ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / PÉRDIDA DE LA FACULTAD SANCIONATORIA DE LA ADMINISTRACIÓN - Dentro de los 3 años siguientes contados a partir de la queja / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JUDICIAL - No configuración [La Sala deberá determinar si] ¿[i]ncurre en defecto por desconocimiento del precedente la providencia judicial que aplicó un criterio de interpretación sobre el momento en que se interrumpe la caducidad o pérdida de la facultad sancionatoria de la administración, distinto al contenido en la sentencia de unificación del Consejo de Estado, de 29 de septiembre de 2009, cuando el asunto decidido no refiere a materias disciplinarias? (…) [P]ara esta Sala, no se logra establecer la [razón por ] (…) la cual tenía que comprobarse que el fallo judicial objeto de la acción de tutela debió tener en cuenta necesariamente la sentencia de unificación de 29 de septiembre de 2009, explicando por qué el no hacerlo haría incurrir en un desconocimiento del principio de igualdad; por otra parte, la regla contenida en el [citado] precedente no resuelve un problema jurídico semejante al propuesto en el nuevo caso.
ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / INTERRUPCIÓN DE LA PÉRDIDA DE FACULTAD SANCIONATORIA DE LA ADMINISTRACIÓN - No existe posición pacífica y consolidada en el Consejo de Estado / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JUDICIAL VERTICAL - No configuración [La Sala establecerá si] ¿[i]ncurre en el defecto por desconocimiento del precedente vertical la providencia judicial que presuntamente desatendió la regla jurisprudencial fijada por la Sección Primera del Consejo de Estado (según la cual, para que no opere la caducidad de la facultad sancionatoria, en el término previsto en el artículo 38 del Decreto 01 de 1984, las autoridades deben emitir y notificar el acto administrativo que impone la sanción), si la sentencia que difiere del precedente fundamenta su decisión de manera razonable? (…) Para la Sala, la sentencia dictada en sede de revisión de tutela, adoptada por la Corte Constitucional mediante sentencia T-211 de 2018, no resulta vinculante ni de obligatorio cumplimiento para el tribunal accionado en aquellos asuntos diferentes a los de interpretación de los derechos fundamentales y de la Constitución en general, por manera que dicho precedente no aplica respecto de aquellas consideraciones que involucran la interpretación estrictamente legal que pueda hacer la Corte Constitucional al entrar a resolver una solicitud de amparo en concreto; cuando lo que pretende la parte actora es que se apliquen los criterios de interpretación legal respecto al alcance del artículo 38 del Código Contencioso Administrativo, contenido en una sentencia de tutela anterior.
(…) Sin perjuicio de la decisión adoptada por la Corte Constitucional en el caso particular referenciado, esta Sala, en su condición de juez constitucional, se separa en el presente asunto del criterio allí establecido, con fundamento en que si bien es cierto existe en esta Sección Primera una postura uniforme sobre el criterio de interrupción de la caducidad o pérdida de la facultad sancionatoria en relación con la aplicación del artículo 38 del C.C.A., ello no constituye la posición pacífica y consolidada del Consejo de Estado, y por tanto, podía el tribunal accionado separarse, de manera argumentada, del criterio adoptado en otras decisiones del Consejo de Estado.
(…) [En consecuencia, se negará el amparo invocado.] FUENTE FORMAL: DECRETO 01 DE 1984 - ARTÍCULO
38. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., veintitrés (23) de enero de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-04998-00(AC) Actor: SECRETARÍA DISTRITAL DE HÁBITAT DE BOGOTÁ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN PRIMERA, SUBSECCIÓN “B” La Sala decide la acción de tutela interpuesta por la apoderada de la Secretaría Distrital de Hábitat de Bogotá, quien consideró vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso por desconocimiento del precedente, igualdad, y a los principios de seguridad jurídica y cosa juzgada, con ocasión de la providencia de 6 de junio de 2019, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”[1], por la cual se resolvió un recurso de apelación y se declaró la nulidad de los actos administrativos contenidos en las resoluciones nro. 810 y 1649 de 2013, y 125 de 2014, proferidos por la Secretaría Distrital del Hábitat, dentro del proceso administrativo nro. 2014-0200. 1.
La solicitud de tutela 1.1. La parte actora promovió acción de tutela en contra de la providencia de 6 de junio de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”, por cuanto, en su decir, ésta vulneró el derecho fundamental de dicha entidad pública al debido proceso, al desconocer el precedente sentado por el Consejo de Estado en su jurisprudencia en materia de caducidad de la potestad sancionatoria, así como el derecho a la igualdad y a los principios de seguridad jurídica y cosa juzgada.
En virtud de lo anterior formuló las siguientes pretensiones: «[…] 1. Amparar los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad de la Secretaria Distrital de Hábitat. 2. Dejar sin efectos la sentencia del 6 de junio de 2019, proferida por la Sección Primera d (sic) Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que revocó la sanción impuesta a la Constructora ICODI S.A.S., por presunta caducidad de la potestad sancionatoria de la administración […]» 1.2.
Como hechos de la solicitud adujo: 1.2.1. La Subdirección de Investigaciones y Control de Vivienda de la Secretaría Distrital de Hábitat del Distrito Capital de Bogotá, inició investigación administrativa nro. 2014-0200 en contra de la Sociedad ICODI S.A.S., en atención a la queja presentada por la Directora General de la Caja de Vivienda Popular el 2 de junio de 2010, relacionadas con diferentes deficiencias constructivas presentadas por la Urbanización Germinar I. 1.2.2.
En el curso de la referida actuación administrativa se dicta la Resolución núm. 810 de 29 de abril de 2013, por medio de la cual se impuso sanción e impartió una orden a la Sociedad ICODI SAS, al encontrar verificadas las deficiencias constructivas investigadas. Contra la anterior decisión se ejercieron los recursos legales, que fueron desatados mediante las resoluciones núm. 1649 de 19 de julio de 2013 y 125 del 12 de febrero de 2014, respectivamente, en las que se confirmó la decisión impugnada. 1.2.3.
Manifestó que la Constructora ICODI S.A.S. interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (radicado nro. 11001-33-34-006-2014-00200-00), con el fin de declarar la nulidad de la sanción interpuesta por la Administración; asunto que fue decidido en primera instancia por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C., Sección Primera, quien mediante providencia de 24 de agosto de 2018 denegó las pretensiones, al considerar que, según la sentencia de unificación del Consejo de Estado, de 29 de septiembre de 2009, el término de caducidad opera si el acto principal se expide y notifica transcurridos 3 años, por lo que en el caso concreto como la Resolución nro. 810 de 2013 (acto principal) fue notificada el 14 de mayo de 2013 se ejerció la potestad sancionatoria dentro del término legal. 1.2.4.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”, con la providencia que ahora cuestiona en sede de tutela, dictó fallo de segunda instancia el 6 de junio de 2019, mediante la cual revocó la decisión del a quo, y en su lugar, declaró la nulidad de las resoluciones 810 de 2013, 1649 de 2013, y 125 de 2014. Sostuvo que, para arribar a la anterior conclusión, el Tribunal indicó que la posición correcta en materia de caducidad de la potestad sancionatoria de la administración es aquella que sostiene que el acto administrativo, además de expedido y notificado, debe haber quedado en firme dentro de los 3 años, contados a partir de la queja.
Indicó que la providencia cuestionada tuvo como consideración para aplicar la caducidad o pérdida de la facultad sancionatoria de la administración, la fecha de notificación de la decisión que agotó la vía gubernativa y no la fecha de notificación de la decisión de fondo[2], esto es, tuvo en cuenta la Resolución nro. 125 de 2014, expedida el 12 de febrero de 2014 y notificada personalmente a la parte actora el día 25 de marzo de 2014, momento para el cual había operado la caducidad establecida en el artículo 38 del C.C.A. 1.3.
Adujo que la providencia cuestionada desconoció el precedente sentado por la Sala Plena del Consejo de Estado el 29 de septiembre de 2009, el cual señaló que, en el plazo de los tres años, la administración debía expedir y notificar el acto administrativo sancionador, sin que fuera necesario que este último estuviera en firme; precedente jurisprudencial uniforme, pacífico y reiterado sobre la norma en mención, como lo sostuvo la Corte Constitucional y explicó así: «[…] En virtud de lo anterior se evidencia claramente el incumplimiento de las cargas que debió agotar el Tribunal para aplicar una interpretación diferente a la tesis jurisprudencial fijada por la Sección Primera del Consejo de Estado y, por lo tanto, se comprobó la afectación de los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso de mi poderdante.
Así mismo se observa, que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, al proferir el fallo de segunda instancia el pasado seis (6) de junio del año dos mil diecinueve (2019) y revocar la decisión del a quo, declarando la nulidad de los actos administrativos contenidos en las Resoluciones Nº 810 del 29 de abril de 2013, Nº 1649 del 19 de julio de 2013, y 125 del 12 de febrero de 2014, desconoció abiertamente la Sentencia T-211/2018 emitida por la Honorable Corte Constitucional dentro del Expediente T-6.568.722 del Primero(1) de junio de dos mil dieciocho (2018);
MP GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO, en la cual se CONCEDIÓ el amparo de los derechos al debido proceso y a la igualdad de la Secretaría Distrital del Hábitat de Bogotá, y en consecuencia ordenó dejar sin efectos la sentencia proferida por la misma Sección Primera -Subsección B- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por hechos equiparables a los examinados en la decisión contra la que se formuló la acción de tutela, incluso respecto de la sociedad ICODI S.A.S. sancionada.
En consecuencia, el desconocimiento del precedente, constituye una afectación del derecho fundamental al debido proceso, que vulnera el derecho a la igualdad de la entidad que represento, y así mismo los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, lo que conlleva a la necesaria intervención del juez de tutela con miras a restablecer los derechos vulnerados […]».
Agregó que: «[…] [E]l tribunal no tuvo en cuenta la decisión de la Honorable Corte Constitucional, quien ya le había ordenado previamente mediante Sentencia de tutela T-211/18 REVOCAR la sentencia del 24 de noviembre de 2016 dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho número 110013334001201400255-01, demandante constructora ICODI S.A.S. en contra de Secretaría Distrital de Hábitat de Bogotá, por los mismos supuestos fácticos.
En ese sentido se reitera que, no existe alusión alguna al anterior precedente ni la más mínima exposición argumentativa para desconocerlo y retroceder en la línea jurisprudencial. En consecuencia, si bien es cierto que los jueces tienen la facultad de apartarse del precedente, es claro que los argumentos esbozados deben ser adicionales a los ya resueltos con anterioridad, situación que no se presenta en el caso objeto de estudio, por lo que no sería viable aceptar el desconocimiento de las decisiones de los órganos jurisdiccionales de cierre, en la medida que estas le imponen el deber de unificación si (i) en la ratio decidendi de la sentencia anterior se encuentra una regla jurisprudencial aplicable al caso a resolver;
(ii) esta regla resuelve un problema jurídico semejante al propuesto en este nuevo caso y (iii) los hechos son equiparables a los resueltos anteriormente. De acuerdo con los razonamientos que se han venido realizando, es inaceptable que un operador judicial desconozca una regla jurisprudencial clara y contundente que le permite resolver un problema jurídico, en tanto con su actuación desconoce el derecho al debido proceso de las partes y, de manera adicional, afecta los principios constitucionales de seguridad jurídica y cosa juzgada protegidos por la Carta.
Así mismo, un actuar caprichoso como el evidenciado por la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, deja ver una clara vulneración del derecho a la igualdad y un desconocimiento del artículo 230 superior citado en uno de los apartes de la presente tutela, en tanto se omite dar aplicación a las fuentes del derecho contenidas en la Carta […]».
II. Trámite de la tutela 2.1. El 2 de diciembre de 2019, este Despacho admitió la acción de tutela. 2.2. Dentro del término concedido para contestar la demanda, se hicieron los siguientes pronunciamientos: 2.2.1. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B” hace un recuento del trámite que surtió en esa instancia el proceso 2014-00200-01, adelantado bajo el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, así como del contenido y los argumentos planteados en la decisión adoptada el 6 de junio de 2019, que ahora se cuestiona; señaló como criterio de interpretación del artículo 38 del C.C.A., adoptado por el Tribunal, que el plazo de 3 años previsto en dicha norma contempla no sólo la expedición y notificación del acto administrativo inicial que decida la respectiva actuación, sino también, cada una de las decisiones que resuelvan los recursos de la vía gubernativa, pues, de lo contrario, la situación jurídica del administrado quedaría en el limbo jurídico; esto es, sin definición real y efectiva, por cuanto, hasta tanto sean resueltos los recursos procedentes y notificadas las decisiones de éstos, no puede predicarse la firmeza del acto administrativo que concluya el procedimiento, y por ende, en modo alguno le puede ser oponible o exigible al administrado dicha decisión, por la sencilla pero suficiente razón de no estar ejecutoriada.
Frente al desconocimiento del precedente sentado por la Sala Plena del Consejo de Estado el 29 de septiembre de 2009, dentro del expediente número 2003-00442-01 con ponencia de la doctora Susana Buitrago Valencia1, indicó que: «[…] se advierte que fue proferida dentro de proceso disciplinario y, en donde se determinó como tesis aplicable la referente a que la citada facultad se materializa con la expedición y notificación del acto administrativo sancionatorio, la Sala resalta que, en virtud del principio de autonomía e independencia de las decisiones judiciales establecido en el artículo 228 de la Constitución Política y en atención a que la jurisprudencia es un criterio auxiliar de la actividad judicial y no la fuente formal de derecho primaria de conformidad con lo preceptuado en el artículo 230 ibídem, por no tratarse aquella de una providencia con efectos erga omnes, en forma legítima y por las razones antes expuestas, se aparta de ese pronunciamiento expuesto por el Consejo de Estado […]».
Agregó que, contra otra decisión adoptada por la Sala de Decisión a la que pertenece el Despacho del Sustanciador[3], fue interpuesta una acción de tutela, la cual fue negada en primera instancia por la Sección Segunda del Consejo de Estado, C.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez, y confirmada en segunda instancia por la Sección Cuarta de la alta corporación, C.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, dentro del proceso de tutela distinguido con el número 11001-03-15-000-2016-01374-01, providencia esta última en donde se expuso que no existía vulneración de los derechos fundamentales invocados ni desconocimiento del precedente judicial por no existir una posición jurídica definida en cuanto al tema de la caducidad de la facultad sancionatoria, ya que existen diferentes posturas, en virtud de lo cual no se incurrió en el defecto analizado porque no existe un precedente vinculante, y resultaba admisible que de manera razonada y motivada se escogiera otra de las tesis jurisprudenciales.
En el mismo sentido, apoyó su defensa en los criterios jurídicos esbozados dentro en el proceso de tutela nro. 11001-03-15-000-2017-01043-00, donde las secciones Cuarta y Quinta del Consejo de Estado analizaron el desconocimiento del fallo de unificación del 29 de septiembre de 2009, y concluyeron[4] que no se desconoce el precedente, comoquiera que en el citado fallo de unificación no se estableció un criterio en relación a la caducidad de la facultad administrativa sancionatoria prevista en el artículo 38 del C.C.A., sino en relación a procesos disciplinarios y las normas que regían para los mismos; esto es, no existe un criterio unificado vinculante para el tribunal accionado.
Así mismo, que el precedente de unificación no era aplicable al caso de marras, pues de manera expresa se indicó que la unificación se hacía en relación con el régimen sancionatorio disciplinario y no aplica respecto de investigaciones en otras materias que se regulen por regímenes especiales. Finalmente, el Tribunal accionado concluyó que no ha incurrido en vulneración de ningún derecho fundamental, por cuanto la decisión adoptada en esta instancia fue proferida conforme a derecho y siguiendo lo establecido en la Constitución Política y las normas concordantes, para el procedimiento de los recursos de insistencia; evidencia que la decisión adoptada se encuentra conforme a derecho respecto de los presupuestos fácticos y jurídicos, por lo que no hay lugar a acceder a las pretensiones de la acción de tutela de la referencia. 2.2.2.
La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado manifestó que de los hechos y pretensiones relacionados en la solicitud de amparo no guardan relación alguna con las competencias y funciones que tiene asignadas, y en consecuencia, no se pronunciara ni intervendrá en el presente proceso. 2.2.3. ICODI S.A.S, en su condición de vinculado al trámite de amparo, guardó silencio.
III. Consideraciones de la Sala I. 1. Competencia. De conformidad con lo previsto por el numeral segundo del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015, modificado por el artículo 1º del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 2017, y en virtud del artículo 25 del Acuerdo número 080 de 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de las acciones de tutela entre las secciones, esta Sala es competente para conocer del presente asunto. 2.
Análisis de la Sala Previo al análisis del cargo relativo al desconocimiento del precedente judicial, y toda vez que la solicitud de amparo se funda en la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, y a los principios de seguridad jurídica y cosa juzgada de la entidad actora, presuntamente vulnerados con la sentencia de segunda instancia de 6 de junio de 2019, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”, le corresponde a la Sala establecer si se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, y en un segundo momento, si se cumple alguno de los requisitos específicos de procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, en particular, el desconocimiento del precedente. 3.2.1.
Cumplimiento de los requisitos de procedencia adjetiva de la acción de tutela contra providencias judiciales En concordancia con el carácter excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, la sentencia C-590 de 2005 identificó los siguientes requisitos generales de procedencia: (i) la relevancia constitucional de la cuestión discutida, esto es, que el caso involucre la posible vulneración de los derechos fundamentales de las partes;
(ii) el cumplimiento del presupuesto de subsidiariedad que caracteriza a la tutela, o sea, que se hayan agotado todos los medios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio irremediable; (iii) la observancia del requisito de inmediatez, es decir, que la acción se interponga en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración;
(iv) cuando se trate de una irregularidad procesal que tenga un efecto decisivo en la sentencia cuestionada; (v) la identificación razonable tanto de los hechos que generaron la vulneración, como de los derechos vulnerados; y (vi) que no se trate de sentencias de tutela. 3.2.1.1. Relevancia constitucional. Al analizar la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, el primer punto que debe abordar el juez será el de examinar si el asunto puesto a su consideración se encuentra revestido de relevancia constitucional, determinando la razón por la cual esa situación afecta realmente los derechos fundamentales de las partes.
Al respecto la Corte Constitucional ha sostenido: «[…] Frente a la exigencia de que lo discutido sea de evidente relevancia constitucional, esta Corte ha dicho que obedece al respeto por la órbita de acción tanto de los jueces constitucionales, como de los de las demás jurisdicciones. Debe el juez de tutela argumentar clara y expresamente por qué el asunto puesto a su consideración es realmente una cuestión de relevancia constitucional, que afecta los derechos fundamentales de las partes [ ]» [5] (Subrayas fuera del texto) Por ende, la relevancia constitucional tiene como finalidad: (i) proteger el principio de autonomía judicial, y (ii) que el juez constitucional no se inmiscuya en materias propias de otras jurisdicciones; en ese sentido, la Sala Plena de esta Corporación ha señalado: «[…] La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El segundo aspecto, esto es, la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, es el que interesa para efectos de esta sentencia. La relevancia constitucional como requisito de procedibilidad tiene dos cometidos fundamentales.
Por un lado, protege “el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces (artículos 228 y 230 de la Carta)”[6]; por otro, evita que la acción de tutela se torne en un instrumento para “involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones” Que el asunto “tenga relevancia constitucional”, que afecte “derechos fundamentales de las partes”, es un requisito de la acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos necesarios[7].
El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.
A juicio de la Sala, si bien es cierto que el juez de tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional[8].
El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente.[…]»[9] (Subrayas fuera del texto) De lo dicho se deduce que, para entender acreditado el requisito de relevancia constitucional, el juez lo primero que debe advertir en la demanda es que el interesado invoque derechos de orden constitucional y que, adicionalmente, explique las razones por las cuales los entiende transgredidos.
En tal virtud, si el derecho invocado no cuenta con dicho carácter, no hay lugar a emprender el estudio de los requerimientos que siguen, pues la acción de tutela ha sido erigida precisamente sobre la idea de protección de esos y no otros derechos. Seguidamente, debe el juez examinar si, en efecto, la vulneración del derecho acontece en lo que se conoce como su núcleo esencial, pues sólo de esta manera el caso reviste la relevancia o trascendencia necesaria para permitir que, por vía de la acción prevista en el artículo 86, se logre exceptuar en un juicio constitucional el principio de cosa juzgada que orienta todo el andamiaje institucional en el que se funda nuestro sistema jurídico.
Con este propósito, el juez no podrá limitarse a convalidar el requisito de la relevancia constitucional con la sola mención de un derecho fundamental, pues deberá evaluar si, de acuerdo con los argumentos expresados en el escrito correspondiente, hay amenaza o violación efectiva de un derecho fundamental constitucional. En el caso bajo estudio, la parte actora invocó la presunta vulneración a los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, en desarrollo de los principios de seguridad jurídica y cosa juzgada; no obstante, en lo que tiene que ver con el primero de ellos, esto es, el debido proceso, la Sala encuentra que éste no cumple el requisito de relevancia constitucional, comoquiera que en el caso bajo estudio no se advierte la afectación al núcleo esencial de este derecho.
Así, en lo que tiene que ver con el derecho fundamental al debido proceso constitucional y el cumplimiento del requisito general de relevancia constitucional, la Corte Constitucional en sentencia T-248 de 2018[10], ha establecido los siguientes criterios: “34. Con relación al primer aspecto, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que el derecho al debido proceso tiene facetas constitucionales, legales y reglamentarias.
Para efectos de valorar la acreditación del requisito de relevancia constitucional, a partir de la primera finalidad de esta exigencia, solo tienen tal entidad las afectaciones prima facie del debido proceso constitucional, que según la jurisprudencia constitucional “aboga por la protección de las garantías esenciales o básicas de cualquier proceso” [Sentencia T-967 de 2008]. 35.
De conformidad con los artículos 29, 31, 33 y 228 de la Constitución Política, el debido proceso constitucional se integra por las siguientes garantías: (i) el principio de legalidad; (ii) el principio del juez natural; (iii) el derecho a la observancia de las formas propias de cada juicio; (iv) el principio de favorabilidad; (v) el derecho a la presunción de inocencia;
(vi) el derecho a la defensa; (vii) el derecho a la publicidad de las actuaciones procesales y la no dilación injustificada de las mismas; (viii) el derecho a presentar y controvertir pruebas; (ix) el derecho a impugnar las providencias judiciales; (ix) el principio de non bis in idem; (x) el principio de non reformatio in pejus; (xi) el derecho a no declarar contra sí mismo o contra su cónyuge, compañero permanente o ciertos parientes;
(xii) el principio de independencia judicial; y (xiii) el derecho de acceso a la administración de justicia[11]” (rayas, negrillas del Despacho). La Sala encuentra que la parte actora se limitó a mencionar el cumplimiento de la relevancia constitucional, pero no desarrolló la carga argumentativa para establecer el por qué su pretensión tiene tal atributo en relación con el derecho fundamental al debido proceso; ahora bien, visto el contenido de la solicitud de amparo, no se desprende de ella, ni de las documentales aportadas, que se afecte el núcleo esencial del debido proceso constitucional, toda vez que la controversia no versa sobre las garantías establecidas por la jurisprudencia constitucional arriba señaladas, por lo que en relación con este derecho, no se cumple con el primer requisito general de procedencia. Contrario a ello, la parte actora también invocó y argumentó la presunta vulneración al derecho fundamental a la igualdad[12] por desconocimiento de lo que considera el precedente vertical aplicable a su caso concreto, situación que claramente tiene una relevancia constitucional y configura, en sí misma, una causal específica de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, lo que permite avanzar en el estudio de los demás requisitos generales y específicos en el presente asunto. 3.2.1.2.
Subsidiariedad También ha definido la jurisprudencia constitucional que es necesario agotar todos los medios -ordinarios y extraordinarios-, de defensa al alcance de la persona afectada, salvo que el mecanismo no resulte idóneo o se trate de evitar la consumación de un perjuicio irremediable. De acuerdo con esto, no puede acudirse a la acción de tutela como un mecanismo de protección alterno, puesto que ello implicaría desnaturalizar los otros instrumentos judiciales que para la protección de derechos se han diseñado, agotando las competencias del respectivo juez natural.
En sentencia de unificación SU-695 de 2015, se reiteró que el fundamento de este presupuesto es prevenir la intromisión indebida de una autoridad distinta al juez natural, de tal forma que no se suplanten de manera fraudulenta las competencias propias de cada juicio y, además, que los ciudadanos cumplan con la carga mínima de diligencia en la defensa de sus intereses agotando los medios de defensa con los que cuente; veamos: «[…] “La subsidiariedad como requisito genérico de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 4.3.5.1.
Tal como ha sido reiterado en múltiples ocasiones por esta Corporación[13], la acción de tutela es un mecanismo de origen constitucional de carácter residual, subsidiario y cautelar, encaminado a la protección inmediata de los derechos fundamentales de las personas que están siendo amenazados o conculcados. Lo anterior, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política que consagra la acción de tutela como un mecanismo de naturaleza subsidiaria para la protección de los derechos fundamentales que “sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial.”[14] De lo anterior se colige, que no es la finalidad de esta acción ser un mecanismo alternativo a los otros medios jurisdiccionales existentes, de modo que pueda utilizarse uno u otro sin ninguna distinción, ni fue diseñada para desplazar a los jueces ordinarios del ejercicio de sus atribuciones propias. 4.3.5.2.
Sin embargo, la existencia de otro medio judicial no hace de por sí improcedente la intervención del juez de tutela, pues deben tenerse en cuenta dos circunstancias especiales a saber: primero, que los medios alternos con que cuenta el interesado deben ser idóneos, esto es, aptos para obtener la protección requerida, con la urgencia que sea del caso[15] y; segundo, que a pesar de la existencia de otros medios de defensa judicial, será procedente la acción de tutela cuando se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Así, el carácter subsidiario y residual de la acción de tutela ha servido a la Corte Constitucional para explicar el ámbito restringido de procedencia de las peticiones elevadas con fundamento en el artículo 86 de la Carta Política, más aún cuando el sistema judicial permite a las partes valerse de diversas acciones ordinarias que pueden ser ejercidas ante las autoridades que integran la organización jurisdiccional, encaminadas todas a la defensa de sus derechos.[16] 4.3.5.3.
Esta Corporación ha señalado frente al requisito de subsidiariedad cuando se atacan decisiones judiciales, que el mismo se debe estudiar en dos escenarios: (i) cuando el proceso ha concluido; o (ii) cuando el proceso se encuentra en curso. Al respecto, la Sentencia T-113 de 2013[17] estableció: “En efecto, al estudiar el requisito de subsidiariedad en estos casos se pueden presentar dos escenarios: i) que el proceso haya concluido; o ii) que el proceso judicial se encuentre en curso.
Lo anterior constituye un factor para diferenciar el papel del juez constitucional en cada caso, de una parte, si se enfrenta a la revisión de la actuación judicial de un proceso concluido deberá asegurarse que la acción de amparo no se está utilizando para revivir oportunidades procesales vencidas, que se agotaron todos los recursos previstos por el proceso judicial para cuestionar las decisiones impugnadas y que no se emplea la acción de amparo como una instancia adicional.
De otra parte, si el proceso se encuentra en curso la intervención del juez constitucional está en principio vedada, pues como se sabe la acción de tutela no es un mecanismo alternativo o paralelo pero puede resultar necesaria para evitar un perjuicio irremediable que comprometa la vulneración de derechos fundamentales.” En este sentido, la Corte ha sido enfática al señalar que la acción de tutela no es un mecanismo alternativo o paralelo en la resolución de conflictos, por lo que no es dable la intromisión del juez constitucional en la órbita propia de la justicia ordinaria sino cuando se presentan unas especialísimas circunstancias que hacen procedente el amparo[18] […]» (Subraya la Sala).
En el caso bajo examen, la Sala tiene por cumplido el requisito de subsidiaridad de la acción. Así, la solicitud de amparo se dirige en contra de un proceso concluido (núm. 2014-00200-01, adelantado bajo el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho); en contra de la sentencia de 6 de junio de 2019, por medio de la cual se decidió el recurso de apelación y contra la cual no proceden más mecanismos judiciales ordinarios.
En relación con los recursos extraordinarios, valga destacar que para controvertir la postura sentada en sentencias de segunda instancia proferidas por los tribunales administrativos, que contraríen o se opongan a una sentencia de unificación del Consejo de Estado, el ordenamiento jurídico colombiano ha establecido, en particular, el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, cuyo fin es “asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de las partes y de los terceros que resulten perjudicados con la providencia recurrida y, cuando fuere del caso, reparar los agravios inferidos a tales sujetos procesales”.
No obstante, si bien es cierto el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia es el mecanismo idóneo para controvertir el desconocimiento de una sentencia de unificación del Consejo de Estado, y ello ante el juez natural de lo contencioso administrativo, en el caso concreto no resulta procedente el mismo por no cumplirse el requisito de cuantía, ya que, de conformidad con el numeral 2 del artículo 257 de la Ley 1437 de 2011, dicho recurso procede en contra de sentencias de contenido patrimonial o económico siempre que, tratándose de procesos de nulidad y restablecimiento del derecho en que se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, la cuantía de la condena o, en su defecto, de las pretensiones de la demanda, sea igual o exceda los doscientos cincuenta (250) salarios mínimos mensuales legales vigentes.
Toda vez que dentro del proceso ordinario núm. 2014-00200-01, promovido por ICODI S.A.S. en contra de la Secretaría Distrital de Hábitat, se pretendió la nulidad de la Resolución nro. 810 de 2013, que impuso multa por valor indexado de doce millones seiscientos noventa y seis mil setenta y nueve pesos (12.696.079,oo M/C) y la realización de trabajos tendientes a solucionar de forma definitiva la problemática; y como restablecimiento del derecho “se ordene a la Entidad demandada terminar cualquiera actuación o anotación realizada en cumplimiento de las resoluciones anuladas”, se determina que la cuantía no supera los (250) salarios mínimos mensuales legales vigentes que establece la norma.
Así las cosas, no existiendo un medio ordinario o extraordinario de defensa judicial idóneo, se tendrá por acreditado el presupuesto de subsidiariedad. 3.2.1.3. Inmediatez, identificación razonable de los hechos y derechos vulnerados, y sentencias de tutela. Advierte la Sala que se cumplen los demás requisitos generales de procedencia, como son el de inmediatez, ya que se ha interpuesto la solicitud de amparo en un término razonable, esto es, dentro de los seis (6) meses siguientes a la notificación de la providencia que se pretende controvertir[19], como se advierte de la fecha de notificación de la sentencia que se cuestiona, el 7 de junio de 2019, y la fecha de presentación de la acción de tutela, esto es, el 27 de noviembre de 2019.
Por su parte, identificó razonablemente los hechos y derechos vulnerados, en relación con el derecho a la igualdad y seguridad jurídica, con ocasión de lo que denominó el desconocimiento de las sentencias de la Sala Plena del Consejo de Estado el 29 de septiembre de 2009, dentro del expediente número 2003-00442-01, apoyado en la sentencia de tutela T-211 de 2018, proferida por la Corte Constitucional.
Finalmente, no se trata de una acción de tutela en contra de sentencia de tutela. En consecuencia, procederá la Sala a pronunciarse sobre el fondo del asunto. 3.2.2. Causales específicas de procedencia de la acción de tutela. Invocó la parte actora la vulneración a su derecho fundamental a la igualdad, con la decisión de 6 de junio de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”, que en su opinión desconoce los criterios de aplicación de la caducidad o pérdida de la facultad sancionatoria de la administración contenidos en la sentencia de unificación de 29 de septiembre de 2009, proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado, y en los términos de sentencia T-211 de 2018 de la Corte Constitucional, en la que se identificó una postura actual, uniforme y reiterada por la Sección Primera del Consejo de Estado, sobre la materia.
En virtud de lo anterior, y previa referencia al alcance del defecto aludido, la Sala resolverá los siguientes problemas jurídicos: ¿Incurre en defecto por desconocimiento del precedente la providencia judicial que aplicó un criterio de interpretación sobre el momento en que se interrumpe la caducidad o pérdida de la facultad sancionatoria de la administración, distinto al contenido en la sentencia de unificación del Consejo de Estado, de 29 de septiembre de 2009, cuando el asunto decidido no refiere a materias disciplinarias?, ¿Incurre en el defecto por desconocimiento del precedente vertical la providencia judicial que presuntamente desatendió la regla jurisprudencial fijada por la Sección Primera del Consejo de Estado (según la cual, para que no opere la caducidad de la facultad sancionatoria, en el término previsto en el artículo 38 del Decreto 01 de 1984, las autoridades deben emitir y notificar el acto administrativo que impone la sanción), si la sentencia que difiere del precedente fundamenta su decisión de manera razonable?. 3.2.2.1.
Desconocimiento del precedente La Corte Constitucional a través de su jurisprudencia ha definido como precedente judicial “la sentencia o conjunto de ellas, anteriores a un caso determinado, que por su pertinencia o semejanza en los problemas jurídicos resueltos, debe necesariamente considerarse por las autoridades judiciales al momento de emitir un fallo”[20].
Al respecto, estableció como criterios para concluir cuando se está ante un precedente, los siguientes: “i) que en la ratio decidendi de la sentencia anterior se encuentre una regla jurisprudencial aplicable al caso a resolver; ii) que esta ratio resuelva un problema jurídico semejante al propuesto en el nuevo caso y iii) que los hechos del caso sean equiparables a los resueltos anteriormente.” [21] Bajo los parámetros indicados, un precedente se configura cuando la sentencia pretende resolver un idéntico problema, desde la perspectiva jurídica y fáctica, lo que supone un mismo aspecto jurídico a considerar, unos mismos hechos relevantes, probados y debidamente connotados e iguales fundamentos en derecho.
A estos efectos, el examen de los requisitos que deben cumplirse para que se ataque la sentencia en sede de tutela por desconocimiento del precedente, impone al actor la carga de identificar el problema jurídico que resolvió la sentencia cuestionada para compararlo con el problema jurídico resuelto por el precedente, determinando consecuentemente su identidad en los hechos y en el derecho.
Visto así, el desconocimiento del precedente supone que la sentencia cuestionada se identifica con aquél en su objeto y causa, entendiéndose por el primero la pretensión jurídica analizada, y por la causa los hechos en que se funda dicha pretensión y los fundamentos normativos de la misma. No habrá entonces desconocimiento del precedente si la sentencia analizada difiere en cualquiera de los aspectos indicados.
Ahora bien, la jurisprudencia de la Corte Constitucional[22] ha hecho la distinción entre precedente horizontal y precedente vertical, entendiendo por el primero aquellas decisiones proferidas por el mismo funcionario, mientras que el segundo se refiere a las decisiones que son emitidas por el superior jerárquico o la autoridad encargada de unificar la jurisprudencia. La fuerza vinculante del precedente horizontal se predica de las decisiones de la misma autoridad y se genera en atención a los principios de buena fe, seguridad jurídica y confianza legítima y al derecho a la igualdad[23]; mientras que el precedente vertical, al provenir de la autoridad de cierre dentro de cada jurisdicción, limita la autonomía del juez, en tanto se debe respetar la postura del superior.[24] Sobre la obligatoriedad de las decisiones que son proferidas por los Altos Tribunales, la Corte ha precisado que, de conformidad con los artículos 234, 237 y 241 de la Constitución, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, como tribunales de cierre de las jurisdicciones ordinaria y contencioso administrativa, y la Corte Constitucional, como entidad que tiene la función de salvaguardar la supremacía e integridad de la Constitución, tienen el deber de unificar la jurisprudencia dentro de cada una de sus jurisdicciones, convirtiendo de tal forma en precedente de obligatorio cumplimiento[25], con fuerza de fuente formal, las decisiones que por ellas sean emitidas.[26] La función de unificación de la jurisprudencia que tiene el Consejo de Estado como órgano de cierre de la jurisdicción concreta el derecho a la igualdad en la aplicación de la ley.
La Corte Constitucional, al realizar el control de constitucionalidad del artículo 257 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo- Ley 1437 de 2011, relativo al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, regulado en los artículos 256 a 268 ibídem, y pronunciarse sobre el artículo 270 ejusdem, relacionado con las sentencias de unificación, precisó en la sentencia C-179 de 2016, que “[…] uno de los principales objetivos del CPACA se enfocó en la necesidad de fortalecer la función de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado, de manera que sus providencias sean tenidas en cuenta por la administración y por los jueces que integran la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en su condición de órgano de cierre y máxima autoridad de la justicia administrativa. […]” y que, con el propósito de materializar este objetivo, el legislador consideró oportuno establecer una categoría especial de providencia denominada sentencia de unificación jurisprudencial, cuya creación se justificó en la necesidad de brindar absoluta claridad a la administración y a los jueces, sobre las líneas jurisprudenciales plenamente vinculantes.
La citada ley le otorga a las sentencias de unificación una especial preponderancia en los procesos que se adelantan ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En efecto, “(…) desde el punto de vista judicial, las sentencias de unificación emergen como el fallo que brinda certeza y seguridad sobre la regla de derecho que se debe aplicar a un caso que presenta una hipótesis semejante de decisión. Son providencias que al identificar de manera clara y uniforme el precedente aplicable, se imponen de manera forzosa por razón de la obligatoriedad del mandato de unificación que les asiste a los órganos de cierre, en este caso, al Consejo de Estado como máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo (…)”; en ese orden, “(…) las sentencias de unificación producen, de un lado, unos efectos inter partes o subjetivos, que alcanzan a las personas involucradas en el proceso de origen, sin que dicho propósito concrete la operatividad de este mecanismo, pues el mismo se enfoca, fundamentalmente, en la consolidación de unos efectos vinculantes para todos los casos semejantes, brindado un carácter objetivo al respectivo fallo, ya que introduce una subregla o criterio de decisión judicial que deviene en obligatorio para todos los jueces que integran la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (…)”[27] (Subraya la Sala).
La obligatoriedad que tienen las sentencias de unificación no excluye, en todo caso, el deber genérico de seguir el precedente respecto de las decisiones del Consejo de Estado que no tienen dicha condición. En ese sentido, la Corte Constitucional, en la Sentencia C-588 de 2012[28], señaló que: “(…) Las demás sentencias del Consejo de Estado siguen teniendo su valor como precedente del órgano de cierre de lo contencioso- administrativo, pero son un tipo especial de providencias -las sentencias de unificación jurisprudencial- a las que el Legislador, en ejercicio de su poder de configuración normativa, asignó la potestad de ser aplicadas en el mecanismo de extensión de jurisprudencia, que tienen la virtud de evitar la realización de un proceso y de facilitar el acceso directo al Consejo de Estado (…)”.
En consideración a la función de unificación de la jurisprudencia que tiene el Consejo de Estado como Tribunal Supremo de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, sus fallos constituyen parámetro de interpretación y precedente vinculante para los Tribunales y Jueces de la mencionada Jurisdicción, de tal suerte que su desconocimiento injustificado permite configurar el defecto que aquí se analiza.
Por otra parte, en cuanto al alcance y obligatoriedad de las decisiones emitidas por la Corte Constitucional, ese Tribunal ha señalado que ello varía, según se trate de fallos de constitucionalidad o de tutela. El primer evento se suscita con ocasión de las demandas presentadas en ejercicio de la acción pública de control de constitucionalidad, del control previo de constitucionalidad, o del control constitucional de leyes aprobatorias de tratados internacionales; en este caso, el carácter de precedente se deriva de los efectos erga omnes y de la cosa juzgada constitucional de los fallos que deciden tales asuntos (art. 243 de la C.P).
En lo relativo a los fallos de revisión de tutela, en los que la citada Corte ejerce el control concreto de constitucionalidad, también se reconoce su carácter vinculante, en cuanto dichas decisiones, determinen el contenido y alcance de los derechos fundamentales[29]. En criterio de la Corte, el respeto de la ratio decidendi de sus fallos de revisión de tutela es necesario para lograr la concreción de los principios de igualdad en la aplicación de la ley y de confianza legítima y para garantizar los mandatos constitucionales y la realización de los contenidos desarrollados por su intérprete autorizado, por lo que ha considerado que la interpretación y alcance que se le dé a los derechos fundamentales en dichas providencias deben prevalecer sobre la llevada a cabo por otras autoridades judiciales, aún sean altos tribunales de cierre de las demás jurisdicciones[30].
En la sentencia C-539 de 2011, al analizar la constitucionalidad de unas disposiciones normativas que le dan alcance al precedente judicial de los órganos de cierre ordinario y de lo contencioso administrativo, concluyó que dichos precedentes deben respetar la interpretación vinculante que realice el Tribunal Constitucional, “la cual es prevalente en materia de interpretación de los derechos fundamentales y de la Constitución en general”.
Bajo los parámetros indicados, lo que se entiende por precedente vinculante de la Corte Constitucional, debe ajustarse a las previsiones de los artículos 230, 237, 241 y 243 de la Constitución Política, en tanto que las decisiones de revisión de tutela, incluso las de unificación en materia de tutela, tienen carácter prevalente respecto de las adoptadas por los órganos de cierre de otras jurisdicciones, solo en “materia de interpretación de los derechos fundamentales y de la Constitución en general”, por manera que esta prevalencia no aplica respecto de aquellas consideraciones que involucran la interpretación estrictamente legal que pueda hacer la Corte Constitucional al entrar a resolver una solicitud de amparo en concreto.
En tales casos, y atendiendo a la función de unificación de la jurisprudencia que tiene el Consejo de Estado como Tribunal Supremo de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, serán sus fallos los que constituyen el parámetro de interpretación y precedente vinculante para los Tribunales y Jueces de la mencionada Jurisdicción, conforme se indicó previamente.
Esta conclusión no solo se desprende del alcance dado a la atribución contenida en el artículo 237, numeral 1º de la Constitución al Consejo de Estado, como Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, sino, además, porque considerar que mediante un fallo de revisión de tutela la Corte Constitucional puede definir cuál es la aplicación e interpretación, con criterio de autoridad, que debe tener un texto legal – no la Constitución –, vaciaría las competencias de los demás órganos de cierre que integran la rama judicial; lo que también genera, como ha sucedido en algunos eventos, inseguridad jurídica y rompe con el equilibrio derivado del respeto al principio de juez natural, que implica la resolución de los conflictos con sujeción a las competencias especializadas y a las funciones atribuidas a las distintas Corporaciones judiciales de cierre.
Ahora bien, debe destacarse que el deber de respeto o sometimiento a los precedentes judiciales no es absoluto. En efecto, una comprensión excesiva del deber de atenerse a ellos podría suponer la negación de los principios de autonomía e independencia judicial (artículos 228 y 230 CP). Precisamente por lo anterior la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha establecido que el juez puede apartarse válidamente de los precedentes, bien sean estos verticales u horizontales, siempre y cuando se justifiquen de manera clara y precisa las razones para ello.
A este respecto, dicha Corporación precisó que resulta válido que las autoridades judiciales, merced a la autonomía que les reconoce la Carta Política, puedan en eventos concretos apartarse del precedente; pero aclaró que, en cualquier caso, esa opción argumentativa está sometida a estrictos requisitos, entre otros (i) hacer explícitas las razones por las cuales se aparte de la jurisprudencia en vigor sobre la materia objeto de escrutinio judicial –requisito de transparencia-, y (ii) demostrar suficientemente que la interpretación alternativa que se ofrece desarrolla de mejor manera los derechos, principios y valores constitucionales –requisito de suficiencia- [31].
En el escenario hasta aquí esbozado, es posible concluir que, cuando un juez desconoce una regla jurisprudencial vinculante y plenamente aplicable a determinada situación, sin cumplir con la carga argumentativa descrita, incurre en la causal de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, relacionada con el desconocimiento del precedente judicial y, en consecuencia, vulnera el derecho fundamental a la igualdad de las personas que acudieron a la administración de justicia. Contrario sensu, cuando la sentencia que difiere del precedente fundamenta su decisión de manera razonable y suficiente, justificando tal posición, no resultará procedente la acción de tutela por esta causal específica.
Finalmente, la jurisprudencia ha sido reiterativa en señalar las premisas bajo las cuales habrá de interpretarse una decisión judicial acusada de incurrir en el defecto en mención, anotando al respecto que se debe: “i) determinar la existencia de un precedente o de un grupo de precedentes aplicables al caso concreto y distinguir las reglas decisionales contenidas en estos precedentes; ii) comprobar que el fallo judicial impugnado debió tomar en cuenta necesariamente tales precedentes pues de no hacerlo incurriría en un desconocimiento del principio de igualdad; iii) verificar si el juez tuvo razones fundadas para apartarse del precedente judicial por encontrar diferencias fácticas entre el precedente y el caso analizado, o por considerar que la decisión debería ser adoptada de otra manera para lograr una interpretación más armónica en relación con los principios constitucionales, y más favorable a la vigencia y efectividad de los derechos fundamentales, de acuerdo con el principio pro homine.”[32] 3.2.2.2.
Con el fin de resolver el primer problema jurídico, se considera que, en el caso concreto, la parte actora adujo el desconocimiento del precedente vertical fijado por la Sala Plena del Consejo de Estado, el 29 de septiembre de 2009, dentro del expediente número 2003-00442-01 con ponencia de la doctora Susana Buitrago Valencia, en la cual se concluyó que en el régimen disciplinario la sanción se impone de manera oportuna si en el término asignado para ejercer esa potestad se expide y notifica el acto que concluye la actuación administrativa, que es la decisión primigenia y no la que resuelve los recursos de la vía gubernativa, con lo que se acredita la primera premisa para la configuración del defecto alegado, esto es, determinar la existencia del precedente aplicable y distinguir la regla decisional allí contenida.
No obstante, para esta Sala, no se logra establecer la segunda premisa según la cual tenía que comprobarse que el fallo judicial objeto de la acción de tutela debió tener en cuenta necesariamente la sentencia de unificación de 29 de septiembre de 2009, explicando por qué el no hacerlo haría incurrir en un desconocimiento del principio de igualdad; por otra parte, la regla contenida en el precedente no resuelve un problema jurídico semejante al propuesto en el nuevo caso.
Lo anterior, resulta claro por varias razones: (i) Si bien se trata de una sentencia que se denomina y unifica diferentes criterios de la Corporación sobre el momento en que se interrumpe la caducidad señalada en el artículo 38 del C.C.A, no corresponde a una sentencia de unificación de las señaladas en el artículo 257 de la Ley 1437 de 2011 –CPACA-, pues para la fecha de su adopción no se encontraba vigente este estatuto procesal administrativo y por tanto, no tiene la entidad, en sí misma, de ser un precedente vinculante y obligatorio;
(ii) Ahora bien, en su naturaleza de precedente judicial, la sentencia cuestionada de 6 de junio de 2019 no se identifica en su objeto y causa con el precedente invocado; así, en dicho precedente de fecha 29 de septiembre de 2009 se desató un recurso de súplica en el marco de un proceso disciplinario adelantado por la Procuraduría Delegada para la Defensa de los Derechos Humanos y de acuerdo con el término de caducidad previsto en el artículo 12 de la Ley 25 de 1974, modificado por el artículo 6º de la Ley 13 de 1984, mientras que la sentencia del tribunal ahora cuestionada resolvió sobre la nulidad de unas decisiones administrativas, con fundamento en el artículo 38 del Decreto 01 de 1984, Código Contencioso Administrativo;
(iii) El precedente invocado señaló de manera expresa su alcance así: “[…] En su misión de unificar jurisprudencia, la Sala adopta la tesis según la cual entratándose de régimen sancionatorio disciplinario, la sanción se impone de manera oportuna si dentro del término asignado para ejercer esta potestad, se expide y se notifica el acto que concluye la actuación administrativa sancionatoria, que es el acto principal o primigenio y no el que resuelve los recursos de la vía gubernativa.
(…) Esta posición unificada no aplica respecto de investigaciones en otras materias que se regulen por regímenes especiales […]”. Razón por la cual, no resulta viable extender los criterios allí unificados a investigaciones administrativas en otras materias. 3.2.2.3. En relación con el segundo problema jurídico planteado, la parte actora indicó que con la sentencia de 6 de junio de 2019, el tribunal accionado desconoció abiertamente la sentencia T-211 de 2018 emitida por la Honorable Corte Constitucional, en la cual se concedió el amparo de los derechos al debido proceso y a la igualdad de la Secretaría Distrital del Hábitat de Bogotá, la cual ordenó dejar sin efectos la sentencia proferida por la misma Sección Primera -Subsección B- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por hechos equiparables a los examinados en la decisión contra la que se formuló la acción de tutela, incluso respecto de la sociedad ICODI S.A.S. Para la Sala, la sentencia dictada en sede de revisión de tutela, adoptada por la Corte Constitucional mediante sentencia T-211 de 2018, no resulta vinculante ni de obligatorio cumplimiento para el tribunal accionado en aquellos asuntos diferentes a los de interpretación de los derechos fundamentales y de la Constitución en general, por manera que dicho precedente no aplica respecto de aquellas consideraciones que involucran la interpretación estrictamente legal que pueda hacer la Corte Constitucional al entrar a resolver una solicitud de amparo en concreto; cuando lo que pretende la parte actora es que se apliquen los criterios de interpretación legal respecto al alcance del artículo 38 del Código Contencioso Administrativo, contenido en una sentencia de tutela anterior.
Así las cosas, el análisis sobre la configuración del defecto por desconocimiento del precedente, no se hará en virtud de la sentencia de tutela T-211 de 2018 invocada, sino de los argumentos jurídicos en ella contenidos, según los cuáles, para el momento en el que fue proferida la decisión objeto de cesura, la regla jurisprudencial descrita estaba contenida en un precedente compuesto por múltiples decisiones de la Sección Primera del Consejo de Estado[33], lo que constituye un precedente vertical consolidado, uniforme, pacífico y vigente, y por tanto, de obligatoria observancia para el tribunal accionado por tratarse de decisiones del superior funcional de la autoridad judicial accionada.
Sin perjuicio de la decisión adoptada por la Corte Constitucional en el caso particular referenciado, esta Sala, en su condición de juez constitucional, se separa en el presente asunto del criterio allí establecido, con fundamento en que si bien es cierto existe en esta Sección Primera una postura uniforme sobre el criterio de interrupción de la caducidad o pérdida de la facultad sancionatoria en relación con la aplicación del artículo 38 del C.C.A., ello no constituye la posición pacífica y consolidada del Consejo de Estado, y por tanto, podía el tribunal accionado separarse, de manera argumentada, del criterio adoptado en otras decisiones del Consejo de Estado, lo que efectivamente hizo según quedó detallado en los antecedentes de la presente decisión. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Administrando Justicia en nombre de la República y por Autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: NEGAR la solicitud de amparo interpuesta por por la apoderada de la Secretaría Distrital de Hábitat de Bogotá, por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.
SEGUNDO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, si ella no es impugnada oportunamente en los términos señalados por la Ley. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE. | | | |NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN |OSWALDO GIRALDO LÓPEZ | |Consejera de Estado |Consejero de Estado | |Presidenta | | | | | | | | | | | |HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ |ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS | |Consejero de Estado |Consejero de Estado | ----------------------- [1] Adelantado bajo el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, número único de radicación 11001-33-34-006-2014-00200-01.
Actor: Constructora ICODI S.A.S. Demandado: Distrito Capital – Secretaría Distrital del Hábitat. [2] En apoyo de lo anterior, enfatizó entre otros el siguiente aparte: «“viii) Por otra parte, en lo que respecta a la posición acogida por la Sala Plena del Consejo de Estado el 29 de septiembre de 2009 dentro del expediente número 2003-442-01 con ponencia de la doctora Susana Buitrago Valencia, se advierte que fue proferida dentro de proceso disciplinario y, en donde se determinó como tesis aplicable la referente a que la citada facultad se materializa con la expedición y notificación del acto administrativo sancionatorio, la Sala resalta que, en virtud del principio de autonomía e independencia de las decisiones judiciales establecido en el artículo 228 de la Constitución Política y en atención a que la jurisprudencia es un criterio auxiliar de la actividad judicial y no la fuente formal de derecho primaria de conformidad con lo preceptuado en el artículo 230 ibídem, por no tratarse aquella de una providencia con efectos erga omnes, en forma legítima y por las razones antes expuestas, se aparta de ese pronunciamiento expuesto por el Consejo de Estado ( ) ix) En ese contexto, se concluye entonces que la administración cuenta con un término de tres (3) años contados a partir de la ocurrencia o del conocimiento de la ocurrencia del hecho que da origen a la sanción para iniciar la correspondiente investigación administrativa, proferir la decisión de fondo, resolver los recursos de la vía gubernativa, y por supuesto, para notificar cada una de las decisiones que se dicten en el procedimiento administrativo (…) xi)… De acuerdo con lo anterior, se pudo establecer que, los hechos que llevaron a la imposición de la sanción fueron conocidos por la Secretaría Distrital del Hábitat el día 2 de junio de 2010… por lo tanto, a partir de esa fecha empieza a contabilizarse el plazo de los 3 años con los que contaría ésta para iniciar, decidir de fondo la correspondiente investigación administrativa por esas anomalías y notificar el acto sancionatorio, los cuales vencían el 2 de junio de 2013 Ahora bien, la Secretaria Distrital del Hábitat expidió la Resolución No. 125 el 12 de febrero de 2014… mediante la cual se resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la Resolución 810 del 29 de abril de 2013…la cual fue notificada a dicha sociedad por edicto desfijado el día 16 de abril de 2014… lo que quiere decir que, fue expedida cuando la facultad sancionadora de ese organismo ya se encontraba caducada”» (negrilla de la parte actora). [3] Cita la sentencia de 25 de febrero de 2016, expediente nro. 2014-00129- 02, M.P. Fredy Ibarra Martínez.
Actor: Global Business Sion SAS. Y la cual refiere por tratarse de las mismas circunstancias, en donde prosperó el cargo referente a la caducidad de la facultad sancionatoria. [4] En sentencia de 8 de junio de 2017, la Sección Cuarta del Consejo de Estado niega la solicitud de amparo; decisión que es confirmada en sentencia de 3 de agosto de 2017, por la Sección Quinta del Consejo de Estado. [5] Corte Constitucional, Sentencia SU172 de 2015, MP: Gloria Stella Ortiz Delgado. [6] Sentencia T-173 de 1993.
M.P. José Gregorio Hernández Galindo. [7] Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005. [8] En España por ejemplo, de tiempo atrás, esta es una carga del demandante, avalada por el Tribunal Constitucional, contenida en el último requisito establecido en numeral 1 del artículo 49 (“la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso”) y en el literal a) del numeral 1 del artículo 50 (“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), respecto de la procedencia de la acción de amparo en general y, en particular, contra providencias judiciales. [9] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Sentencia de 5 de agosto de 2014. Rad.:11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Actora: Alpina Productos Alimenticios S.A.; M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [10] Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional. Magistrado Ponente: Carlos Bernal Pulido. Sentencia de veintisiete (27) de junio de dos mil dieciocho (2018). [11] Los demás componentes del debido proceso son de naturaleza legal y reglamentaria.
La Constitución le concede amplia libertad de configuración al Legislador para la regulación de los procesos judiciales y las actuaciones administrativas. En este sentido, la Corte Constitucional ha reconocido que el Legislador tiene libertad para definir aspectos tales como“(i) el establecimiento de los recursos y medios de defensa que pueden intentar los administrados contra los actos que profieren las autoridades, así como los requisitos y las condiciones de procedencia de los mismos;
(ii) las etapas procesales y los términos y formalidades que se deben cumplir en ellas; (iii) la definición de competencias en una determinada autoridad judicial, siempre y cuando el constituyente no se haya ocupado de asignarla de manera explícita en la Constitución; (iv) los medios de prueba; y (v) los deberes, obligaciones y cargas procesales de las partes, del juez y aún de los terceros” (sentencia C-341 de 2014).
En ejercicio de dicha libertad de configuración, el Legislador define la mayoría de facetas del debido proceso, las cuales, en ocasiones, son objeto de regulaciones aún más específicas por parte de la administración, en ejercicio de su potestad reglamentaria. Pues bien, las afectaciones o vulneraciones de estas facetas del debido proceso son de resorte exclusivo del juez ordinario y, por tanto, carecen prima facie de relevancia constitucional. [12] La parte actora también invocó la vulneración a los principios de seguridad jurídica y cosa juzgada; pero no siendo estos últimos derechos fundamentales, la Sala procede al análisis del caso concreto en lo relacionado con el derecho a la igualdad. [13] Sentencias T-335 de 2007;
T-764 de 2007; T-266 de 2008 y T-655 de 2009, entre otras. [14] En este sentido se pueden consultar, entre muchas otras, las sentencias T-600 del 1 de agosto de 2002. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-1198 del 15 de noviembre de 2001. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, T-1157 del 1 de noviembre de 2001. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, T-321 del 21 de marzo de 2000.
M.P. José Gregorio Hernández Galindo. [15] Sentencia T-384 del 30 de julio de 1998. M.P. Alfredo Beltrán Sierra. [16] Sentencia T-301 de 2009. [17] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva [18]Sobre el particular pueden verse las sentencias T-083 de 2007, T-1103 y 076 de 2003, T-1316 de 2001, T-482 de 2001, T-977 de 2001, T-690 de 2001, T- 256 de 2001, T-189 de 2001, T-163 de 2001, T-1116 de 2000, T-886 de 2000, T- 612 de 2000, T-618 de 1999, T-325 de 1999, T-214 de 1999, T-718 de 1998, T- 116 de 1998, T-009 de 1998, T-637 de 1997, T-456 de 1994 y T-426 de 1992, entre otras. [19] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Sentencia de 5 de agosto de 2014. Rad.:11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Actora: Alpina Productos Alimenticios S.A.; M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [20]. Corte Constitucional. Sentencias T-088 de 2018, T-499 de 2017, T-292 de 2006 y Auto 397 de 2014. [21] Corte Constitucional. Sentencias T-088 de 2018 y SU-053 de 2015. [22] Corte Constitucional.
Sentencias T-088 de 2018 y T-460 de 2016. [23] Corte Constitucional. Sentencia T-049 de 2007, M.P.: Clara Inés Vargas Hernández. [24] Corte Constitucional. Sentencia SU-354 de 2017, M.P.: Iván Humberto Escrucería Mayolo. [25] Así por ejemplo, en la sentencia T-656 de 2011, la Corte encontró que se configuró la causal denominada “desconocimiento del precedente” debido a que las decisiones objeto de revisión no tuvieron en cuenta los pronunciamientos que se han emitido con relación a la motivación de los actos que declaran la insubsistencia de un funcionario en provisionalidad.
De igual forma, en la sentencia T-410 de 2014, se encontró que incurrió en desconocimiento del precedente el Tribunal Superior de Bogotá al no exponer claramente las razones por las que no tomaba en consideración la regla constitucional establecida en la sentencia T-784 de 2010 sobre acumulación de tiempos laborados ante empleadores privados que antes de la ley 100 de 1993 tenían a su cargo el reconocimiento y pago de una pensión. [26] Corte Constitucional.
Sentencias T-088 de 2018 y SU-354 de 2017. [27] Corte Constitucional. Sentencia C-179 de 2016. [28] Corte Constitucional, M.P. Mauricio González Cuervo. Énfasis por fuera del texto original. [29] Corte Constitucional. Sentencia C-634 de 2011. [30] Corte Constitucional. Sentencia SU-230 de 2015. [31] Corte Constitucional. Sentencia C-634 de 2011. [32] Corte Constitucional.
Sentencias T-088 de 2018, T-351 de 2011 y T-292 de 2006. [33] El fundamento nro. 36 de la sentencia de tutela T-211 de 2018 desarrolla el análisis anterior, para lo cual se relaciona en un cuadro comparativo diferentes sentencias de la Sección Primera del Consejo de Estado, donde se destaca que “las sentencias de 9 de junio de 2011, 14 de febrero de 2013 y 15 de septiembre de 2016 emitidas por la Sección Primera del Consejo de Estado resolvieron recursos de apelación formulados en contra de fallos de la Sección Primera -Subsección B- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca bajo la misma regla de interpretación del artículo 38 del Decreto 01 de 1984”