11001-03-24-000-2019-00496-00 — Consejo de Estado

11001-03-24-000-2019-00496-00Consejo de Estado · SECCION PRIMERAAuto2019-12-19

Ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés

Actor: Alba Yaneth Lizarazo Solano Y Oscar Fernando Vanegas Ávila·Demandado: Ministerio De Relaciones Exteriores – Unidad Administrativa Especial Migración Colombia

De qué trata

Síntesis: [U]na vez efectuada la revisión del contenido de los actos acusados en este proceso, es claro que no se cumplen los requisitos para que proceda el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad, dado que: (i) no se evidencia que exista una atribución expresa constitucional para reglamentar la materia de que tratan los actos censurados, hallándonos, por el contrario, en el caso de la Resolución 6370 de 1º de agosto de 2018, ante el ejercicio de las atribuciones conferidas por los numerales 2º y 3º del artículo 59 de la Ley 489 de 1998, por los artículos 2.2.1.11.2 del Decreto 1067 de 2015 y por el numeral 7º del Decreto 869 de 2016. De igual manera, la Resolución No. 2033 de 2 de agosto de 2018 fue proferida en ejercicio de las atribuciones conferidas por los numerales 2, 3 y 7 del artículo 4º y por los numerales 3º, 4º y 14 del artículo 10º del Decreto 4062 de 2011; (ii) El juicio de legalidad no se puede realizar solamente confrontando los actos acusados con disposiciones constitucionales, debido a que los actos acusados se emitieron en desarrollo del artículo 3º del Decreto 4062 de 2011, de la Resolución 5797 del 25 de julio de 2017, del Decreto 0542 de 2018 y el Decreto 1288 de 2018; y de la Resolución 1272 del 28 de julio de 2017, de la Resolución No. 0361 de 6 de febrero de 2018, del Decreto 0542 de 2018, del Decreto 1288 de 2018 y de la Resolución 6370 del 1º de agosto de 2018; (iii) los actos demandados no son decretos ley expedidos en ejercicio de facultades extraordinarias ni tampoco son decretos legislativos que ameriten su remisión a la Corte Constitucional, y (iv) no nos encontramos ante reglamentos constitucionales autónomos o que hubieran sido expedidos en ejercicio de atribuciones permanentes o propias derivadas directamente de la Carta Fundamental. Siendo ello así, el Despacho, en uso de la facultad otorgada por el artículo 171 del CPACA, considera que el medio de control adecuado para examinar las pretensiones de la demanda de la referencia, no es el de nulidad por inconstitucionalidad como erróneamente lo afirma la parte actora, sino el de nulidad, previsto en el artículo 137 del mismo Código.INADMISIÓN DE LA DEMANDA - Para que se designen las partes y sus representantes, se acredite el carácter de los demandantes y se alleguen las constancias de publicación, comunicación, notificación o ejecución de los actos demandados[L]legado el momento procesal de decidir sobre la admisión de la demanda, el Despacho observa que los demandantes no dieron cumplimiento a las exigencias consagradas en el numeral 1º del artículo 162, y en los numerales 1º y 3º del artículo 166 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, por cuanto: i) no se designaron las partes y sus representantes (dado que no hay claridad si los demandantes representan a la Red de Personerías de Frontera del Departamento de Arauca, de Cubará (Boyacá) y de Puerto Carreño (Vichada), como persona jurídica, o si solo lo hacen como personas naturales), ii) no se aportó el documento idóneo que acredite el carácter con el que los actores se presentan al proceso o en calidad de representantes debidamente autorizados por Red de Personerías de Frontera del Departamento de Arauca, Cuburá (Boyacá) y Puerto Carreño (Vichada) y, iii) no se allegaron las constancias de publicación, comunicación, notificación o ejecución de los actos acusados. Los citados defectos ameritan ordenar la inadmisión de la demanda, conforme lo dispone el artículo 170 ejusdem.NOTA DE RELATORÍA: Ver sentencia Consejo de Estado, Sala Plena, de 6 de junio de 2018, Radicación 11001 - 03-15-000-2008-01255-00, C.P. Oswaldo Giraldo López.

MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD - Requisitos para su procedencia / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD - No procede porque en la demanda se invoque la transgresión directa de un precepto constitucional / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD - Improcedente por no tratarse de reglamentos constitucionales autónomos / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD - No procede cuando es necesario analizar normas de rango legal / ADECUACIÓN DEL MEDIO DE CONTROL - De nulidad por inconstitucionalidad a nulidad [U]na vez efectuada la revisión del contenido de los actos acusados en este proceso, es claro que no se cumplen los requisitos para que proceda el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad, dado que: (i) no se evidencia que exista una atribución expresa constitucional para reglamentar la materia de que tratan los actos censurados, hallándonos, por el contrario, en el caso de la Resolución 6370 de 1º de agosto de 2018, ante el ejercicio de las atribuciones conferidas por los numerales 2º y 3º del artículo 59 de la Ley 489 de 1998, por los artículos 2.2.1.11.2 del Decreto 1067 de 2015 y por el numeral 7º del Decreto 869 de 2016.

De igual manera, la Resolución No. 2033 de 2 de agosto de 2018 fue proferida en ejercicio de las atribuciones conferidas por los numerales 2, 3 y 7 del artículo 4º y por los numerales 3º, 4º y 14 del artículo 10º del Decreto 4062 de 2011; (ii) El juicio de legalidad no se puede realizar solamente confrontando los actos acusados con disposiciones constitucionales, debido a que los actos acusados se emitieron en desarrollo del artículo 3º del Decreto 4062 de 2011, de la Resolución 5797 del 25 de julio de 2017, del Decreto 0542 de 2018 y el Decreto 1288 de 2018; y de la Resolución 1272 del 28 de julio de 2017, de la Resolución No. 0361 de 6 de febrero de 2018, del Decreto 0542 de 2018, del Decreto 1288 de 2018 y de la Resolución 6370 del 1º de agosto de 2018;

(iii) los actos demandados no son decretos ley expedidos en ejercicio de facultades extraordinarias ni tampoco son decretos legislativos que ameriten su remisión a la Corte Constitucional, y (iv) no nos encontramos ante reglamentos constitucionales autónomos o que hubieran sido expedidos en ejercicio de atribuciones permanentes o propias derivadas directamente de la Carta Fundamental.

Siendo ello así, el Despacho, en uso de la facultad otorgada por el artículo 171 del CPACA, considera que el medio de control adecuado para examinar las pretensiones de la demanda de la referencia, no es el de nulidad por inconstitucionalidad como erróneamente lo afirma la parte actora, sino el de nulidad, previsto en el artículo 137 del mismo Código.

INADMISIÓN DE LA DEMANDA – Para que se designen las partes y sus representantes, se acredite el carácter de los demandantes y se alleguen las constancias de publicación, comunicación, notificación o ejecución de los actos demandados [L]legado el momento procesal de decidir sobre la admisión de la demanda, el Despacho observa que los demandantes no dieron cumplimiento a las exigencias consagradas en el numeral 1º del artículo 162, y en los numerales 1º y 3º del artículo 166 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, por cuanto: i) no se designaron las partes y sus representantes (dado que no hay claridad si los demandantes representan a la Red de Personerías de Frontera del Departamento de Arauca, de Cubará (Boyacá) y de Puerto Carreño (Vichada), como persona jurídica, o si solo lo hacen como personas naturales), ii) no se aportó el documento idóneo que acredite el carácter con el que los actores se presentan al proceso o en calidad de representantes debidamente autorizados por Red de Personerías de Frontera del Departamento de Arauca, Cuburá (Boyacá) y Puerto Carreño (Vichada) y, iii) no se allegaron las constancias de publicación, comunicación, notificación o ejecución de los actos acusados.

Los citados defectos ameritan ordenar la inadmisión de la demanda, conforme lo dispone el artículo 170 ejusdem. NOTA DE RELATORÍA: Ver sentencia Consejo de Estado, Sala Plena, de 6 de junio de 2018, Radicación 11001-03-15-000-2008-01255-00, C.P. Oswaldo Giraldo López. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 135 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 137 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 162 NUMERAL 1 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 166 NUMERAL 1 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 166 NUMERAL 3 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 171 INCISO 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Bogotá, D.C., diecinueve (19) de diciembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-24-000-2019-00496-00 Actor: ALBA YANETH LIZARAZO SOLANO Y OSCAR FERNANDO VANEGAS ÁVILA Demandado: MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES – UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL MIGRACIÓN COLOMBIA Referencia: NULIDAD Tema: Implementación de la expedición del permiso especial de permanencia Auto que inadmite demanda Los ciudadanos Oscar Fernando Vanegas Ávila y Alba Yaneth Lizarazo Solano, obrando en nombre propio y como voceros e integrantes de la Red de Personerías de Frontera del Departamento de Arauca, Cubará (Boyacá) y Puerto Carreño (Vichada), en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 135 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA, instauraron demanda en la cual elevaron las siguientes pretensiones: «[…] PRIMERA: Que se declare (sic) nulidad por inconstitucionalidad del siguiente aparte del parágrafo primero (1ro) (sic) del artículo primero (1ro) (sic) de la Resolución número 6370 de agosto de primero (1ro) (sic) de 2018 ‘hasta el día 02 de diciembre de 2018’ (sic).

Normas emitidas por el Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia. Y en consecuencia, se provea. SEGUNDA: Que se declare (sic) nulidad por inconstitucionalidad del siguiente aparte del artículo segundo (2do) (sic) de la Resolución 2033 del dos (2) de agosto de 2018, así como que el parágrafo primero (1ro) (sic) del artículo primero (1ro) (sic) de la Resolución número 3107 del tres (3) de diciembre de 2018 que implementó lo indicado en la Resolución 10064 de 2018: ‘a partir del día 02 de agosto de 2018 y hasta el día 02 de diciembre de 2018’.

Normas emitidas por la Unidad Administrativa Especial Migración en virtud de lo dispuesto en el artículo 6º de la resolución No. 6370 de 2018. Y en consecuencia, se provea lo pertinente TERCERO: Que luego de la declaratoria de nulidad por inconstitucionalidad de las disposiciones acusadas, esa Corporación establezca que el PEP tendrá una vigencia de dos (2) años a partir de su expedición y no a partir del 21 de diciembre de 2019.

CUARTO: En caso (sic) de esa Corporación establezca que la demanda no reúne los presupuestos del medio de nulidad por inconstitucionalidad, se disponga a darle trámite ordinario de simple nulidad». Ahora bien, llegado el momento de resolver sobre la admisión de la demanda, el Despacho advierte que resulta necesario tener en cuenta lo señalado por la Sala Plena de esta Corporación, mediante providencia de 6 de junio de 2018, cuando se precisó: «[…] En cuanto a los requisitos para la procedencia de la acción de nulidad por inconstitucionalidad, la jurisprudencia[1] de la Corporación ha decantado los siguientes: En primer lugar, que la disposición acusada sea un decreto de carácter general, dictado por el Gobierno Nacional o por otra entidad u organismo, en ejercicio de una expresa atribución constitucional.

En segundo lugar, que el juicio de validez se realice mediante la confrontación directa con la Constitución Política, no respecto de la ley. Sobre el particular dice la jurisprudencia[2] que tampoco procede el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad cuando las normas constitucionales son objeto de desarrollo legal, porque en estos casos el análisis de la norma demandada “necesariamente involucrará el análisis de las disposiciones de rango legal…”, además de la Constitución. En tercer lugar, que la disposición demandada no sea ni un decreto ley expedido en ejercicio de facultades extraordinarias ni un decreto legislativo, ya que estos, conforme a los numerales 5 y 7 del artículo 241 constitucional, son de competencia de la Corte Constitucional.

En cuarto lugar, se ha establecido que el acto acusado debe tratarse de un reglamento constitucional autónomo, es decir, aquel que se expide en ejercicio de atribuciones permanentes o propias que le permiten aplicar o desarrollar de manera directa la Constitución, o sea, sin subordinación a una ley específica. […]»[3]. Con fundamento en lo expuesto y una vez efectuada la revisión del contenido de los actos acusados en este proceso, es claro que no se cumplen los requisitos para que proceda el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad, dado que: (i) no se evidencia que exista una atribución expresa constitucional para reglamentar la materia de que tratan los actos censurados, hallándonos, por el contrario, en el caso de la Resolución 6370 de 1º de agosto de 2018[4], ante el ejercicio de las atribuciones conferidas por los numerales 2º y 3º del artículo 59 de la Ley 489 de 1998[5], por los artículos 2.2.1.11.2 del Decreto 1067 de 2015[6] y por el numeral 7º del Decreto 869 de 2016[7].

De igual manera, la Resolución No. 2033 de 2 de agosto de 2018[8] fue proferida en ejercicio de las atribuciones conferidas por los numerales 2, 3 y 7 del artículo 4º y por los numerales 3º, 4º y 14 del artículo 10º del Decreto 4062 de 2011[9]; (ii) El juicio de legalidad no se puede realizar solamente confrontando los actos acusados con disposiciones constitucionales, debido a que los actos acusados se emitieron en desarrollo del artículo 3º del Decreto 4062 de 2011[10], de la Resolución 5797 del 25 de julio de 2017[11], del Decreto 0542 de 2018[12] y el Decreto 1288 de 2018[13]; y de la Resolución 1272 del 28 de julio de 2017[14], de la Resolución No. 0361 de 6 de febrero de 2018[15], del Decreto 0542 de 2018[16], del Decreto 1288 de 2018[17] y de la Resolución 6370 del 1º de agosto de 2018[18];

(iii) los actos demandados no son decretos ley expedidos en ejercicio de facultades extraordinarias ni tampoco son decretos legislativos que ameriten su remisión a la Corte Constitucional, y (iv) no nos encontramos ante reglamentos constitucionales autónomos o que hubieran sido expedidos en ejercicio de atribuciones permanentes o propias derivadas directamente de la Carta Fundamental.

Siendo ello así, el Despacho, en uso de la facultad otorgada por el artículo 171 del CPACA[19], considera que el medio de control adecuado para examinar las pretensiones de la demanda de la referencia, no es el de nulidad por inconstitucionalidad como erróneamente lo afirma la parte actora, sino el de nulidad, previsto en el artículo 137 del mismo Código.

Con fundamento en las anteriores premisas y llegado el momento procesal de decidir sobre la admisión de la demanda, el Despacho observa que los demandantes no dieron cumplimiento a las exigencias consagradas en el numeral 1º del artículo 162, y en los numerales 1º y 3º del artículo 166 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, por cuanto: i) no se designaron las partes y sus representantes (dado que no hay claridad si los demandantes representan a la Red de Personerías de Frontera del Departamento de Arauca, de Cubará (Boyacá) y de Puerto Carreño (Vichada), como persona jurídica, o si solo lo hacen como personas naturales), ii) no se aportó el documento idóneo que acredite el carácter con el que los actores se presentan al proceso o en calidad de representantes debidamente autorizados por Red de Personerías de Frontera del Departamento de Arauca, Cuburá (Boyacá) y Puerto Carreño (Vichada) y, iii) no se allegaron las constancias de publicación, comunicación, notificación o ejecución de los actos acusados.

Los citados defectos ameritan ordenar la inadmisión de la demanda, conforme lo dispone el artículo 170 ejusdem. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria, R E S U E L V E:

PRIMERO: ADECUAR la demanda de nulidad por inconstitucionalidad presentada por los ciudadanos Oscar Fernando Vanegas Ávila y Alba Yaneth Lizarazo Solano al medio de control de nulidad, conforme a lo dispuesto en la parte motiva de este proveído.

SEGUNDO: INADMITIR la demanda presentada por los ciudadanos Oscar Fernando Vanegas Ávila y Alba Yaneth Lizarazo Solano, conforme a las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia y CONCEDER un término de diez (10) días, contados a partir de la notificación de este proveído, para que la parte demandante corrija su demanda. Si no lo hiciere en dicho término, la misma será rechazada.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado P(23)(16) ----------------------- [1] Por vía de ejemplo: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Auto del 29 de septiembre de 2011, Radicación 11001-03-25-000-2011-00033-00; Sección Segunda – Subsección A, Sentencia del 7 de julio de 2016, Radicación 11001-03-25-000-2016-00019-00;

Sección Cuarta, Auto del 22 de agosto de 2016, Radicación 11001-03-27-000- 2016-00050-00; Sección Tercera – Subsección A, Radicación 11001-03-26-000- 2015-00163-00; Sección Quinta, Auto de 9 de mayo de 2018, Radicación 11001- 03-28-000-2018-00009-00. [2] Consejo de Estado, Sección Cuarta, Auto del 30 de noviembre de 2016, Radicación 11001-03-27-000-2012-00046-00. [3] Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena, providencia del 6 de junio de 2018, Radicación 11001-03-15-000-2008- 01255-00(AI), demandante CAMILO ALFREDO D’COSTA RODRÍGUEZ, M.P. Oswaldo Giraldo. [4] «Por la cual se reglamenta la expedición del permiso especial de permanencia – PEP creado mediante Resolución 5797 de 2017 del Ministerio de Relaciones Exteriores, para su otorgamiento a las personas inscritas en el Registro Administrativo de Migrantes venezolanos, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 1288 del 25 de julio de 2018», expedida por el Ministerio de Relaciones Exteriores, [5] «Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones», expedida por el Congreso de la República de Colombia. [6] «Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Relaciones Exteriores», expedido por el Gobierno Nacional, Viceministro de Asuntos Multilaterales Encargado de las Funciones del Despacho de la Ministra de Relaciones Exteriores. [7] «Por medio del cual se modifica la estructura del Ministerio de Relaciones Exteriores y se dictan otras disposiciones», expedido por el Gobierno Nacional, la Ministra de Relaciones Exteriores, el Ministro de Hacienda y Crédito Público y la Directora del Departamento Administrativo de la Función Pública. [8] «Por la cual se implementa la expedición del permiso especial de permanencia- PEP, creado mediante Resolución 5797 de 2017 del Ministerio de Relaciones Exteriores, para su otorgamiento a las personas inscritas en el Registro Administrativo de Migrantes venezolanos, de conformidad con lo dispuesto en la Resolución 6370 del 01 de agosto de 2018», expedida por la Ministra de Relaciones Exteriores. [9] Ibídem nota al pie No. 8. [10] «Por el cual se crea la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia, se establece su objetivo y estructura», suscrito por el Gobierno Nacional – Viceministra de Asuntos Multilaterales del Ministerio de Relaciones Exteriores Encargada de las Funciones del Despacho de la Ministra de Relaciones Exteriores, el Ministro de Hacienda y Crédito Público, y la Directora del Departamento Administrativo de la Función Pública. [11] «Por la cual se crea un Permiso Especial de Permanencia», expedida por el Ministerio de Relaciones Exteriores [12] «Por el cual se desarrolla parcialmente el artículo 140 de la Ley 1873 de 2017 y se adoptan medidas para la creación de un registro administrativo de migrantes venezolanos en Colombia, que sirva como insumo para el diseño de una política integral de atención humanitaria», suscrito por el Gobierno Nacional, Ministro de Hacienda y Crédito Público y el Director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República. [13] «Por el cual se adoptan medidas para garantizar el acceso de las personas inscritas en el Registro Administrativo de Migrantes venezolanos a la oferta institucional y se dictan otras medidas sobre el retorno de colombianos», suscrito por el Gobierno Nacional, Viceministra de Relaciones Exteriores Encargada de la Ministra de Relaciones Exteriores, el Ministro de Salud y Protección Social, la Secretaría General del Trabajo Encargada del Empleo del Despacho de la Ministra del Trabajo, la Ministra de Educación Nacional y el Director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República. [14] «por la cual se implementa el Permiso Especial De Permanencia (PEP) creado mediante resolución 5797 del 25 de julio de 2017 del Ministerio de Relaciones Exteriores y se establece el procedimiento para su expedición a los nacionales venezolanos», expedida por el Director de la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia. [15] «Por la cual se implementa un nuevo término para acceder el permiso especial de permanencia (PEP) establecido mediante Resolución 740 del 5 de febrero de 2018 del Ministerio de Relaciones Exteriores», expedida por el Director de La Unidad Administrativa Especial de Migración. [16] Ibídem nota al pie No. 10. [17] Ver nota al pie No. 11. [18] «Por la cual se reglamenta la expedición del Permiso Especial de Permanencia – PEP creado mediante Resolución 5797 de 2017 del Ministerio de Relaciones Exteriores, para su otorgamiento a las personas inscritas en el Registro Administrativo de Migrantes Venezolanos, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 1288 del 25 de julio de 2018», expedida por la Ministra de Relaciones Exteriores. [19] «Artículo 171.

Admisión de la demanda. El juez admitirá la demanda que reúna los requisitos legales, y le dará el trámite que le corresponda aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada».