ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / AUSENCIA DE DEFECTO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE - El funcionario judicial aplicó el precedente jurisprudencial de unificación del Consejo de Estado de 28 de agosto de 2018 / INGRESO BASE DE LIQUIDACIÒN DE LA PENSIÒN PARA BENEFICIARIO DEL REGIMEN DE TRANSICIÓN - Los factores salariales son aquellos sobre los cuales se realizaron cotizaciones o aportes al sistema de seguridad social En el presente asunto, la señora Gloria Inés Hernández Gómez censura la sentencia de 14 de marzo de 2019, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Caldas revocó la decisión de 2 de diciembre de 2016, dictada por el Juzgado Primero Administrativo de Manizales y, en su lugar, ordenó a Colpensiones indexar la primera mesada pensional de la accionante con base en la variación del IPC, pero negó en relación con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios.
(…) De las anteriores transcripciones, observa la Sala de Subsección que el Tribunal Administrativo de Caldas no incurrió en un desconocimiento del precedente vertical, pues para la fecha de expedición del fallo que se cuestiona, esto es, el 14 de marzo de 2019, ya no era jurídicamente viable tener en cuenta la posición jurídica contenida en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, por cuanto la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, al expedir la nueva decisión de unificación de 28 de agosto de 2018, así lo dispuso expresamente al advertir la obligatoriedad en la aplicación de esta última posición tanto en vía administrativa como judicial.
(…) Así las cosas, al no advertirse la vulneración ius fundamental alegada por la accionante, se confirmará la sentencia de 25 de septiembre de 2019, proferida por el Consejo de Estado – Sección Quinta, que negó la solicitud de tutela formulada por la señora Gloria Inés Hernández Gómez en contra del Tribunal Administrativo de Caldas. FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991 / LEY 33 DE 1985 – ARTÍCULO 3 / LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO
36. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá D. C. siete (7) de noviembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-03808-01(AC) Actor: GLORIA INÉS HERNÁNDEZ GÓMEZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS Decide la Sala de Subsección la impugnación interpuesta por la parte accionante, mediante apoderado, contra la sentencia de 25 de septiembre de 2019, proferida por el Consejo de Estado – Sección Quinta, que negó las pretensiones de la acción de tutela presentada por la señora Gloria Inés Hernández Gómez en contra del Tribunal Administrativo de Caldas, por la presunta vulneración de derechos fundamentales ocurrida con ocasión de la expedición de la providencia de 14 de marzo de 2019.
I.
ANTECEDENTES La solicitud de protección de los derechos fundamentales a la seguridad social, vida digna, mínimo vital, seguridad jurídica, debido proceso e igualdad, se fundamenta en los siguientes: 1.
HECHOS 1.1. El Instituto de Seguro Social, mediante Resolución No. 3305 de 19 de mayo de 2008, reconoció pensión vitalicia de jubilación a la señora Gloria Inés Hernández Gómez, quien se desempeñó como auxiliar de enfermería en el Hospital de Caldas hasta el 28 de mayo de 2000. 1.2. Por la no inclusión de unos factores salariales, el 23 de agosto de 2013, la accionante solicitó el reajuste pensional ante la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante, Colpensiones) que, mediante Resolución No. GNR 345371 de 7 de diciembre de 2013, negó lo pedido, decisión que fue confirmada por la Resolución VPB 15798 de 12 de septiembre del mismo año. 1.3.
Como consecuencia de lo anterior, presentó medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de Colpensiones, proceso que correspondió al Juzgado Primero Administrativo de Manizales que, por medio de sentencia de 2 de diciembre de 2016, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 1.4. Inconformes con la decisión precitada, las partes interpusieron recurso de apelación, el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Caldas que, en sentencia de 14 de marzo de 2019, revocó lo resuelto en primera instancia y, en su lugar, ordenó la indexación de la primera mesada pensional con base en la variación del IPC y negó las pretensiones de la demanda en relación con la inclusión de los factores salariales solicitados. 2.
PRETENSIONES Solicitó la accionante lo siguiente: «1. AMPARAR los derechos A LA SEGURIDAD SOCIAL, VIDA DIGNA Y MÍNIMO VITAL DE LAS PERSONAS DE LA TERCERA EDAD, DERECHOS ADQUIRIDOS Y EXPECTATIVAS LEGÍTIMAS, PRINCIPIO DE SEGURIDA JURÍDICA, FAVORABILIDAD LABORAL E INESCENDIBILIDAD DE LA LEY, DEBIDO PROCESO, Y DERECHO A LA IGUALDA (sic) PROCESAL, de(la) (sic) Señor(a) GLORIA INÉS HERNÁNDEZ GÓMEZ. 2.
ORDENA R al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, en amparo de los derechos enunciados, revocar la sentencia proferida el 14 de Marzo (sic) de 2019, que Revocóla (sic) sentencia de primera de instancia por la cual se Reconoció las pretensiones de la demanda y en consecuencia se ordene reliquidar la pensión de mi asistido(a), teniendo en cuenta el equivalente al 75% de los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la fecha de retiro efectivo, es decir, desde el 28 de Mayo (sic) de 1999 hasta el 27 de Mayo del 2000. 3.
Las demás que este Honorable Despacho considere para proteger los derechos aquí tutelados.» (f. 54) 3.
FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN Sostuvo la accionante que las providencias acusadas incurrieron un desconocimiento del precedente por aplicar de forma retrospectiva las providencias de la Corte Constitucional C-258 de 2003, SU-230 de 2015, SU- 395 de 2017 y SU-023 de 2018, pues son posteriores a la fecha en la cual adquirió el estatus de pensionada.
Señaló que la providencia de 14 de marzo de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, desconoció lo establecido en la sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010, dictada por el Consejo de Estado – Sección Segunda, en la cual se indicó que la pensión debe liquidarse con el 75 % de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios, posición que le es más favorable y que se encontraba vigente en el momento en el que presentó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.
(f. 4 a 54)
4. TRÁMITE PROCESAL Mediante auto de 28 de agosto de 2019, el Consejo de Estado – Sección Quinta admitió la tutela de la referencia y ordenó notificar al Tribunal Administrativo de Caldas como accionado, así como a Colpensiones y al Juzgado Primero Administrativo de Manizales, como terceros interesados en las resultas de este proceso, para que rindieran un informe relacionado con los hechos alegados en la presente acción y ejercieran su derecho de defensa (f. 96 a 97). 5.
INTERVENCIONES 5.1. El Tribunal Administrativo de Caldas, a través del magistrado ponente de la decisión cuestionada, solicitó que se rechace por improcedente la presente acción de tutela al no existir vulneración alguna de derechos fundamentales; o, en su defecto, se les desvincule de la misma (f. 107 y vto.). 5.2. El Juzgado Primero Administrativo de Caldas, mediante su titular, manifestó que se atiene a lo que resulte probado dentro del trámite de la acción de tutela (f. 113). 5.3.
Colpensiones, por medio de la directora de asuntos constitucionales, rindió informe y solicitó que se rechace por improcedente la acción de la referencia, por cuanto no se ha materializado ningún defecto, vicio o vulneración de derechos fundamentales (f. 117 a 119).
5. LA PROVIDENCIA IMPUGNADA El Consejo de Estado – Sección Quinta, a través de sentencia de 25 de septiembre de 2019, negó las pretensiones de la acción de tutela presentada por la señora Gloria Inés Hernández Gómez, por considerar que el Tribunal Administrativo de Caldas no desconoció el precedente aplicable para el caso concreto. Sostuvo que la interpretación dispuesta en la sentencia de 4 de agosto de 2010, proferida por el Consejo de Estado – Sección Segunda, fue modificada mediante fallo de unificación de 28 de agosto de 2018, por lo que no es posible su utilización para resolver el asunto planteado por la accionante.
De igual modo, precisó que la Corte Constitucional, en la sentencia SU-230 de 2018, se refirió a la imposibilidad de aplicar en materia de transición los principios de favorabilidad e inescendibilidad del régimen pensional, así como el principio de confianza legítima, ya que el IBL y el período de causación de las pensiones había sido expresamente regulados por el legislador, en atención a la libertad de configuración legislativa y al hecho de que se trataba de simples expectativas más no de derechos adquiridos o expectativas legítimas (f. 121 a 129). 5.
IMPUGNACIÓN La parte accionante, a través de apoderado, impugnó la decisión de primera instancia, mediante escrito en el cual reiteró los argumentos expuestos en la demanda de tutela (f. 135 a 139). Recibido el expediente sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a desatar la presente controversia. II.
CONSIDERACIONES 1. COMPETENCIA Corresponde a esta Sala de Subsección conocer la presente acción de tutela, de conformidad con lo dispuesto en el Acuerdo 377 de 2018[1], en cuanto estipula que «las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera instancia y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto».
2. PROBLEMA JURÍDICO De conformidad con lo expuesto, entiende la Sala de Subsección que el problema jurídico se circunscribe a establecer: • ¿El asunto de la referencia cumple con los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales? De resultar afirmativo el anterior interrogante, se resolverá: • ¿El Tribunal Administrativo de Caldas, con la expedición de la sentencia de 14 de marzo de 2019, vulneró los derechos fundamentales a la seguridad social, vida digna, mínimo vital, seguridad jurídica, debido proceso e igualdad de la señora Gloria Inés Hernández Gómez? 3.
FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
3.1. PROCEDENCIA EXCEPCIONAL DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES En términos generales y de acuerdo con la doctrina constitucional vigente[2] aceptada mayoritariamente por la Sala Plena de esta Corporación[3], es posible acudir al recurso de amparo para obtener la protección material de los derechos fundamentales, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados por decisiones judiciales.
Ello, atendiendo a que el ejercicio de la judicatura como cualquier rama del poder en el Estado democrático, supone la absoluta sujeción a los valores, principios y derechos que la propia Constitución establece, y en esa perspectiva, cualquier autoridad investida de la potestad de administrar justicia, sin importar su linaje, es susceptible de ser controlada a través de ese mecanismo constitucional cuando desborda los límites que la Carta le impone.
Ahora bien, al ser la tutela una acción de carácter excepcional y residual, supone el cumplimiento de ciertas exigencias por parte de quien pretende la protección de sus derechos, en tanto que el ejercicio natural de la jurisdicción se inscribe dentro de procedimientos destinados a la eficacia de los mismos y en esa medida las controversias que allí surjan, son subsanables en el contexto del proceso.
De ahí que la Corte Constitucional estructurara después de años de elaboración jurisprudencial, los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, que tienen como sano propósito garantizar el delicado equilibrio entre el principio de seguridad jurídica, la autonomía e independencia de los jueces para interpretar la ley y la necesidad de asegurar la vigencia efectiva de los derechos constitucionales fundamentales.
Los presupuestos generales responden al carácter subsidiario de la tutela y por lo mismo deben cumplirse en cualquier evento para su interposición, como son: i. Que el asunto que esté sometido a estudio sea de evidente relevancia constitucional. Sobre este punto, corresponde al juez de tutela, señalar de forma clara y precisa las razones por las cuales el asunto a resolver tiene tal entidad que afecta derechos fundamentales de alguna de las partes. ii.
Que en el proceso se hayan agotado todos los medios de defensa, tanto ordinarios como extraordinarios que se encuentren al alcance de quien demande el amparo, salvo, claro está, que se busque evitar un perjuicio irremediable. iii. Que la presentación de la acción cumpla con el requisito de inmediatez. Esto significa que el término de interposición de la tutela sea “razonable y proporcionado” entre el momento en que se presentó la presunta vulneración y el tiempo de presentación de la acción de tutela.
Lo anterior, con el fin de velar por los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica. iv. Que la irregularidad procesal devenga en sustancial: cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. v. Identificación de la situación fáctica que devino en la vulneración de derechos: que quien acciona identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible. vi.
Que no se trate sentencias de tutela. 3.1.1. En el presente caso, advierte la Sala de Subsección que la pretensión de amparo constitucional es de marcada relevancia constitucional, en la medida en que se contrae a establecer de manera central si el Tribunal Administrativo de Caldas, con la providencia de 14 de marzo de 2019, incurrió en la violación de los derechos fundamentales ya señalados.
Así mismo, se encuentra que la sentencia objeto de tutela carece de recursos ordinarios y extraordinarios para obtener el amparo constitucional; y se advierte igualmente que la interposición del mecanismo se dio en un lapso «razonable y proporcionado» por cuanto la providencia de segunda instancia se profirió el 14 de marzo de 2019 (f. 81) y la acción se interpuso el 15 de agosto de 2019 (f. 1).
No se trata de irregularidades procesales, ni de una tutela contra tutela. 3.1.2. De igual forma, como se explicó en párrafos precedentes, la doctrina constitucional ha desarrollado causales específicas de procedencia de la acción que deben acreditarse para que el amparo prospere, que se concretan en los siguientes eventos: a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento legal establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. e. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. f. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de la órbita funcional del juez. g. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. h. Violación directa de la Constitución.
3.2. DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE Los artículos 228 y 230 de la Carta Política establecen que el poder judicial es autónomo e independiente y que los jueces en sus providencias sólo están sometidos al imperio de la ley. Esta regla general de independencia y autonomía del poder judicial no es absoluta, sino que encuentra sus límites en la realización de otros valores constitucionales, de acuerdo con lo establecido en el artículo 2º de la Constitución[4].
En materia de decisiones judiciales, se destaca el respeto por el principio de igualdad el cual implica no solamente la igualdad ante la ley sino también la igualdad de protección y trato por parte de las autoridades y específicamente la igualdad en la interpretación y aplicación de la ley, preservándose de esta manera la seguridad jurídica y con ella la certeza que la comunidad tiene de que los jueces van a decidir los casos iguales de la misma forma[5].
Corolario de esto, surge como límite a la autonomía e independencia de los jueces, el respeto por el precedente. No obstante lo anterior, el sometimiento al precedente no puede convertirse en una camisa de fuerza para el juzgador. Es por ello que la Corte Constitucional ha sostenido que las autoridades judiciales pueden apartarse válidamente de precedentes previos, bien sean estos verticales u horizontales[6], siempre y cuando se justifiquen debidamente las razones para ello.
Para que se pueda establecer la procedencia de la acción de tutela por violación del precedente horizontal, es necesario que el precedente que se alega desconocido, verdaderamente se constituya como tal, esto es, que no se trate de jurisprudencia aislada. Para poder determinar este requisito, el juez de tutela debe centrar su análisis en la constatación de la razonabilidad de la sentencia atacada[7].
4. CASO CONCRETO En el presente asunto, la señora Gloria Inés Hernández Gómez censura la sentencia de 14 de marzo de 2019, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Caldas revocó la decisión de 2 de diciembre de 2016, dictada por el Juzgado Primero Administrativo de Manizales y, en su lugar, ordenó a Colpensiones indexar la primera mesada pensional de la accionante con base en la variación del IPC, pero negó en relación con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios.
Al respecto, se tiene que el Tribunal Administrativo de Caldas para resolver la demanda planteada por la accionante, consideró lo siguiente: «[ ] - Que el régimen de transición contemplado por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, únicamente se refiere a la edad, el tiempo de servicios y el monto de la pensión. - Que el monto de la pensión hace referencia únicamente al porcentaje o tasa de remplazo aplicable al IBL, y, por tanto, a las personas cobijadas por el régimen de transición se le debe liquidar su pensión con el IBL en la forma señalada en el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993; y además tomando como base los factores sobre los que aportaron al sistema pensional. - Que deben tenerse en cuenta para la liquidación de la pensión, solamente los factores salariales sobre los cuales se hubieren realizado las cotizaciones respectivas. - Que lo liquidado debe ser proporcional a lo cotizado. - Que los factores salariales al no determinar el monto de la pensión sino parte de la base de liquidación de la misma, serán aquellos sobre lo que el beneficiario aportó al sistema pensional.
El Tribunal Administrativo de Caldas acoge los precedentes tanto de la Corte Constitucional, como el ahora expuesto en la sentencia de unificación de la Sala Plena del Consejo de Estado, de fecha 28 de agosto de 2018, referenciado anteriormente. [ ] De conformidad con la normativa y la jurisprudencia citada, y con fundamento en los hechos debidamente acreditados, en un cambio de postura, acogiendo las sentencias de unificación de las Altas Cortes, especialmente la del Consejo de Estado, estima esta Sala de Decisión que a la parte actora no le asiste derecho de acceder a la reliquidación pensional que reclama, en tanto el IBL de las pensiones sujetas a régimen de transición debe calcularse conforme a (sic) lo dispuesto por la Ley 100 de 1993, y no de la forma como lo solicitó la parte actora, esto es, con inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios, [ ]. [ ]» (f. 81 a 92) De las anteriores transcripciones, observa la Sala de Subsección que el Tribunal Administrativo de Caldas no incurrió en un desconocimiento del precedente vertical, pues para la fecha de expedición del fallo que se cuestiona, esto es, el 14 de marzo de 2019, ya no era jurídicamente viable tener en cuenta la posición jurídica contenida en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, por cuanto la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, al expedir la nueva decisión de unificación de 28 de agosto de 2018, así lo dispuso expresamente al advertir la obligatoriedad en la aplicación de esta última posición tanto en vía administrativa como judicial.
Así las cosas, al no advertirse la vulneración ius fundamental alegada por la accionante, se confirmará la sentencia de 25 de septiembre de 2019, proferida por el Consejo de Estado – Sección Quinta, que negó la solicitud de tutela formulada por la señora Gloria Inés Hernández Gómez en contra del Tribunal Administrativo de Caldas. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto la Sección Segunda, Subsección “A” de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, IV.
FALLA 1. CONFÍRMASE la sentencia de 25 de septiembre de 2019, proferida por el Consejo de Estado – Sección Quinta, que negó la solicitud de tutela formulada por la señora Gloria Inés Hernández Gómez en contra del Tribunal Administrativo de Caldas, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia. 2. LÍBRENSE las comunicaciones de que trata el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, para los fines ahí contemplados. 3.
REMÍTASE el expediente a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS ----------------------- [1] Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado. [2] Corte Constitucional. Sentencia C-590-05. [3]Sentencia de treinta y uno (31) de julio de dos mil doce (2012).
Radicación número: 11001-03-15-000-2009-01328-01(IJ) Actor: Nery Germania Álvarez Bello. C.P. María Elizabeth García González. [4] Al respecto ver entre otras las sentencias C-836 de 2001, T-1130 de 2003, T-698 de 2004, T-731 de 2006, T-571 de 2007, T-589 de 2007 y T-014 de 2007. [5] Ver entre otras las sentencias C-836 de 2001, T-1130 de 2003, T-698 de 2004, T-731 de 2006, T-571 de 2007, T-808 de 2007, T-766 de 2008 y T-014 de 2009. [6] Se entiende por precedente vertical aquellas decisiones previas promulgadas por un superior jerárquico y que resultan pertinentes para resolver el caso concreto, y por el horizontal aquellas decisiones fijadas por una autoridad judicial de la misma jerarquía y que resultan relevantes para resolver un caso concreto.
Al respecto ver la Sentencias T- 589 de 2007. [7] Al respecto ver la Sentencia T-808 de 2007.