ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD - Existe otro medio de defensa judicial / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL En el presente asunto, la Cooperativa Acopiadora de Chatarra -ASEMNAR- controvierte la providencia de 21 de agosto de 2019 dictada por el Tribunal Administrativo de Nariño, pues, como ya se dijo, habría omitido hacer referencia a la solicitud de amparo de pobreza por ella interpuesta y, por consiguiente, no se realizó la valoración de las pruebas allegadas al proceso con las que se intentaba demostrar que esa sociedad no tiene la capacidad económica de pagar la garantía bancaria a que se ha venido haciendo referencia. Pues bien, revisado el expediente allegado en préstamo, no se observa que frente a la mencionada providencia la parte demandante haya interpuesto recurso o solicitud alguna, aun cuando tenía la posibilidad de presentar solicitud de adición, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 287 del Código General del Proceso (…) Así las cosas, la Sala encuentra que ASEMNAR invocó la protección del juez de tutela sin haber agotado previamente todos los mecanismos posibles para hacer valer sus derechos, por lo que debe declararse improcedente la solicitud de amparo por inobservancia del requisito de subsidiariedad.
Aunado a lo anterior, se tiene que en el presente caso tampoco se cumple el requisito de relevancia constitucional. En efecto, pese a lo acabado de señalar, la Sala también observa que la inconformidad de la Cooperativa demandante tiene un sustrato netamente económico, pues, una de sus pretensiones está direccionada a que se ordene a las autoridades judiciales demandadas a que el valor de la caución sea disminuido, situación que, a juicio de la Sala, desdibuja el cumplimiento del requisito de la relevancia constitucional, dado que con dicha pretensión no se persigue la protección de un derecho fundamental, sino un alivio o beneficio económico para la accionante.
De conformidad con lo anterior, se declarará la improcedencia de la acción de tutela promovida por la Cooperativa Acopiadora de Chatarra -ASEMNAR-, por el incumplimiento de los requisitos de subsidiariedad y de relevancia constitucional, de los cuales pende la procedencia de la acción de tutela, como se expuso en precedencia. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejero ponente: MARTA NUBIA VELASQUEZ RICO (E) Bogotá D.C., doce (12) de diciembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-04488-00(AC) Actor: COOPERATIVA ACOPIADORA DE CHATARRA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO Y OTRO Corresponde a la Sala pronunciarse en relación con la demanda de tutela instaurada por la Cooperativa Acopiadora de Chatarra (ASEMNAR), de acuerdo con lo dispuesto en el Decreto 1983 de 2017.
I. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda Por escrito presentado el 15 de octubre de 2019[1], la Cooperativa Acopiadora de Chatarra (ASEMNAR) instauró demanda de tutela contra el Tribunal Administrativo Nariño y el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Pasto, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia. Con base en lo anterior, la parte actora formuló las siguientes pretensiones (se trascribe de manera literal, con posibles errores incluidos): “1.
TUTELAR el derecho al debido proceso por la no observancia de los documentos probatorios allegados al plenario, desconociendo la obligación de impartir justicia de acuerdo con la naturaleza del proceso, Concretamente dicha inobservancia se centra en que no se tuvo en cuenta la situación financiera por la que atraviesa la Cooperativa con la que se fundamenta la solicitud de amparo de pobreza demostrando así la imposibilidad sobreviniente de cumplir a cabalidad con la determinación y decreto de la medida cautelar cuestionada.
“2. TUTELAR el derecho a la igualdad de las partes procesales puesto que, de la lectura y análisis a los razonamientos y argumentos esbozados por la judicatura en cabeza del Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Pasto (N) y del Tribunal Administrativo de Nariño, se puede percibir una evidente 'favorabilidad’ a los planteamientos y solicitudes que realiza la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN seccional Pasto por el simple hecho de ser la entidad encargada de custodiar la tributación en Colombia asumiendo de antemano, la no existencia de margen de error alguno en sus planteamientos y disposiciones.
Dicha 'favorabilidad’ impide que exista una valoración objetiva y precisa de los documentos y elementos de prueba pasando por alto el deber judicial de actuar con imparcialidad. “3. TUTELAR el derecho al acceso de la administración de justicia, pues de imponerse la medida decretada inicialmente por el Juzgado Octavo Administrativo de Pasto, de entrada la decisión proferida por él a quo causa un perjuicio irremediable, pues dicha orden le ordena a la cooperativa asumir el pago de una suma de dinero que no se encuentra en posibilidad de cancelar, sin que se dé la debida oportunidad siquiera de debatir la legalidad de los actos administrativos demandados ni la cuantía de las pretensiones invocadas, pues desde el momento del decreto de la medida positiva anticipativa, se limita el derecho que tiene mi mandante a que se discuta la legalidad de las decisiones proferidas por la DIAN, pues el hecho de pagar una caución bancaria o póliza asegura de todos modos el reconocimiento y pago de una suma de dinero que aun no se encuentra realmente demostrada, ni tampoco existe sentencia ejecutoriada.
“4. En consecuencia, se solicita que su Honorable Despacho ordene dejar sin efecto las providencias contenidas en los autos: (i) Interlocutorio NO 171/2019 proferido el día 13 de marzo de 2019 por el Juzgado Octavo Administrativo del circuito de Pasto (N) y (ii) auto de fecha veintiuno (21) de agosto de 2019 proferido por el Tribunal Administrativo de Nariño - Sala Unitaria de Decisión - Magistrado Ponente: Álvaro Montenegro Calvachy.
“5. VINCULAR al presente trámite al Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Pasto. “Pretensiones Subsidiarias. “1. Si no fuere posible dejar sin efecto las providencias cuestionadas, se solicita que con fundamento en la tutela de los derechos vulnerados, se conmine tanto al juzgado de conocimiento como al Tribunal Administrativo de Nariño quien resolvió el recurso de apelación interpuesto en contra de la providencia que ordenó el decreto de la medida cautelar discutida, realizar una valoración objetiva y concisa de los documentos de prueba allegados al expediente puesto que no se tuvieron en cuenta aspectos fácticos, probatorios y jurídicos que demuestran la imposibilidad de pagar una caución o póliza en la suma de dinero solicitada por la DIAN, pues en todo caso de haberse observado el plenario de forma integral, no se hubiese configurado la violación al debido proceso y a la igualdad procesal.
“2. Si las pretensiones antes referenciadas no fueran acogidas y si no se lograra la tutela de los derechos puntualizados, se solicita conminar al juzgado de origen y/o al Tribunal Administrativo de Nariño para que la constitución de la medida cautelar en cuestión se haga por un valor menor al determinado, teniendo en cuenta que la situación financiera de la Cooperativa de acuerdo con los documentos de prueba allegados al plenario y adjuntos al presente escrito no es óptima, resultando imposible cumplir con la carga impuesta.
“3. De no ser posible acceder con las pretensiones citadas en los numerales 1 y 2, se solicita a su Honorable Despacho conceder la posibilidad de que la DIAN embargue nuevamente la cuenta de propiedad de la cooperativa ASEMNAR antes COACHA número 881-675561-64 de Bancolombja S.A, revocando así la orden emitida por el Juzgado Octavo Administrativo de Pasto, que fuera confirmada por el Tribunal Administrativo de Nariño del pago de caución o suma de dinero por el doble del valor demandado, es decir, por la suma de $128.122.000 M.L., pues se reitera la imposibilidad de realizar el pago de la suma de dinero cobrada por las entidades encargadas de emitir este tipo de garantías”. 2.
Hechos Como fundamento fáctico de las pretensiones, se expuso que la Cooperativa Acopiadora de Chatarra, en adelante ASEMNAR, interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN-, con el fin de que se declararan nulas las resoluciones a través de las cuales esa entidad emitió la liquidación oficial de revisión y resolvió el recurso de reconsideración formulado contra la primera de estas.
Una vez admitida la demanda, la DIAN presentó ante el juzgado de conocimiento solicitud de medida cautelar, con el fin de que ASEMNAR constituyera una garantía bancaria o de compañía de seguros para asegurar el doble del valor que figura en los actos administrativos demandados. Mediante auto del 13 de marzo de 2019, el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Pasto decretó la medida cautelar y ordenó a la demandante prestar garantía por $128’122.000.
Inconforme con la esa decisión, ASEMNAR interpuso recurso de apelación. Luego de concedido el recurso, la demandante elevó solicitud de amparo de pobreza, para lo cual allegó al expediente soportes que, a su juicio, dan cuenta de que la Cooperativa no tiene la capacidad económica de prestar la garantía ordenada por el juzgado. A través de auto del 21 de agosto de 2019, el Tribunal Administrativo de Nariño confirmó la decisión de primera instancia y condenó a la demandante en costas. 3.
Fundamentos de la acción La parte actora indicó que la decisión de confirmar la decisión del Juzgado de conocimiento es desproporcionada, teniendo en cuenta que, como lo intentó demostrar, no tiene la capacidad económica de constituir una garantía por $128´122.000. Sostuvo que, en el auto del 21 de agosto de 2019, el Tribunal Administrativo de Nariño no se pronunció frente a la solicitud de amparo de pobreza, ni tampoco en relación con los documentos aportados como sustento de esa petición, por lo que consideró que hubo una ausencia de valoración probatoria al respecto. 4.
La oposición 4.1. Mediante auto del 28 de octubre de 2019, el despacho sustanciador admitió la demanda de tutela, ordenó notificar a las autoridades judiciales accionadas y vinculó a la DIAN, como tercero con interés[2]. 4.2. La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN- manifestó que la demanda de tutela carece de relevancia constitucional, pues, a su juicio, la Cooperativa Acopiadora de Chatarra no explicó de manera suficiente los argumentos por los cuales considera que la imposición de prestar garantía bancaria es desproporcionada, por lo que solicitó que la demanda se declare improcedente. 4.3.
El Tribunal Administrativo de Nariño y el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Pasto guardaron silencio. II.- C O N S I D E R A C I O N E S 1. La acción de tutela contra providencias judiciales La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en fallo de 31 de julio de 2012, unificó la postura en relación con la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales[3].
Posteriormente, a través de una nueva sentencia de unificación, la Sala Plena de la Corporación adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional y, por ende, se consideró que el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características[4].
Con fundamento en lo anterior, esta Corporación ha sostenido que los requisitos generales para la procedencia del mecanismo de amparo de derechos fundamentales que deben ser cuidadosamente verificados, son[5]: - Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, dado que el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. - Que se hayan agotado todos los medios –ordinarios y extraordinarios– de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. - Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se haya interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. - Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. - Que la accionante identifique, de manera razonable, tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible. - Que no se trate de sentencias de tutela.
A su turno, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la sentencia C-590 de 2005, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, son los siguientes: - El defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. - El defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. - El defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. - El defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. - El error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. - La decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones, en el entendido de que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. - El desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. - La violación directa de la Constitución Política. Así pues, la Corporación ha determinado que le corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales, de tal manera que, una vez superado ese examen formal, pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, los cuales deben ser alegados por el interesado[6]. 2.
El caso concreto Lo que pretende la demandante, en suma, es: (i) que se dejen sin efectos los autos acusados, toda vez que, a su juicio, la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño omitió referirse a la solicitud de amparo de pobreza o, si esa pretensión no prospera, (ii) que se ordene a las autoridades judiciales demandadas a imponer una medida cautelar por un valor menor.
Sin embargo, previo a analizar de fondo el asunto, la Sala procede a verificar si se cumplen o no los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial. En cuanto al requisito de la subsidiariedad, el inciso 3 del artículo 86 de la Constitución Política prevé que la acción de tutela “sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial”, precepto reglamentado por el numeral 1 del artículo 6 del Decreto Ley 2591 de 1991.
En ese sentido, existiendo otros mecanismos de defensa judicial que resulten idóneos y eficaces para solicitar la protección de los derechos que se consideran amenazados o vulnerados, se debe recurrir a estos y no a la acción de tutela. Al respecto, la Corte Constitucional ha sostenido: “Esta exigencia constitucional responde al principio de subsidiariedad del amparo, que pretende asegurar que no sea considerado en sí mismo una instancia más en el trámite jurisdiccional, un mecanismo de defensa que reemplace aquellos otros diseñados por el legislador y mucho menos, como se pretende en este caso, un camino excepcional para solucionar errores u omisiones de las partes para corregir oportunidades vencidas en los procesos jurisdiccionales ordinarios”[7].
En el presente asunto, la Cooperativa Acopiadora de Chatarra -ASEMNAR- controvierte la providencia de 21 de agosto de 2019 dictada por el Tribunal Administrativo de Nariño, pues, como ya se dijo, habría omitido hacer referencia a la solicitud de amparo de pobreza por ella interpuesta y, por consiguiente, no se realizó la valoración de las pruebas allegadas al proceso con las que se intentaba demostrar que esa sociedad no tiene la capacidad económica de pagar la garantía bancaria a que se ha venido haciendo referencia. Pues bien, revisado el expediente allegado en préstamo, no se observa que frente a la mencionada providencia la parte demandante haya interpuesto recurso o solicitud alguna, aun cuando tenía la posibilidad de presentar solicitud de adición, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 287 del Código General del Proceso, el cual señala lo siguiente: “ARTÍCULO 287.
ADICIÓN. Cuando la sentencia omita resolver sobre cualquiera de los extremos de la litis o sobre cualquier otro punto que de conformidad con la ley debía ser objeto de pronunciamiento, deberá adicionarse por medio de sentencia complementaria, dentro de la ejecutoria, de oficio o a solicitud de parte presentada en la misma oportunidad.
“El juez de segunda instancia deberá complementar la sentencia del inferior siempre que la parte perjudicada con la omisión haya apelado; pero si dejó de resolver la demanda de reconvención o la de un proceso acumulado, le devolverá el expediente para que dicte sentencia complementaria. “Los autos solo podrán adicionarse de oficio dentro del término de su ejecutoria, o a solicitud de parte presentada en el mismo término. “Dentro del término de ejecutoria de la providencia que resuelva sobre la complementación podrá recurrirse también la providencia principal” (subrayado fuera del texto).
Así las cosas, la Sala encuentra que ASEMNAR invocó la protección del juez de tutela sin haber agotado previamente todos los mecanismos posibles para hacer valer sus derechos, por lo que debe declararse improcedente la solicitud de amparo por inobservancia del requisito de subsidiariedad. Aunado a lo anterior, se tiene que en el presente caso tampoco se cumple el requisito de relevancia constitucional.
En efecto, pese a lo acabado de señalar, la Sala también observa que la inconformidad de la Cooperativa demandante tiene un sustrato netamente económico, pues, una de sus pretensiones está direccionada a que se ordene a las autoridades judiciales demandadas a que el valor de la caución sea disminuido, situación que, a juicio de la Sala, desdibuja el cumplimiento del requisito de la relevancia constitucional, dado que con dicha pretensión no se persigue la protección de un derecho fundamental, sino un alivio o beneficio económico para la accionante.
De conformidad con lo anterior, se declarará la improcedencia de la acción de tutela promovida por la Cooperativa Acopiadora de Chatarra -ASEMNAR-, por el incumplimiento de los requisitos de subsidiariedad y de relevancia constitucional, de los cuales pende la procedencia de la acción de tutela, como se expuso en precedencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela promovida por la Cooperativa Acopiadora de Chatarra -ASEMNAR-, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: de no ser impugnada la presente providencia, DEVOLVER al despacho de origen el expediente remitido a esta Corporación en calidad de préstamo y ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO ----------------------- [1] Folio 1 del cuaderno principal. [2] Folio 26 del cuaderno principal. [3] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01, C.P. María Elizabeth García González. [4] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [5] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 23 de febrero de 2017, exp. 11001-03-15-000-2016-03336- 00(AC), M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, entre muchas otras providencias. [6] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 7 de diciembre de 2016, exp. 2016 00134-01, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto;
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 7 de diciembre de 2016, exp. 2016-02213-01, C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio; sentencia de 24 de noviembre de 2016, exp. Nº 2016-02568-01, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 27 de noviembre de 2016, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, entre otras.
Corte Constitucional, sentencias SU-556 de 2016, M.P. María Victoria Calle Correa; SU-542 de 2016, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; SU-490 de 2016, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; SU-659 de 2015, M.P. Alberto Rojas Ríos. [7] Sentencia T-735 de 17 de octubre de 2013, M.P. Magistrado Ponente: Alberto Rojas Ríos.