EXTRADICIÓN – Trámite / EXTRADICIÓN – Su oferta o concesión es facultativa del gobierno, pero requiere concepto previo y favorable de la Corte Suprema de Justicia / COMPETENCIA DE LA CORTE SUPREMA – Para emitir concepto previo sobre la viabilidad de la extradición / CONCEPTO PREVIO SOBRE LA VIABILIDAD DE LA EXTRADICIÓN – Naturaleza jurídica / CONCEPTO PREVIO SOBRE LA VIABILIDAD DE LA EXTRADICIÓN – No es susceptible de control judicial / ACTO ADMINISTRATIVO SUSCEPTIBLE DE CONTROL JUDICIAL -– Lo es el que concede o niegue la extradición / RECHAZO DE LA DEMANDA - Procede por no ser el acto demandado susceptible de control judicial [El trámite de la extradición] está regulado en el Capítulo II del Código de Procedimiento Penal, artículos 490 a 514, de los cuales se extrae que: (i) la extradición se podrá solicitar, conceder u ofrecer de acuerdo con los tratados públicos y, en su defecto con la ley (artículo 490);
(ii) corresponde al gobierno por medio del Ministerio del Interior y de Justicia, ofrecer o conceder la extradición de una persona condenada o procesada en el exterior (artículo 491); (iii) la oferta o concesión de la extradición es facultativa del gobierno; pero requiere concepto previo y favorable de la Corte Suprema de Justicia (artículo 492);
(iv) además de los requisitos (artículo 493) y condiciones (artículo 494) que deben estar cumplidos para concederla así como los documentos que deben estar anexos a la solicitud (artículo 495), es necesario el concepto del Ministerio de Relaciones Exteriores (artículo 496), el estudio de la documentación por parte del Ministerio de Justicia (artículo 497), el perfeccionamiento de la documentación por el Ministerio de Relaciones Exteriores (artículo 498), el envío del expediente a la Corte Suprema de Justicia por el Ministerio de Justicia para que aquella emita concepto (artículo 499) y (v) finalmente corresponde al Gobierno Nacional expedir el acto administrativo que conceda o niegue la extradición. (artículo 503 ibídem). […] Se colige de lo anterior que, en el trámite de la extradición intervienen dos ramas del poder público, esto es, la Rama Ejecutiva y la Rama Judicial, y que el concepto que emita la Corte Suprema de Justicia solo se circunscribe a la verificación del cumplimiento del Estado requirente de unos requisitos mínimos a la luz del ordenamiento procesal penal, el cual no está sujeto a control judicial por ser del resorte de su exclusiva competencia y que en el evento de ser favorable puede ser o no acogido por el Gobierno Nacional, de manera que, el acto definitivo pasible de control judicial es precisamente el que conceda o niegue la extradición. En el caso bajo examen se demanda el concepto rendido el 17 de julio de 2019 por la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, contenido en el Acta No. 171 CPO78- 2019, radicación nro. 52955 […] En consecuencia, al no tratarse el concepto que emita la Corte Suprema de Justicia- Sala de Casación Penal de un acto administrativo de carácter definitivo que cree, modifique o extinga una situación jurídica, no es pasible de control judicial. […] Corolario de lo señalado, dado que el concepto favorable que rinda la Corte Suprema de Justicia no es controlable sino que la decisión definitiva que podrá ser cuestionada lo constituye el acto administrativo que expida el Gobierno mediante el cual decida si ordena o no la extradición del actor, se concluye que la presente demanda deviene improcedente y deberá ser rechazada.
NOTA DE RELATORÍA: Ver providencias Corte Constitucional, sentencia C-460 de 2008, M.P. Nilson Pinilla Pinilla; y Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, Radicación 11001-02-03-000-2010-00791-00. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 104 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de enero de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-24-000-2019-00508-00 Actor: PABLO RICARDO QUIÑONES SOLARTE Demandado: CORTE SUPREMA DE JUSTICIA – SALA DE CASACIÓN PENAL Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RECHAZA DEMANDA El señor PABLO RICARDO QUIÑONES SOLARTE actuando por conducto de apoderada, en ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho previsto por el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011- Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, promovió demanda en contra de la Corte Suprema de Justicia – Sala de Casación Penal, para lo cual formuló las siguientes pretensiones[1]: “04.1.
Se declare o se decrete la NULIDAD DEL CONCEPTO EMITIDO por la Honorable Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, que tiene fecha del 17 de julio/19 por medio del cual se emitió concepto favorable en relación con la solicitud de extradición de solicitado PABLO RICARDO QUIÑONES SOLARTE, identificado con cédula de ciudadanía no. 13.055.926 requerido por el Reino de España. 04.2.
Se decrete [la] indemnización de perjuicios materiales y morales causador al actor PABLO RICARDO QUIÑONES SOLARTE. 04.3. Una vez decretada la nulidad se ordene la libertad del actor en razón al cierre y al archivo del expediente. 04.4. que de conformidad con el artículo 188 del CPACA en concordancia con el artículo 392 y siguientes del Código General del Proceso se condene en costas a la Nación- Ministerio de Justicia y del Derecho y la Fiscalía General de la Nación. (…)” La demanda fue radicada en la Sección Primera de esta Corporación el 14 de noviembre de 2019[2] y correspondió en reparto a este despacho el 15 adiado[3], por lo que una vez estudiada se observa que la misma deberá ser rechazada con fundamento en lo siguiente: 1.
Al tenor de lo previsto por el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011- Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, “Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior.
(…)”. (se destaca) 2. En el caso de la extradición, el artículo 35 Constitucional dispone: “La extradición se podrá solicitar, conceder u ofrecer de acuerdo con los tratados públicos y, en su defecto, con la ley. Además, la extradición de los colombianos por nacimiento se concederá por delitos cometidos en el exterior, considerados como tales en la legislación penal colombiana.
La Ley reglamentará la materia. La extradición no procederá por delitos políticos. No procederá la extradición cuando se trate de hechos cometidos con anterioridad a la promulgación de la presente norma”. 3. Frente al trámite que debe seguirse, el mismo está regulado en el Capítulo II del Código de Procedimiento Penal, artículos 490 a 514, de los cuales se extrae que: (i) la extradición se podrá solicitar, conceder u ofrecer de acuerdo con los tratados públicos y, en su defecto con la ley (artículo 490);
(ii) corresponde al gobierno por medio del Ministerio del Interior y de Justicia, ofrecer o conceder la extradición de una persona condenada o procesada en el exterior (artículo 491); (iii) la oferta o concesión de la extradición es facultativa del gobierno; pero requiere concepto previo y favorable de la Corte Suprema de Justicia (artículo 492);
(iv) además de los requisitos (artículo 493) y condiciones (artículo 494) que deben estar cumplidos para concederla así como los documentos que deben estar anexos a la solicitud (artículo 495), es necesario el concepto del Ministerio de Relaciones Exteriores (artículo 496), el estudio de la documentación por parte del Ministerio de Justicia (artículo 497), el perfeccionamiento de la documentación por el Ministerio de Relaciones Exteriores (artículo 498), el envío del expediente a la Corte Suprema de Justicia por el Ministerio de Justicia para que aquella emita concepto (artículo 499) y (v) finalmente corresponde al Gobierno Nacional expedir el acto administrativo que conceda o niegue la extradición. (artículo 503 ibídem). 4.
Ahora bien, según lo prevé el artículo 501 del citado Código de Procedimiento Penal, “el concepto negativo de la Corte Suprema de Justicia obligará al gobierno; pero si fuere favorable a la extradición, lo dejará en libertad de obrar según las conveniencias nacionales”. (se destaca) 5. Acerca del concepto que debe emitir la Corte Suprema de Justicia en esta clase de trámites la Corte Constitucional ha precisado[4]: “(…) 4.2.
En el trámite de extradición intervienen dos ramas del poder público, la Ejecutiva y la Judicial, la primera por participación de los Ministerios de Relaciones Exteriores y del Interior y de Justicia, y del Presidente de la República, mientras que por la Judicial actúan el Fiscal General de la Nación, quien decretará la captura del requerido (arts. 506 y 509 L. 906/04) y la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia, que emitirá el concepto sobre la viabilidad de la extradición, que obliga al Gobierno si es negativo y, de ser favorable a la solicitud del país requirente, deja al Ejecutivo en libertad de obrar según la conveniencia nacional. 4.3.
De conformidad con el precedente establecido en la sentencia C- 1106 de agosto 24 de 2000 antes mencionada, por su propio contenido el acto mismo de la extradición no decide, ni en el concepto previo que le corresponde a la Corte Suprema, ni en su concesión posterior por el Gobierno Nacional, sobre la existencia del delito, ni sobre la autoría o las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que se cometió, ni sobre la responsabilidad del imputado, todo lo cual indica que no se está en presencia de un acto de juzgamiento.
De serlo, implicaría el desconocimiento de la soberanía del Estado requirente, que es donde se deben debatir y controvertir las pruebas que obren en el proceso respectivo. 4.4. Con todo, ha de recordarse que el análisis que compete realizar a la Corte Suprema de Justicia, Sala Penal, al conceptuar acerca de la concesión o negación de la extradición, comprende, además de los aspectos enunciados en los artículos 495 y 502 de la Ley 906 de 2004, la verificación del cumplimiento de los requisitos establecidos o derivados de la Constitución, principalmente en cuanto no se trate de la extradición por la comisión de delitos políticos; ni por hechos anteriores a la expedición del Acto Legislativo 01 de 1997, en el caso de la extradición de colombianos por nacimiento, según lo previsto en el artículo 35 de la Carta Política; ni se vayan a imponer en la nación requirente tratos crueles, inhumanos o degradantes, ni penas proscritas en Colombia como la de muerte o la prisión perpetua.
Recuérdese, a propósito, lo que la Corte Suprema ha determinado: “La noción de extradición no corresponde a la de un proceso judicial en el que se someta a juicio la conducta del requerido, sino a un mecanismo de cooperación internacional cuyo objeto es impedir la evasión a la justicia por parte de quien habiendo ejecutado conductas delictivas en territorio extranjero se oculta en el nacional en cuya jurisdicción obviamente carecen de competencia las autoridades que lo reclaman y así responda personalmente por los cargos que le son imputados y por los cuales se le convocó a juicio criminal, o cumpla la condena que le haya sido impuesta, (…).
No por diversas razones la fase judicial de la extradición que se verifica ante la Corte Suprema culmina no con un fallo con los efectos que le son propios frente a la res iudicata, sino con un concepto que siendo precisamente por eso inimpugnable sólo puede tener por objeto la constatación de que la documentación presentada es formalmente válida; que el solicitado se encuentra plenamente identificado; que el hecho que motiva el pedido también esté previsto en Colombia como delito y sancionado con pena privativa de la libertad cuyo mínimo no sea inferior a cuatro años; que la providencia proferida en el extranjero -si no se trata de sentencia- sea equivalente a nuestra resolución de acusación y que cuando fuere el caso se observe de conformidad con el marco normativo señalado por el Gobierno Nacional lo previsto en los tratados públicos.” También al respecto, la Sala de Casación Penal ha manifestado: “… en Colombia el trámite de extradición, no corresponde a la noción estricta de proceso judicial en el que se juzgue la conducta de aquel a quien se reclama en extradición, por tanto, no tienen cabida cuestionamientos relativos a la validez o mérito de la prueba recaudada por las autoridades extranjeras sobre la ocurrencia del hecho, el lugar de su realización, la forma de participación o el grado de responsabilidad del encausado; la normatividad que prohíbe y sanciona el hecho delictivo, la calificación jurídica correspondiente; la competencia del órgano judicial; la validez del proceso en el cual se le acusa; la pena que le correspondería purgar para el caso de ser declarado penalmente responsable; o la vigencia de la acción penal; pues tales aspectos corresponden a la órbita exclusiva y excluyente de las autoridades del país que eleva la solicitud y su postulación o controversia debe hacerse al interior del respectivo proceso utilizando al efecto los instrumentos que prevea la legislación del Estado que formula la solicitud.” 4.5.
Por todo lo anterior, resulta claro que en el trámite de la extradición la Corte Suprema, Sala Penal, no valora pruebas sobre la existencia del hecho y sus circunstancias, ni juzga al solicitado; tampoco cuestiona las decisiones emitidas por la autoridad extranjera y sólo le compete verificar el cumplimiento de los requisitos para otorgar la extradición, según lo dispuesto en el tratado internacional respectivo o, en su defecto, en la ley interna, acatando la preceptiva superior (cfr. arts 12, 34 y 35 Const.) y la normatividad complementaria.
(…)” (Se destaca) 6. Por su parte, la Corte Suprema de Justicia ha dicho lo siguiente frente a la naturaleza del concepto que se emita en materia de extradición[5]: “(…) En casos análogos al que es materia de estudio, esta Sala de la Corte ha reiterado que ´(…) no es de olvidar que la Corte Suprema de Justicia en Sala Penal es la encargada de emitir los conceptos que, independientemente de su acogimiento por el ejecutivo, implican una actividad autónoma y exclusiva que, aunque reglada carece de verificación o escrutinio de superior funcional, pues, dada la condición de órgano límite que ostenta esa Corporación no existe organismo de mayor nivel´ (auto 10 de septiembre de 2003, exp. 30561, reiterado en providencias 24 de julio de 2008, exp. 2008-01243-00 y 15 de diciembre 2008, exp.02032-00).
(…) Además, es de precisar que cuando la Sala de Casación Penal profiere una providencia con ocasión de un trámite judicial reservado a su exclusiva competencia, ninguna otra autoridad se encuentra habilitada para enjuiciar sus pronunciamientos, función que desde luego ejerce con exclusión de cualquier otro órgano, porque así lo manda la Constitución Nacional, y en especial porque al tratarse de un órgano de cierre, cúlmine de la jurisdicción ordinaria, las competencias que ejerce por expresa habilitación de la Constitución (artículo 235 de la C.P.), en este caso, la relativa al trámite de extradición, se ejecutan con prescindencia de cualquier otro órgano judicial, e incluso, no están previstas en el ordenamiento ni etapas ni escenarios para que ello ocurra, lo cual permite colegir que sus providencias son inmutables e intangibles por antonomasia.
(…)”. (se destaca) 7. Se colige de lo anterior que, en el trámite de la extradición intervienen dos ramas del poder público, esto es, la Rama Ejecutiva y la Rama Judicial, y que el concepto que emita la Corte Suprema de Justicia solo se circunscribe a la verificación del cumplimiento del Estado requirente de unos requisitos mínimos a la luz del ordenamiento procesal penal, el cual no está sujeto a control judicial por ser del resorte de su exclusiva competencia y que en el evento de ser favorable puede ser o no acogido por el Gobierno Nacional, de manera que, el acto definitivo pasible de control judicial es precisamente el que conceda o niegue la extradición. 8.
En el caso bajo examen se demanda el concepto rendido el 17 de julio de 2019 por la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, contenido en el Acta No. 171 CPO78-2019, radicación nro. 52955, mediante el cual se dispuso[6]: “(…) CONCEPTÚA FAVORABLEMENTE a la solicitud de extradición del ciudadano colombiano PABLO RICARDO QUIÑONES SOLARTE, identificado con la cédula de ciudadanía No. 13.055.926, cuyas demás notas civiles y condiciones personales fueron constatadas en el cuerpo de este pronunciamiento, para que ejecute la orden detención provisional internacional que tiene en su contra y cumpla con el llamado a comparecer en el proceso abreviado No. 96/2015 adelantado por el Juzgado Central de Instrucción No. 1 de Madrid- España, en donde se le investiga por los delitos de tráfico de drogas, blanqueo de capitales y pertenencia a organización criminal, conforme a los cargos por los cuales se le solicita en la Nota Verbal No. 191/2018 del 31 de mayo de 2018 (…)”. 9.
En consecuencia, al no tratarse el concepto que emita la Corte Suprema de Justicia- Sala de Casación Penal de un acto administrativo de carácter definitivo que cree, modifique o extinga una situación jurídica, no es pasible de control judicial. 10. Frente a la clase de actos que son susceptibles de demandarse ante esta jurisdicción el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 dispone: “ARTÍCULO 104.
DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.
Igualmente conocerá de los siguientes procesos: 1. Los relativos a la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública, cualquiera que sea el régimen aplicable. 2. Los relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado. 3.
Los relativos a contratos celebrados por cualquier entidad prestadora de servicios públicos domiciliarios en los cuales se incluyan o hayan debido incluirse cláusulas exorbitantes. 4. Los relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público. 5.
Los que se originen en actos políticos o de gobierno. 6. Los ejecutivos derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; e, igualmente los originados en los contratos celebrados por esas entidades. 7.
Los recursos extraordinarios contra laudos arbitrales que definan conflictos relativos a contratos celebrados por entidades públicas o por particulares en ejercicio de funciones propias del Estado. (…)” (se destaca) Corolario de lo señalado, dado que el concepto favorable que rinda la Corte Suprema de Justicia no es controlable sino que la decisión definitiva que podrá ser cuestionada lo constituye el acto administrativo que expida el Gobierno mediante el cual decida si ordena o no la extradición del actor, se concluye que la presente demanda deviene improcedente y deberá ser rechazada.
Con fundamento en lo expuesto, el Despacho, DISPONE:
PRIMERO: RECHAZAR la demanda instaurada por el señor PABLO RICARDO QUIÑONES SOLARTE, en contra de la Corte Suprema de Justicia- Sala de Casación Penal, según las razones explicadas en la parte motiva.
SEGUNDO: Reconocer personería adjetiva a la profesional del derecho MARÍA ALCIRA CÁRDENAS ANAYA, identificada con la cédula de ciudadanía número 1.095.458.435 y tarjeta profesional número 329.515 del Consejo Superior de la Judicatura, en calidad de apoderada judicial del señor PABLO RICARDO QUIÑONES SOLARTE, en los términos del poder conferido[7].
TERCERO: En firme lo anterior, devuélvanse los anexos sin necesidad de desglose y archívese el expediente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado ----------------------- [1] Folios 5 y 6 libelo de la demanda. [2] Folio 1 cuaderno principal [3] Folio 39 cuaderno principal. [4] Sentencia C- 460 del 14 de mayo de 2008. M.P. Nilson Pinilla Pinilla, mediante la cual se decidió sobre la exequibilidad por los cargos analizados, de los artículos 495 y 502 de la Ley 906 de 2004-Código de Procedimiento Penal. [5] Corte Suprema de Justicia- Sala de Casación Civil.
Sentencia de tutela del 3 de junio de 2010. M.P. Edgardo Villamil Portilla. Expediente radicación nro. Exp. No 11001-02-03-000-2010-00791-00. En este caso la Corte decidió la acción de tutela promovida por Salvatore Mancuso Gómez contra el Presidente de la República, el Ministerio del Interior y de la Justicia, y el Fiscal General de la Nación. [6] Folios 13 a 37 cuaderno principal. [7] Folios 10 y 11 cuaderno principal.