RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN – Naturaleza / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN - Taxatividad [E]l recurso extraordinario de revisión es un medio de impugnación excepcional contra la sentencia, que permite el rompimiento del principio de cosa juzgada. Se propone con el fin de restablecer tanto el imperio de la justicia como la vigencia del ordenamiento jurídico, que pueden resultar quebrantados por las sentencias injustas.
Dicho recurso, sin embargo, no es el mecanismo para cuestionar la actividad interpretativa, ni la valoración probatoria del juez, ni para que el afectado con la sentencia proponga cuestiones que no alegó oportunamente en el proceso originario. Es un instrumento para discutir y ventilar ciertos hechos procesales externos a la labor funcional del juez, que pueden llegar a afectar el principio de justicia material.
De ahí que el ámbito de revisión esté restringido por las causales que el legislador ha determinado de manera taxativa, causales que, en todo caso, por tratarse de situaciones excepcionales contra el valor de la cosa juzgada, no admiten interpretaciones más allá de lo que en buena ley se deduce de su texto FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 250 NULIDAD ORIGINADA EN LA SENTENCIA – Alcance de la causal de revisión / NULIDAD DE LA SENTENCIA COMO CAUSAL DE REVISIÓN – Por violación al debido proceso cuando existe denegación de justicia / FALTA DE CONGRUENCIA EN LA SENTENCIA – Como causal de revisión / NULIDAD ORIGINADA EN LA SENTENCIA COMO CAUSAL DE REVISIÓN – Por regla general no prospera por hechos acaecidos con anterioridad a la sentencia [L]os hechos que configuran la causal denominada nulidad originada en la sentencia son los que constituyen las causales de nulidad procesal, esto es, las causales del artículo 133 del Código General del Proceso (CGP), pero no son figuras procesales idénticas.
También se ha aceptado que la sentencia puede resultar viciada por hechos externos que, si bien no están previstos como causales de nulidad procesal, lo cierto es que sí pueden afectar la legalidad y justicia de la decisión, al punto que desconocería el artículo 29 de la Constitución (…) Por igual, la causal se configura, por violación al principio de congruencia, esto es, cuando se impone condena por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido o por causa diferente a la invocada en la demanda.
En principio, se trata de vicios procesales que surgen al momento de la expedición de la sentencia, pero no los acaecidos en etapas anteriores. Es decir, la nulidad o vicio surge de la propia sentencia y eso habilita la procedencia del recurso extraordinario de revisión. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 29 / LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO 133 NOTA DE RELATORÍA: Sobre el alcance de la causal de revisión relacionada con la nulidad originada en la sentencia ver entre otras, las siguientes providencias: del 20 de abril de 2004, expediente número: 11001-03-15-000- 1996-0132-01; del 18 de octubre de 2005, expediente número 11001-03-15-000- 2000-00239-00, del 7 de febrero de 2006, expediente número 11001-03-15-000- 1997-00150-00; del 2 de marzo de 2010, expediente número 185; del 9 de marzo de 2010, expediente número 1100103150002002-1024-01, y del 31 de mayo de 2011, expediente número 1100103150002008-00294-00 VICIOS PROCESALES OCURRIDOS ANTES DE PROFERIRSE LA SENTENCIA – Constitutivos de causal de revisión por nulidad originada en la sentencia Sin embargo, esta Corporación también ha aceptado que se pueden alegar como hechos constitutivos de esta causal los vicios procesales ocurridos antes de proferirse la sentencia, siempre que el afectado no haya tenido la oportunidad de invocarlos ante el juez porque solo los conoció cuando se dictó la sentencia recurrida (…) El afectado, en todo caso, tiene la carga de probar que no tuvo la oportunidad de proponer la nulidad o alegar el vicio oportunamente.
De lo contrario, la causal de revisión en cuestión se convertiría en una anormal oportunidad para que las partes subsanen las omisiones del proceso ordinario y aleguen nulidades o errores procesales que debieron proponer en la oportunidad prevista en el artículo 134 CGP (antes el artículo 142 CPC) o para proponer nulidades que quedaron saneadas en los términos del artículo 136 ib.
(antes 144 CPC) FUENTE FORMAL: LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO 134 / LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO 136 NULIDAD ORIGINADA EN LA SENTENCIA – Se configura por los mismos hechos previstos para las nulidades procesales / NULIDAD COMO CASUAL DE REVISIÓN – Por irregularidades que afectan legalidad y justicia de la decisión [L]a causal de nulidad originada en la sentencia se configura por los mismos hechos previstos para las nulidades procesales y por las irregularidades que si bien no están previstas como causales de nulidad, sí pueden afectar la legalidad y la justicia de la decisión. En el marco de esta causal, pueden alegarse vicios ocurridos al momento de expedirse la sentencia o por vicios ocurridos con anterioridad, siempre que el afectado pruebe que no pudo alegarlos oportunamente porque los conoció a partir de la expedición de la sentencia FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 29 / LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO 133 PRINCIPIO DE CONGRUENCIA – Ámbitos de aplicación / FALTA DE CONGRUENCIA EN LA SENTENCIA - Puede configurar causal de nulidad susceptible de revisión [L]a sentencia debe ser motivada y referirse a los hechos, las pretensiones de la demanda, las excepciones de la parte demandada, las pruebas del proceso, las normas aplicables y, en general, el juez debe estudiar los argumentos de las partes concernidas, sin perjuicio de las cuestiones que el juez deba proveer de oficio, respecto de aspectos asociados a la relación procesal.
El principio de congruencia tiene dos ámbitos de aplicación: la congruencia interna, que alude a la coherencia entre la parte motiva y la parte resolutiva. La congruencia externa, por su parte, que tiene que ver con la armonía entre lo solicitado por las partes y la decisión del juez. La falta de congruencia de la sentencia puede configurar la causal de revisión de nulidad originada en la sentencia, pues, como se explicó, puede comportar la violación del debido proceso, en los casos en que el juez decide sobre cuestiones ajenas a su competencia FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 187 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 170 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA TERCERA ESPECIAL DE DECISIÓN Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá D.C., tres (3) de diciembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-01235-00(REV) Actor: DISMACOR S.A. (ANTES ORLANDO RIASCOS & CÍA S. EN C.) Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Temas: Recurso extraordinario de revisión. Causal: nulidad originada en la sentencia (artículo 250-5 CPACA)-reiteración de jurisprudencia. Improcedencia del recurso para reabrir discusiones sobre aspectos sustanciales del proceso ordinario PROVIDENCIA QUE DECIDE RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN La Sala Especial de Decisión Nro. 3 resuelve el recurso extraordinario de revisión interpuesto por Dismacor S. A. contra la sentencia del 10 de mayo de 2017, dictada por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B[1], que resolvió: REVÓCASE la sentencia del 27 de noviembre de 2008 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Subsección A (sic), por las razones expresadas en la parte motiva de la presente providencia, y en su lugar se dispone:
PRIMERO. Declárase el incumplimiento de la obligación de pago del porcentaje pactado a favor del FONDATT y a cargo del concesionario Orlando Riascos y cía. S. en C. por la ejecución de la actividad de revisión técnico mecánica de vehículos transformados, en el contrato de concesión 01 de 1994 celebrado por el Fondo de Educación Vial FONDATT y el consorcio demandado, por las consideraciones esbozadas en la presente providencia.
SEGUNDO. Condenar a la sociedad Orlando Riascos y Cía. S en C. hoy DISMACOR S.A. al pago de la suma de seiscientos treinta y nueve millones cuarenta mil seiscientos veintitrés pesos ($639.040.623) por concepto de indemnización por perjuicios materiales, a favor del Fondo de Educación Vial FONDATT, a consecuencia del incumplimiento de la obligación de pago del porcentaje pactado para la entidad por el desarrollo de la actividad concesionada, por las razones expuestas en la parte considerativa.
TERCERO: Denegar las demás pretensiones de la demanda.
CUARTO. Sin condena en costas. (…).
ANTECEDENTES 1. Demanda Mediante apoderado judicial, Dismacor S. A. formuló recurso extraordinario de revisión contra la sentencia 10 de mayo de 2017, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, con fundamento en el artículo 250-5 del CPACA, esto es, por existir nulidad originada en la sentencia contra la que no procede recurso de apelación. 2.
Hechos La Sala destaca los siguientes hechos relevantes: El Fondo de Educación y Seguridad Vial (en adelante Fondatt) y la sociedad Orlando Riascos y Cía S. en C. (ahora denominada Dismacor S. A.) celebraron contrato de concesión, por el plazo de 10 años para la revisión técnico mecánica de vehículos automotores registrados, con ese propósito se entregaron al concesionario los centros de diagnóstico de Álamos y Tunal (Bogotá).
La Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá y el Fondatt, en ejercicio de la acción de reparación directa (en la modalidad de actio in rem verso), reclamaron el enriquecimiento sin justa causa de la empresa Dismacor S. A., por cuanto utilizó las instalaciones concesionadas para una actividad distinta a la pactada en el contrato: repotenciación de vehículos de transporte público, a partir de lo cual percibió $ 864.101.596, sin que la administración obtuviera ninguna retribución. Mediante sentencia del 27 de noviembre de 2008, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, resolvió:
PRIMERO: Declárese administrativamente responsable a la (sic) ORLANDO RIASCOS Y CÍA S EN C ahora DISMACOR S.A., por los perjuicios causados a la parte actora con ocasión del enriquecimiento sin justa causa derivado del no pago de las participaciones del servicio de repotenciación y trasformación de vehículos por él prestado.
SEGUNDO: Como consecuencia de la declaración anterior, condénase a ORLANDO RIASCOS Y Cía. S EN C ahora DISMACOR S.A., a pagar por concepto de perjuicios materiales causados al FONDATT las siguientes sumas: • CUATROCIENTOS SESENTA Y TRES MILLONES CUARENTA Y OCHO MIL SEISCIENTOS CUARENTA Y NUEVE (sic) ($463.048.649).
TERCERO: Se niegan las demás pretensiones. (…). El tribunal de primera instancia encontró demostrado el enriquecimiento sin justa causa de la firma concesionaria Dismacor S. A., debido a que obtuvo una ventaja patrimonial con el usufructo de las instalaciones y equipos proporcionados por el Fondatt. En síntesis, explicó que el hecho que dio origen al enriquecimiento no fue negado por Dismacor S. A., al punto que presentó ofertas al Fondatt, respecto del porcentaje de participación en las utilidades percibidas por la repotenciación vehicular.
Que, por su parte, el empobrecimiento de la administración estaba demostrado, porque el Fondatt entregó la concesión de bienes (instalaciones y equipos), pero el concesionario, además de aprovecharlos para el contrato, ejecutó operaciones contrarias al objeto contractual, lo que generó “desgaste, desvalorización, y deterioro de los bienes en mayor porcentaje al que hubiere existido al desarrollar simplemente el objeto de la concesión”.
Finalmente, respecto del monto de la condena, el tribunal consideró que, ante la falta de consenso entre las partes sobre el porcentaje de participación en las utilidades generadas, en virtud del artículo 16 de la Ley 446 de 1998, resultaba procedente reconocer un porcentaje de participación del 50%, correspondiente a la suma de $ 463.048.299, que se obtuvo de la mitad del monto determinado mediante dictamen pericial en el que se determinó que la suma total recibida por la repotenciación de vehículos, desde el 1995 hasta el 2002, fue de $ 783.957.793.
A instancias del recurso de apelación presentado por Dismacor S. A., el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, revocó la sentencia apelada. En su lugar, declaró el incumplimiento de la obligación de pago del porcentaje pactado a favor del Fondatt y a cargo del concesionario Orlando Riascos y Cía. S. en C., por la revisión técnico mecánica de vehículos transformados.
Por cuenta de esa declaración, la sentencia ordenó a Dismacor S. A. el pago de $ 639.040.623. Las razones de esa decisión se resumen enseguida. 3. Sentencia recurrida La sentencia objeto del recurso, como primera medida, explicó que los supuestos fácticos de la demanda y los hechos probados indican que lo que realmente se pretende en la demanda es el reconocimiento de la participación por la revisión técnico mecánica de vehículos transformados o repotenciados regulada por la ley 105 de 1993 y la resolución 1919 de 1995, reclamación que es propia de la acción contractual, y no de la acción de reparación directa.
Es decir, que se pretende el reconocimiento pecuniario del porcentaje que le correspondiera al Fondatt, por la realización de la actividad de revisión técnico mecánica de vehículos transformados o repotenciados a cargo del concesionario, mas no el reconocimiento económico por el desarrollo de actividad de repotenciación de vehículos. En cuanto al fondo del asunto, la sentencia recurrida encontró: Que tanto la actividad inicial de revisión técnico mecánica de vehículos automotores registrados como la revisión técnico mecánica de vehículos transformados (que se introdujo con la modificación del 16 de junio de 1996), estaban amparadas por el porcentaje convenido en el contrato de concesión. Que, durante la ejecución del contrato, la entidad contratante reclamó al concesionario la participación de las utilidades, con ocasión de la actividad de revisión técnico mecánica de vehículos transformados, pero no obtuvo respuesta favorable por parte de Dismacor S. A. Que la ejecución de la actividad de revisión técnico mecánica de vehículos transformados, y el conflicto suscitado entre las partes, ante la ausencia de reconocimiento por parte del concesionario del porcentaje que le correspondía recibir al Fondatt, demostraban el incumplimiento de la obligación de pago a cargo de Dismacor S. A. Que, por consiguiente, era procedente el reconocimiento de $ 639.040.623, como perjuicios materiales, a favor del Fondatt, por cuenta del incumplimiento de la obligación de pago del porcentaje pactado en la revisión técnico mecánica de vehículos transformados. 4.
Argumentos del recurso extraordinario de revisión Dismacor S. A. invocó la causal de revisión del artículo 250-5 del CPACA, es decir, por existir nulidad originada en la sentencia contra la que no procede recurso de apelación. Según explicó, la sentencia está viciada de nulidad porque: (i) es manifiestamente violatoria del principio de congruencia (artículo 281 del CGP);
(ii) desconoce los derechos fundamentales al “debido proceso y de defensa”, y (iii) se profirió sin competencia, al desconocerse la existencia del pacto arbitral convenido entre las partes. La parte recurrente alegó que las pretensiones de la demanda ordinaria correspondían a la acción de reparación directa, mas no a la acción contractual, como equivocadamente lo habría entendido el ad quem, en detrimento del principio de congruencia de la sentencia, que obliga al juez a dictar sentencia en el marco de los hechos aducidos en la demanda y conforme con las excepciones propuestas por el demandado.
En resumen, la parte recurrente explicó[2]: La SUBSECCIÓN “B” se inventó, en favor del demandante, una pretensión que no había sido parte de la demanda ni del debate judicial, concediéndosela. Podría haber sido menos grave si, al menos, se imaginara, también, cuáles habrían sido las excepciones del demandado y si habrían prosperado o no, tales como (i) falta de legitimación en la causa por pasiva de la Secretaría de Tránsito, porque ésta no había firmado el contrato; o (ii) la excepción de declaratoria de paz y salvo consignada por el demandante en favor del demandado en la liquidación bilateral del contrato; o (iii) falta de jurisdicción y competencia, en virtud del compromiso arbitral pactado; o (iv) proporcionalidad de la cláusula pecuniaria contractual pactada, etc., etc., etc (sic). 5.
Trámite procesal Por auto del 22 de noviembre de 2018[3], el despacho sustanciador admitió el recurso extraordinario de revisión, ordenó notificar a la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá, al Fondatt (parte demandada del proceso ordinario), al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. Mediante providencia del 11 de abril de 2019[4], el despacho sustanciador reconoció como pruebas las aportadas por las partes y solicitó al Tribunal Administrativo de Cundinamarca para que remitiera el expediente Nro. 25000232600020040016000, que fue incorporado al presente proceso[5].
De las pruebas incorporadas, la secretaría corrió el traslado de rigor[6]. 6. Intervención de la Secretaría de la Movilidad de Bogotá[7] En oposición, explicó que el ámbito de congruencia, competencia y decisión del juez de segunda instancia lo fijaba justamente el recurso de apelación que presentó Dismacor S. A. contra la sentencia dictada en primera instancia en el proceso ordinario.
Que justamente en el recurso de apelación se solicitó pronunciamiento sobre “la existencia de una acción diferente para reclamar”, pues debió presentarse acción contractual, no acción de reparación directa (actio in rem verso). Que, siendo así, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sí tenía competencia para pronunciarse sobre la procedencia de la acción ejercida, además, en virtud del principio iura novit curia.
En cuanto a la falta de jurisdicción y competencia, manifestó que la recurrente contó con la posibilidad de demostrar la existencia del pacto arbitral, al punto que, por auto del 2 de mayo de 2016, el ad quem la requirió y al atender al requerimiento dijo que no tenía copia del laudo arbitral y que, en todo caso, el objeto del proceso difiere del que estaba siendo objeto de debate.
Que, de hecho, si existiera el laudo arbitral, la causal de revisión que debió invocarse era la del artículo 250-1 del CPACA, relacionada con la prueba recobrada. 7. Ministerio Público El Ministerio Público no intervino, a pesar de que fue notificado[8]. CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con los artículos 107, 111 y 249 CPACA, 2° del Acuerdo 321 de 2014 de la Sala Plena del Consejo de Estado y 28 a 32 del Acuerdo 080 de 2019, la Sala Especial de Decisión Nro. 3 es competente para resolver el recurso extraordinario de revisión promovido por Dismacor S. A. contra la sentencia del 10 de mayo de 2017, dictada por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. Incluso, en este asunto participa el magistrado ponente de la decisión objeto de recurso, pues así lo permite expresamente el artículo 249 del CPACA. 2.
Oportunidad del recurso La sentencia recurrida se dictó el 10 de mayo de 2017, se notificó mediante edicto desfijado el 22 de mayo de 2017 y cobró ejecutoria el 25 de mayo siguiente[9]. Mientras tanto, la sociedad Dismacor S. A. presentó el recurso extraordinario de revisión el 20 de abril de 2018[10], esto es, dentro del año siguiente a la ejecutoria, conforme lo exige el artículo 251 CPACA. 3.
Planteamiento y solución del problema jurídico Como quedó expuesto en el acápite de antecedentes, Dismacor S. A. alegó que el recurso extraordinario de revisión debe prosperar, por cuanto la sentencia objeto del recurso: (i) es manifiestamente violatoria del principio de congruencia (artículo 281 del CGP) y del derecho al debido proceso, y (ii) se profirió sin competencia, al desconocerse la existencia del pacto arbitral estipulado entre las partes.
Que, por lo anterior, se configuró la causal prevista en artículo 250-5 CPACA, esto es, existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. Corresponde, entonces, a la Sala decidir el siguiente problema jurídico: ¿En los términos del artículo 250-5 CPACA, procede el recurso extraordinario de revisión contra la sentencia del 10 de mayo de 2017, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, por existir nulidad originada en la sentencia? Para resolver dicho interrogante, la Sala, como primera medida, se referirá a (1) la naturaleza del recurso extraordinario de revisión, enseguida, se ocupará de (2) la causal de revisión asociada a la nulidad originada en la sentencia y, al final, estudiará (3) el caso concreto. 4.
Naturaleza del recurso extraordinario de revisión. Reiteración de jurisprudencia[11] En general, el recurso extraordinario de revisión es un medio de impugnación excepcional contra la sentencia, que permite el rompimiento del principio de cosa juzgada. Se propone con el fin de restablecer tanto el imperio de la justicia como la vigencia del ordenamiento jurídico, que pueden resultar quebrantados por las sentencias injustas.
Dicho recurso, sin embargo, no es el mecanismo para cuestionar la actividad interpretativa, ni la valoración probatoria del juez, ni para que el afectado con la sentencia proponga cuestiones que no alegó oportunamente en el proceso originario. Es un instrumento para discutir y ventilar ciertos hechos procesales externos a la labor funcional del juez, que pueden llegar a afectar el principio de justicia material.
De ahí que el ámbito de revisión esté restringido por las causales que el legislador ha determinado de manera taxativa, causales que, en todo caso, por tratarse de situaciones excepcionales contra el valor de la cosa juzgada, no admiten interpretaciones más allá de lo que en buena ley se deduce de su texto. Las causales de revisión están previstas en el artículo 250 del CPACA y básicamente tienen que ver con hechos como la falsedad, el fraude, el error, la aparición de documentos decisivos que hubieren modificado el sentido de la decisión o incluso la violación del debido proceso.
Esas causales, como es apenas obvio, no aluden a errores sustanciales que puedan derivarse de la falta de aplicación, la aplicación indebida o la interpretación errónea de una norma sustancial. No es un recurso que proceda por violación de la ley. 5. Del alcance de la causal de nulidad originada en la sentencia. Reiteración de jurisprudencia[12] Según lo ha entendido la Sala Plena[13], los hechos que configuran la causal denominada nulidad originada en la sentencia son los que constituyen las causales de nulidad procesal, esto es, las causales del artículo 133 del Código General del Proceso (CGP)[14], pero no son figuras procesales idénticas.
También se ha aceptado que la sentencia puede resultar viciada por hechos externos que, si bien no están previstos como causales de nulidad procesal, lo cierto es que sí pueden afectar la legalidad y justicia de la decisión, al punto que desconocería el artículo 29 de la Constitución. Verbigracia: la sentencia en la que se condena a la parte que no fue vinculada al proceso; la sentencia que se dicta, a pesar de que el proceso estaba legalmente suspendido o interrumpido; la sentencia de las corporaciones judiciales que no cuenta con el número de votos necesarios para la aprobación; la sentencia que no tiene formal ni materialmente motivación, etcétera.
Por igual, la causal se configura, por violación al principio de congruencia, esto es, cuando se impone condena por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido o por causa diferente a la invocada en la demanda. En principio, se trata de vicios procesales que surgen al momento de la expedición de la sentencia, pero no los acaecidos en etapas anteriores.
Es decir, la nulidad o vicio surge de la propia sentencia y eso habilita la procedencia del recurso extraordinario de revisión. En sentencia del 2 de marzo de 2010[15], por ejemplo, la Sala Plena concluyó que esa causal de revisión exige que el vicio se configure al momento en que se profiera la sentencia y que, por ende, no es posible “alegar como causal del recurso extraordinario de revisión la nulidad acaecida en una etapa previa a la sentencia, máxime si se advierte que la proposición de nulidades procesales se encuentra sometida a las reglas de oportunidad y legitimación previstas en el artículo 142 del Código de Procedimiento Civil, sin perjuicio del deber que el artículo 145, ibidem, impone al juez de declarar de oficio las nulidades insaneables que observe ‘antes de dictar sentencia’”.
Sin embargo, esta Corporación también ha aceptado que se pueden alegar como hechos constitutivos de esta causal los vicios procesales ocurridos antes de proferirse la sentencia, siempre que el afectado no haya tenido la oportunidad de invocarlos ante el juez porque solo los conoció cuando se dictó la sentencia recurrida. Así se reconoció en la sentencia antes mencionada: “la jurisprudencia de esta Sala ha aceptado la posibilidad de alegar como nulidad originada en la sentencia aquella que, aunque ocurrida en momento anterior al de la emisión del fallo definitivo no apelable, no pudo ser advertida por el recurrente durante el curso del proceso”.
El afectado, en todo caso, tiene la carga de probar que no tuvo la oportunidad de proponer la nulidad o alegar el vicio oportunamente. De lo contrario, la causal de revisión en cuestión se convertiría en una anormal oportunidad para que las partes subsanen las omisiones del proceso ordinario y aleguen nulidades o errores procesales que debieron proponer en la oportunidad prevista en el artículo 134 CGP (antes el artículo 142 CPC) o para proponer nulidades que quedaron saneadas en los términos del artículo 136 ib.
(antes 144 CPC). En definitiva: la causal de nulidad originada en la sentencia se configura por los mismos hechos previstos para las nulidades procesales y por las irregularidades que si bien no están previstas como causales de nulidad, sí pueden afectar la legalidad y la justicia de la decisión. En el marco de esta causal, pueden alegarse vicios ocurridos al momento de expedirse la sentencia o por vicios ocurridos con anterioridad, siempre que el afectado pruebe que no pudo alegarlos oportunamente porque los conoció a partir de la expedición de la sentencia. En reciente pronunciamiento[16], la Sala Plena de esta Corporación reiteró lo anterior y agregó que, en un momento dado, podría configurarse un caso de nulidad originada en la sentencia cuando injustificada o caprichosamente el juez en la sentencia restringe los derechos de acceso a la administración de justicia y, de paso, la garantía de tutela judicial efectiva, como cuando, sin razón, dicta un fallo inhibitorio: (…) es claro que toda persona tiene derecho al debido proceso y, por tal razón, a que los procesos judiciales sean resueltos de fondo cuando el cumplimiento de los presupuestos procesales así lo permita, pues de lo contrario, se iría en detrimento no solo del derecho al debido proceso, sino del derecho de acceso a una real y efectiva administración de justicia, dado que la no resolución de las controversias judiciales, fundada en motivos caprichosos, equivale a una falta de tutela judicial efectiva y, en forma genérica a una vulneración al debido proceso.
Por tal razón, concluye la Sala, que también hay una vulneración del derecho fundamental al debido proceso, artículo 29 Constitucional, cuando una autoridad judicial dicte sin fundamento válido, razonable, una sentencia inhibitoria, que, como se expuso, es una clara denegación de justicia. (…) Todo lo anterior permite afirmar sin ambages que los eventos definidos tradicionalmente por la jurisprudencia de esta Corporación como constitutivos de nulidades originadas en sentencia[17], no son taxativos.
Así, por ejemplo, con esta providencia queda claro que, en aras de hacer efectivos los derechos a la tutela judicial efectiva, al acceso a la administración de justicia y al debido proceso, es deber del juez decidir de fondo los litigios cuando las circunstancias así se lo permitan, lo que significa que la violación a tales preceptos cuando se expide un fallo inhibitorio injustificado también configura la causal de revisión alegada.
La subregla jurisprudencial, así definida, deberá aplicarse por parte de los jueces de esta Jurisdicción, con mesura, ponderación, proporcionalidad y adecuación a cada caso (resaltado de la providencia original). Como se ve, la Sala Plena admite que la violación del debido proceso puede derivar en la causal de nulidad originada en la sentencia, pero únicamente para casos en los que existe denegación de justicia, esto es, cuando el juez, sin fundamento válido y razonable, dicta una decisión inhibitoria.
De todos modos, el juez administrativo deberá ser cauteloso y actuar con sindéresis para identificar si en el caso concreto la sentencia vulnera los derechos de acceso a la administración de justicia y particularmente la tutela judicial efectiva. 4. Caso concreto La Sala anticipa que no prosperará el recurso extraordinario de revisión presentado por Dismacor S. A. contra la sentencia del 10 de mayo de 2017, toda vez que los argumentos del recurso no encajan en ninguno de los supuestos para la prosperidad de la causal de nulidad originada en la sentencia, en los términos antes explicados.
En cambio, se advierte que el recurso extraordinario de revisión tiene por objeto reabrir la discusión sobre cuestiones ya definidas en el proceso ordinario. Veamos: 1. La Sala considera que debe primero referirse a la falta de jurisdicción y competencia, que expuso el recurrente para configurar la causal de revisión del artículo 250-5 del CPACA.
Se advierte que esa cuestión fue definida en el proceso ordinario y el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, consideró que el asunto sí correspondía a esta jurisdicción. En efecto, por auto del 2 de mayo de 2016[18], el ad quem, en uso de la facultad oficiosa, antes de dictar sentencia de segunda instancia, ordenó a las partes que aportaran la certificación para determinar si la controversia había sido resuelta por la justicia arbitral.
Sin embargo, las partes no aportaron ningún medio de prueba para acreditar tal situación, tal como lo dejó expresamente expuesto la sentencia objeto del recurso extraordinario (las negrillas son del texto original): 2.1. El presente asunto es de conocimiento de esta jurisdicción, de acuerdo con el artículo 82 del Código Contencioso Administrativo, por haberse originado la presente controversia en la actividad de una entidad pública.
Ahora, si bien las comunicaciones entre las partes traídas como prueba a la actuación procesal dan cuenta de un posible laudo arbitral con ocasión del contrato suscrito entre ellas, no se allegó elemento de convicción que diera cuenta de las resultas de proceso arbitral alguno convocado por las mismas, ni lo invocaron en relación con el conflicto suscitado en este oportunidad[19].
Aunado a lo anterior, de la lectura del contrato de concesión[20] se advierte que en este no se incluyó clausula compromisoria y, aunque las partes pudieron haber acudido a la justicia arbitral aún en ausencia de dicho pacto, no hay prueba de haberse resuelto la controversia que en esta oportunidad se somete al conocimiento de la jurisdicción contencioso administrativa.
Por supuesto, de existir una decisión arbitral, era una carga de las partes, en atención a los principios de buena fe y lealtad procesal ponerla de presente al juzgador, lo cual no fue acreditado en este evento. 2.2. La Sala es competente para decidir el asunto por tratarse de un recurso de apelación presentado contra una sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en un proceso que, por su cuantía[21], tiene vocación de doble instancia. Ahora bien, interesa recordar que, de acuerdo con el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil, la Sala debe limitarse a analizar los puntos de la sentencia de primera instancia que el impugnante cuestiona en el recurso de apelación[22] o los que son “consecuenciales, accesorios o derivados del aspecto de la sentencia que fue recurrido”[23].
Sobre este aspecto, la Corporación ha reiterado que el juez de segundo grado no puede determinar libremente lo desfavorable al recurrente ni enmendar la providencia en la parte que no fue objeto del recurso[24]. Como se ve, en el proceso ordinario no se probó la existencia de la cláusula compromisoria ni que la controversia ya hubiere sido decidida por algún tribunal de arbitramento y, por tanto, como se trataba de un proceso tramitado en primera instancia ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, según las reglas de cuantía, se dictó la sentencia de segunda instancia. Es evidente, entonces, que Dismacor S. A., mediante el recurso extraordinario de revisión, pretende simplemente reabrir una discusión para insistir en la existencia de una cláusula compromisoria que no probó, a pesar de que el juez de segunda instancia lo requirió para que se pronunciara.
Como se trata de una cuestión decidida en el proceso ordinario, el recurso extraordinario deviene improcedente para reabrir la discusión. 2. En cuanto al desconocimiento del principio de congruencia, la Sala empieza por precisar que la sentencia debe ser motivada y referirse a los hechos, las pretensiones de la demanda, las excepciones de la parte demandada, las pruebas del proceso, las normas aplicables y, en general, el juez debe estudiar los argumentos de las partes concernidas[25], sin perjuicio de las cuestiones que el juez deba proveer de oficio, respecto de aspectos asociados a la relación procesal.
El principio de congruencia tiene dos ámbitos de aplicación: la congruencia interna, que alude a la coherencia entre la parte motiva y la parte resolutiva. La congruencia externa, por su parte, que tiene que ver con la armonía entre lo solicitado por las partes y la decisión del juez. La falta de congruencia de la sentencia puede configurar la causal de revisión de nulidad originada en la sentencia, pues, como se explicó, puede comportar la violación del debido proceso, en los casos en que el juez decide sobre cuestiones ajenas a su competencia. En el sub lite, la incongruencia de la sentencia recurrida se propuso porque el juez de segunda instancia adecuó las pretensiones de la demanda (que inicialmente se presentó como reparación directa, en la modalidad de actio in rem verso) a las reclamaciones propias de la acción contractual, a partir de lo cual, entiende el recurrente, Dismacor S. A. no pudo ejercer la defensa correspondiente.
Sobre el particular, la Sala constató que, en el recurso de apelación, Dismacor S. A. también propuso como argumento la “existencia de una acción diferente para reclamar”, bajo el entendido de que la controversia entre las partes tenía origen en un contrato de concesión y que, por ende, la acción procedente era la contractual[26], que no la actio in rem verso, que, según explicó, procede solo cuando no existe otro medio para que el afectado reclame la protección de sus derechos.
Si eso es así, bastaría decir que el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, tenía competencia para examinar sobre la improcedencia de la acción de reparación directa, tal como lo hizo después de mencionar detalladamente los hechos probados. Luego, es notorio que, en sede de revisión, Dismacor S. A. pretende obtener una opinión jurídica diferente, a manera de instancia adicional, cuestión que, se insiste, es improcedente.
En efecto, en la sentencia recurrida se precisó que, si bien en la demanda se pretende la declaratoria de responsabilidad Dismacor S. A., por el no pago al Fondatt “del uso de las instalaciones físicas y equipos entregados para la ejecución del contrato 001 de 1994” “para efectuar la repotenciación de vehículos de servicio público autorizada por otro organismo como lo es el Ministerio de Transporte”, lo cierto es que, a partir de la interpretación integral de la demanda, es evidente que lo realmente pretendido es el reconocimiento de la participación por la revisión técnico mecánica de vehículos transformados o repotenciados regulada por la ley 105 de 1993 y la Resolución 1919 de 1995.
Seguidamente, el ad quem se refirió a la revisión técnicomecánica de vehículos repotenciados y concluyó que la repotenciación no hacía parte del contrato inicial, pero que había sido incorporada posteriormente al objeto contractual y que, por tanto, la discusión frente al pago de los valores recibidos por ese concepto, debía promoverse mediante la acción contractual: En este orden, con la modificación convenida por las partes en acta del 16 de junio de 1995, el objeto del contrato de concesión 01 de 1994, se integró en el desarrollo de la actividad de revisión técnico mecánica de la totalidad del parque automotor matriculado en el Distrito Capital más la revisión ordenada por el Ministerio de Transporte mediante resolución 1919 de 1995, de vehículos transformados para prolongar su vida útil.
Además, se encuentra que a partir de la entrada en vigencia de la Ley 105 de 1993 y la resolución 1919 de 1995, la entidad demandante reclamó al concesionario la participación de las utilidades con ocasión de la actividad de revisión técnico mecánica de vehículos transformados, no así, la actividad previa de transformación de los vehículos para prolongar su vida útil[27].
De lo anterior, es preciso concluir que si bien el accionante formuló demanda en ejercicio de la acción de reparación directa, corresponde al juez en virtud del principio iura novit curia establecer a partir del análisis integral de la demanda el cauce procesal adecuado para resolver la controversia. Impera advertir igualmente que el ordenamiento jurídico es el que determina la procedencia de la acción y no el actor, en tanto para cada causa existe una vía procesal.
En este evento, pese a que la entidad accionante seleccionó como herramienta procesal para obtener pronunciamiento de sus pretensiones la reparación directa, lo cual haría entender que circunscribe la causa a un asunto extracontractual, es evidente que la actividad cuyo reconocimiento pecuniario pretende estaba cobijada por el objeto del contrato de concesión 01 de 1994, a partir de la modificación introducida por las partes en el acta bilateral celebrada el 16 de junio de 1995.
En consecuencia, en garantía del acceso a la administración de justicia del actor se analizará el presunto incumplimiento de la obligación de pago de la actividad de revisión técnico mecánica de vehículos transformados, convenida en el contrato de concesión 01 de 1994 y la posible responsabilidad del concesionario por este incumplimiento con el consecuente reconocimiento de perjuicios causados, asunto que en los términos del artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, podía demandarse a través de la acción contractual.
En definitiva, la improcedencia de la acción de reparación directa era una cuestión que debía resolverse en la sentencia recurrida, pues hacía parte de los argumentos de apelación. En todo caso, no puede perderse de vista que, en el marco de los principios de autonomía judicial y del iura novit curia, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, estaba habilitado para interpretar la demanda y establecer cuál era la fuente del daño, cuya indemnización se reclamaba en el proceso ordinario.
Como esa cuestión también quedó definida en el proceso ordinario, el recurso extraordinario de revisión no puede utilizarse para propiciar un nuevo debate. No prospera el recurso extraordinario de revisión, pues la sentencia recurrida no vulneró el principio de congruencia ni el debido proceso, ni adolece de falta de competencia. El problema jurídico planteado queda resuelto: la sentencia del 10 de mayo de 2017, dictada por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, no afectó el debido proceso de Dismacor S. A. y, por ende, no se configuró la causal de revisión denominada nulidad originada en la sentencia (artículo 250-5 CPACA).
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión Nro. 3, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1. Declarar infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por Dismacor S. A. contra la sentencia del 10 de mayo de 2017, dictada por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. 2.
Devolver al tribunal de origen el expediente enviado en calidad de préstamo. 3. Cumplido lo anterior, archivar el expediente del recurso extraordinario de revisión. Notifíquese y cúmplase, Se deja constancia que la providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha. Julio Roberto Piza Rodríguez Presidente de la Sala | | | | | | | | | |Oswaldo Giraldo López |Ramiro Pazos Guerrero | | | | | | | | | | |Gabriel Valbuena Hernández |Luis Alberto Álvarez Parra | ----------------------- [1] Expediente Nro. 25000-23-26-000-2004-00160-01 (36581). [2] Folio 7 del recurso. [3] Folio 208 del recurso. [4] Folio 236 del recurso. [5] Folio 244 del recurso. [6] Folio 245 del recurso. [7] Intervino en nombre y representación del Distrito Capital- Secretaría Distrital de Movilidad, en virtud de la liquidación del Fondatt (folios 229 al 232 del recurso). [8] Folio 218 del recurso. [9] Folio 510 del expediente ordinario. [10] Folio 1 del recurso. [11] Ver, entre muchas otras, la providencia del expediente 11001031500020130199800, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. [12] Cfr., entra muchas otras, la sentencia del 4 de diciembre de 2018, expediente 11001031500020180088800, M.P. Julio Roberto Piza Rodríguez. [13] Ver, entre otras, las siguientes providencias: del 20 de abril de 2004, expediente número: 11001-03-15-000-1996-0132-01; del 18 de octubre de 2005, expediente número 11001-03-15-000-2000-00239-00, del 7 de febrero de 2006, expediente número 11001-03-15-000-1997-00150-00; del 2 de marzo de 2010, expediente número 185; del 9 de marzo de 2010, expediente número 1100103150002002-1024-01, y del 31 de mayo de 2011, expediente número 1100103150002008-00294-00. [14] Causales que antes estaban previstas en el artículo 140 CPC. [15] Sentencia del 2 de marzo de 2010, radicación número: 11001-03-15-000- 2001-0091-01. [16] Sentencia del 8 de mayo de 2018, expediente 11001-03-15-000-1998-00153- 01. [17] Cita del texto original: «Resumidos en la página 16 de esta providencia». [18] Folios 410-412 del expediente ordinario. [19] Cita original: A partir de los alegatos de conclusión que en su momento fueron radicados ante el Tribunal de Arbitramento Orlando Riascos y cía s en c. Vrs.
Fondatt, aportados por el apoderado de DISMACOR en virtud del requerimiento efectuado mediante auto del 2 de mayo de 2016, se advierte que el asunto que condujo a la integración del tribunal arbitral correspondía a determinar “si con la supresión de la revisión técnico mecánica dispuesta por el Decreto Ley 2150/95 se rompió o no el equilibrio económico del contrato de concesión” (fl. 418 continuación cuaderno principal). [20] Cita original: De conformidad con la cláusula décima novena- solución de controversias contractuales, los conflictos que surjan en la actividad contractual se solucionarán mediante los mecanismos previstos en los artículos 68 y siguientes de la ley 80 de 1993 (fl. 625 c5). [21] Cita original: La pretensión mayor, fue estimada en $864.101.596, monto que supera los 500 SMLMV en el 2003 -$332.000-($160.000.000), año de presentación de la demanda, para que un proceso fuera considerado de doble instancia, en los términos de los artículos 39 y 40 de la Ley 446 de 1998. [22] Cita original: El artículo 357 del Código de Procedimiento Civil señala sobre este punto particular: “el superior no podrá enmendar la providencia en la parte que no fue objeto del recurso, salvo que en razón de la reforma fuere indispensable hacer modificaciones sobre puntos íntimamente relacionados con aquella”. [23] Cita original: Consejo de Estado, Sección Tercera, Sala Plena, sentencia de 9 de febrero de 2012, exp. 20104, C.P. Ruth Stella Correa Palacio. [24] Cita original: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 26 de junio de 2012, exp. 21507, C.P. Danilo Rojas Betancourth. [25] Cfr. artículos 170 del CCA y 187 del CPACA. [26] Folios 235-26 del expediente ordinario. [27] Cita original: De ello dan cuenta las comunicaciones del 23 de noviembre del 2001, por la cual el Subsecretario Operativo de la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá informó a la sociedad concesionaria el porcentaje de participación que esperaba recibir de su parte por la revisión de repotenciación (f. 671, c.5); la comunicación del 10 de julio de 2002, del Gerente General de la concesionaria DISMACOR S.A. al Subsecretario Jurídico de la Secretaria de la Tránsito y Transporte a través de la cual informó la intención de trasladar el 8% de los ingresos recibidos por concepto de transformación (fl. 222 c2); el oficio del 14 de agosto del 2002, donde la Secretaría de Tránsito y Transporte le reiteró a la sociedad contratista su intención de participación en las utilidades de la revisión por repotenciación vehicular, en los porcentajes establecidos;
En comunicación G-134-02 del 30 de agosto de 2002, el Gerente General de la concesionaria DISMACOR S.A., brindó respuesta al subsecretario operativo de la Secretaría de Tránsito y Transporte en relación con la solicitud de participación de las utilidades en la actividad de revisiones por repotenciación de vehículos (fl. 215 a 219 c. 2); El 23 de junio del 2004, la sociedad Dismacor elevó una propuesta inicial y, una alternativa correspondientes a la entrega al FONDATT del 16% del valor de las revisiones de repotenciación efectuadas desde octubre del 2001 o el 8% de las realizadas desde enero de 2001(f. 678 a 681, c. 5).