ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / CÁLCULO DE LOS FACTORES SALARIALES A TENER EN CUENTA EN EL IBL DE LA RELIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN DOCENTE - Aquellos objeto de cotización / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO [La Sala deberá] determinar si el a quo acertó al concluir que la sentencia de unificación del 25 de abril de 2019, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, no incurrió en defecto sustantivo.
(…) [E]stima la Sala que la interpretación normativa que efectuó la autoridad judicial demandada no resulta irrazonable ni caprichosa. Como se ve, en la decisión acusada se explicó que a los docentes vinculados antes de la Ley 812 de 2003 se regían por las normas del régimen pensional para los servidores públicos del orden nacional. Esa conclusión provino precisamente de la aplicación de lo dispuesto en la Ley 91 de 1989, artículo 15, inciso 2, literal b, conforme con la cual, la liquidación de la pensión de jubilación para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, equivale al 75 % del salario mensual promedio del último año y el régimen del que gozarían es el de los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.
No es cierto, entonces, que la autoridad judicial demandada desconociera que la actora era beneficiaria del contenido de la Ley 91 de 1989. Ocurre que al interpretar la norma, concluyó que el cálculo para la pensión de sus beneficiarios, correspondía al 75 % del ingreso base de liquidación, y que el IBL comprende el último año de servicios y los factores que hayan servido de base para calcular los aportes previstos en la Ley 62 de 1985.
(…) Ahora, frente a la inaplicación del precedente contenido en la sentencia del 4 de agosto de 2010, es importante resaltar que la Sala no desconoce que las reglas fijadas en esa decisión -que luego resultaron modificadas en la sentencia del 28 de agosto de 2018- justificaron que muchos docentes iniciaran las respectivas acciones administrativas y judiciales, toda vez que estimaban que se les desconocía un derecho sustancial: reconocimiento de la pensión con inclusión de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicio.
No obstante, esas expectativas de un fallo a favor, como ocurre en el presente caso, no se pueden traducir en el amparo del principio de seguridad jurídica, menos aun cuando se trataba de pleitos pendientes de resolución judicial. (…) Queda resuelto, entonces, el problema jurídico propuesto: el a quo acertó al concluir que la sentencia del 25 de abril de 2019, citada por el Consejo de Estado Sección Segunda, no incurrió en defecto sustantivo.
En consecuencia, la Sala confirmará la decisión de primera instancia que denegó el amparo solicitado. FUENTE FORMAL: LEY 33 DE 1985 / LEY 62 DE 1985 / LEY 91 DE 1989 / LEY 812 DE 2003 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá, D.C., veintitrés (23) de enero de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-02317-01(AC) Actor: ABADÍA REYNEL TOLOZA Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA La Sala decide la impugnación interpuesta por la señora Abadía Reynel Toloza contra la sentencia del 24 de julio de 2019, dictada por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones 1.1. En ejercicio de la acción de tutela, la señora Abadía Reynel Toloza, mediante apoderado judicial, pidió la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, así como los principios de seguridad jurídica y confianza legítima.
En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones[1]: (…) Como consecuencia de la anterior provisional de los efectos de la providencia del 25 de abril de 2019 – SUJ-014-CE-S2-2019, dentro del proceso ordinario contencioso con radicado No. 68001233300020150056901 del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, integrada por la SECCIÓN SEGUNDA DEL H. CONSEJO DE ESTADO, hasta definirse en sede de tutela si la sentencia de 25 de abril de 2019, es acorde con la jurisprudencia, la constitución y la ley, con ocasión que el a PRIMERA OCASIÓN QUE UNA SENTENCIA DE UNIFICACIÓN, ES NUEVAMENTE UNIFICADA EN SU CRITERIO, habiéndose vulnerado de manera palmaria y directa la VERDADERA SEGURIDAD JURÍDICA POR EL MISMO ÓRGANO DE CIERRE EN LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. 2.
Hechos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 2.1. La señora Abadía Reynel Toloza se desempeñó como docente oficial por más de 20 años, al servicio del departamento de Santander. 2.2. Mediante Resolución Nº 1338 del 27 de agosto de 2012, el secretario de educación Municipal de Barrancabermeja, actuando en representación del Ministerio de Educación Nacional, reconoció una pensión de jubilación a favor de la señora Reynel Toloza. 2.3.
En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la señora Abadía Reynel Toloza pidió la nulidad parcial de la Resolución Nº 1338 de 2012 y, a título de restablecimiento del derecho, solicitó que se reliquidara la pensión con la inclusión de todos los factores salariales que percibió en el último año de servicios. 2.4.
El conocimiento de la demanda correspondió al Tribunal Administrativo de Santander, que, mediante sentencia del 24 de noviembre de 2016, accedió parcialmente a las pretensiones. 2.5. El Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio apeló y, mediante sentencia de unificación del 25 de abril de 2019, la Sección Segunda del Consejo de Estado revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, denegó las pretensiones de la demanda.
La autoridad judicial demandada fijo las reglas de unificación sobre el IBL en pensión de jubilación de los docentes, así: a. En la liquidación de la pensión ordinaria de jubilación de los docentes vinculados antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003, que gozan del mismo régimen de pensión ordinaria de jubilación para los servidores públicos del orden nacional previsto en la Ley 33 de 1985, los factores que se deben tener en cuenta son solo aquellos sobre los que se hayan efectuado los respectivos aportes de acuerdo con el artículo 1º de la Ley 62 de 1985, y por lo tanto, no se puede incluir ningún factor diferente a los enlistados en el mencionado artículo. b. Los docentes vinculados a partir de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, les aplica el régimen pensional de prima media establecido en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, con los requisitos previstos en dicho régimen, con excepción de la edad que será de 57 años para hombres y mujeres.
Los factores que se deben incluir en el ingreso base de liquidación son los previstos en el Decreto 1158 de 1994 sobre los que se efectuaron las respectivas cotizaciones. 2.5.1. De acuerdo con lo anterior, la Sección Segunda del Consejo de Estado estimó que en el caso concreto, teniendo en cuenta que la fecha de vinculación al servicio docente de la señora Reynel se produjo el 25 de agosto de 1976, para el IBL debían tenerse en cuenta los factores consagrados en el artículo 1º de la Ley 62 de 1982 y únicamente sobre los que hubiere efectuado aportes. 3.
Argumentos de la acción de tutela 3.1. La señora Abadía Reynel Toloza alegó que la sentencia del 25 de abril de 2019, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, vulneró los derechos fundamentales invocados, por las razones que la Sala resume enseguida: 3.1.1. Dijo que, sin argumentos objetivos, proporcionales y claros, la providencia objeto de tutela contradijo las reglas fijadas en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, dictada por esa misma corporación. Que, además, la sentencia acusada afectó los principios de seguridad jurídica, favorabilidad y progresividad de los derechos laborales, por cuanto para el momento en que la señora Reynel Toloza promovió la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, tenía la certeza de que se resolvería en aplicación de la jurisprudencia vigente, esto es, la sentencia del 4 de agosto de 2010. 3.1.2.
Que la sentencia objeto de tutela viola claramente el principio de seguridad jurídica, en la medida que cambió las reglas de interpretación fijadas en otra sentencia de unificación. A juicio de la actora, esa situación permite inferir que las sentencias de unificación no son definitivas y pueden modificarse en cualquier tiempo, circunstancia que, según dice, en este caso, crea una diferencia entre los docentes cuyos casos se resolvieron conforme con las reglas de la sentencia del 4 de agosto de 2010, y aquellos que, por mora judicial, se decidieron con las nuevas reglas de la sentencia del 25 de abril de 2019. 3.1.3.
Que la sentencia cuestionada desconoció que la Ley 91 de 1989 era la norma especial aplicable a los docentes, con relación a la pensión, norma que dispone en el artículo 15, numeral 2, literal b), que los docentes vinculados con anterioridad al 26 de junio de 2003, se les reconocerá la pensión de jubilación en un equivalente al 75 % del salario mensual promedio del último año. Que, en concordancia con lo anterior, debía tenerse en cuenta la jurisprudencia del Consejo de Estado[2] referente a la definición de salario, que ha señalado que corresponde a todo lo que de manera habitual y periódica percibe el trabajador. 3.1.4.
Por otro lado, manifestó que la decisión acusada se contradijo, pues a pesar de que inicialmente señaló que la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, dictada por la Sala Plena del Consejo de Estado, no cobijó a los docentes, por tratarse de un régimen exceptuado, terminó por aceptar que esa sentencia sí vinculaba a los docentes. 4.
Intervenciones 4.1. La Federación Colombiana de Trabajadores de la Educación - Fecode[3], en calidad de coadyuvante, de manera preliminar explicó que la decisión acusada cumple con los requisitos de procedencia de tutela contra providencia judicial. En cuanto al fondo del asunto, solicitó la cesación de los efectos de la sentencia del 25 de abril de 2019, dictada por la Sección Segunda del Consejo de Estado, por los siguientes motivos: 4.1.1.
Que la autoridad judicial demandada hizo una lectura literal y exegética del inciso 6 del Acto Legislativo 01 de 2005, sin tener en cuenta que frente a los docentes debía interpretarse de forma sistemática y en armonía con el parágrafo transitorio 1º, esto es, que a partir de la expedición y entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, existen, para efectos pensionales, dos grandes grupos de docentes: I) del situado fiscal y ii) del sistema general de participaciones. 4.1.1.1.
Explicó que los docentes del situado fiscal, a su vez, se dividían en dos subgrupos. El primero, integrado por los docentes que tenía derecho a la pensión gracia y a la pensión de jubilación, cuya fórmula de IBL estaba regulada por los artículo 1 y 3 de la Ley 33 de 1985, modificada por la Ley 62 de 1985. El segundo, los que tenían derecho únicamente a la pensión de jubilación, cuya fórmula de IBL estaba regulada por el artículo 15, numeral 2, literal b, de la Ley 91 de 1989, que señala que se debe liquidar con el 75 % del salario mensual promedio del último año y, además, como compensación por la pérdida de la pensión gracia, tienen derecho a la prima de medio año, equivalente a una mesada pensional. 4.1.1.2.
Respecto de los docentes del sistema general de participaciones, adujo que el régimen pensional aplicable era el de prima media con prestación definida, regulado por la las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, salvo la edad, que sería de 57 años para hombres y mujeres. 4.1.2. Conforme con lo anterior, señaló que la sentencia acusada creó una sola regla jurisprudencial del IBL de la pensión de jubilación aplicable a los dos subgrupos de docentes del situado fiscal, circunstancia que conllevaba a una violación directa de la Constitución. 4.1.3.
Adujo que la situación fáctica de la actora correspondía al grupo de docentes del situado fiscal, que conllevaba al convencimiento de que la pensión de jubilación debió ser liquidada con el contenido y alcances de la Ley 33 de 1985, establecidos por la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, dictada por la Sección Segunda del Consejo de Estado.
Que, siendo así, como la decisión objeto de tutela no acató ese precedente jurisprudencial, resultaba claro que se afectaron los derechos al debido proceso y a la seguridad social, así como los principios de confianza legítima y seguridad jurídica de la actora. 4.2. El jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Educación Nacional[4] solicitó que se declarara improcedente la solicitud de amparo, así como la desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva, con fundamento en que esa entidad no ha adelantado ninguna actuación que atente contra los derechos fundamentales invocados por la actora. 4.3.
Los magistrados de la Sección Segunda del Consejo de Estado no intervinieron, a pesar de que fueron notificados de la admisión de la demanda de tutela de la referencia. 5. Sentencia impugnada 5.1. El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B[5], mediante sentencia del 24 de julio de 2019, denegó el amparo pedido. En concreto, el a quo estimó que comoquiera que lo discutido en el proceso ordinario era la inclusión de la prima extraordinaria en la base de liquidación de la pensión de la señora Abadía Reynel Toloza, teniendo en cuenta que no hacía parte de los factores enlistados en la Ley 62 de 1985, no resultaba procedente tenerla en cuenta para efectos de liquidar la pensión, como acertadamente concluyó la autoridad judicial demandada. 5.2.
A juicio del juez de primera instancia, no se configuró el defecto sustantivo, toda vez que el precedente invocado —sentencia del 4 de agosto de 2010— ya había sido revaluado por el Consejo de Estado, mediante sentencia del 28 de agosto de 2018. Que si bien al momento de la demandada dicho precedente estaba vigente, cuando se dictó el fallo, esa postura había sido revaluada y, por lo tanto, el conflicto debía definirse con la hermenéutica más razonable vigente al momento de proferir sentencia. 5.3.
Resaltó que teniendo en cuenta que en el caso objeto de estudio se unificó jurisprudencia, dado que no existía un criterio unificado sobre la materia, lo decidido en esa sentencia debía aplicarse a todos los casos pendientes de resolución en sede administrativa y judicial. 6. Impugnación 6.1. La actora impugnó[6] la sentencia de primera instancia. En concreto, insistió en que la providencia acusada desconoció que era beneficiara del contenido de la Ley 91 de 1989.
Que, además, interpretó erradamente esa norma, pues la escindió para aplicar la norma general (Ley 33 de 1985) en lo relativo a los factores salariales. 6.2. Que para el momento en que presentó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, tenía la confianza de que se resolvería conforme con la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010. 6.3.
Que, además, el cambio jurisprudencial que se produjo con la decisión acusada, no atiende el principio de progresividad en materia laboral y genera una inseguridad jurídica al cambiar de un momento a otro las condiciones inicialmente establecidas para liquidar la pensión de jubilación. CONSIDERACIONES 1. De la acción de tutela contra providencias judiciales 1.1.
A partir del año 2012[7], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014[8], se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública. 1.2.
Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela. 1.3.
Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. 1.4.
Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. 1.5.
Ahora, tratándose de tutela contra providencias judiciales proferidas por el Consejo de Estado o por la Corte Suprema de Justicia, cuando ejercen funciones de órganos de cierre en las respectivas jurisdicciones, la Corte Constitucional ha establecido un requisito adicional, consistente en «la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional»[9]. 2.
Planteamiento y solución del problema jurídico 2.1. Verificado el cumplimiento de los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, corresponde a la Sala estudiar el asunto de fondo. 2.2. De manera preliminar, se advierte que la actora no invocó una causal específica de procedencia de la tutela contra providencias judicial.
No obstante, de los argumentos expuestos en la solicitud de amparo, se infiere un defecto sustantivo por: i) inaplicación de la Ley 91 de 1989, para efectos de liquidar la pensión y ii) no atender las subreglas de la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 y, por el contrario, unificar jurisprudencia en contravía de los principios de confianza legítima, seguridad jurídica y progresividad en materia laboral. 2.3.
Siendo así, el problema jurídico se concreta en determinar si el a quo acertó al concluir que la sentencia de unificación del 25 de abril de 2019, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, no incurrió en defecto sustantivo. 2.4. Para resolver, la Sala se referirá, en primer lugar, al defecto alegado por la demandante y, seguidamente, solucionará el problema jurídico planteado. 3.
Sobre el defecto sustantivo 3.1. Lo primero que conviene decir es que, en general, el defecto sustantivo es una forma auténtica de violación directa de la ley (norma), que, a su vez, ocurre por falta de aplicación, por indebida aplicación o por interpretación errónea. 3.2. Por lo general, la falta de aplicación de una norma ocurre cuando el juzgador ignora su existencia o porque, a pesar de que la conoce, no la aplica a la solución del caso.
También sucede esa forma de violación cuando el juez acepta una existencia ineficaz de la norma en el mundo jurídico, pues no tiene validez en el tiempo o en el espacio. En los dos últimos supuestos, el juzgador examina la norma, pero cree, equivocadamente, que no es la aplicable al asunto que resuelve. Ese es un evento típico de violación por falta de aplicación, no de interpretación errónea, en razón de que la norma por no haber sido aplicada no trascendió al caso y no se hizo valer en la parte resolutiva de la sentencia. 3.3.
La aplicación indebida, por su parte, ocurre cuando el precepto o preceptos jurídicos, que se hacen valer, se usan o aplican, a pesar de no ser los pertinentes para resolver el asunto que es objeto de decisión. Por ejemplo, porque la norma empleada no se ajusta al caso, no se encuentra vigente por haber sido derogada, o ha sido declarada inconstitucional. 3.4.
Y, finalmente, la interpretación errónea sucede cuando el precepto o preceptos que se aplican son los que regulan el asunto por resolver, pero el juzgador los entiende equivocadamente, y así, erróneamente comprendidos, los aplica. Es decir, ocurre cuando el juzgador le asigna a la norma o normas un sentido o alcance que no le corresponde. 3.5.
En el mismo sentido, la Corte Constitucional dice que el defecto sustantivo se presenta cuando[1]: (i) la decisión judicial se sustenta en una norma inaplicable al caso concreto; (ii) a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución y la ley le reconoce a las autoridades judiciales, la interpretación o aplicación que se hace de la norma en el caso concreto desconoce sentencias con efectos erga omnes que han definido el alcance de la norma;
(iii) la interpretación de la norma se hace sin tener en cuenta otras disposiciones aplicables al caso y que son necesarias para efectuar una interpretación sistemática; (iv) la norma aplicable al caso concreto es desatendida y, por ende, inaplicada, o (v) a pesar de que la norma en cuestión está vigente y es constitucional, no se adecúa a la situación fáctica a la que se aplicó. 4.
Solución al problema jurídico planteado 4.1. Para determinar si la sentencia del 25 de abril de 2019 incurrió en el defecto sustantivo endilgado, conviene traer, en lo pertinente, las consideraciones de la citada providencia. 4.2. En la sentencia de unificación del 25 de abril de 2019, la Sección Segunda del Consejo de Estado comenzó por señalar que la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, de la Sala Plena de esa corporación, no constituía precedente frente al régimen pensional de los docentes. 4.2.1.
No obstante, la autoridad judicial demandada advirtió que la decisión del 28 de agosto de 2018 fijó una subregla sobre los factores salariales que debían incluirse en la liquidación de la mesada pensional bajo el régimen de la Ley 33 de 1985, subregla que tendría en cuenta como criterio de interpretación para resolver el caso objeto de estudio. 4.2.2.
Seguidamente, precisó que los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, creado por la Ley 91 de 1989: i) estaban exceptuados del Sistema Integral de Seguridad Social; ii) por estar exceptuados del sistema, no eran beneficiarios del régimen de transición fijado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, ni les aplicaba el artículo 21 de la citada ley, en materia de IBL del monto de la mesada pensional; iii) el régimen pensional aplicable era el previsto por el Ley 91 de 1989, la cual no establecía condiciones ni requisitos especiales para adquirir la pensión de jubilación, pues como lo dispuso en el literal b del numeral 2 del artículo 15, gozaban del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional, esto es, la Ley 33 de 1985; iv) no gozan de un régimen especial de jubilación. 4.2.3.
Adicionalmente, aclaró que únicamente los docentes que se vinculen a partir de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, tendrían derechos del régimen pensional de prima media establecido en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, con los requisitos previstos en él, con excepción de la edad de pensión de vejez que sería de 57 años para hombres y mujeres. 4.2.4.
Luego, la Sección Segunda de esta corporación se refirió al régimen de pensión ordinaria de jubilación de los docentes del servicio público oficial afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, vinculados antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003. Específicamente, expuso que del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, se derivaban las siguientes reglas para la pensión de los docentes: • Derecho a la pensión gracia compatible con la pensión ordinaria de jubilación: docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 tenían derecho a la pensión gracia. • Derecho a la pensión de jubilación, bajo el régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y a una prima de medio año equivalente a una mesada pensional. 4.2.5.
Señaló que el régimen pensional aplicable a los docentes vinculados a partir del 1 de enero de 1981, era el previsto en la Ley 33 de 1985 —régimen pensional para los servidores públicos del orden nacional a la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989—. 4.2.6. En lo que interesa al caso, la autoridad judicial demandada, en concreto, señaló que la pensión de jubilación de los docentes vinculados a partir del 1 de enero de 1981 nacionales y nacionalizados y de los nombrados a partir del 1º de enero de 1990, de acuerdo con la Leyes 91 de 1989 y 33 de 1985, se regía por las siguientes reglas: • Edad: 55 años • Tiempo de servicios: 20 años • Tasa de remplazo: 75 % • Ingreso base de liquidación: ese componente comprende: i) el período del último año de servicio docente y ii) los factores que hayan servido de base para calcular los aportes previstos en la Ley 62 de 1985, que son: asignación básica, gastos de representación; primas de antigüedad, técnica, ascensional y de capacitación; dominicales y feriados; horas extras; bonificación por servicios prestados; y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en día de descanso 4.2.7.
De conformidad con lo anterior, la sentencia objeto de tutela señaló que la aplicación de los regímenes que regulaban el derecho a la pensión de jubilación y/o vejez para los docentes vinculados al sector público educativo oficial, debía tener en cuenta las siguientes reglas: a. En la liquidación de la pensión ordinaria de jubilación de los docentes vinculados antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003, que gozan del mismo régimen de pensión ordinaria de jubilación para los servidores públicos del orden nacional previsto en la Ley 33 de 1985, los factores que se deben tener en cuenta son solo aquellos sobre los que se hayan efectuado los respectivos aportes de acuerdo con el artículo 1º de la Ley 62 de 1985, y por lo tanto, no se puede incluir ningún factor diferente a los enlistados en el mencionado artículo. b. Los docentes vinculados a partir de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, les aplica el régimen pensional de prima media establecido en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, con los requisitos previstos en dicho régimen, con excepción de la edad que será de 57 años para hombres y mujeres.
Los factores que se deben incluir en el ingreso base de liquidación son los previstos en el Decreto 1158 de 1994 sobre los que se efectuaron las respectivas cotizaciones. 4.2.8. Finalmente, respecto a los efectos de la decisión, la sentencia del 25 de abril de 2019 señaló lo siguiente: 1. Como se dijo en la sentencia de unificación de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de 28 de agosto de 2018, “La Corte Constitucional, en sentencia C-816 de 2011, estableció que las decisiones de la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura -autoridades de cierre de las correspondientes jurisdicciones- y la Corte Constitucional - como guardiana de la Constitución -, tienen valor vinculante por emanar de órganos diseñados para la unificación de la jurisprudencia, y en virtud de los principios de igualdad, buena fe y seguridad jurídica previstos en los artículos 13 y 83 de la Constitución Política[10].
Por lo tanto, su contenido y la regla o norma jurídica que exponen, tienen características de permanencia, identidad y carácter vinculante y obligatorio”. 2. En esta oportunidad y retomando lo indicado la Sala Plena de la Corporación, se acudirá al método de aplicación en forma retrospectiva del precedente, disponiendo para ello, que las reglas jurisprudenciales que se han fijado en este pronunciamiento se acojan de manera obligatoria en todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables. 3.
Como se ha dicho, los efectos que se dan a esta decisión garantizan la seguridad jurídica y dan prevalencia a los principios fundamentales de la Seguridad Social, por ello no puede invocarse el principio de igualdad, so pretexto de solicitar la no aplicación de esta sentencia. 4. No puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado a partir de la sentencia de 4 de agosto de 2010, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer un recurso extraordinario de revisión contra una sentencia que haya reconocido una pensión bajo esa tesis, será el juez, en cada caso, el que defina la prosperidad o no de la causal invocada. 4.2.9.
A partir de las anteriores precisiones, estudió el caso concreto y encontró que la señora Abadía Reynel Toloza tenía derecho a una pensión ordinaria de jubilación bajo el régimen previsto en la Ley 33 de 1985[11], de acuerdo con el literal B del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989. Siendo así, los factores a incluir en el IBL para la liquidación pensional, serían los que hubieren servido de base para calcular los aportes, previstos en la Ley 62 de 1985. 4.3.
Conforme con lo expuesto, estima la Sala que la interpretación normativa que efectuó la autoridad judicial demandada no resulta irrazonable ni caprichosa. Como se ve, en la decisión acusada se explicó que a los docentes vinculados antes de la Ley 812 de 2003 se regían por las normas del régimen pensional para los servidores públicos del orden nacional.
Esa conclusión provino precisamente de la aplicación de lo dispuesto en la Ley 91 de 1989, artículo 15, inciso 2, literal b, conforme con la cual, la liquidación de la pensión de jubilación para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, equivale al 75 % del salario mensual promedio del último año y el régimen del que gozarían es el de los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional. 4.4.
No es cierto, entonces, que la autoridad judicial demandada desconociera que la actora era beneficiaria del contenido de la Ley 91 de 1989. Ocurre que al interpretar la norma, concluyó que el cálculo para la pensión de sus beneficiarios, correspondía al 75 % del ingreso base de liquidación, y que el IBL comprende el último año de servicios y los factores que hayan servido de base para calcular los aportes previstos en la Ley 62 de 1985.
Ese razonamiento, a juicio de la Sala, no merece ningún tipo de reproche. 4.5. Ahora, frente a la inaplicación del precedente contenido en la sentencia del 4 de agosto de 2010, es importante resaltar que la Sala no desconoce que las reglas fijadas en esa decisión —que luego resultaron modificadas en la sentencia del 28 de agosto de 2018— justificaron que muchos docentes iniciaran las respectivas acciones administrativas y judiciales, toda vez que estimaban que se les desconocía un derecho sustancial: reconocimiento de la pensión con inclusión de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicio. 4.6.
No obstante, esas expectativas de un fallo a favor, como ocurre en el presente caso, no se pueden traducir en el amparo del principio de seguridad jurídica, menos aun cuando se trataba de pleitos pendientes de resolución judicial. 4.7. Y es que precisamente en la decisión acusada se protegió el principio de seguridad jurídica, pero para aquellos casos en los que hubiere operado cosa juzgada, pues esas decisiones resultan inmodificables.
No así, frente a los casos pendientes de solución en vía administrativa y judicial, frente a los que operaba las reglas fijadas en el cambio jurisprudencial en materia docente. 4.8. Por último, la Sala precisa que las partes de un proceso ordinario que se creen afectadas por una providencia judicial no pueden pretender que el juez de tutela profiera siempre una decisión de reemplazo para sustituir o reemplazar la competencia del juez del proceso ordinario, menos cuando se trata de hacer prevalecer una opinión jurídica diferente a la del juez del caso.
Y eso no puede suceder, especialmente, cuando, como en este caso, desde la perspectiva estrictamente constitucional, las providencias cuestionadas se ven razonables y ponderadas y, por ende, conforme con los derechos fundamentales. La simple inconformidad de algún sujeto procesal no habilita la competencia excepcional del juez de tutela. 4.9.
La Sala insiste en que es más restrictiva la procedencia de la tutela contra las providencias de los llamados órganos de cierre (Consejo de Estado, Corte Constitucional y Corte Suprema de Justicia), pues, por mandato de la Constitución y la ley, son los encargados de sentar o unificar la jurisprudencia en cada jurisdicción. Entonces, habrá que privilegiar la autonomía y la independencia judicial cuando la providencia del órgano de cierre esté razonablemente sustentada, aun cuando el juez de tutela pudiera tener una opinión jurídica diferente frente a la interpretación de las normas aplicables o respecto de la valoración probatoria. 4.10.
Queda resuelto, entonces, el problema jurídico propuesto: el a quo acertó al concluir que la sentencia del 25 de abril de 2019, citada por el Consejo de Estado Sección Segunda, no incurrió en defecto sustantivo. En consecuencia, la Sala confirmará la decisión de primera instancia que denegó el amparo solicitado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Confirmar la sentencia impugnada, pero por las razones expuestas en esta providencia. 2. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3. Enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo y devolver el expediente en préstamo. Cópiese, notifíquese y cúmplase.
La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente de la Sección STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Magistrada MILTON CHAVES GARCÍA Magistrado JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ Magistrado ----------------------- [1] Folio 10 (vuelto) del expediente de tutela. [2] Consejo de Estado, Sección Segunda.
Sentencia del 9 de febrero de 2017, proceso Nº 25000-23-42-000-2013-01541-01. M.P. César Palomino Cortés. [3] Folios 39 a 64 del expediente de tutela. [4] Folios 69 a 72 ibímen. [5] Flios 77 a 94 ibídem. [6] Folios 114 a 140 ibídem. [7] Ver sentencia del 31 de julio de 2012. [8] Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. [9] SU-573 de 2017. [10] La Corte Constitucional ha reconocido la gran responsabilidad que tienen los órganos situados en el vértice de las respectivas especialidades de la rama judicial, puesto que la labor de unificación de la jurisprudencia nacional implica una forma de realización del principio de igualdad.
Sentencia T-123/95 citada en la Sentencia T-321/98. En la sentencia C-179 de 2016 reafirmó dicha tesis al exponer lo siguiente: «[…] la función de unificación jurisprudencial la cumplen en sus diferentes especialidades y en su condición de órganos de cierre, según el Texto Superior, (i) la Corte Constitucional en materia de derechos fundamentales y de examen de validez constitucional de las reformas a la Carta como de las normas con fuerza de ley (CP arts. 86 y 241);
(ii) el Consejo de Estado en relación con su rol de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativos (CP arts. 236 y 237); y (iii) la Corte Suprema de Justicia en su calidad de tribunal de casación y máxima autoridad de la jurisdicción ordinaria (CP art. 235). […]» [11] La actora consolidó su estatus el 3 de junio de 2012, fecha para la cual cumplió 55 años de edad.