------------------- [1] Folio 1 (vuelto) del cuaderno principal. [2] Folio 11 ibídem. [3] Folio 17 ibídem. [4] Folios 18 a 26 ibídem. [5] Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01. [6] Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. [7] SU-573 de 2017. [8] Folios 84 y 85 del cuaderno anexo.