52001-23-33-000-2015-00607-02 — Consejo de Estado

52001-23-33-000-2015-00607-02Consejo de Estado · SECCION PRIMERASentencia2019-12-12

Ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés

Actor: Harold Roberto Ruiz Moreno Y José Alfredo Cano Córdoba·Demandado: Ministerio Del Interior (Mininterior); Unidad Nacional Para La Gestión Del Riesgo De Desastres (U.N.G.R.D.); Instituto Geográfico Agustín Codazzi (I.G.A.C.) Y Otros

De qué trata

Síntesis: [L]la Sala procederá a resolver si existe vulneración de los derechos colectivos invocados, debido a las irregularidades acaecidas en el trámite de aprobación del Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Pasto 2015-2027 “Pasto Con Sentido”, relativas a modificación del mapa de amenaza volcánica de Galeras y a la transformación en la calificación del suelo del Barrio Villa Lucía. […]. [L]a Sala considera que la Administración Municipal de Pasto, en atención al principio de gradualidad, debe someter su P.O.T. actual a un procedimiento de revisión, ajustando el componente de gestión del riesgo de desastres al contenido del nuevo Mapa de Amenaza Volcánica del Volcán Galeras, al igual que, en dicho marco, proponer las acciones de priorización para la finalización de los estudios detallados -los cuales iniciaron el 30 de diciembre de 2016-, definiendo la programación de actividades, las autoridades responsables y los recursos respectivos para el efecto; todo, en cumplimiento de las disposiciones de la Ley 388 de 1997 y del Decreto 1077 de 2015. […]. Adicionalmente, la Sala dispondrá que, dentro del plazo de dos meses, la Alcaldía Municipal de Pasto, en el marco del comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia, presente un cronograma relativo al agotamiento de cada una de las etapas, mecanismos y recursos que se requieren para darle total cumplimiento de la orden judicial examinada dentro del plazo mencionado de 2 años. Se advierte que los dos plazos serán contabilizados de manera simultánea a partir del día siguiente a la notificación de esta sentencia. […]. En lo referente a la orden de suspensión de los efectos jurídicos del Capítulo II: Gestión del Riesgo del P.O.T. de Pasto durante el término en el que debe ser efectuada la revisión de sus contenidos de conformidad con el nuevo Mapa de Amenaza Volcánica del Volcán Galeras, la Sala considera que, en efecto, la Administración Municipal de Pasto no puede quedar desprovista de una herramienta que le permita desarrollar los objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y disposiciones jurídicas en torno a la planificación y el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo y, específicamente, en lo que atañe a la gestión del riesgo de desastres. […]. En ese orden, lo que debe ser objeto de suspensión no son las medidas incluidas en el P.O.T. en materia de gestión del riesgo de desastres, sino los contenidos referentes a la actividad constructiva en aquellas zonas que suponen una amenaza para la integridad patrimonial de los asociados. […]. [P]or todo lo expuesto, la Sala procederá a amparar los derechos colectivos relacionados con la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.RECURSO DE APELACIÓN EN ACCIÓN POPULAR / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DEL DERECHO A LA MORALIDAD ADMINISTRATIVA - No se estudiaron los aspectos para determinar la vulneración[L]os elementos esenciales que permiten determinar la vulneración del derecho colectivo a la moralidad administrativa son: i) el desconocimiento de alguna disposición jurídica; ii) que el ejercicio de la función administrativa no se haya encauzado hacia la satisfacción del interés general, sino en aras de favorecer un interés particular, sea este, propio o de un tercero; y iii) que se realice una imputación directa, seria y real del proceder descrito en los numerales anteriores a una persona en específico. (…) La Sala procederá a modificar la sentencia de primera instancia en el sentido de que no existió la vulneración del derecho colectivo a la moralidad administrativa, toda vez que, aunque el Tribunal identificó la existencia de algunas irregularidades relativas a la gestión administrativa de la Alcaldía Municipal de Pasto, nunca se realizó un juicio en el que: i) se precisaran las disposiciones jurídicas concretas que habían sido quebrantadas; ii) se valorara el aspecto subjetivo de las conductas en orden a determinar si estas tendieron a favorecer un interés particular; y iii) se relacionaran los aspectos mencionados con una persona en específico que ostentará el ejercicio de la función administrativa.ACCIÓN POPULAR - Juez de la acción popular está facultado para amparar derechos colectivos cuya protección no fue solicitada / FALLO EXTRA PETITA - Cumplimiento de los requisitos para su adopción / DERECHO A LA EXISTENCIA DEL EQUILIBRIO ECOLÓGICO Y MANEJO Y APROVECHAMIENTO RACIONAL DE LOS RECURSOS NATURALES - Se revoca amparo porque no se acreditaron la totalidad de los presupuestos establecidos para efectuar un pronunciamiento extra petita[E]l juez de la acción popular está facultado para amparar derechos colectivos cuya protección no fue solicitada y, en consecuencia, adoptar las medidas que considere adecuadas para garantizar el debido ejercicio de los mismos, en tanto y en cuanto, además de estar debidamente demostrada su vulneración, se encuentren estrechamente relacionados con el objeto y la causa petendi, esto es, tanto con aquellos derechos que sí fueron objeto de la solicitud de amparo y las medidas correspondientes, como con los hechos que les sirvieron de fundamento. Adicionalmente, es necesario que la parte demandada haya tenido la oportunidad de ejercer su derecho de defensa y contradicción en torno a ese nuevo componente de la litis. […]. El Tribunal Administrativo de Nariño, mediante la sentencia de primera instancia, tomó la determinación de flexibilizar la regla de la congruencia procesal, al disponer, en primer lugar, el amparo del derecho colectivo a la “existencia del equilibrio ecológico y manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales de los habitantes del municipio de Pasto (Nariño)” -derecho colectivo cuyo amparo no fue solicitado por la parte demandante- y, en consecuencia, ordenó: i) modificar el Capítulo I del Título III del P.O.T. en el sentido de propender por la limpieza periódica del Río Pasto; y ii) que se examine si se está respetando o no el límite legal establecido para no realizar construcciones a menos de 30 metros respecto de cada orilla del Río Pasto, adoptando las medidas que sean del caso. […]. Mediante auto de 14 de septiembre de 2017, el Tribunal decretó “[…] de oficio inspección judicial a las zonas aledañas al Rio Pasto, al cual tiene por objeto examinar el tema de autorización de licencias y construcciones que se estén ejecutando, teniendo en cuenta las disposiciones legales vigentes y el POT 2015-2027”. […]. La Sala destaca que la diligencia fue convocada por el Tribunal con el objeto de “examinar el tema de autorización de licencias y construcciones que se estén ejecutando, teniendo en cuenta las disposiciones legales vigentes y el POT 2015-2027”. En ese sentido, se observa que los sujetos procesales interesados no tuvieron la oportunidad de participar de la misma con la posibilidad de aportar los medios de prueba que consideraren oportunos en lo referente al estado de contaminación del Río Pasto. Por más de que el Magistrado Ponente hubiere corrido traslado a los interesados para que se manifestaran respecto de las percepciones que tuvieron lugar en la diligencia, posteriormente, tampoco se les garantizó el escenario adecuado para controvertir las conclusiones a las que arribó el Tribunal; circunstancia que, por demás, fue objeto de reparo por parte de la Alcaldía Municipal de Pasto en su recurso de apelación. En vista de que frente a este punto de la sentencia de primera instancia, no se acreditaron la totalidad de los presupuestos establecidos para efectuar un pronunciamiento extra petita, la Sala revocará la decisión de amparo al derecho colectivo a la “existencia del equilibrio ecológico y manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales de los habitantes del municipio de Pasto (Nariño)”, así como las medidas derivadas de esta determinación, contenidas en los ordinales Quinto y Sexto de la sentencia recurrida.ACCIÓN POPULAR - Juez de la acción popular está facultado para amparar derechos colectivos cuya protección no fue solicitada / FALLO EXTRA PETITA - Cumplimiento de los requisitos para su adopción / VULNERACIÓN DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO[A]dvierte la Sala (…) que, en relación con las determinaciones adoptadas por el Tribunal en cuanto a la recuperación del espacio público, el funcionamiento de parqueaderos y la reubicación de actividades que riñen con el uso residencial del suelo: i) no se estableció una mención y mucho menos un raciocinio en torno a la posible afectación del derecho o los derechos colectivos que contextualizarían y justificarían las medidas ordenadas; ii) no se hizo alusión a algún tipo de nexo con los hechos, las pretensiones ni los derechos colectivos objeto de la solicitud de amparo planteados en la demanda; y iii) tampoco se abrieron los escenarios procesales oportunos y adecuados para que la Administración Municipal de Pasto ejerciera su derecho de audiencia, contradicción y defensa; circunstancia que fue objeto de reparo por dicho ente territorial en el recurso de apelación. Además, en lo que atañe a la determinación de efectuar actividades de pedagogía frente a la gestión del riesgo de desastres por cuenta del Volcán Galeras, valga recordar que la Corte Constitucional en la sentencia T-269 de 2015, le ordenó a la Alcaldía Municipal de Pasto “[…] desarrollar una campaña de concientización y educación comunitaria […] relacionada con la gestión del riesgo, autoconservación e implementación de los respectivos planes de evacuación ante un evento volcánico, con el respectivo apoyo de la UNGRD en lo que sea necesario”. Así, pues, la Sala considera que el Tribunal, en lugar de haber replicado la orden pronunciada por la Corte, ha debido conducir el proceso hacia la verificación del cumplimiento de la disposición mencionada, a efectos de garantizar su efectividad y, así con ello, el derecho al debido proceso de la Alcaldía Municipal de Pasto; circunstancia que también fue objeto de censura por dicho ente territorial en el recurso de apelación. Por las razones explicadas, relativas al incumplimiento de los requisitos para efectuar un pronunciamiento extra petita, la Sala revocará las órdenes contenidas en los ordinales Séptimo, Noveno, Décimo y Decimoprimero de la sentencia de primera instancia.

RECURSO DE APELACIÓN EN ACCIÓN POPULAR / DERECHO A LA SEGURIDAD Y PREVENCIÓN DE DESASTRES PREVISIBLES TÉCNICAMENTE / PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL - Procedimiento de revisión para ajustar el componente de gestión del riesgo de desastres al contenido del nuevo Mapa de Amenaza Volcánica del Volcán Galeras / VULNERACIÓN DEL DERECHO A LA REALIZACIÓN DE CONSTRUCCIONES, EDIFICACIONES Y DESARROLLOS URBANOS RESPETANDO LAS DISPOSICIONES JURÍDICAS, DE MANERA ORDENADA, Y DANDO PREVALENCIA AL BENEFICIO DE LA CALIDAD DE VIDA DE LOS HABITANTES [L]la Sala procederá a resolver si existe vulneración de los derechos colectivos invocados, debido a las irregularidades acaecidas en el trámite de aprobación del Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Pasto 2015-2027 “Pasto Con Sentido”, relativas a modificación del mapa de amenaza volcánica de Galeras y a la transformación en la calificación del suelo del Barrio Villa Lucía. […]. [L]a Sala considera que la Administración Municipal de Pasto, en atención al principio de gradualidad, debe someter su P.O.T. actual a un procedimiento de revisión, ajustando el componente de gestión del riesgo de desastres al contenido del nuevo Mapa de Amenaza Volcánica del Volcán Galeras, al igual que, en dicho marco, proponer las acciones de priorización para la finalización de los estudios detallados -los cuales iniciaron el 30 de diciembre de 2016-, definiendo la programación de actividades, las autoridades responsables y los recursos respectivos para el efecto; todo, en cumplimiento de las disposiciones de la Ley 388 de 1997 y del Decreto 1077 de 2015. […].

Adicionalmente, la Sala dispondrá que, dentro del plazo de dos meses, la Alcaldía Municipal de Pasto, en el marco del comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia, presente un cronograma relativo al agotamiento de cada una de las etapas, mecanismos y recursos que se requieren para darle total cumplimiento de la orden judicial examinada dentro del plazo mencionado de 2 años.

Se advierte que los dos plazos serán contabilizados de manera simultánea a partir del día siguiente a la notificación de esta sentencia. […]. En lo referente a la orden de suspensión de los efectos jurídicos del Capítulo II: Gestión del Riesgo del P.O.T. de Pasto durante el término en el que debe ser efectuada la revisión de sus contenidos de conformidad con el nuevo Mapa de Amenaza Volcánica del Volcán Galeras, la Sala considera que, en efecto, la Administración Municipal de Pasto no puede quedar desprovista de una herramienta que le permita desarrollar los objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y disposiciones jurídicas en torno a la planificación y el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo y, específicamente, en lo que atañe a la gestión del riesgo de desastres. […].

En ese orden, lo que debe ser objeto de suspensión no son las medidas incluidas en el P.O.T. en materia de gestión del riesgo de desastres, sino los contenidos referentes a la actividad constructiva en aquellas zonas que suponen una amenaza para la integridad patrimonial de los asociados. […]. [P]or todo lo expuesto, la Sala procederá a amparar los derechos colectivos relacionados con la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.

RECURSO DE APELACIÓN EN ACCIÓN POPULAR / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DEL DERECHO A LA MORALIDAD ADMINISTRATIVA – No se estudiaron los aspectos para determinar la vulneración [L]os elementos esenciales que permiten determinar la vulneración del derecho colectivo a la moralidad administrativa son: i) el desconocimiento de alguna disposición jurídica; ii) que el ejercicio de la función administrativa no se haya encauzado hacia la satisfacción del interés general, sino en aras de favorecer un interés particular, sea este, propio o de un tercero; y iii) que se realice una imputación directa, seria y real del proceder descrito en los numerales anteriores a una persona en específico.

(…) La Sala procederá a modificar la sentencia de primera instancia en el sentido de que no existió la vulneración del derecho colectivo a la moralidad administrativa, toda vez que, aunque el Tribunal identificó la existencia de algunas irregularidades relativas a la gestión administrativa de la Alcaldía Municipal de Pasto, nunca se realizó un juicio en el que: i) se precisaran las disposiciones jurídicas concretas que habían sido quebrantadas; ii) se valorara el aspecto subjetivo de las conductas en orden a determinar si estas tendieron a favorecer un interés particular; y iii) se relacionaran los aspectos mencionados con una persona en específico que ostentará el ejercicio de la función administrativa.

ACCIÓN POPULAR - Juez de la acción popular está facultado para amparar derechos colectivos cuya protección no fue solicitada / FALLO EXTRA PETITA - Cumplimiento de los requisitos para su adopción / DERECHO A LA EXISTENCIA DEL EQUILIBRIO ECOLÓGICO Y MANEJO Y APROVECHAMIENTO RACIONAL DE LOS RECURSOS NATURALES – Se revoca amparo porque no se acreditaron la totalidad de los presupuestos establecidos para efectuar un pronunciamiento extra petita [E]l juez de la acción popular está facultado para amparar derechos colectivos cuya protección no fue solicitada y, en consecuencia, adoptar las medidas que considere adecuadas para garantizar el debido ejercicio de los mismos, en tanto y en cuanto, además de estar debidamente demostrada su vulneración, se encuentren estrechamente relacionados con el objeto y la causa petendi, esto es, tanto con aquellos derechos que sí fueron objeto de la solicitud de amparo y las medidas correspondientes, como con los hechos que les sirvieron de fundamento.

Adicionalmente, es necesario que la parte demandada haya tenido la oportunidad de ejercer su derecho de defensa y contradicción en torno a ese nuevo componente de la litis. […]. El Tribunal Administrativo de Nariño, mediante la sentencia de primera instancia, tomó la determinación de flexibilizar la regla de la congruencia procesal, al disponer, en primer lugar, el amparo del derecho colectivo a la “existencia del equilibrio ecológico y manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales de los habitantes del municipio de Pasto (Nariño)” –derecho colectivo cuyo amparo no fue solicitado por la parte demandante- y, en consecuencia, ordenó: i) modificar el Capítulo I del Título III del P.O.T. en el sentido de propender por la limpieza periódica del Río Pasto; y ii) que se examine si se está respetando o no el límite legal establecido para no realizar construcciones a menos de 30 metros respecto de cada orilla del Río Pasto, adoptando las medidas que sean del caso. […].

Mediante auto de 14 de septiembre de 2017, el Tribunal decretó “[…] de oficio inspección judicial a las zonas aledañas al Rio Pasto, al cual tiene por objeto examinar el tema de autorización de licencias y construcciones que se estén ejecutando, teniendo en cuenta las disposiciones legales vigentes y el POT 2015-2027”. […]. La Sala destaca que la diligencia fue convocada por el Tribunal con el objeto de “examinar el tema de autorización de licencias y construcciones que se estén ejecutando, teniendo en cuenta las disposiciones legales vigentes y el POT 2015-2027”.

En ese sentido, se observa que los sujetos procesales interesados no tuvieron la oportunidad de participar de la misma con la posibilidad de aportar los medios de prueba que consideraren oportunos en lo referente al estado de contaminación del Río Pasto. Por más de que el Magistrado Ponente hubiere corrido traslado a los interesados para que se manifestaran respecto de las percepciones que tuvieron lugar en la diligencia, posteriormente, tampoco se les garantizó el escenario adecuado para controvertir las conclusiones a las que arribó el Tribunal; circunstancia que, por demás, fue objeto de reparo por parte de la Alcaldía Municipal de Pasto en su recurso de apelación. En vista de que frente a este punto de la sentencia de primera instancia, no se acreditaron la totalidad de los presupuestos establecidos para efectuar un pronunciamiento extra petita, la Sala revocará la decisión de amparo al derecho colectivo a la “existencia del equilibrio ecológico y manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales de los habitantes del municipio de Pasto (Nariño)”, así como las medidas derivadas de esta determinación, contenidas en los ordinales Quinto y Sexto de la sentencia recurrida.

ACCIÓN POPULAR - Juez de la acción popular está facultado para amparar derechos colectivos cuya protección no fue solicitada / FALLO EXTRA PETITA - Cumplimiento de los requisitos para su adopción / VULNERACIÓN DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO [A]dvierte la Sala (…) que, en relación con las determinaciones adoptadas por el Tribunal en cuanto a la recuperación del espacio público, el funcionamiento de parqueaderos y la reubicación de actividades que riñen con el uso residencial del suelo: i) no se estableció una mención y mucho menos un raciocinio en torno a la posible afectación del derecho o los derechos colectivos que contextualizarían y justificarían las medidas ordenadas; ii) no se hizo alusión a algún tipo de nexo con los hechos, las pretensiones ni los derechos colectivos objeto de la solicitud de amparo planteados en la demanda; y iii) tampoco se abrieron los escenarios procesales oportunos y adecuados para que la Administración Municipal de Pasto ejerciera su derecho de audiencia, contradicción y defensa; circunstancia que fue objeto de reparo por dicho ente territorial en el recurso de apelación. Además, en lo que atañe a la determinación de efectuar actividades de pedagogía frente a la gestión del riesgo de desastres por cuenta del Volcán Galeras, valga recordar que la Corte Constitucional en la sentencia T-269 de 2015, le ordenó a la Alcaldía Municipal de Pasto “[…] desarrollar una campaña de concientización y educación comunitaria […] relacionada con la gestión del riesgo, autoconservación e implementación de los respectivos planes de evacuación ante un evento volcánico, con el respectivo apoyo de la UNGRD en lo que sea necesario”.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Bogotá, D.C., doce (12) de diciembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 52001-23-33-000-2015-00607-02(AP) Actor: HAROLD ROBERTO RUIZ MORENO Y JOSÉ ALFREDO CANO CÓRDOBA Demandado: MINISTERIO DEL INTERIOR (MININTERIOR);

UNIDAD NACIONAL PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES (U.N.G.R.D.); INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTÍN CODAZZI (I.G.A.C.) Y OTROS SERVICIO GEOLÓGICO COLOMBIANO (S.G.C.); INSTITUTO DE HIDROLOGÍA, METEOROLOGÍA Y ESTUDIOS AMBIENTALES (IDEAM); CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE NARIÑO (CORPONARIÑO); ALCALDÍA Y CONCEJO MUNICIPAL DE PASTO – NARIÑO La Sala procede a decidir los recursos de apelación interpuestos por el Municipio de Pasto, en su calidad de demandado; por la sociedad mercantil Sociedad Colombiana de Arquitectos (S.C.A.) – Regional Nariño; por las personas naturales Lidia Inés Benavides Mideros y Héctor Eduardo Villota Fajardo; así como por Luis Alfredo López, en contra de la sentencia de 20 de febrero de 2018, proferida por la Sala de Decisión Oral del Tribunal Administrativo de Nariño. SOLICITUD Los ciudadanos Harold Roberto Ruiz Moreno y José Alfredo Cano Córdoba, en ejercicio de la acción popular establecida en el artículo 88 de la Constitución Política y desarrollada por las leyes 472 de 1998[1] y 1437 de 2011[2], presentaron demanda[3] en contra de la Nación – Ministerio del Interior (MinInterior); de la Corporación Autónoma Regional de Nariño (Corponariño) y de la Alcaldía y el Concejo Municipal de Pasto – Nariño, con miras a obtener la protección de los derechos colectivos relacionados con la moralidad administrativa; con la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; y con los derechos de los consumidores y usuarios, los cuales consideraron amenazados por cuenta de las presuntas afectaciones al patrimonio y a los intereses de los administrados generadas por las irregularidades en el trámite de aprobación del Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Pasto 2015-2027 “Pasto Con Sentido”, adoptado mediante el Acuerdo Municipal N.º 004 de 14 de abril de 2015.

LOS HECHOS Los hechos que fundamentaron la demanda de la acción popular fueron los siguientes: II.1. El trámite de aprobación del proyecto del Acuerdo Municipal N.º 004 de 14 de abril de 2015, mediante el cual se adoptó el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Pasto 2015-2027, adoleció de las siguientes inconsistencias: II.2.

En primer lugar, el 14 de enero de 2014, la Alcaldía de Pasto sometió el referido proyecto de P.O.T. a consideración de la Corporación Autónoma Regional de Nariño –Corponariño- para que esta autoridad ambiental otorgara su aprobación en lo referente a los aspectos ambientales. Sin embargo, este deber sólo fue cumplido mediante Resolución N.º 783 de 15 de octubre de 2014; esto es, en desconocimiento del plazo de 30 días previsto en el numeral 1.º del artículo 24 de la Ley 388 de 18 de julio de 1997.

II.3. En segundo lugar, la Alcaldía Municipal de Pasto radicó el proyecto de acuerdo contentivo del Plan de Ordenamiento Territorial ante el respectivo Concejo Municipal el 14 de enero de 2015; esto es, en desconocimiento del plazo de 6 meses previo al vencimiento de la vigencia del P.O.T. anterior (2000-2012), previsto en el artículo 23 de la Ley 388 de 1997.

Además, en el marco de las sesiones extraordinarias convocadas en virtud del Decreto N.º 0788 de 29 de diciembre de 2014, para que dentro del periodo comprendido entre el 14 de enero y el 28 de febrero de 2015, la Comisión Permanente de Plan y Régimen del Concejo Municipal de Pasto avocara conocimiento y aprobara el proyecto de P.O.T. en primer debate, esta Comisión tan sólo abordó el estudio del proyecto y convocó a audiencias públicas informales.

Por lo anterior, el proyecto debió archivarse al término de las referidas sesiones extraordinarias y presentarse nuevamente, de conformidad con el artículo 75 de la Ley 136 de 2 de junio, de 1994[4]. No obstante, en el marco de las subsiguientes sesiones ordinarias iniciadas el 1.º de marzo de 2015, el proyecto de P.O.T. continuó su discusión y se aprobó en primer debate, así como en segundo debate ante la plenaria del Concejo Municipal.

II.4. Frente al proyecto de P.O.T. se realizaron limitados espacios de socialización de uno de los tres componentes: el diagnóstico, y la prospectiva, el articulado y la cartografía no fueron puestos en conocimiento de la comunidad; con lo cual se omitió el cumplimiento de la etapa de concertación establecida en el artículo 4.º de la Ley 388 de 1997.

II.5. La Alcaldía Municipal de Pasto desconoció la obligación establecida en el Convenio N.º 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales, así como la Ley 21 de 4 de marzo de 1991[5], consistente en consultar a las comunidades ancestrales asentadas en el territorio de la jurisdicción respectiva, el contenido del proyecto de P.O.T., previo a su presentación ante el Concejo Municipal.

Adicionalmente, la Alcaldía Municipal de Pasto desconoció el artículo 438 del Acuerdo N.º 026 de 2009, el cual establece el deber de incluir en el P.O.T. el “Plan de Vida de la Parcialidad Indígena Quillasinga “Refugio el Sol””, previo desarrollo de un proceso de concertación y evaluación de la viabilidad técnica, económica, financiera, social y ambiental del mismo.

II.6. Además de lo anterior, el trámite irregular de aprobación del proyecto de P.O.T. del Municipio de Pasto acarreó las siguientes afectaciones al patrimonio y los intereses de los administrados: En lo que hace referencia a la gestión del riesgo de desastre, el nuevo P.O.T., en sus artículos 84, 85, 100, 101 y 102 y el Plano EA 29, desprovisto de estudios técnicos actualizados y sin considerar la posibilidad de mitigación del riesgo, transformó la calificación del suelo del Barrio Villa Lucía y sus alrededores (donde habitan 466 familias) a “de protección” y “de riesgo alto” por la presencia de presuntos socavones.

Esta afectación del uso del suelo imposibilita el desarrollo de acciones urbanísticas y, por consiguiente, genera una minusvalía de la propiedad. El Barrio mencionado no es un asentamiento casual o subnormal, sino que fue construido bajo el amparo de licencia otorgada por el Municipio de Pasto; además, sus habitantes no fueron escuchados ni tenidos en cuenta por la Administración Municipal de Pasto.

Asimismo, el P.O.T., en sus artículos 85, 87, 88, 89, 90 y 91 y el Plano EA 27, modificó el mapa de amenazas de la influencia del Volcán Galeras adoptado en aquel tiempo por el Instituto Colombiano de Geología y Minería (Ingeominas) –hoy Servicio Geológico Colombiano (S.G.C.)-, en el sentido de “ampliar los niveles de riesgo y amenaza” de “bajo y medio” a “medio y alto”, afectando así cerca de 30000 predios de la margen noroccidental del Municipio, donde se encuentran los corregimientos de Mapachico y Genoy.

En este Corregimiento se encuentra asentada una comunidad indígena, motivo por el cual, debió surtirse consulta previa. Esta modificación del mapa de aproximación del riesgo volcánico se produjo sin la validación por autoridad técnica nacional. PRETENSIONES La parte actora formuló las siguientes pretensiones: “PRIMERA.- Ordenar la suspensión del Plan de Ordenamiento Territorial aprobado por el Concejo de Pasto mediante el acuerdo municipal N.º 004 del 14 de abril del año 2015.

SEGUNDA.- Disponer que el Municipio de Pasto, elabore un nuevo Plan de Ordenamiento Territorial ajustado a la Ley 388 de 1997 y demás normas conexas, sobre todo agotando la consulta previa y respetando el mapa de riesgo sísmico elaborado por la autoridad competente, como lo ordena la sentencia 265/15 de 12 de mayo, de la Honorable Corte Constitucional.

TERCERA, Condenar en costas en caso de oposición”. ACTUACIÓN PROCESAL IV.1. El Magistrado Sustanciador del Tribunal Administrativo de Nariño, mediante auto de 3 de agosto de 2015[6], admitió la demanda y ordenó la notificación y el traslado correspondientes a las autoridades accionadas a fin de que contestaran, propusieran excepciones y aportaran y/o solicitaran la práctica de las pruebas que consideraren pertinentes, así como al Agente del Ministerio Público y a la Defensoría del Pueblo; de igual forma dispuso comunicar la acción de la referencia a los miembros de la comunidad.

De otro lado, el Tribunal decidió negar la medida cautelar de “suspensión provisional del Acuerdo Municipal N.º 004 del 14 de abril, por el cual adoptó el plan de ordenamiento territorial del municipio”, debido a que “[…] los derechos en debate no son fácilmente ponderables al inicio del proceso […] no se edifica un daño inminente a primera vista […] sumado a que además, es necesario conocer la postura que debe asumir la parte demandada frente al conflicto […]”.

IV.2. El mismo Despacho, por auto de 15 de abril de 2016[7], ordenó vincular al trámite de la referencia a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres –U.N.G.R.D.- con el fin de consolidar una propuesta viable de pacto de cumplimiento. IV.3. Posteriormente, el Tribunal, mediante auto de 16 de mayo de 2016[8], accedió a la solicitud formulada por Corponariño, consistente en vincular al proceso al Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales –IDEAM-; al Instituto Geográfico Agustín Codazzi –I.G.A.C.-; y al, en ese entonces, Instituto Colombiano de Geología y Minería –Ingeominas-, “pues es viable y útil escuchar sus posiciones sobre las materias que dentro de sus competencias legalmente asignadas, puedan ser necesarias para considerarlas en una eventual decisión de fondo”.

IV.4. Finalmente, el Despacho, en favor de la parte demandante, accedió a las solicitudes de coadyuvancia presentadas por Lidia Inés Benavides Mideros[9], en su calidad de representante legal de la persona jurídica “Asociación de Vivienda Praderas del Norte” y representante de “las asociaciones de vivienda ante el Invipasto”; por José Rodrigo España R., Libardo Obando, Vivian Villada, Enriqueta Patiño, Edgar Delgado, Luis Andrade, José Rafael Ibarra y Aidé Delgado[10], en su condición de integrantes de las juntas de acción comunal de los barrios “Balcones y Abedules” y “Villa Lucía” (auto de 25 de octubre de 2016[11]); por Héctor Eduardo Villota Fajardo y Luis Alfredo López[12], como representantes de “las asociaciones de vivienda ante el Invipasto”; y por Natalia Cristina Hernández Guerra[13] (auto de 28 de noviembre de 2016[14]).

En favor de la parte demandada, el Despacho aceptó las solicitudes de coadyuvancia presentadas por Víctor Raúl Erazo Paz, María Alejandra Delgado Noguera, Enrique Hernando Riascos Villareal y Darío Maya López[15] (auto de 14 de septiembre de 2016[16]); y por la Sociedad Colombiana de Arquitectos (S.C.A.) – Regional Nariño[17] (auto de 9 de febrero de 2017[18]).

CONTESTACIONES DE LA DEMANDA V.1. El apoderado judicial de la Nación – Ministerio del Interior (MinInterior), mediante escrito aportado el 24 de agosto de 2015[19], solicitó que se desvinculara a la autoridad que representa en virtud de lo siguiente: En relación con los hechos expresados por los demandantes, reconoció que el MinInterior expidió el Oficio del 1.º de agosto de 2014, sin embargo, allí se precisó que “[…] para la presentación y aprobación del proyecto: “Revisión y Ajuste del Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de San Juan de Pasto”, por parte del Concejo Municipal de Pasto, no es necesario adelantar proceso de consulta previa.

Sin embargo, para la ejecución de cada uno de los proyectos que componen el POT, la entidad o ejecutor deberá solicitar certificación de presencia o no de comunidades indígenas o tribales con el fin de determinar si es procedente o no adelantar proceso de consulta previa para cada caso en particular”. De otro lado, solicitó que se declararan probadas las siguientes excepciones: i) “falta de legitimación en la causa por pasiva”, en razón a que el MinInterior carece de competencia para expedir o suspender el Acuerdo Municipal mediante el cual se reglamentó el P.O.T. de Pasto, habida cuenta de que no fue la entidad que lo expidió; ii) “indebida escogencia de la acción”, toda vez que, como se está controvirtiendo la legalidad de un acto administrativo que supuestamente afectó unos derechos colectivos, la acción idónea era la de nulidad y restablecimiento del derecho; y iii) “innominada […] cualquier excepción que el fallador encuentre probada en este proceso”.

V.2. El apoderado judicial de la Nación – Departamento Administrativo Nacional de Estadística (D.A.N.E.) – Instituto Geográfico Agustín Codazzi (I.G.A.C.), mediante escrito presentado el 3 de junio de 2016[20], solicitó que se desvinculara de la acción de la referencia a la entidad que representa, y que se declararan probadas las excepciones de: i) “falta de legitimación en la causa por pasiva”, en tanto que, de conformidad con el Decreto 2113 de 29 de diciembre de 1992[21], dicha autoridad genera información cartográfica, de suelos, predial y estadística esencial para que los municipios elaboren sus P.O.T.; sin embargo, según las leyes 136 de 1994 y 1454 de 2011, la competencia para su formulación y aprobación reside en cabeza de los municipios, previo concepto de las corporaciones autónomas regionales; y ii) “excepción general”.

V.3. El apoderado judicial de la Nación – Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS) – Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales (IDEAM), mediante escrito allegado el 3 de junio de 2016[22], solicitó que se declarara que esa entidad “carece de legitimación material en la causa por pasiva”, en consideración a que no se advierte acción u omisión alguna que le sea imputable a dicho Instituto y que haya generado los presuntos defectos del trámite y del P.O.T. de Pasto, toda vez que en atención a su naturaleza jurídica de carácter científico y técnico, su objeto es ajeno a los hechos y a las pretensiones de la demanda.

V.4. El apoderado judicial de la Nación – Ministerio de Minas y Energía (MinMinas) – Servicio Geológico Colombiano (S.G.C.), mediante escrito enviado el 3 de junio de 2016[23], se opuso a las pretensiones de la demanda, fundamentalmente bajo el argumento de que dicha entidad no participa de la aprobación del P.O.T. de Pasto. En relación con la inconsulta modificación del Mapa de Amenazas del Volcán Galeras emitido por el extinto Ingeominas, manifestó que con ocasión de la sentencia T-269 de 2015, el S.G.C., a finales del 2015 e inicios del 2016, emitió la actualización de dicho mapa, de suerte que para la época de la discusión (2014–2015) se encontraba vigente la versión anterior y le correspondía al Municipio de Pasto utilizar esa información para la generación de su P.O.T. En tal virtud, señaló que la decisión de la Corte Constitucional comprende todas aquellas consideraciones que sirvieron de base para adoptar la decisión cuyo cumplimiento se revisa en esta instancia: i) los productos del Comité Nacional para el Conocimiento del Riesgo son responsabilidad de todos sus integrantes dentro del ámbito de sus competencias, es decir que, para efectos de la elaboración del Mapa Actualizado de Amenaza Volcánica del Galeras, ante una eventual materialización de la amenaza, a la autoridad ambiental le corresponde establecer los riesgos ambientales, a la autoridad municipal le compete definir los riesgos económicos y sociales, y a la autoridad geológica le concierne informar del conocimiento geocientífico; ii) Riesgo es igual a factor amenazante, más elementos expuestos, más condiciones de vulnerabilidad; iii) es obligación de las entidades territoriales la prevención y atención de desastres, así como la determinación de las zonas y la eliminación del riesgo mediante el ejercicio de la función administrativa materializada en la acción urbanística, el ordenamiento territorial y programas de reubicación de la población; iv) los planes de gestión del riesgo de cada entidad territorial comprenderán las acciones específicas para garantizar el logro de los objetivos de la gestión del riesgo de desastres; y v) el Mapa de Amenazas del Volcán Galeras fue socializado mediante su remisión a la U.N.G.R.D., a los municipios de Pasto, Nariño y La Florida, a la Gobernación de Nariño, ante los consejos de gestión del riesgo de desastres del Departamento de Nariño y del Municipio de Pasto y en la página web del S.G.C. y medios de comunicación;.

Por último, propuso las excepciones que denominó: i) “falta de agotamiento del requisito de procedibilidad” contemplado en el artículo 144 de la Ley 1437 de 2011, según el cual antes de acudir al juez era necesario solicitarle a la autoridad la protección de los derechos colectivos que se consideran perturbados; y ii) “falta de legitimación en la causa por pasiva”, porque la formulación del P.O.T. de Pasto es un asunto que compete de manera exclusiva al ente territorial y en el que el S.G.C. no tiene alguna injerencia. V.5.

El apoderado judicial de la Nación – Departamento Administrativo de la Función Pública (D.A.F.P.) – Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres (U.N.G.R.D.), mediante escrito aportado el 3 de mayo de 2016[24], solicitó que se desvinculara a la autoridad que representa, dado que esta, de ninguna manera, ha vulnerado o puesto en peligro los derechos colectivos invocados.

Informó que la Corte Constitucional, en aras de la gestión del riesgo de desastres que se presenta en la Zona de Amenaza Volcánica Alta que comprende los municipios de Pasto, Nariño y La Florida, mediante sentencia T-269 de 12 de mayo 2015, ordenó a las autoridades municipales que dispusieran de lo conducente para suspender de inmediato las solicitudes de licencias de construcción en dicha zona, así como la realización de campañas de concientización en torno a los aspectos que involucran la gestión del riesgo de desastres.

Frente a esta controversia, la U.N.G.R.D. elaboró el Plan Integral de Gestión del Riesgo del Volcán Galeras, el cual fue remitido a la Gobernación de Nariño para que fuese adoptado. Asimismo, propuso las siguientes excepciones: i) “falta de legitimación en la causa por pasiva”, puesto que, aunque por virtud del Decreto 4147 de 3 de noviembre 2011[25], la Ley 1523 de 24 de abril de 2012[26] y el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres –S.N.P.A.D.-, a la U.N.G.R.D. le corresponde dirigir la implementación de la gestión del riesgo de desastres, es la entidad territorial a la que le asiste el deber de implementar directamente los procesos de gestión del riesgo de desastres por mandato de la Ley 388 de 1997; y ii) “improcedencia de la acción propuesta”, debido a que la acción indicada para demostrar la presunta ilegalidad en la formación y aprobación del P.O.T. de Pasto, es la de nulidad simple.

V.6. La apoderada judicial de la Corporación Autónoma Regional de Nariño (Corponariño), mediante escrito presentado el 25 de agosto de 2015[27], solicitó que se negaran las pretensiones de la demanda con fundamento en las siguientes razones: i) De conformidad con sus competencias, Corponariño es responsable de surtir el proceso de evaluación y concertación de los asuntos exclusivamente ambientales y aquellos relativos a la gestión del riesgo, contenidos en el proyecto de P.O.T. Por su parte, la entidad territorial es la encargada de definir y ordenar su territorio presentando ante el Concejo Municipal los documentos consolidados del P.O.T. ii) La Alcaldía de Pasto radicó en dos oportunidades ante Corponariño, la documentación correspondiente a la revisión y ajuste del P.O.T. En la primera ocasión Corponariño no avaló la solicitud por cuanto no se ajustaba a los requerimientos legales y, por tanto, fue archivada; en esa medida, la solicitud no puede ser objeto de discusión. En cuanto a la segunda radicación, el tiempo para conceptuar no fue de 9 meses, sino que se consolidó dentro del término legal de 30 días, toda vez que la admisión del estudio de la solicitud de actualización y/o modificación del P.O.T. se dio el 4 de julio de 2014 y fue notificada el día 7.º del mismo mes y año. Mediante Concepto Técnico de Evaluación N.º 008 de 11 de agosto de 2014 Corponariño requirió a la Alcaldía de Pasto para que realizara unos ajustes que se consideraban necesarios para continuar con el estudio del proyecto de P.O.T. A solicitud de la Alcaldía, Corponariño, mediante Auto N.º 018 de 19 de agosto de 2014, concedió la suspensión de los términos del proceso de concertación por el término de un mes, a efectos de que la Administración realizara los ajustes requeridos.

Antes del vencimiento del plazo de suspensión concedido, por Auto N.º 019 de 17 de septiembre de 2014, Corponariño accedió a la solicitud de prórroga del lapso de suspensión del proceso presentada por la Alcaldía por un mes más. Dentro de dicha prórroga, el 24 de septiembre de 2014, la Alcaldía presentó los ajustes requeridos por Corponariño. Después de haberse llevado a cabo una mesa de trabajo, el 10 de octubre de 2014, la Alcaldía finalmente allegó las correcciones finales de la propuesta de ordenamiento territorial “Pasto Territorio Con-Sentido 2014-2027”.

En la misma oportunidad Corponariño emitió auto de reanudación de términos y, posteriormente, profirió Concepto Final de Evaluación N.º 013 de 14 de octubre de 2014 en el que se dejó consignado que el Municipio atendió a cabalidad los requisitos para proceder con la concertación de los asuntos ambientales de la propuesta de ordenamiento territorial.

El proceso culminó con el Acta de Concertación respectiva y la Resolución N.º 783 de 15 de octubre de 2014, “por la cual se declara concertado los asuntos exclusivamente ambientales de la revisión y ajuste ordinario del Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Pasto 2014-2027”; es decir, al día 30 de los 30 establecidos en el artículo 24 de la Ley 388 de 1997. iii) Mediante Concepto Final de Evaluación N.º 013 de 14 de octubre de 2014 –el cual se integró con la Resolución N.º 783 de 15 de octubre de 2014-, Corponariño también abordó lo correspondiente a la planificación del territorio urbano y rural con fundamento en la determinación de áreas en condiciones de amenazas y riesgos. iv) En virtud de la Ley 388 de 1997, es al Municipio al que le asiste el deber de ofrecer los espacios de participación y socialización de la propuesta de ordenamiento territorial.

Corponariño solo socializa los conceptos técnicos de evaluación para que el Municipio realice los ajustes en lo que corresponda a los asuntos exclusivamente ambientales. v) En materia geológica y ambiental, los riesgos, amenazas y vulnerabilidad constituyen tres componentes diferentes que, aunque pueden converger entre sí, en materia de riesgos se estiman por separado. vi) El mapa de riesgo nunca modifica el de amenaza, sino que es utilizado por la Administración para definir las medidas adecuadas para prevenir posibles desastres.

En virtud del principio de precaución, el mapa de riego se modifica para prevenir un desastre o catástrofe ante una evidencia que así lo manifiesta. La ampliación del riesgo puede modificarse a través de una revisión excepcional contemplada en la Ley 1388 y el Decreto 4002 de 2004, siempre y cuando los estudios de detalle así lo sugieran.

V.7. El representante legal del Concejo Municipal de Pasto – Nariño, mediante escrito allegado el 26 de agosto de 2015[28], solicitó que a dicha Corporación se le tuviera “por adherida” a la contestación de la Alcaldía de Pasto, en consideración a que, de conformidad con la jurisprudencia de la Sala Plena del Consejo de Estado[29], los concejos carecen de capacidad para ser parte en un proceso judicial.

V.8. El apoderado judicial de la Alcaldía Municipal de Pasto – Nariño, mediante escrito enviado el 27 de agosto de 2015[30], formuló las siguientes excepciones: 1. “Inexistencia de amenaza o violación de los derechos colectivos”, puesto que la actuación de la Administración Municipal de Pasto en relación con el trámite de aprobación y expedición del P.O.T. municipal 2015-2027 “Pasto Con Sentido”, estuvo ceñida a al ordenamiento jurídico. i) Las disposiciones relativas al ordenamiento territorial no prevén que las revisiones y ajustes al P.O.T. sean de carácter obligatorio, sino que proceden cuando se tengan razones sustentadas para modificar o ajustar sus contenidos.

La Ley 388 de 1997 y sus reglamentos autorizan a las alcaldías para que los P.O.T. se presenten en cualquier momento del período de la administración. Por esa razón fue que el proyecto de acuerdo del P.O.T. de Pasto se presentó en el 2015. Los concejos municipales disponen de 60 y 90 días calendario para decidir sobre la aprobación de los P.O.T.; así los concejos pueden válidamente abordar el estudio del proyecto de acuerdo en más de un período de sesiones ordinarias.

Dicha ley establece claramente el término para iniciar los procesos de revisión y ajuste del P.O.T., más no el de duración del proceso respectivo o para ser entregado y aprobado. El trámite de aprobación del P.O.T. ante Corponariño se surtió conforme a derecho y, en caso de que los términos legales hubieren sido desconocidos, ello no afecta la legalidad ni la validez del mismo, siempre y cuando el requisito se encuentre cumplido, y solo constituye un incumplimiento a los deberes de los servidores públicos[31]. ii) El P.O.T. cumple con los requisitos constitucionales y legales establecidos, no desconoció la jurisprudencia de la Corte Constitucional y tampoco modificó el mapa de amenaza volcánica del Galeras elaborado por el S.G.C. Antes bien, este fue utilizado como insumo para realizar el mapa de aproximación al riesgo donde se precisan los elementos y las áreas expuestas al fenómeno amenazante –que no se encontraban representados en el primer instrumento ni en el P.O.T. anterior-, tales como población, infraestructura o ecosistemas; es decir, el nuevo P.O.T. determinó y evaluó las condiciones de vulnerabilidad y riesgo a los que pueden estar expuestas las comunidades que viven en la zona de influencia volcánica.

Desde 1997 diferentes entidades han realizado una serie de estudios técnicos actualizados que permiten clasificar el sector de Villa Lucía como suelo de protección y en zona de riesgo alto. iii) Las disposiciones relativas a la participación y socialización de los P.O.T. no desarrollan en detalle la forma en que se debe desarrollar dicho proceso; sin embargo, la Administración Municipal de Pasto, durante las distintas fases del proceso de formulación del P.O.T., veló por el cumplimiento de la normatividad aplicable y puso en ejecución diferentes mecanismos, medios, escenarios (convocatorias y audiencias) y recursos técnicos, humanos, logísticos y económicos incluyentes y universales que permitieron de manera efectiva la debida comunicación, participación, concertación y socialización del P.O.T. con gremios, academia, instituciones de orden público y privado, grupos de interés, comunidades indígenas, población con discapacidad, niños, niñas y adolescentes, población LGTBI y otros grupos poblacionales del Municipio. iv) No se vulneró la consulta previa de las comunidades de especial protección constitucional, en tanto que el P.O.T. contiene medidas de carácter general, impersonal y abstracto, más no de carácter particular que las afecte de manera directa y, por ello, no se requería agotar dicho mecanismo.

Este proceder se encuentra amparado en conceptos de la autoridad competente en la materia y en la jurisprudencia de la Corte Constitucional[32]. 2. “El Concejo Municipal de Pasto carece de capacidad jurídica para comparecer en este proceso”[33], pues no tiene personalidad jurídica y por lo tanto actúa a través de la personalidad jurídica del Municipio de Pasto. 3.

“La acción popular es improcedente cuando se trata de acusación de legalidad y no de afectación de derechos e intereses sobre la colectividad”, dado que la parte demandante planteó acusaciones de mera legalidad sin describir la forma en que el desconocimiento de las normas legales afecta los derechos colectivos invocados, lo cual es impropio de la acción popular pero adecuado para el trámite del medio de control de nulidad; y 4.

“La innominada”. AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO El Magistrado Sustanciador del proceso, mediante auto de 17 de marzo de 2017[34], declaró fallida la audiencia especial de que trata el artículo 27 de la Ley 472 de 5 de agosto de 1998, debido a que no compareció la totalidad de las partes interesadas. LA SENTENCIA APELADA La Sala de Decisión del Sistema Oral del Tribunal Administrativo de Nariño, al resolver el asunto puesto bajo su consideración, encontró demostrada la afectación de los derechos colectivos relacionados con la moralidad administrativa, con la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, con la existencia del equilibrio ecológico y manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales, y con los derechos de los consumidores y usuarios, debido a que el actual Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Pasto 2015-2027, adoptado mediante Acuerdo Municipal N.° 004 del 14 de abril de 2015, contiene las siguientes inconsistencias: i) Para la época de la discusión del P.O.T. de Pasto, es decir, entre los años 2014 y 2015, no se encontraba vigente la versión actual del Mapa de Amenaza Volcánica del Galeras ordenada por la Corte Constitucional mediante la sentencia T-269 de 12 de mayo de 2015; por tal motivo, la Administración Municipal se vio imposibilitada para utilizar la información actualizada.

Sin embargo, el Tribunal consideró que se debe reajustar y actualizar el contenido del P.O.T. de conformidad con la nueva información. ii) En relación con la categorización como de alto riesgo del suelo del Barrio Villa Lucía por la presencia de socavones, el Tribunal manifestó que no se pudo practicar un estudio técnico que permitiera examinar la situación que vive el sector.

Por ello consideró que el Municipio deberá realizar un nuevo estudio a partir del cual se pueda concluir si se mantiene o se modifica la situación actual de alto riesgo. iii) El Tribunal advirtió que el P.O.T. actual no extendió la cobertura del perímetro urbano a inmuebles que pertenecen a 22 asociaciones de vivienda, a pesar de que muchas de ellas tienen la posibilidad de acceder a los servicios públicos de acueducto y alcantarillado y otras se encuentran rodeadas de urbanizaciones autorizadas.

Así, en atención a que dichas asociaciones durante más de 10 años han tratado de solucionar la problemática de falta de acceso a una vivienda digna, el Tribunal consideró que el reajuste del P.O.T. debe incluir dentro del sector urbano a los predios que pertenezcan a la totalidad de asociaciones que se hicieron parte dentro el proceso.

También agregó que “[…] el reajuste del P.O.T. […] podría ampliar su protección a nuevas zonas, en caso de que se encuentren dentro del marco de cobertura física o incluso se podría evaluar la posibilidad de incluirlas a los beneficios. […]. [E]n la temática de las asociaciones de vivienda, se ha presentado tanto una acción como una omisión en no propiciar el financiamiento económico para la ampliación de los servicios públicos en el municipio a efectos de éstas puedan viabilizar sus proyectos de vivienda con la ampliación del perímetro urbano”. iv) El Tribunal señaló que en la inspección judicial practicada en la zona aledaña a la rivera del Río Pasto, se logró verificar la presencia de mucha basura, escombros, aguas turbias, malos olores y mal aspecto estético que causan contaminación y que por ende se convierten en foco de enfermedades.

De tal forma concluyó que es responsabilidad del Municipio y de la comunidad propender por la conservación y defensa de tal cuerpo hídrico. Finalmente, el Tribunal indicó que “[n]o se comparte que deba realizarse consulta previa para efectos de la adopción del POT, habida cuenta que la misma solo es viable y competencia de la entidad territorial frente a la ejecución de proyectos específicos. […]. [E]l ámbito de aplicación de las consultas debe determinarse frente a cada caso particular, considerando la manera en que la decisión de que se trate pueda constituirse en una hipótesis de afectación de los intereses de esas colectividades.

En otras palabras, cada que se vaya a llevar a cabo un proyecto de los contemplados en el POT, pero no para el POT en sí mismo”. Por lo anterior, el Tribunal, mediante sentencia de 20 de febrero de 2018[35], decidió: “PRIMERO.- DECLARAR parcialmente prósperas las pretensiones de la demanda que en ejercicio del medio de control de la acción popular y por conducto de mandatario judicial, instauró el señor HAROLD ROBERTO RUIZ MORENO, identificado con la cédula de ciudadanía No. 12.967.263, coadyuvada por las siguientes personas naturales y jurídicas a saber: LIDIA INÉS BENAVIDES MIDEROS, identificada con C.C. No. 30.709.597 de Pasto (N), HÉCTOR EDUARDO VILLOTA FAJARDO, identificado con C.C. No. 12.981.634 de Pasto (N), LUIS ALFREDO LÓPEZ, identificado con C.C. No. 12.973.184 expedida en Pasto (N), NATALIA CRISTINA HERNÁNDEZ GUERRA, identificada con CC.

No. 36.759.333 expedida en Pasto (N), MARÍA DEL SOCORRO URBANO BUCHELI, identificada con C.C. No. 27.075.710 expedida en Pasto y la SOCIEDAD COLOMBIANA DE ARQUITECTOS – REGIONAL NARIÑO contra el MUNICIPIO DE PASTO – NARINO. SEGUNDO.- DECLARAR que el MUNICIPIO DE PASTO – NARIÑO, vulnera los derechos colectivos a la moralidad administrativa, seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, de los consumidores y usuarios de las Asociaciones de Vivienda, existencia del equilibrio ecológico y manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales de los habitantes del municipio de Pasto (Nariño).

TERCERO. - DECLARAR la suspensión de los efectos jurídicos del Capítulo II (Gestión del Riesgo) contenido en el Acuerdo No. 004 del 14 de abril de 2015, expedido por el Concejo Municipal de Pasto (Nariño), por medio del cual se adoptó el "Plan de Ordenamiento Territorial 2015-2027", por el término de hasta cuatro (4) meses, contados a partir del día siguiente a la notificación de ésta providencia, con el fin que el MUNICIPIO DE PASTO – NARIÑO, adelante una modificación excepcional si a aún no lo ha hecho, para implementar el nuevo mapa de riesgo sísmico del Volcán Galeras, emitido por el Servicio Geológico Colombiano, teniendo en cuenta las disposiciones consignadas en la sentencia T-269 del 12 de mayo de 2015, emanada de la Honorable Corte Constitucional.

Esta disposición trae como consecuencia que la administración municipal, no podrá expedir licencias y/o autorizaciones para llevar a cabo proyectos o construcciones durante el término de suspensión de los efectos jurídicos del acto administrativo ya mencionado, hasta tanto el capítulo suspendido haya sido actualizado y aprobado por el Concejo municipal.

Las solicitudes de licencias que se encuentren en trámite, deberán suspenderse con el objeto de verificar si se encuentran en la zona de riesgo del nuevo mapa de amenaza volcánica, expedido por el Servicio Geológico Colombiano, teniendo que el municipio de Pasto, adoptar la medida a que haya lugar. El señor Alcalde Municipal, presentará el respectivo proyecto de Acuerdo al Concejo Municipal de Pasto (N), para que se surta el trámite legal correspondiente, en sesiones ordinarias o extraordinarias según fuere el caso.

CUARTO. - ORDENAR al señor ALCALDE MUNICIPAL DE PASTO – NARIÑO, para que en el término de ocho (8) meses contados a partir del día siguiente a la notificación de esta sentencia y solamente para el caso del Barrio Villa Lucia y aledaños; realice un nuevo estudio técnico científico con institución o entidad pública o privada cualificada, en el sector de Villa Lucia y sus alrededores, cuyos resultados se revisarán, contrastarán y validarán con los estudios existentes, para efectos de determinar la estabilidad del suelo y por ende poder establecer la clasificación, usos y tratamientos del mismo.

La conclusión de dichos estudios deberá socializarse con los habitantes de la zona, a quienes deberá informarse de manera detallada y con los soportes del caso, la determinación administrativa a adoptar, esto es, si permanecen clasificados como alto riesgo o no. Si la decisión varía respecto de la actual, el señor Alcalde municipal formulará el respectivo proyecto de Acuerdo municipal de modificación excepcional en este particular, para que se tramite dentro de los cuatro (4) meses siguientes al concedido anteriormente ante el Concejo Municipal de Pasto (N).

QUINTO. - ORDENAR al señor ALCALDE MUNICIPAL DE PASTO, para que dentro de los ocho (8) meses siguientes a la notificación de esta sentencia, MODIFIQUE, ADICIONE O COMPLEMENTE en el Título III, Capítulo I del Acuerdo No. 004 del 14 de abril de 2015, por medio del cual el Concejo Municipal de Pasto (N) “adoptó el Plan de Ordenamiento Territorial 2015-2027" en lo atiente a la protección de los recursos hídricos y en particular la limpieza del Rio Pasto de manera periódica, con anuencia de las entidades ambientales a que haya lugar.

Así mismo enfatizar sobre la prohibición de emitir permisos o licencias para llevar a cabo construcciones sin observancia de los parámetros establecidos en la ley. El señor Alcalde municipal, una vez realizados los estudios necesarios para implementar las medidas anteriores, dentro de los cuatro (4) meses siguientes, presentará el respectivo proyecto de modificación excepcional al Concejo municipal para que se surta el trámite legal correspondiente.

SEXTO. - ORDENAR, al MUNICIPIO DE PASTO (N). para que en el término de un (1) año siguiente a la ejecutoria de la presente providencia, adelante los trámites pertinentes con el fin de examinar tanto en lo urbano como en lo rural, si se ha respetado o no el límite legal establecido para no realizar construcciones a menos de 30 metros, respecto de cada lado del Rio Pasto.

Si de la verificación que se hiciese, se encontrase que existiere inobservancia de dicha disposición, la administración municipal deberá adoptar las decisiones que en derecho correspondan. SEPTIMO.- ORDENAR, al MUNICIPIO DE PASTO (N), para que en el término de un (1) año siguiente a la ejecutoria de la presente providencia y por conducto de la DIRECCIÓN DE ESPACIO PÚBLICO, adelante un inventario en la parte urbana de la ciudad de Pasto (N), tendiente a determinar la afectación del espacio público, para efectos de su recuperación. OCTAVO.- ORDENAR, al MUNICIPIO DE PASTO (N), para que en el término de un (1) año siguiente a la ejecutoria de la presente providencia, adelante un proceso de sistematización y cruce de información entre las Curadurías Urbanas y las Notarías del Círculo de Pasto (N), tendiente a monitorear la expedición de licencias urbanísticas y para que se acompasen con el Plan de Ordenamiento Territorial vigente.

NOVENO. - ORDENAR, al MUNICIPIO DE PASTO (N), para que en el término de un (1) año siguiente a la ejecutoria de la presente providencia, adelante a través de la OFICINA DE PLANEACIÓN MUNICIPAL y la SECRETARÍA DE GOBIERNO MUNICIPAL, un proceso de verificación de requisitos para la expedición de licencias de construcción y de funcionamiento de parqueaderos en la zona urbana del Municipio de Pasto (N), teniendo en cuenta el P.O.T. vigente.

DECIMO. - ORDENAR, al MUNICIPIO DE PASTO (N), para que en el término de un (1) año siguiente a la ejecutoria de la presente providencia, adopte las decisiones administrativas a que haya lugar, para efectos de reubicar discotecas, bares, cantinas, prostíbulos y casinos, que se encuentren ubicados en sectores residenciales de esta ciudad o en cercanía a establecimientos educativos, teniendo en cuenta el P.O.T. vigente.

DECIMO PRIMERO. - ORDENAR, al MUNICIPIO DE PASTO (N), para que en el término de un (1) año siguiente a la ejecutoria de la presente providencia, diseñe e inicie una campaña pedagógica de carácter permanente, con el fin de implementar acciones de prevención de riesgos y desastres relacionados con el Volcán Galeras, en barrios, condominios y edificios públicos y privados de esta ciudad, así como también en el sector rural.

DECIMO SEGUNDO. - ORDENAR al MUNICIPIO DE PASTO – NARIÑO, para que dentro de los dos (2) años siguientes a la notificación de esta providencia y atendiendo a lo consagrado en el artículo 6° del Decreto 4002 de 2004, en contraste con el artículo 29 de la Ley 388 de 1997, proceda a llevar a cabo los trámites administrativos y financieros necesarios, para el reajuste excepcional y actualización del Plan de Ordenamiento Territorial 2015-2027 de este Municipio, teniendo en cuenta los siguientes aspectos que se citan a continuación: 1.

SOMETER a conocimiento de las comunidades indígenas aceptadas y reconocidas legalmente en el Municipio de Pasto (N), de todos los documentos de ajuste del POT a saber: a.) Expediente Municipal, b.) Estudios de soporte técnico, c.) Diagnostico, d.) Cartografía, e.) Anexos, f.) Prospectiva, g.) Articulado del proyecto de ajuste excepcional del plan de ordenamiento territorial.

Sumado a lo anterior, se deberá acoger favorablemente el concepto emitido por el MINISTERIO DEL INTERIOR, el 1º de agosto de 2014, sobre el tema de la consulta previa. 2. SOCIALIZAR con las comunidades urbanas y rurales todos y cada uno de los componentes que se traten en el proceso de revisión y ajuste al POT, de conformidad a la normatividad vigente. 3.

ANALIZAR los estudios existentes que sirvieron de soporte para la formulación del POT vigente y a revisarlo de manera general y en los aspectos diferentes a los anteriormente mencionados y si es necesario, hacer los eventuales ajustes dentro del modelo, las políticas, los componentes, las estructuras, los usos del suelo, el sistema de movilidad y espacio público en cumplimiento de la normatividad legal vigente. 4.

GESTIONAR e incluir las partidas presupuestales a que haya lugar, para las vigencias 2019-2020 y/o las que fuere necesarias, para efectos de garantizar la disponibilidad de servicios públicos en los veintidós (22) predios de propiedad de las Asociaciones de vivienda legalmente constituidas a que se ha hecho referencia en esta sentencia, con el fin de incluirlas en el perímetro urbano. Para el efecto, deberá consultarse con las empresas de acueducto y alcantarillado, de suministro eléctrico y de gas domiciliario, con el fin de determinar la viabilidad de brindar dichos servicios a las asociaciones de vivienda que hasta la fecha no han podido ejecutar sus proyectos de vivienda para ser habitadas por ausencia de permisos o por algún otro tipo de obstáculo. 5.

CONCLUÍDAS las anteriores órdenes, el señor ALCALDE DEL MUNICIPIO DE PASTO (NARIÑO), dentro de los cuatro (4) meses siguientes, deberá presentar un proyecto de unificación o consolidación de reajuste, actualización y modificación excepcional de las disposiciones antes contempladas, con el fin de adoptar el Plan de Ordenamiento Territorial del municipio de Pasto, el cual deberá ser sometido al trámite y aprobación por parte del CONCEJO MUNICIPAL DE PASTO (N), en sesiones ordinarias o extraordinarias si fuere el caso.

Lo anterior no obsta y en el evento que las órdenes se ejecuten antes de los términos concedidos, se pueda formular el respectivo proyecto de Acuerdo municipal ante el Concejo Municipal de Pasto (N). DECIMO TERCERO.- ORDENAR al MINISTERIO DEL INTERIOR, la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE NARIÑO "CORPONARIÑO", al INSTITUTO DE HIDROLOGÍA, METEOROLOGÍA Y ESTUDIOS AMBIENTALES DE COLOMBIA "IDEAM", al INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTÍN CODAZZI REGIONAL NARIÑO “IGAC" y al SERVICIO GEOLÓGICO COLOMBIANO, prestar de manera eficiente, coordinada y sin dilación alguna, la colaboración que requiera el MUNICIPIO DE PASTO (N), para llevar a cabo el procedimiento de reajuste y actualización del Plan de Ordenamiento Territorial 2015-2027, en lo que sea de su competencia. DECIMO CUARTO.- ORDENAR la conformación del Comité de Verificación de cumplimiento del fallo, el cual estará integrado de la siguiente manera: 1.- ) Magistrado ponente de este proceso o su delegado. 2.-) Alcalde Municipal de Pasto (N) o su delegado, 3.-) Director (a) de CORPONARIÑO, 4.-) HAROLD ROBERTO RUIZ MORENO, identificado con C.C. No. 12.967.263, 5.-) LIDIA INES BENAVIDES MIDEROS, identificada con C.C. No. 30.709.597 de Pasto (N), 6.-) HÉCTOR EDUARDO VILLOTA FAJARDO, identificado con C.C. No. 12.981.634 de Pasto (N), 7.-) DEFENSOR (A) DEL PUEBLO – REGIONAL NARIÑO, 8.-) PROCURADOR (A) PROVIDENCIAL DE PASTO 9.-) PERSONERO (A) MUNICIPAL DE PASTO 10.-) Representante de la JUNTA DE ACCIÓN COMUNAL DEL BARRIO VILLA LUCÍA y 11.-) Director (a) de la FUNDACIÓN MISIÓN OBREMOS POR PASTO.

El Comité será coordinado y secretariado por la Personería Municipal de Pasto, quien deberá proceder a realizar las citaciones correspondientes de las sesiones que se realizarán en sus instalaciones para verificar los avances del cumplimiento de esta sentencia cada tres (3) meses, para efectos de consolidar un informe de avances al Tribunal Administrativo de Nariño. El Comité de Verificación, podrá convocar a las entidades que tienen que ver con el objeto de esta sentencia, para contar con la asesoría y colaboración que sea del caso.

DECIMO QUINTO. - SIN LUGAR a condenar en costas a la parte vencida en este proceso, es decir a la parte demandada. […]”.

FUNDAMENTOS DE LOS RECURSOS DE APELACIÓN VIII.1. El apoderado judicial de la Alcaldía Municipal de Pasto –Nariño-, mediante escrito allegado el 24 de abril de 2018[36], interpuso recurso de apelación solicitando que se revoque la sentencia de primera instancia, en consideración a lo siguiente: i) En la sentencia de primera instancia el Tribunal Administrativo de Nariño no relaciona el concepto de moral administrativa y tampoco advirtió la ocurrencia de una práctica corrupta, de mala fe o dolosa que permitiera predicar la afectación del derecho colectivo a la moralidad administrativa.

Así mismo, en atención a que la moralidad administrativa no es anónima, el Tribunal tampoco identificó un servidor público en específico. ii) En cuanto a la orden de implementar al P.O.T. de Pasto el nuevo mapa de riesgo sísmico del Volcán Galeras, la autoridad recurrente replicó que dicho mapa no existe. Lo que existe es un mapa de amenaza volcánica realizado en cumplimiento de la sentencia T-269 de 2015.

Este mapa de amenaza volcánica es un insumo para la elaboración de del mapa de riesgos, en tal virtud, de conformidad con el Decreto 1077 de 26 de mayo de 2015[37], “no se puede hacer ningún ajuste […] con un simple mapa de amenaza”. En vista de que para realizar la modificación excepcional del P.O.T. es necesario realizar los estudios de detalle, resulta imposible efectuar dicha modificación dentro del término de 4 meses; además, el problema relativo al mapa de riesgo no se limita al Municipio de Pasto, sino que trasciende a los municipios de La Florida y Nariño. De igual forma, informó que la Alcaldía Municipal de Pasto se encuentra adelantando acciones para la elaboración del mapa de riesgos y así determinar qué tipo de acciones deben acometerse, puesto que junto con los municipios de Yacuanquer y Nariño, el Departamento de Nariño, Corponariño y el I.G.A.C., celebraron el Convenio Interadministrativo N.º 253316 de 30 de diciembre de 2016, cuyo objeto es: “[…].

Aunar esfuerzos técnicos, humanos, administrativos y financieros para la elaboración de los estudios detallados de riesgo para los municipios de la zona de influencia volcánica, Volcán Galeras, en cumplimiento de la sentencia T-269 de 2015. Alcances del objeto. La ejecución del objeto del presente convenio obedece al cumplimiento de la sentencia T-269 de 2015, con el fin de realizar los estudios de riesgo, vulnerabilidad y elementos expuestos, esto implica en primer lugar, definir por parte de los municipios, el alcance y el nivel de detalle de los estudios de riesgo por caídas piroclásticas y lahares, y en segundo lugar, desarrollar los mencionados estudios, esto permitirá determinar los niveles de riesgo, la vulnerabilidad de los elementos expuestos ubicados en la zona de amenaza volcánica alta”.

La suspensión de los efectos jurídicos del Capítulo II Gestión del Riesgo, del Acuerdo Municipal N.° 004 del 14 de abril de 2015, por el cual se adoptó el P.O.T. de pasto 2015-2027, sin una figura de transición conllevaría: i) a que la Administración Municipal no pueda desarrollar los instrumentos de planificación territorial de segundo nivel tales como los planes parciales y las Unidades de Planificación Rural; ii) generaría un impacto fiscal equivalente a $8.497´036.253 en razón a los impuestos de delineación urbana, por compensación de espacio público y el predial de los inmuebles ubicados en la zona de amenaza volcánica alta; y iii) supondría la suspensión de la totalidad del P.O.T., toda vez que en el capítulo mencionado converge todo el P.O.T. El Tribunal no tuvo en consideración que la modificación excepcional del P.O.T. de Pasto no puede llevarse a cabo sin agotar las etapas de concertación interinstitucional y consulta ciudadana establecidos en los artículos 24 y ss. de la Ley 388 de 1997.

Finalmente se puso de relieve que la Alcaldía Municipal de Pasto no es competente para otorgar permisos o licencias de construcción, puesto que ello está deferido a las dos curadurías urbanas del Municipio. iii) El Tribunal soslayó la existencia de los estudios de los años 2003 y 2011, atinentes a la vulnerabilidad de las viviendas ubicadas en el sector de Villa Lucía, a los cuales se hace referencia en el artículo 85 del P.O.T. de Pasto.

Para este segundo ajuste excepcional se concedió el término de 8 meses sin haberse especificado lo que se entiende por “aledaños” o “alrededor”. iv) La limpieza del Río Pasto es una actividad misional que está inmersa dentro del Plan General de Desarrollo de Pasto y no corresponde a los contenidos de un P.O.T. Entre el Municipio de Pasto y la empresa “EMAS” existe un convenio de limpieza del Río Pasto, motivo por el cual se da paso la figura del hecho superado.

De conformidad con el C.N.R.N.R., el Municipio de Pasto no regula las rondas hídricas, puesto que su protección y establecimiento corresponde a Corponariño. Por último, reiteró que el Municipio no tiene competencia para conceder permisos o licencias de construcción. v) En el Cuaderno de Diagnóstico Ambiental del P.O.T. de Pasto se puede observar el inventario de predios que están dentro de la zona de protección, con lo cual se sostiene que en el Municipio de Pasto sí se está cumpliendo con el límite para realizar construcciones a no menos de 30 metros respecto del Río Pasto.

En ese sentido, el apoderado sugiere que la disposición contenida en el ordinal Sexto de la sentencia de primera instancia también es un hecho superado. vi) La Dirección de Espacio Público de la Alcaldía Municipal de Pasto, de conformidad con el Acuerdo N.º 034 de 2006, únicamente es competente para determinar la ocupación del espacio público por comercio informal.

Además, la Administración cuenta con un listado de los vendedores estacionarios autorizados para la ocupación del espacio público. vii) La Alcaldía Municipal de Pasto ya adelanta el correspondiente proceso de sistematización de la información relativa a la expedición de licencias urbanísticas dispuesto en el ordinal Octavo de la sentencia de primera instancia. viii) Por su parte, el contenido del ordinal Noveno de la sentencia de primera instancia también constituye un hecho superado debido a que el Código Nacional de Tránsito (artículos 89 y 90), el Decreto 1077 de 2015 (Artículo 2.2.6.1.1.7.), el P.O.T. de Pasto y una circular de la Secretaría de Planeación Municipal, refieren al funcionamiento de los parqueaderos.

Adicionalmente, en cumplimiento del artículo 356 del P.O.T. de Pasto, el 13 de junio de 2017 se celebró el Contrato N.º 001-C.M.A. 2017 entre la Unidad Administrativa Especial del Sistema Estratégico de Transporte y la firma Movilidad Sostenible Ltda., cuyo objeto es la “Elaboración del Plan Maestro de Movilidad y Espacio Público para el Municipio de Pasto – Nariño”. ix) En los artículos 298 y ss. del P.O.T. de Pasto, se reglamentó el uso del suelo y, por lo tanto, para el ejercicio de cualquier tipo de negocio o actividad se deben consultar dichas disposiciones.

En tal virtud, lo dispuesto en el ordinal Décimo de la sentencia de primera instancia es un hecho superado. x) En cumplimiento de las campañas y estrategias de carácter preventivo relacionadas con las amenazas del Volcán Galeras, ordenadas por la Corte Constitucional mediante sentencia T-269 de 2015, la Dirección para la gestión del Riesgo de Desastres de la Alcaldía Municipal de Pasto certificó que “[…] la Administración Municipal está llevando a cabo la difusión permanente de estrategias de información pública, campañas pedagógicas, en materia de conocimiento, reducción y manejo de desastres, en medios radiales, televisivos e impresos; así como a través del sitio web www.gestiondelriesgopasto.gov.co […], en relación a los diferentes fenómenos naturales y antrópicos que se puedan ocasionar en el Municipio de Pasto”.

Por este motivo, lo ordenado en el numeral Decimoprimero de la sentencia de primera instancia es un hecho superado. xi) Al margen del contenido y la teleología de la sentencia de primera instancia, las ordenes allí dispuestas tienen un impacto fiscal de tal magnitud que distraen la mayor parte de los recursos públicos e imposibilitan el cumplimiento de los programas, planes, compromisos, obras e inversiones establecidas en el Plan de Desarrollo de Pasto 2016- 2019 que fue motivo por el cual los habitantes eligieron al alcalde.

Aseguró que la orden de suspender durante 4 meses la expedición de licencias de construcción entraña la suspensión de las obras de infraestructura de Pasto, sector productivo principal para la generación de empleo. VIII.2. La presidente regional de la Sociedad Colombiana de Arquitectos (S.C.A.) – Regional Nariño, mediante escrito presentado el 24 de abril de 2018[38], interpuso recurso de apelación solicitando que se revoque la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se deniegue el amparo de los derechos colectivos invocados, fundamentalmente porque el P.O.T. de la ciudad de Pasto, a pesar de las fallas que pueda presentar, en su contexto cumple con la defensa de los derechos e intereses colectivos y, por lo mismo, no debe ser modificado ni anulado.

Además advirtió que: i) El denominado “nuevo mapa de riesgo sísmico del Volcán Galeras” no existe porque el mapa que expidió el Servicio Geológico Colombiano fue la actualización del “mapa de amenaza volcánica del Volcán Galeras” que no vincula el aspecto sísmico. En atención a su contenido, el referido mapa de amenaza volcánica expedido en cumplimiento de la sentencia T-269 de 2015, el cual cambió sin justificación la calificación de lahares o el flujo de lodos volcánicos de amenaza media a alta, es un documento inconcluso, inexacto y sin bases científicas que si se adopta en el P.O.T. generaría graves afectaciones sobre predios urbanos ubicados en el centro de Pasto y aquellos circunvecinos al recorrido de la Quebrada Mijitayo y el Río Pasto.

De conformidad con el Decreto 1807 de 19 de septiembre de 2014[39], el mapa de amenaza volcánica es un insumo para identificar las áreas en condición de riesgo, lo cual permite tomar decisiones y definir acciones para mitigar el riesgo. Dicho mapa no es suficiente para definir las edificabilidades y la asignación de la norma urbanística. El Municipio deberá elaborar estudios de mayor complejidad para avanzar hacia la identificación de áreas en condición de riesgo.

El plazo de 4 meses para modificar el P.O.T. de conformidad con la actualización científica del mapa de amenaza volcánica es insuficiente. Además, la orden de suspensión de licencias para la ejecución de proyectos urbanísticos resulta desmedida porque en la práctica detiene todas las actuaciones urbanísticas de Pasto. ii) La orden de adelantar un inventario en la parte urbana de Pasto, tendiente a determinar la afectación del espacio público para efectos de su recuperación, es insuficiente, toda vez que el Municipio debe “definir tanto los elementos de planificación futura con el objeto de disminuir el déficit de espacio público, como las herramientas efectivas para un control urbano verdaderamente efectivo y en la aplicación del reciente código de policía”. iii) Frente a la medida de incluir 22 predios de asociaciones de vivienda dentro del perímetro urbano de Pasto, se sugiere que el Municipio: (i) defina cuáles son las asociaciones que se van a apoyar y se precise su trayectoria, su probidad y su representación frente a sus afiliados;

(ii) estudie la trayectoria de los títulos de propiedad de tales terrenos a fin de que no se favorezcan de manera oportunista de la plusvalía que genera la medida; (iii) verifique las condiciones y características de los terrenos a fin de que sea viable la construcción de viviendas en condiciones de seguridad y con facilidad de suministro de servicios públicos;

(iv) acompañe el proceso de construcción, verificando que se ajuste a los márgenes de costos y calidad previstos; y (v) estudie la posibilidad de realizar transferencias de los terrenos de OPV ubicados por fuera del perímetro urbano con imposibilidad de incorporarlos para efectos de vincular a las familias de tales organizaciones a programas de vivienda de interés social, así como generar un banco de tierras que no se pueden desarrollar. iv) En cuanto a la orden de examinar el respeto por la faja paralela de mínimo 30 metros a cada lado del Río Pasto, se manifestó que: (i) la medida es legal y necesaria;

(ii) la autoridad llamada a delimitar la ronda del río es Corponariño; (iii) frente a algunos asentamientos y procesos constructivos aledaños a la rivera, el Municipio ya ejecutó obras de mitigación del riesgo de desastres; (iv) la medida debe extenderse también a las rondas hídricas de los cuerpos de agua Chapal y Mijitayo; y (v) frente al punto en mención debe aplicarse el artículo 123 del Acuerdo N.° 026 de 13 de octubre de 2009, que establece una franja no menor a 15 metros, toda vez que las disposiciones del Acuerdo N.° 004 de 2015 no pueden aplicarse de manera retroactiva. v) Debe mantenerse el amparo de la ley a los barrios de especial interés paisajístico a los que alude el artículo 248 del Acuerdo N.° 004 de 2015, ante una acción equívoca que pueda derivarse de la misma revocando la sentencia. vi) El Centro Histórico de Pasto y su Plan Especial de Manejo y Protección se encuentran seriamente amenazados por las actuaciones urbanísticas irregulares y los fallos de los jueces que ordenan la demolición de edificaciones con valor patrimonial.

VIII.3. Los ciudadanos Lidia Inés Benavides Mideros y Héctor Eduardo Villota Fajardo, mediante escrito aportado el 24 de abril de 2018[40], interpusieron recurso de apelación solicitando que se modifique el numeral 4. del ordinal Decimosegundo de la sentencia de primera instancia, en el sentido de extender la orden allí dispuesta a “las asociaciones de vivienda señor del gran poder, praderas del norte, villa ruth, santa anita, ciudad dos mil, policarpa salavarrieta y guadalupe”, en tanto que “cumplen con todos y cada uno de los requisitos establecidos cuestión[[41]] que no les impida y les garantice ejecutar sus proyectos hasta que las restantes asociaciones de vivienda puedan cumplir con los requisitos de ley”.

VIII.4. El ciudadano Luis Alfredo López, mediante escrito presentado el 24 de abril de 2018[42], interpuso recurso de apelación solicitando que se revoque el numeral 4. del ordinal Decimosegundo de la sentencia de primera instancia, debido a que sólo 6 de las 22 asociaciones de vivienda reúnen toda la documentación y requerimientos necesarios para ser incluidas en el perímetro urbano de la ciudad de Pasto.

Por tal motivo, consideró adecuado que se reconozca ese derecho solo a las asociaciones que cumplen con los requisitos legales. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA IX.1. La apoderada judicial de la Nación – Departamento Administrativo Nacional de Estadística (D.A.N.E.) – Instituto Geográfico Agustín Codazzi (I.G.A.C.), mediante escrito enviado el 4 de septiembre de 2019[43], además de reiterar los argumentos y la solicitud expresada en el escrito de la contestación de la demanda, alegó a título de conclusión que no hace parte de las competencias de dicha entidad participar en el proceso de formulación y aprobación del P.O.T. de Pasto y, como tal, tampoco se le pueden hacer exigibles las pretensiones de la demanda.

IX.2. La apoderada judicial de la Nación – Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS) – Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales (IDEAM), mediante escrito allegado el 6 de septiembre de 2019[44], presentó alegatos de conclusión solicitando que la sentencia de primera instancia sea confirmada, con base en los mismos fundamentos expuestos en el escrito de la contestación de la demanda.

IX.3. El apoderado judicial de la Nación – Ministerio de Minas y Energía (MinMinas) – Servicio Geológico Colombiano (S.G.C.), mediante escrito aportado el 12 de septiembre de 2019[45], presentó alegatos de conclusión reiterando los fundamentos expuestos en la contestación de la demanda. Además de ello, también resaltó: i) que no se acreditó algún tipo de afectación de un derecho colectivo que ameritara la adopción de las medidas de amparo; ii) que el debate, en lugar de aludir a los intereses de la colectividad, giró en torno a la afectación de los intereses de constructores por cuenta de las restricciones de edificabilidad; iii) que en el marco de sus competencias, el S.G.C. ha apoyado al Municipio de Pasto mediante la entrega de la información que requiere para la ordenación del territorio (Mapa de Amenazas del Volcán Galeras); y iv) al juez de la acción popular no le corresponde la función de co-administrar, sino la de impartir instrucciones al ente territorial para que, en ejercicio de su autonomía, subsane los vicios advertidos en materia de ordenación del territorio[46].

IX.4. El apoderado judicial de la Alcaldía Municipal de Pasto, mediante escrito presentado el 11 de septiembre de 2019[47], aportó alegatos de conclusión reiterando la solicitud manifestada en el escrito del recurso de apelación, así como los fundamentos del mismo relativos a: i) la inexistencia de pruebas que revelaran la vulneración de la moralidad administrativa; ii) la inexistencia de un mapa de riesgos (que excede la jurisdicción del Municipio de Pasto) y la asimilación del mapa de amenaza volcánica como un insumo para la elaboración del primero; iii) por lo anterior, la imposibilidad para realizar un ajuste al P.O.T., sin perjuicio de los términos reducidos; iv) la inexistencia de pruebas relativas a la realidad técnica de los predios afectados por su ubicación dentro de la Zona de Amenaza Volcánica; v) las dificultades económicas que suponen el impacto fiscal de la decisión; y vi) la falta de competencia de la Alcaldía Municipal para ejecutar varias de las ordenes pronunciadas.

IX.5. El apoderado judicial de la Defensoría del Pueblo – Regional Nariño, mediante escrito enviado de forma extemporánea, el 23 de septiembre de 2019[48], envió alegatos de conclusión, solicitando que se confirme la sentencia de primera instancia debido a que es evidente la vulneración de los derechos colectivos amparados por el a quo como consecuencia de la expedición del Acuerdo Municipal N.º 004 de 14 de abril de 2015.

Los demás sujetos procesales guardaron silencio en esta etapa procesal. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Procurador Quinto Delegado ante el Consejo de Estado, mediante escrito aportado el 1.º de octubre de 2019[49], rindió concepto en el cual solicitó que se confirme la sentencia de primera instancia, toda vez que los efectos jurídicos del acto administrativo que contiene el P.O.T. vigente de la ciudad de Pasto genera la vulneración de los derechos colectivos amparados al estar demostrado que se desconocen algunas disposiciones relacionadas con el tema del nuevo mapa de riesgo sísmico del Volcán Galeras, al igual que temas alusivos a la necesidad de una nueva evaluación de la calificación como zona de riesgo en el barrio Villa Lucía y sus aledaños, a la integración y suministro de servicios públicos esenciales a algunas asociaciones de vivienda, entre otros que deben ser objeto de análisis por la Administración. En consecuencia, el reconocimiento y la protección de los derechos colectivos no afectan el plan de gobierno triunfante en las elecciones municipales.

CONSIDERACIONES DE LA SALA XI.1. Competencia De conformidad con lo establecido en el artículo 37 de la Ley 472 de 1998[50], en concordancia con lo preceptuado en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[51] y con el artículo 13 del Acuerdo N.° 080 de 2019[52], la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer en segunda instancia de los recursos de apelación interpuestos en contra de las sentencias proferidas en primera instancia por los Tribunales Administrativos, en el marco de las acciones populares.

XI.2. Las acciones populares y su procedencia La acción popular prevista en el artículo 88 de la Constitución Política y desarrollada por las leyes 472 de 5 de agosto de 1998 y 1437 de 18 de enero de 2011, tiene como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando estos resulten perturbados por un daño contingente; por un peligro o amenaza; o por un agravio o vulneración, atribuibles a la conducta activa u omisiva de cualquiera persona, natural o jurídica, sea esta de derecho público o privado[53].

Tanto la jurisprudencia Constitucional[54], como de esta Corporación[55], ha reiterado que el derecho colectivo es aquel cuyo uso y goce se encuentra a disposición de cualquier persona, sin obedecer, en principio, a algún tipo de condición; es decir que, por oposición al derecho subjetivo, no es posible que el disfrute y, por consiguiente, la titularidad del derecho colectivo recaigan exclusivamente sobre el patrimonio de una sola persona o de un grupo específico de personas.

Así pues, por antonomasia, la titularidad de los derechos colectivos tiene algún nivel de indeterminación. Es por ello que, respondiendo a esa realidad, el artículo 12 de la Ley 472 de 1998 permitió que el mecanismo dispuesto para la protección de derechos colectivos, esto es, la acción popular, sea incoado por “toda persona natural o jurídica”.

La Corte Constitucional se ha pronunciado en distintas ocasiones[56] acerca de la naturaleza de la acción popular, y ha establecido que este mecanismo se caracteriza por: “[…] (i) ser una acción constitucional especial, lo que significa a) que es el mecanismo dispuesto por el constituyente para la protección de un grupo específico de derechos constitucionales, los derechos colectivos, b) que el legislador ordinario no puede suprimir esta vía judicial y c) que le aplican, particularmente, los principios constitucionales;

(ii) por ser pública, en tanto dota a todas las personas, sin necesidad de obrar por intermedio de un apoderado judicial, de un instrumento para poner en movimiento al Estado en su misión de respetar, proteger y garantizar los derechos colectivos frente a las actuaciones de autoridades o de cualquier particular; (iii) por ser de naturaleza preventiva, motivo por el cual, basta que exista la amenaza o riesgo de que se produzca una vulneración para que ésta proceda, pues su objetivo es ‘precaver la lesión de bienes y derechos que comprenden intereses superiores de carácter público y que por lo tanto no pueden esperar hasta la ocurrencia del daño’;

(iv) por ser también de carácter restitutorio, en razón a que tiene como finalidad el restablecimiento del uso y goce de los derechos e intereses colectivos […]”[57]. En relación con el carácter preventivo de las acciones populares, tanto la Corte Constitucional[58] como el Consejo de Estado[59], han establecido que la prosperidad de la acción popular no depende de que exista un daño o perjuicio, pues la posibilidad de que se vulnere un derecho colectivo es razón suficiente para que el juez conceda la acción y adopte las medidas necesarias para evitar que la vulneración se presente.

Según lo ha señalado el Consejo de Estado en forma reiterada[60], los supuestos sustanciales para la procedencia de las acciones populares son: (i) la existencia de una acción u omisión por parte de autoridades públicas o de los particulares, en relación con el cumplimiento de sus deberes legales[61], (ii) la existencia de un daño contingente, peligro, amenaza, o vulneración de derechos o intereses colectivos; y (iii) la relación de causalidad entre la acción u omisión, y la afectación de los derechos e intereses mencionados[62].

XI.3. Planteamiento del problema XI.3.1. Los demandantes le atribuyeron a la Nación – Ministerio del Interior (MinInterior); a la Corporación Autónoma Regional de Nariño (Corponariño); y a la Alcaldía y al Concejo Municipal de Pasto – Nariño, la afectación de los derechos colectivos relacionados con la moralidad administrativa; con la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; y con los derechos de los consumidores y usuarios, en razón de las presuntas afectaciones al patrimonio y a los intereses de los administrados generadas por las irregularidades en el trámite de aprobación del Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Pasto 2015-2027 “Pasto Con Sentido”, adoptado mediante el Acuerdo Municipal N.º 004 de 14 de abril de 2015.

XI.3.2. La Sala de Decisión del Sistema Oral del Tribunal Administrativo de Nariño, mediante sentencia de 20 de febrero de 2018, accedió al amparo de los derechos colectivos invocados, y procedió a proteger el derecho colectivo a la “existencia del equilibrio ecológico y manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales”, debido a que el actual Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Pasto 2015-2027, adoptado mediante Acuerdo Municipal N.° 004 del 14 de abril de 2015, contiene las siguientes irregularidades: i) no se tuvo en consideración la versión actual del Mapa de Amenaza Volcánica del Galeras; ii) no se cuenta con la certeza científica que fundamente la determinación de calificar el suelo donde se ubica el Barrio Villa Lucía como de alto riesgo; iii) es necesario que el suelo en el que se sitúan los predios pertenecientes a 22 asociaciones de vivienda y de otras que se encuentran rodeadas de urbanizaciones autorizadas, se les garantice el acceso a los servicios públicos domiciliarios a fin de que sean integrados dentro del perímetro urbano de la ciudad; y iv) el Río Pasto se encontró en condiciones que generan contaminación y enfermedades.

Así, el Tribunal ordenó la suspensión de los efectos jurídicos del Capítulo II (Gestión del Riesgo) del Acuerdo No. 004 del 14 de abril de 2015, con el fin de que la Administración Municipal de Pasto materialice varias medidas que habrán de ser incluidas en un reajuste excepcional del P.O.T. en relación con los aspectos ya mencionados y con: i) las licencias y autorizaciones para llevar a cabo proyectos, construcciones o desarrollos; ii) las zonas de ronda hídrica del Río Pasto; iii) la recuperación del espacio público; iv) la ubicación de parqueaderos en la zona urbana; v) la reubicación de establecimientos en los que se desarrollen actividades incompatibles con el uso del suelo determinado en el P.O.T.; y vi) la pedagogía en torno a la gestión del riesgo de desastres.

Adicionalmente, el Tribunal les ordenó al MinInterior, a Corponariño, al I.D.E.A.M., al I.G.A.C. y al S.G.C. que prestaran colaboración a la Administración Municipal de Pasto para llevar a cabo el procedimiento de reajuste y actualización del P.O.T. en lo relativo a sus competencias. XI.3.3. Inconformes con la determinación de primera instancia, la Alcaldía Municipal de Pasto, la Sociedad Colombiana de Arquitectos (S.C.A.) – Regional Nariño, los ciudadanos Lidia Inés Benavides Mideros y Héctor Eduardo Villota Fajardo, así como Luis Alfredo López interpusieron sendos recursos de apelación aduciendo, fundamentalmente lo siguiente: La Alcaldía Municipal de Pasto solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia por cuanto que: i) la suspensión de los efectos jurídicos del Capítulo II Gestión del Riesgo del P.O.T. de pasto sin una figura de transición conllevaría a la imposibilidad de desarrollar instrumentos de planificación territorial de segundo nivel y generaría un considerable impacto fiscal; ii) la realización de un reajuste excepcional del P.O.T. es inviable, toda vez que se requiere agotar las etapas de concertación, consulta y adopción; iii) no se demostró la vulneración del derecho colectivo a la moralidad administrativa; iv) no se puede proceder a reajustar el P.O.T. con el nuevo mapa de amenaza volcánica; v) la Administración Municipal carece de competencia para cumplir con varias de las ordenes impuestas (licencias de construcción y rondas hídricas); vi) existen estudios sobre la vulnerabilidad de los asentamientos del Barrio Villa Lucía; y vii) algunas de las órdenes ya se encuentran en ejecución, como las de limpieza del Río Pasto, la ubicación de propiedad privada dentro de zonas de protección, la información sobre licencias urbanísticas, los parqueaderos, el uso del suelo y la pedagogía del riesgo de desastres.

La Sociedad Colombiana de Arquitectos (S.C.A.) también solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia debido a que: i) el nuevo mapa de amenaza volcánica es un documento inconcluso, inexacto, sin bases científicas e insuficiente para definir las edificabilidades; ii) la suspensión de licencias para la ejecución de proyectos urbanísticos detendría todas las actuaciones urbanísticas de Pasto; iii) el Municipio debe disminuir el déficit de espacio público; y iv) frente a la protección de las rondas hídricas debe aplicarse el Acuerdo N.° 026 de 13 de octubre de 2009, y extenderse a otros cuerpos de agua.

En cuanto a la orden de incluir a determinadas asociaciones de vivienda dentro del perímetro urbano de la ciudad de Pasto, de un lado, los ciudadanos Lidia Inés Benavides Mideros y Héctor Eduardo Villota Fajardo solicitaron que se incluyeran a “las asociaciones de vivienda señor del gran poder, praderas del norte, villa ruth, santa anita, ciudad dos mil, policarpa salavarrieta y guadalupe”.

Y de otro lado, el ciudadano Luis Alfredo López consideró que dicha prerrogativa solo se les debe reconocer a aquellas asociaciones de vivienda que reúnan los requerimientos legales establecidos para el efecto. Como puede observarse, las irregularidades del trámite de aprobación del Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Pasto 2015-2027 “Pasto Con Sentido”, planteadas en el escrito de la demanda relativas al componente participativo, a la consulta previa y a las intervenciones de Corponariño y el Concejo Municipal de Pasto, no son objeto de controversia en esta instancia, motivo por el cual serán excluidas del debate.

XI.3.4. Así las cosas, le corresponde a la Sala determinar si ¿existe vulneración de los derechos colectivos invocados, debido a las irregularidades acaecidas en el trámite de aprobación del Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Pasto 2015-2027 “Pasto Con Sentido”, relativas a modificación del mapa de amenaza volcánica de Galeras y a la transformación en la calificación del suelo del Barrio Villa Lucía? Previo a la resolución del caso concreto, la Sala considera necesario hacer referencia a los derechos colectivos a la moralidad administrativa; a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes; y a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente.

XI.4. El derecho colectivo a la moralidad administrativa La Sala Plena del Consejo de Estado, mediante sentencia del 1.° de diciembre de 2015[63], estableció el concepto y los elementos configurativos del derecho colectivo a la moralidad administrativa en los siguientes términos: “[…]. En efecto, sobre el papel del juez al analizar el concepto de moralidad administrativa, es importante que la determinación de su vulneración, o no, no dependa de la concepción subjetiva de quien deba decidir, sino que debe estar relacionada con la intención o propósito que influye el acto frente a la finalidad de la ley.

En esa dirección y para la comprensión del motivo del actuar del funcionario, sirven como parámetros la desviación de poder; el favorecimiento de intereses particulares alejados de los principios que fundamentan la función administrativa; la inobservancia grosera, arbitraria y alejada de todo sustento legal; la conducta antijurídica o dolosa, en el entendido de que el servidor tiene la intención manifiesta y deliberada de vulnerar el mandato legal que rige su función. Se trata entonces de una concepción finalista de la función administrativa, siempre reglada y de la que siempre se espera esté al servicio del interés general y para el cumplimiento de los fines del Estado.

Tales temas son: 2.1. La moralidad administrativa está ligada al ejercicio de la función administrativa, la cual debe cumplirse conforme al ordenamiento jurídico y de acuerdo con las finalidades propias de la función pública, está determinada por la satisfacción del interés general. Ese interés general puede tener por derrotero lo que la Constitución Política enseña como fines esenciales del Estado, es decir, cuando quien cumple una función administrativa no tiene por finalidad servir a la comunidad o promover la prosperidad general o asegurar la convivencia pacífica y la vigencia del orden justo, sino que su actuar está dirigido por intereses privados y particulares y guiado por conductas inapropiadas, antijurídicas, corruptas o deshonestas, se puede señalar tal comportamiento como transgresor del derecho colectivo a la moralidad pública.

Y es colectivo, porque en un Estado Social de Derecho administración y administrados, es decir, la comunidad en general tiene derecho a que los servidores que cumplen la función administrativa realmente lo hagan guiados por el principio de moralidad, que se repite, es conforme al ordenamiento jurídico y a las finalidades propias del cumplimiento de las funciones públicas, con total honestidad y transparencia. Así las cosas, el bien jurídico tutelado por la acción popular es la moralidad administrativa o, lo que es lo mismo, la lealtad del funcionario con los fines de la función administrativa mediante el actuar recto y honesto en el desarrollo de sus actuaciones. 2.2.

Constituyen elementos esenciales para la configuración de la moralidad administrativa, desde el punto de vista de derecho colectivo amparable a través de la acción popular: 2.2.1. Elemento objetivo: Quebrantamiento del ordenamiento jurídico. Este elemento puede darse en dos manifestaciones: (i) Conexidad con el principio de legalidad y (ii) violación de los principios generales del derecho.

(i) El primero corresponde a la violación del contenido de una norma jurídica por la acción (acto o contrato) u omisión de una entidad estatal o de un particular en ejercicio de una función pública. El acatamiento del servidor público o del particular que ejerce una función pública a la ley caracteriza el recto ejercicio de la función pública.

Esta conexión “moralidad - legalidad” no ha tenido divergencia jurisprudencial al interior del Consejo de Estado. Pero también ha sido uniforme la jurisprudencia en señalar que no toda ilegalidad constituye vulneración a la moralidad administrativa; que el incumplimiento per se no implica la violación al derecho colectivo: en palabras de la misma Corporación “no se puede colectivizar toda transgresión a la ley”.

Esto quiere decir, que si bien el principio de legalidad es un elemento fundante de la moralidad administrativa y, por ende, un campo donde se materializa en primer término la violación del derecho colectivo, éste no es el único, pues debe concurrir un elemento subjetivo para que se configure tal transgresión. […]. (ii) Pero también forman parte del ordenamiento jurídico Colombiano aquellos principios generales del derecho consagrados en la Constitución y la ley, como los concretos de una materia.

En este contexto y para efectos del derecho colectivo, la acción u omisión reputada de inmoral en el ejercicio de una función administrativa debe transgredir un principio del derecho, ya sea de carácter general o que se aplique a un tema determinado, de manera que éste se convierte, al lado de la regla, en otro criterio de control para la protección de la moralidad administrativa. […]. 2.2.2.

Elemento subjetivo No se puede considerar vulnerado el derecho colectivo a la moralidad pública sin hacer el juicio de moralidad de la actuación del funcionario para establecer si incurrió en conductas amañadas, corruptas o arbitrarias y alejadas de los fines de la correcta función pública. Aquí es donde se concreta el segundo elemento. Consiste en que esa acción u omisión del funcionario en el desempeño de las funciones administrativas debe acusarse de ser inmoral; debe evidenciarse que el propósito particular del servidor se apartó del cumplimiento del interés general, en aras de su propio favorecimiento o del de un tercero. Este presupuesto está representado en factores de carácter subjetivo opuestos a los fines y principios de la administración, traducidos en comportamientos deshonestos, corruptos, o cualquier denominación que se les dé; en todo caso, conductas alejadas del interés general y de los principios de una recta administración de la cosa pública, en provecho particular. 2.2.3.

Imputación y carga probatoria Ya se vio cómo para disponer la protección del derecho colectivo pretendido por el juez popular deben tener presencia tanto el elemento objetivo como el elemento subjetivo y su debida correlación. Para ello se requiere de una carga argumentativa por el actor popular en la que se efectúe una imputación directa, seria y real de la violación del ordenamiento jurídico y de la realización de las conductas atentatorias de la moralidad administrativa. […]”.

XI.5. El derecho colectivo a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes El artículo 2° de la Constitución Política de Colombia señala que son fines esenciales del Estado, entre otros, “[…] servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; […], mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. […]”.

Igualmente, se estableció que “[…] [l]as autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares”. [Subraya la Sala]. Asimismo, al realizar un ejercicio interpretativo del artículo 82 de la Constitución, se observa que el espacio público, como elemento estructurador del territorio[64], está destinado a ser disfrutado por la colectividad y por esa razón es que las autoridades están obligadas a velar por su integridad.

De igual forma, la acción urbanística deberá ser desarrollada dentro del marco jurídico del uso del suelo[[65]] y del espacio aéreo urbano, el cual, a su vez, debe estar orientado hacia la materialización de los intereses generales. Adicionalmente, el artículo 311 de la Constitución, preceptúa que “[a]l municipio como entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado le corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes”. [Subraya la Sala].

Un entendimiento sistemático de las disposiciones superiores indicadas, entre otras[66], permite destacar que el ejercicio del deber constitucional de programar, coordinar y ordenar el desarrollo armónico, coherente e integrado del territorio, en el marco de la función administrativa[67], constituye una herramienta para garantizar la eficacia de postulados constitucionales, tales como la propiedad privada, la productividad y la competitividad, el trabajo, la convivencia pacífica, el goce a un ambiente sano, la participación, la igualdad material, la intimidad, la dignidad y la paz, así como para promover, en el marco de un orden justo, el respeto de los derechos y las libertades ajenas sin abusar de las propias.

Justamente en razón a lo anterior fue que la Ley 472 de 5 de agosto de 1998 reconoció como derechos e intereses colectivos los relacionados con “[…] [l]a realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes”.

Una lectura literal del derecho colectivo bajo examen podría sugerir que se limita a imponer un conjunto de restricciones y requerimientos en torno a la actividad constructiva. Sin embargo, nótese cómo la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante sentencia de 21 de febrero de 2007 (C.P: Alier Eduardo Hernández Enríquez)[68], a partir del concepto de urbanismo, le confiere a este derecho y a otros derechos e intereses relacionados, un contenido con una dimensión que resulta acorde con el valor constitucional de la primacía del interés general de los asociados.

Veamos: “Por urbanismo debe entenderse, según el diccionario de la real academia de la lengua española, lo siguiente: El conjunto de conocimientos relativos a la creación, desarrollo, reforma y progreso de las poblaciones según conviene a las necesidades de la vida humana. Por consiguiente, el núcleo esencial del derecho colectivo comprende los siguientes aspectos: Respeto y acatamiento del principio de función social y ecológica de la propiedad (inciso segundo artículo 58 C.P.).

Protección del espacio público procurando adelantar cualquier tipo de construcción o edificación con respeto por el espacio público, el patrimonio público, y la calidad de vida de los demás habitantes. Respetar los derechos ajenos y no abusar del derecho propio (art. 95 numeral 1 C.P.). Atender los procesos de cambio en el uso del suelo, en aras del interés común, procurando su utilización racional en armonía con la función social de la propiedad a la cual le es inherente una función ecológica, buscando el desarrollo sostenible (art. 3º ley 388 de 1997).

El acatamiento a la ley orgánica de ordenamiento territorial – aún no expedida por el Congreso de la República - y los planes de ordenamiento territorial que expidan las diferentes entidades territoriales del país (art. 288 C.P.). Planes de ordenamiento territorial que sirven de guía y mapa para que el desarrollo urbano se haga de manera ordenada, coherente, de tal manera que prevalezca el interés general sobre el particular, y se garantice la aplicación de las disposiciones político – administrativas – de organización física- contenidas en los mismos (art. 5º ley 388 de 1997).

Cumplimiento de los preceptos normativos sobre usos del suelo; alturas máximas de construcción; cupos mínimos de parqueo; especificaciones técnicas y de seguridad; cesiones obligatorias al distrito; necesidad de obtener licencias de urbanismo y construcción; existencia de conexiones para los servicios públicos domiciliarios, entre otros. Entonces, para la Sala es claro que el derecho señalado en el literal m) del artículo 4º de la ley 472 de 1998, corresponde a la obligación que le impone el legislador a las autoridades públicas y particulares, en general, de acatar plenamente los preceptos jurídicos que rigen la materia urbanística es decir la forma como progresa y se desarrolla una determinada población, en términos de progreso físico y material, asentada en una determinada entidad territorial – bien sea en sus zonas urbanas o rurales- con miras a satisfacer plenamente las necesidades de la población”. [Resalta la Sala].

Con una visión teleológica o finalística del orden jurídico establecido, el Consejo de Estado aclara que el derecho colectivo en mención realmente refiere a la actividad urbanística, integrando dentro de la extensión de este concepto la planificación, la organización, la ordenación, la distribución y el desarrollo de los espacios de una ciudad bajo un eje gravitacional, el beneficio y la convivencia pacífica de los administrados.

Es más, sin duda alguna el entendimiento del territorio como un recurso natural que constituye el sustento (concepto aplicado en todas sus acepciones) de la vida, permite advertir que resulta necesario que el ser humano –individual y colectivamente considerado- atienda a la responsabilidad de organizar y/o adecuar su proyecto de vida, esto es, la satisfacción de sus necesidades e intereses, en consideración a las particularidades propias y a la riqueza natural del suelo del que pretende beneficiarse, así como de la supervivencia y conservación los seres vivos y los recursos naturales que allí se encuentran, en pro de un desarrollo sostenible.

En últimas no se está hablando de algo distinto del deber jurídico de las personas de ejercer sus derechos y libertades con responsabilidad, sin abuso y con respeto hacia los derechos y libertades ajenas o frente a los bienes jurídicos respecto de los cuales las mismas personas han pactado que son dignos de protección. En síntesis, cuando se habla del derecho colectivo a la ejecución de desarrollos urbanos en observancia de las disposiciones jurídicas, la Sala precisa dos conclusiones.

La primera es aquella según la cual tal derecho alude directamente a la actividad o acción urbanística, la cual se erige como un instrumento de ordenación del territorio en manos del Estado dirigido a realizar los valores constitucionales. Y la segunda, alude a que tal derecho se estructura a partir de tres elementos: el primero, la planificación del diario vivir humano en relación con el suelo –incluidas las actividades constructivas-; el segundo involucra el objetivo de mejorar la calidad de vida de las personas con ocasión de la referida planificación; pero, en tercer término, tanto el instrumento como el fin deben operar en el marco del orden jurídico establecido.

XI.6. El derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente Acerca del contenido y alcance de este derecho, la Sección Primera del Consejo de Estado[69], en sentencia de 26 de marzo de 2015, precisó lo siguiente: “[…]. Proclamado por el literal l) del artículo 4º de la ley 472 de 1998, este derecho, orientado a precaver desastres y calamidades de origen natural o humano, busca garantizar por vía de la reacción -ex ante- de las autoridades la efectividad de los derechos y bienes jurídicos reconocidos por la Constitución a las comunidades y a las personas y la conservación de las condiciones normales de vida en un territorio.

Por esto demanda de los entes públicos competentes la adopción de las medidas, programas y proyectos que resulten necesarios y adecuados para solucionar de manera efectiva y con criterio de anticipación (y no solo de reacción posterior a los desastres, como es habitual en las actuaciones de policía administrativa) los problemas que aquejan a la comunidad y que amenazan su bienestar, integridad o tranquilidad y que resultan previsibles y controlables bien por la simple observación de la realidad, bien por medio de la utilización de las ayudas técnicas de las que hoy dispone la Administración Pública.

De ahí que esta Sección haya destacado el carácter preventivo de este derecho haciendo énfasis en su vocación de “evitar la consumación de los distintos tipos de riesgo que asedian al hombre en la actualidad”[70], ya no solo naturales (v. gr. fuego, deslizamientos de tierra, inundaciones, sequías, tormentas, epidemias, etc.), sino también –cada vez más– de origen antropocéntrico (v.gr., contaminación del ambiente, intoxicaciones o afectaciones a la salud, destrucción o afectación de la propiedad privada o pública por accidentes, productos, actividades o instalaciones).

Pese al talante preventivo de este derecho colectivo, nada obsta para que su amparo pueda presentarse también ante situaciones que ya no solo constituyen riesgos sino vulneraciones concretas de los derechos e intereses reconocidos por la Constitución y la ley a la comunidad y a las personas que la conforman, y que, por ende, ameritan la intervención del Juez Constitucional.

En últimas, tanto la prevención como la protección, corrección y restitución de estos derechos frente a situaciones que los afectan constituyen objetivos propios de las acciones populares; a las que, como se mencionó líneas arriba, es inherente una dimensión preventiva, protectora, reparadora y restitutoria de los derechos que amparan (artículo 2 de la Ley 472 de 1998).

De acuerdo con lo señalado por la jurisprudencia de esta Corporación, el derecho a la seguridad pública ha sido definido como “parte del concepto de orden público (…) concretado en las obligaciones que tiene el Estado de garantizar condiciones mínimas que permitan el desarrollo de la vida en comunidad (…) Su contenido general, implica, de acuerdo con la jurisprudencia citada, en el caso de la seguridad, la prevención de los delitos, las contravenciones, los accidentes naturales y las calamidades humanas”[71].

Supone, entonces, una Administración Pública activa, técnica y comprometida con la asunción permanente de sus responsabilidades y con el monitoreo constante de aquellos ámbitos de la vida diaria que están bajo su cargo, como presupuesto de la actuación anticipada o preventiva (y también reactiva) que instaura como estándar de sus actuaciones.

No se puede olvidar que es misión de las autoridades realizar las acciones y adoptar las medidas que resulten indispensables para garantizar la vida e integridad de los residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y, en general, el conjunto de derechos de los que son titulares; para lo cual es esencial su compromiso con la prevención de situaciones de amenaza o vulneración de esos derechos, en especial cuando ellas son susceptibles de ser anticipadas mediante la fiscalización permanente de la realidad y la adopción oportuna de las medidas pertinentes para asegurar la efectividad de los derechos, bienes e intereses de la comunidad y de sus miembros.

Todo ello, lógicamente, en un marco de razonabilidad y de proporcionalidad, pues mal puede suponer la imposición a la Administración de obligaciones imposibles de cumplir por razones técnicas, jurídicas, económicas o sociales”. [Resalta la Sala]. SOLUCIÓN DEL CASO CONCRETO De conformidad con lo indicado en el planteamiento del problema jurídico (apartado XI.3.), la Sala procederá a resolver si existe vulneración de los derechos colectivos invocados, debido a las irregularidades acaecidas en el trámite de aprobación del Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Pasto 2015-2027 “Pasto Con Sentido”, relativas a modificación del mapa de amenaza volcánica de Galeras y a la transformación en la calificación del suelo del Barrio Villa Lucía. XII.1.

De la modificación del mapa de amenaza volcánica de Galeras La Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, mediante sentencia T- 269 de 12 de mayo de 2015, resolvió 4 acciones de tutela presentadas por distintos habitantes de los municipios de Nariño, la Florida y Pasto -Nariño-, con miras a obtener el amparo de sus derechos fundamentales de petición, a la vida, a una vivienda digna, al mínimo vital, a la confianza legítima y a la igualdad, los cuales consideraron vulnerados por cuenta de la negativa de las autoridades competentes de hacerlos beneficiarios de la política pública denominada el “Proceso Galeras” prevista en los decretos 4106[72] y 4046[73] de 2005 y 3905 de 2008[74], y que estaba orientada a adquirir los inmuebles de los que eran propietarios a fin de que fueran reubicados en áreas seguras por fuera de la Zona de Amenaza Volcánica Alta -ZAVA- del Volcán Galeras.

En efecto, el artículo 92 de la Ley 1523 de 24 de abril de 2012[75] dejó sin efectos la mencionada política pública, al disponer la eliminación de la declaratoria de existencia de la situación de desastre en los municipios de Pasto, Nariño y La Florida, establecida en el Decreto 4146 de 2005, motivo por el cual los accionantes se vieron obligados a permanecer en la referida ZAVA del Volcán Galeras.

En dicha oportunidad la Corte precisó que: “Dicha función pública [del municipio de promover el ordenamiento de su territorio y de prevención de desastres en asentamientos de alto riesgo] se ejerce mediante la acción urbanística relacionada con la planificación y la intervención en los usos del suelo. Esto incluye, entre otros aspectos: (i) determinar las zonas que presenten riesgos para la localización de asentamientos humanos, por amenazas naturales, o que de otra forma presenten condiciones insalubres para la vivienda;

(ii) expropiar los terrenos y las mejoras cuya adquisición se declare como de utilidad pública o interés social; y (iii) localizar las áreas críticas de recuperación y control para la prevención de desastres, así como aquellas con fines de conservación y recuperación paisajística (art. 8, núm. 5, 10 y 11.). De hecho, en la elaboración y adopción de sus planes de ordenamiento territorial (POT) una de las determinantes que los municipios y distritos deberán tener en cuenta, alude a la conservación y protección del medio ambiente, los recursos naturales la prevención de amenazas y riesgos naturales, así: “d) Las políticas, directrices y regulaciones sobre prevención de amenazas y riesgos naturales, el señalamiento y localización de las áreas de riesgo para asentamientos humanos, así como las estrategias de manejo de zonas expuestas a amenazas y riesgos naturales” (art. 10-d) [de la Ley 388 de 1997].

En específico, el componente urbano del plan de ordenamiento territorial tendrá que contemplar, por los menos, los mecanismos para la reubicación de los asentamientos humanos localizados en zonas de alto riesgo para la salud e integridad de sus habitantes, incluyendo la estrategia para evitar su nueva ocupación[64], sea mediante enajenación voluntaria o a través de la expropiación por utilidad pública[65]. […]. 4.3.

En consonancia con el marco constitucional y legal expuesto, esta Corporación ha referido que la administración municipal vulnera el derecho a una vivienda digna “cuando no adopta las medidas adecuadas y necesarias para culminar oportunamente un proceso de reubicación de familias que se encuentran viviendo en condiciones de precariedad tal que pueden perder sus viviendas, bien sea por causas físicas o jurídicas”[66]. […]. 6.2.

El marco normativo de protección a las poblaciones ubicadas en zonas de alto riesgo conserva esta orientación general de preponderancia y autonomía del gobierno local, al tiempo que una competencia residual del nivel nacional ante la imposibilidad de ejecución del primero. En efecto, la Ley 388 de 1997 sitúa en los municipios la función pública del ordenamiento de su territorio, lo que incluye: (i) determinar las zonas no urbanizables que presenten riesgos para la localización de asentamientos humanos, por amenazas naturales, o que de otra forma presenten condiciones insalubres para la vivienda y (ii) formular y ejecutar las políticas y directrices sobre prevención de amenazas y riesgos naturales;

(iii) así como los mecanismos para la reubicación de los poblados confinados en áreas de alto riesgo para la salud e integridad de sus habitantes, incluyendo la estrategia para evitar su nueva ocupación[88].”. [Resalta la Sala]. En atención a lo anterior, la Corte Constitucional consideró necesario inaplicar por inconstitucional el artículo 92 de la Ley 1523 de 2012, toda vez que la declaratoria de “retorno a la normalidad” de la situación desastre de los municipios de Pasto, Nariño y La Florida contemplada en dicha disposición, no contaba con los estudios técnicos que permitieran diagnosticar la superación de la amenaza y riesgo por la actividad volcánica del Galeras, lo cual comprometía gravemente los derechos a la vida, a la vivienda digna en su componente de habitabilidad, así como a la igualdad y a la protección especial debida a quienes se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta.

Además, tampoco se advirtió la existencia de otra vía alternativa igualmente eficaz para conjurar el grave riesgo que se cernía sobre los moradores vecinos al volcán Galeras. Por el contrario, el Decreto 4106 de 2005, por el cual se decretó una situación de desastre en los municipios de Pasto, Nariño y La Florida, expuso las motivaciones fácticas y técnicas que impulsaron al Presidente de la República a advertir la gravedad del contexto para los habitantes de las zonas de influencia del volcán Galeras.

Fue así como se gestó la política pública denominada “Proceso Galeras” orientada a garantizar que el área de influencia del Volcán no volviese a ser habitada, mediante la adquisición de predios ubicadas en zonas de alto riesgo volcánico y la reubicación de sus moradores. Sin embargo, el Plan de Reasentamiento que se venía adelantando en la región quedó desprovisto de fundamento jurídico con ocasión de los efectos jurídicos del artículo 92 de la Ley 1523 de 2012.

Las motivaciones fácticas y técnicas de la política pública “Proceso Galeras”, se concretaron en la tercera revisión del mapa de amenaza volcánica de Galeras emitida en 1997 por el Ingeominas. Allí se representaba de manera espacial el análisis probabilístico de los fenómenos eruptivos geológicos más grandes que ha producido el Galeras en su edad establecida en cerca de 4500 años, y se establecieron tres zonas de peligrosidad de mayor a menor severidad: alta, media y baja, en consideración a los fenómenos que el volcán había producido en su existencia. La Corte indicó que, para poder dimensionar el potencial de afectación de un volcán como el Galeras había que tener en cuenta los fenómenos que representan mayor peligrosidad, como los flujos y oleadas piroclásticas y los flujos de lodo secundarios, ambos los cuales tendrían lugar en las zonas de amenaza volcánica alta y media.

Además, el Servicio Geológico Colombiano concluyó que, a 2015, la amenaza continúa siendo grave y permanente para la zona de influencia del Volcán, sumado a la necesidad de actualizar el sistema de información para que resulte ser funcional, completo y vigente. Por todo lo anterior, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional decidió revocar las 4 sentencias de acción de tutela y conceder la protección de los derechos fundamentales a la vida y a la vivienda digna.

Igualmente, decidió inaplicar por inconstitucional el artículo 92 de la Ley 1523 de 2012 para el caso específico del Volcán Galeras, revivir la declaratoria de desastre sobre la zona de influencia del Volcán y habilitar los mecanismos jurídicos especiales de atención, coordinación y asignación presupuestaria que contempla dicha Ley. Como órdenes a corto plazo, dispuso, de un lado, ordenar a los alcaldes de Pasto, Nariño y La Florida que dispusieran de lo conducente para suspender inmediatamente las solicitudes de licencias de construcción en la zona de influencia alta del volcán Galeras, de acuerdo con el mapa de amenazas de 1997, mientras se concreta el nuevo Plan de Gestión del Riesgo en la zona; al igual que desarrollaran una campaña de concientización y educación comunitaria relacionada con la gestión del riesgo, autoconservación e implementación de los respectivos planes de evacuación ante un evento volcánico, con el respectivo apoyo de la UNGRD en lo que sea necesario.

De otro lado, se ordenó la suspensión del programa de compra institucional de inmuebles en el área de influencia del volcán que hayan sido decretados vía tutela, acción popular o por decisiones administrativas, hasta tanto se profiera el nuevo Plan de Gestión del Riesgo, toda vez que ello exige un análisis técnico, detallado y global de la zona, de los principales polígonos en riesgo y de las condiciones socio-económicas de sus habitantes.

Como órdenes a mediano plazo, dispuso las siguientes órdenes: i) Al Servicio Geológico Colombiano que elaborara un detallado estudio técnico por medio del cual se evaluaran los niveles de riesgo, condiciones de vulnerabilidad y elementos expuestos que en ese tiempo se encontraban en la zona de influencia del Galeras con el objeto de presentar un mapa actualizado de amenaza volcánica del mismo. ii) A la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, en conjunto con las autoridades departamentales y municipales responsables dentro del marco de sus competencias, elaboraran un Plan integral de Gestión del Riesgo del Volcán Galeras, dentro de los dos (2) meses siguientes a la publicación del referido informe técnico del Servicio Geológico Colombiano, dentro de un escenario jurídico de desastre, con los insumos provenientes de los comités nacionales de gestión del riesgo y de los consejos territoriales correspondientes, así como con la participación ciudadana, con el objetivo fundamental de lograr el reasentamiento definitivo de las familias y diferentes grupos humanos situados en la zona de influencia del Volcán Galeras, y proteger su vidas y bienes.

Dicho plan debería fijar las autoridades responsables, la apropiación presupuestal suficiente, criterios de priorización y no podría tener una vigencia de ejecución mayor a un año para su cumplimiento. iii) Al Presidente de la República, previa recomendación del Consejo Nacional y análisis de cumplimiento del Plan descrito en el numeral anterior, valorara al cabo de los doce (12) meses siguientes a la promulgación del nuevo Plan Galeras, si la situación de desastre habría cesado y si sería prudente retornar a la normalidad.

Sin embargo, podría disponer en el mismo decreto que continuaran aplicándose, total o parcialmente, las normas especiales habilitadas para la situación de desastre, durante la ejecución de las tareas de rehabilitación y reconstrucción, de conformidad con el artículo 64 de la Ley 1523 de 2012. y iv) A los alcaldes de Pasto, Nariño y La Florida que dispusieran de lo conducente para que sus municipios ajustaran su Plan de Ordenamiento Territorial (POT) con las políticas, directrices y regulaciones sobre prevención de amenazas y riesgos naturales, el señalamiento y localización de las áreas de riesgo para asentamientos humanos, así como las estrategias de manejo de zonas expuestas a amenazas y riesgos naturales.

XII.1.1. Nótese cómo en la sentencia T-269 de 2015, la Corte Constitucional deja claro cómo la función pública de ordenación del territorio, ejercida mediante la acción urbanística e instrumentalizada en los planes de ordenamiento territorial (P.O.T.), siempre comprende la determinación de zonas no urbanizables por riesgos de desastres y respecto de las cuales se deben formular y ejecutar políticas, directrices y acciones de control y prevención de desastres, así como mecanismos de reubicación de asentamientos en zonas de alto riesgo para la vida e integridad de los administrados, y estrategias para evitar su nueva ocupación. En efecto, como primer grupo de determinantes que los municipios y distritos deben tener en cuenta en la elaboración y adopción de los P.O.T. se encuentran “las relacionadas con la conservación y protección del medio ambiente, los recursos naturales y la prevención de amenazas y riesgos naturales”, específicamente para el caso concreto, “las políticas, directrices y regulaciones sobre prevención de amenazas y riesgos naturales, el señalamiento y localización de las áreas de riesgo para asentamientos humanos, así como las estrategias de manejo de zonas expuestas a amenazas y riesgos naturales”[76].

Este deber tiene por objeto “[…] asegurar la sostenibilidad, la seguridad territorial, los derechos e intereses colectivos, mejorar la calidad de vida de las poblaciones y las comunidades en riesgo […]”[77]. Así, “[l]os residentes en Colombia deben ser protegidos por las autoridades en su vida e integridad física y mental, en sus bienes y en sus derechos colectivos a la seguridad, la tranquilidad y la salubridad públicas y a gozar de un ambiente sano, frente a posibles desastres o fenómenos peligrosos que amenacen o infieran daño a los valores enunciados”[78].

XII.1.2. El documento “Fortalecimiento de la Gestión del Riesgo de Desastres en la Zona de Amenaza Volcánica Alta – ZAVA del Volcán Galeras”, emitido el 12 de abril de 2019 por la Presidencia de la República y la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres -U.N.G.R.D.-[79], al identificar y describir el problema y su magnitud señala: “Existe una dificultad frente al financiamiento de los programas y proyectos a ser implementados en la Zona de Amenaza Volcánica Alta – Volcán Galeras, para la ejecución de las políticas de Gestión del Riesgo de Desastres, por parte de las autoridades locales y regionales.

Lo anterior dadas las altas restricciones de presupuesto y la inflexibilidad del gasto, por lo que los recursos con los que disponen los municipios se destinan a gasto social asociado a salud, educación, seguridad alimentaria, entre otras, sin priorizar recursos para la gestión del riesgo de desastres. […]. Tanto los flujos como las oleadas ocasionados por la erupción volcánica son fenómenos mortales para los seres vivos, pues la probabilidad de sobrevivir es nula.

La muerte de personas y animales es ocasionada por quemadura, por inhalación de ceniza caliente y gases, y por el impacto directo de los bloques contenidos en estas corrientes. También pueden enterrar, cubrir, incinerar y dañar el área expuesta, la infraestructura, obstruir los cauces y las vías, rellenar depresiones topográficas o alcanzar altos topográficos cuando la concentración de gases es más alta.

Actualmente el volcán Galeras representa un riesgo para la población aledaña, y teniendo en cuenta lo anteriormente expuesto, es que este se cataloga como un riesgo no mitigable donde la única opción es adelantar el reasentamiento poblacional”. El mismo documento, al establecer la población afectada y objetivo, precisa que 5.544 personas habitan la Zona de Amenaza Volcánica Alta y borde del Volcán Galeras, de las cuales 4.031 se ubican en el Municipio de Pasto, incluyendo la parcialidad indígena de Genoy.

En lo referente a los antecedentes de carácter técnico que se describen en el documento, la Sala destaca los siguientes aspectos: “[…]. La amenaza volcánica se define como el peligro latente de que un evento de origen volcánico se presente con una severidad suficiente para causar pérdida de vidas, lesiones u otros impactos en la salud, así como también daños y pérdidas en los bienes, la infraestructura, los medios de sustento, la prestación de servicios y los recursos ambientales.

Respecto del Volcán Galeras el Servicio Geológico Colombiano – SGC mediante oficio No. 2016ER423 del 21 de enero de 2016, presentó a la UNGRD, la actualización del Mapa de Amenaza Volcánica del Volcán Galeras, en cumplimiento de la Sentencia de la Corte Constitucional T–269 de 2015. La actualización del mapa de amenaza se fundamenta en la evaluación de la amenaza Volcánica que arrojó la revisión de la información geológica disponible, histórica y de la actividad volcánica desde 1988 al presente, siendo la información de la actividad eruptiva posterior a 1997, la que aporta datos adicionales a esta nueva evaluación de la amenaza.

El SGC definió los parámetros usados en la simulación de los fenómenos volcánicos teniendo en cuenta la metodología que emplea desde el 2012. En este mapa se considera como foco principal de erupción el cráter del Volcán Galeras, y puntos de emisión de lavas fisurales en el flanco oriental del CVG, como se ha presentado en la historia geológica de este volcán. El mapa debe actualizarse en caso de que se presenten nuevos focos fuera de estas zonas, o fenómenos eruptivos no registrados en el tiempo considerado en la evaluación de la amenaza.

Es importante resaltar que el SGC informa que los límites de la zona de amenaza volcánica son transicionales, que no representan límites absolutos, y por esta razón se trazan con líneas punteadas. La delimitación de las zonas de amenaza es el resultado de la integración de las posibles trayectorias de los fenómenos volcánicos con posibilidad de ocurrencia en el volcán, obtenidas a partir de la caracterización de los depósitos según estudios geológicos anteriores, y la simulación computacional de los fenómenos volcánicos que los produjeron.

Las herramientas de simulación utilizadas fueron: Tephra2 (Bonnadona et al, 2005) para caídas piroclásticas, LavaPL (Connor et al, 2012) para flujos de lava, LaharZ (Iverson et al, 1998; Schilling, 2014) para lahares, Eject! (Mastin, 2001) para proyectiles balísticos y Flow3D (Kover, 1995 y Sheridan y Kover, 1995) para corrientes de densidad piroclástica, que fue empleado en la versión del mapa de amenaza de 1997.

Mapa de Amenaza Volcánica del Volcán Galeras 2016 Dando cumplimiento a lo señalado en la sentencia T-269 de 2015, el Servicio Geológico Colombiano procedió a la actualización del mapa de amenaza volcánica del Volcán Galeras, en el cual se identificaron las siguientes zonas de amenaza: […]. - Zona de Amenaza Alta: a. Zona de Amenaza Alta 1: representada en color rojo oscuro en el mapa, corresponde a la zona que sería potencialmente afectada por uno o varios de los siguientes fenómenos: flujos piroclásticos[[80]], flujos y domos de lava[[81]], lahares[[82]] y caída de piroclastos[[83]], así como también gases volcánicos[[84]], onda de choque[[85]] y sismos volcánicos[[86]]. b. La mayoría de estos fenómenos alcanzaría las partes altas del volcán y los cauces de los ríos que nacen en el mismo o en las laderas del CVG, como son los valles de los ríos Azufral, Chacaguaico, Barranco y las quebradas Pailón, La Chorrera, Huilque, Maragato, Chorrillo, Genoy – Guaico, Agua Agria, El Vergel, Los Saltos, San Francisco, Mijitayo y Midoro.

Mientras que la caída de piroclastos emitidos balísticamente (bloques y bombas), con tamaños hasta el orden métrico, podrían afectar la parte alta del volcán en un radio aproximado de 2 km con respecto al cráter. c. Zona de Amenaza Alta 2: representada polígonos rojos con achurado de líneas verdes en el mapa, que corresponde a las áreas que serían afectadas por lahares (flujos de lodo) para un volumen de 3 millones de m3.

Las zonas afectadas por lahares se describen a continuación: […]. • En el sector oriental (E) y suroriental (SE), los lahares podrían desplazarse desde río Mijitayo y la quebrada Midoro hasta arribar al casco urbano de San Juan de Pasto, donde debido al desarrollo urbanístico, es necesario realizar estudios más detallados sobre el comportamiento de los lahares y el grado de afectación que conllevaría, utilizando herramientas de simulación computacional que contemplen 8 parámetros físicos para identificar la dinámica del fenómeno en zonas urbanas. d. Zona de Amenaza Alta 3: representada en un polígono con achurado de líneas rojas en el mapa, corresponde a la zona que sería afectada potencialmente por caída de piroclastos transportados eólicamente (ceniza y lapilli), que podrían alcanzar hasta 11 km en la dirección predominante de los vientos, al occidente noroccidente (WNW) del volcán, con acumulaciones mayores a 10 cm, afectando algunas zonas rurales de los municipios de San Juan de Pasto, Nariño, La Florida, Sandoná, Consacá y Tangua. - Zona de Amenaza Volcánica Media Está representada por un polígono con achurado de líneas naranjas, corresponde a la zona afectada principalmente por caída de piroclastos, con espesores de depósito entre 10 cm y 1 cm para ceniza y lapilli, para una altura de columna de 12 km y teniendo en cuenta la información sobre la actividad eruptiva de los últimos 500 años, con una distribución que sigue la tendencia predominante de los vientos en el área con dirección occidente- noroccidente (WNW).

Esta distribución abarca las cabeceras y áreas rurales de los municipios de Nariño, La Florida, Sandoná, Consacá, Guaitarilla, Providencia, Ancuya, Linares, Samaniego y Santacruz.; y zonas rurales de los municipios de San Juan de Pasto, Tangua, Yacuanquer, y Túquerres. También se puede presentar caída de proyectiles balísticos de tamaño centimétrico que afectarían hasta un radio aproximado de 5 km alrededor del cráter, ondas de choque, gases y sismos volcánicos. - Zona de Amenaza Volcánica Baja Representada por un polígono con achurado de líneas amarillas, corresponde a la zona de caída de piroclastos de ceniza, con espesores de depósito entre 1 cm y 0.5 mm para una altura de columna de 12 km y teniendo en cuenta la información sobre la actividad eruptiva de los últimos 500 años, con una distribución que sigue la tendencia predominante de los vientos en el área con dirección occidente- noroccidente (WNW).

Podría afectar las áreas de los municipios de San Juan de Pasto, Tangua, Yacuanquer, Fúnes, Imúés, Guaitarilla, Túquerres, Sapuyes, Iles, Ospina, Guachucal, Pupiales, Aldana, Cumbal, Gualmatán, Mallama, Ricaurte, Santacruz, Barbacoas, Maguí, Los Andes, La Llanada, Samaniego, Linares, El Peñol, Cumbitara, Policarpa, Taminango, San Lorenzo, Arboleda, El Tambo, La Florida, Chachaguí, Buesaco, Nariño, Sandoná y El Tablón. En el departamento del Putumayo, algunas áreas de los municipios de Colón, Santiago, Sibundoy, San Francisco y Mocoa.

Adicionalmente, esta zona también podría ser afectada por ondas de choque, gases y sismos volcánicos. […]”. [Resalta la Sala]. En lo referente a los antecedentes de carácter jurídico que se describen en el documento, la Sala destaca los siguientes aspectos: “Debido a la actividad del Volcán Galeras, el Gobierno Nacional a través del Decreto 4046 del 10 de noviembre de 2005 creó y nombró la Comisión Intersectorial para la Zona de influencia del Volcán Galeras conformada por el Ministerio del Interior y de Justicia; el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial; el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural;

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público; el Departamento Nacional de Planeación; el Instituto Geográfico Agustín Codazzi; la Dirección de Prevención y Atención de Desastres y el Instituto Colombiano de Geología y Minería, con el objeto principal de coordinar las entidades nacionales y apoyar a los entes territoriales competentes en la determinación e implementación de las acciones a seguir para reducir la vulnerabilidad de la población ubicada en la zona de amenaza volcánica alta1.

El 15 de noviembre del 2005 el Gobierno Nacional expidió el Decreto 4106 declarando “la existencia de una situación de desastres en los municipios de Pasto, Nariño y La Florida”, lo cual permitió el uso de los instrumentos legales para atender la situación y planteó la necesidad de diseñar un plan de intervención y la implementación de las medidas requeridas, dando una particular protección a los derechos fundamentales.

De esta manera y como resultado de lo anterior se originó el documento CONPES 3501 de 2007, con el objetivo de “Definir lineamientos de política en el corto, mediano y largo plazo para la reducción de la vulnerabilidad física y social de la población ubicada en la ZAVA, orientados a la implementación de un proceso concertado de gestión integral del riesgo y la revisión y ajuste de los planes de ordenamiento territorial de los municipios de la zona, tendiente a garantizar condiciones de seguridad ambiental, económica, social y cultural para el desarrollo humano sostenible, en el Plan de Acción Específico para superar la declaratoria de situación de desastre, respetando las competencias institucionales y la autonomía correspondiente”. […].

El Gobierno Nacional expidió el Decreto 3905 del 7 de octubre de 2008, adoptando el plan de reasentamiento de la población ubicada en la zona de amenaza alta del volcán galeras, fijando como plazo un lapso de 3 años para cumplir dicha meta. No obstante los esfuerzos institucionales, las medidas resultaron insuficientes para lograr el reasentamiento total dado que se trata de un proceso de gran envergadura, que demanda la existencia de estudios técnicos a profundidad, un alto monto de destinación de recursos, un periodo prolongado para su desarrollo y un trabajo exhaustivo con las comunidades afectadas, muchas de las cuales tienen una baja percepción sobre el riesgo y por lo tanto no aceptaron acogerse al programa de reasentamiento voluntario.

Posteriormente fue expedida la Ley 1523 del 24 de abril de 2012, la cual tiene por objeto adoptar la Política Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y establecer el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, definiendo la gestión del riesgo como un “proceso social orientado a la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, estrategias, planes, programas regulaciones, instrumentos, medidas y acciones permanentes para el conocimiento y la reducción del riesgo, así como para el manejo de desastres, con el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y el desarrollo sostenible”2. […].

La Corte Constitucional el 3 de julio de 2015, notificó a la Unidad el fallo de la sentencia T-269 de 2015, mediante el cual realizó un análisis pormenorizado de la gestión del riesgo de desastres específicamente para el caso del Volcán Galeras en los municipios de Pasto, Nariño y La Florida del departamento de Nariño, en lo que respecta a la denominada zona de amenaza volcánica alta ZAVA. […].

Así las cosas, es importante que se tenga en cuenta que actualmente existe declaratoria de desastres sobre la ZAVA del Volcán Galeras y que el proceso de adquisición de compras de predios se encuentra suspendido hasta tanto no sea expedido el nuevo plan de reasentamiento, según las órdenes dadas por la Corte Constitucional. Plan Integral de Gestión del Riesgo Volcán Galeras En cumplimiento del numeral Séptimo de la parte resolutoria de la Sentencia T 269-2015 de la Corte Constitucional, la UNGRD adelantó la elaboración del “Plan Integral de Gestión del Riesgo Volcán Galeras” en trabajo conjunto con las autoridades departamentales y municipales.

Esta elaboración corresponde a la formulación de un instrumento de planificación, con el cual se busca reducir el riesgo específico en el área definida como Zona de Amenaza Volcánica Alta. El Plan Integral del Riesgo Volcán Galeras, tiene el objetivo de implementar los procesos de gestión del riesgo, ejecutando las acciones necesarias en la zona de amenaza del volcán Galeras con el propósito de procurar un desarrollo humano, ambiental y territorial seguro3, conforme las competencias y responsabilidades de que trata la Ley 1523 de 2012.

Al respecto es importante señalar que el presente proyecto de inversión se constituye como una herramienta para el cumplimiento de las acciones planteadas, a cargo de la UNGRD, dentro del Plan de Gestión Integral del Riesgo Volcán Galeras, a ejecutarse a través del Programa Galeras PGIR- AVG, en lo correspondiente a la adquisición de predios, atención del componente social, demolición de predios y gastos administrativos.

De esta manera, en cumplimiento de los términos de la sentencia, la UNGRD remitió el Plan Integral de Gestión del Riesgo Volcán Galeras a la Gobernación de Nariño y a la Corte Constitucional en marzo de 2016 mediante oficio No. SRR-RO-204-2016 y 000161. Por su parte el Gobernador del Departamento de Nariño, dicta el Decreto No. 160 del 10 de abril de 2018 “Por medio del cual se adopta el Plan Integral de Gestión del Riesgo volcán Galeras, en cumplimiento de una decisión judicial” […].

Así las cosas, con la expedición del Decreto Departamental 160 de 2018 por el Departamento de Nariño, y considerando lo establecido en el artículo quinto de la Sentencia T-269 se debe reiniciar por la UNGRD, el programa de compra institucional de inmuebles en el área de influencia del volcán que hayan sido decretados vía tutela, acción popular o por decisiones administrativas. […].

Implementación del Programa de Gestión Integral del Riesgo – Amenaza Volcán Galeras (PGIR-AVG) El Programa de Gestión Integral del Riesgo, se entiende como el conjunto de actividades definidas que deben ser efectuadas con el fin de efectuar la implementación de los procesos de gestión del riesgo de desastres en la Zona de Amenaza Volcánica Alta del Volcán Galeras.

Este programa es ejecutado por la UNGRD de acuerdo con los principios de subsidiaridad y complementariedad que destaca la Ley 1523 del 2012 y en aplicación de los principios generales que orientan la gestión del riesgo, en especial el de la precaución. Por lo anterior, la UNGRD decidió identificar y organizar como Programa, todas las actividades inherentes al reasentamiento de las unidades sociales que habitan la Zona de Amenaza Volcánica Alta “ZAVA” del Volcán Galeras en los municipios de Pasto, Nariño y La Florida en el departamento de Nariño, considerando que la ZAVA esta principalmente expuesta a flujos piroclásticos catalogados con severidad 5, lo que quiere decir destrucción total sin posibilidad de supervivencia. Es importante resaltar que se habla de un programa de gestión integral del riesgo, toda vez que en el mismo se contempla lo concerniente al conocimiento (estudios de amenaza y vulnerabilidad) y la reducción del riesgo (reasentamiento de los habitantes de la ZAVA), así como el manejo de desastres (atención a emergencias y contingencias) en caso de presentarse.

Así las cosas, el Programa de Gestión Integral del Riesgo – Amenaza Volcán Galeras (PGIR-AVG) tiene diferentes líneas de intervención entre las que se encuentran la Adquisición de Predios y el Componente Social del Reasentamiento. En lo que respecta al proceso de adquisición de predios, este podrá desarrollarse de manera urbana o rural, individual o colectiva, e involucra la adquisición de inmuebles ubicados en la ZAVA o en la zona de borde, proceso que se efectúa de acuerdo al avalúo comercial que efectúe el Instituto Geográfico Agustín Codazzi o las lonjas de propiedad raíz debidamente autorizadas para el efecto. […]”. [Resalta la Sala].

XII.1.3. Pues bien, en torno a este punto de la controversia, la Alcaldía Municipal de Pasto y la Sociedad Colombiana de Arquitectos sostienen que el nuevo mapa de amenaza volcánica de Galeras “no existe”; que apenas constituye un insumo para la elaboración de un mapa que identifique las áreas en condición de riesgo; que no involucra el aspecto sísmico; que cambió sin justificación la calificación de lahares o el flujo de lodos volcánicos de amenaza media a alta; que es un documento inconcluso, inexacto y sin bases científicas que si se adopta en el P.O.T. generaría graves afectaciones sobre predios urbanos ubicados en el centro de Pasto y aquellos circunvecinos al recorrido de la Quebrada Mijitayo y el Río Pasto; y que de conformidad con los artículos 2.2.2.1.3.1.3. y 2.2.2.1.3.1.4. del Decreto 1077 de 26 de mayo de 2015, el P.O.T. no se puede ajustar con base en un simple mapa de amenaza toda vez que se requieren de estudios más detallados y de mayor complejidad que definan las edificabilidades y que muestren de mejor forma la dinámica y el comportamiento de lahares, así como el grado de afectación sobre las zonas urbanas.

Lo primero que la Sala advierte es que el nuevo Mapa de Amenaza Volcánica del Volcán Galeras 2016, es un documento de carácter técnico-científico que se elaboró con base en estudios geológicos anteriores y la simulación computacional de los fenómenos volcánicos que los produjeron. Como pudo advertirse con anterioridad, el mismo documento señala la herramienta de simulación que fue utilizada para cada uno de los fenómenos que podrían producirse con ocasión de la actividad del Volcán Galeras, así: “Tephra2 (Bonnadona et al, 2005) para caídas piroclásticas, LavaPL (Connor et al, 2012) para flujos de lava, LaharZ (Iverson et al, 1998;

Schilling, 2014) para lahares, Eject! (Mastin, 2001) para proyectiles balísticos y Flow3D (Kover, 1995 y Sheridan y Kover, 1995) para corrientes de densidad piroclástica, que fue empleado en la versión del mapa de amenaza de 1997”. En tal virtud, no le asiste razón a los recurrentes cuando advierten que el nuevo documento de amenaza volcánica carece de bases científicas que justifiquen sus conclusiones, máxime cuando el cargo formulado está cimentado en meras afirmaciones desprovistas de algún tipo de información técnico-científica que permitiese desvirtuar alguno de los contenidos del mapa en cuestión. En segundo lugar, es cierto que, debido al desarrollo urbanístico de la ciudad de Pasto, se hace necesario realizar estudios más detallados sobre el comportamiento de los lahares y el grado de afectación que estos podrían generar en las zonas urbanas.

Sin embargo, la Sala es enfática en dejar con absoluta claridad lo siguiente: el hecho de que el estudio bajo examen haya indicado que resulta necesario que en las zonas urbanas se realice un análisis con mayor minucia sobre el comportamiento y los impactos de los fenómenos volcánicos, responde al planteamiento de la posibilidad de diseñar alternativas de mitigación del riesgo de desastres tendientes a obtener un mejor resultado costo-beneficio en la gestión de tales riesgos, aminorando así los distintos tipos de implicaciones que conllevan las medidas de reasentamiento.

En síntesis, lo que el estudio propone es indagar sobre determinadas medidas que permitan racionalizar la actividad administrativa. Ahora bien, dicho llamado a buscar alternativas de mitigación del riesgo de desastre en las zonas urbanas de la ciudad de Pasto, no puede conducir a ignorar los aspectos medulares del documento controvertido, esto es, que actualmente existe una declaratoria de desastres sobre la Zona de Amenaza Volcánica Alta -ZAVA- del Volcán Galeras, o que 4031 personas de dicho Municipio se encuentran asentadas en dicha ZAVA y borde del Volcán Galeras, lo cual supone que se encuentran expuestas al peligro de que, ante el acaecimiento de un evento volcánico, puedan perder sus vidas, verse gravemente lesionados, perder sus bienes, sus viviendas o sus medios de sustento o quedar en absoluto desamparo.

Adicionalmente, aun en el evento de que el estudio de la U.N.G.R.D. requiera ser complementado con estudios más rigurosos, ello lo que revela, en primer lugar, es que la función administrativa orientada a la expedición del P.O.T. de Pasto 2015-2027, en sus etapas preliminar, de diagnóstico y formulación, estuvo inconclusa al estar desprovista de los fundamentos y los insumos técnico-científicos necesarios para concluir adecuadamente con la labor de ordenación del territorio en lo relativo a la gestión del riesgo de desastres.

En segundo término, la circunstancia referida no puede conducir a que la Administración Municipal de Pasto deje de lado los resultados del nuevo estudio en lo que respecta a la gestión del riesgo de desastres, comoquiera que, como ya se advirtió en el apartado XII.1.1., este es un componente que constituye un determinante que debe ser tenida en cuenta en la elaboración y adopción de los P.O.T. [87].

Esto, sin duda alguna, revela la negligencia de la Administración Municipal en cuanto el cumplimiento de la sentencia T- 269 de 2015 de la Corte Constitucional. En otras palabras, no resulta razonable que los recurrentes soliciten que la Jurisdicción no ordene que se surta el trámite de revisión del P.O.T. de Pasto en materia de gestión del riesgo de desastres, debido a no se cuenta con estudios de detalle sobre riesgos, aun cuando, de un lado, es deber de las autoridades realizar la totalidad de los estudios necesarios para ejercer a cabalidad la actividad administrativa correspondiente y, de otro, se tiene a la mano unos estudios que delimitan las zonas de amenaza alta y media del Municipio de Pasto, los cuales presuponen un avance científico útil en orden a que las autoridades cumplan con su deber de “[…] proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares”. [Subraya la Sala].

En efecto, si bien el Decreto 1077 de 2015 establece dos tipos de estudios técnicos -es decir, los básicos y los detallados- a efectos de incorporar el componente de gestión del riesgo de desastre en los P.O.T., resulta una apreciación equivocada por parte del representante judicial de la Alcaldía Municipal de Pasto, aquella según la cual el trámite de revisión del P.O.T. de Pasto solo es procedente cuando se tengan los estudios detallados sobre gestión del riesgo de desastres.

Lejos de excluir una u otra de las categorías de estudios técnicos, la referida normativa lo que hace es imponer el deber de realizar los estudios básicos para formular los proyectos de revisión de los contenidos de mediano y largo plazo de los P.O.T., y, a partir de allí, se deben realizar los estudios detallados del caso. Los estudios básicos que sirven de fundamento para la revisión de los contenidos de mediano y largo plazo del P.O.T., en su programa de ejecución, deben priorizar la elaboración de los estudios detallados que se identifiquen y, en esa medida, deben definir la programación de actividades, las entidades responsables y los recursos respectivos para llevarlos a cabo dentro del período de la Administración que adelanta la respectiva revisión del P.O.T. Nótese cómo, la regulación aplicable no supedita la revisión de los P.O.T. a una categoría específica de estudios, por cuanto los dos resultan necesarios para una adecuada incorporación de la gestión del riesgo de desastre a la función de ordenación del territorio.

Por el contrario, lo que dispone el Decreto 1077, en consideración a las circunstancias fácticas y jurídicas que debe afrontar la Administración, es que dicho deber de incorporar el componente de gestión del riesgo de desastre en los P.O.T., se desarrolle de manera gradual, sin que ello suponga la paralización de la referida función, tal y como lo sugiere el abogado de la Alcaldía Municipal de Pasto.

Sin duda alguna, las modificaciones del P.O.T. producen afectaciones sobre los inmuebles, especialmente, de aquellos ubicados en las zonas urbanas. Sin embargo, el hecho de que la ciudad de Pasto se haya venido desarrollado sobre suelos que representan una amenaza para la seguridad de las personas, acusa una planificación deficiente del territorio.

Y aunque los recurrentes no precisen cuál es la connotación de las afectaciones alegadas, lo que sí es cierto es que la debida comprensión del componente de gestión del riesgo de desastres a la hora de ordenar el territorio lo que busca es, precisamente, garantizar unas condiciones de seguridad ambiental, económica, social y cultural adecuadas para el desarrollo humano sostenible; salvaguardar la vida e integridad de las personas que habitan en la ZAVA de Pasto, además de “[…] asegurar la sostenibilidad, la seguridad territorial, los derechos e intereses colectivos, mejorar la calidad de vida de las poblaciones y las comunidades en riesgo […]”, tal y como se reconoce en el Convenio Interadministrativo N.º 253316 de 30 de diciembre de 2016, celebrado por la Alcaldía Municipal de Pasto para la elaboración del mapa de riesgos.

Asimismo, el Plan Integral de Gestión del Riesgo del Volcán Galeras, adoptado por la Gobernación del Departamento de Nariño mediante el Decreto N.º 160 de 10 de abril de 2018, está diseñado para conjurar las afectaciones de los propietarios de los predios que se sitúan en la ZAVA de la ciudad de Pasto, mediante la implementación de procesos de gestión del riesgo, ejecutando las acciones necesarias en la zona de amenaza del Volcán Galeras con el propósito de procurar un desarrollo humano, ambiental y territorial en condiciones de seguridad, y también mediante la reactivación del programa de compra institucional de inmuebles en dicha área de influencia. Por último, valga mencionar que el hecho de que la Corte Constitucional en la sentencia T-269 de 2015, haya dispuesto en cabeza de las administraciones de los municipios de Pasto, Nariño y La Florida la obligación de disponer de lo conducente para que ajusten sus respectivos P.O.T. con las políticas, directrices y regulaciones sobre prevención de amenazas y riesgos naturales, el señalamiento y localización de las áreas de riesgo para asentamientos humanos, así como las estrategias de manejo de zonas expuestas a amenazas y riesgos naturales, no deviene en un motivo válido para que la Administración Municipal de Pasto no cumpla con sus obligaciones en materia de gestión del riesgo de desastres en lo que respecta al territorio que comprende el ámbito de su jurisdicción. En conclusión, la Sala considera que la Administración Municipal de Pasto, en atención al principio de gradualidad, debe someter su P.O.T. actual a un procedimiento de revisión, ajustando el componente de gestión del riesgo de desastres al contenido del nuevo Mapa de Amenaza Volcánica del Volcán Galeras, al igual que, en dicho marco, proponer las acciones de priorización para la finalización de los estudios detallados -los cuales iniciaron el 30 de diciembre de 2016-, definiendo la programación de actividades, las autoridades responsables y los recursos respectivos para el efecto; todo, en cumplimiento de las disposiciones de la Ley 388 de 1997 y del Decreto 1077 de 2015.

XII.1.4. La Sala aclara que el plazo conferido por el Tribunal para realizar dicha modificación del P.O.T. del Municipio de Pasto en materia de gestión del riesgo de desastres, no es de 4 meses, sino de 2 años, tal y como se estableció en el ordinal Decimosegundo de la sentencia de 20 de febrero de 2018. La Sala confirmará el término mencionado advirtiéndole a la Alcaldía Municipal de Pasto que, como ya se mencionó, en atención al principio de gradualidad, no es indispensable contar con los estudios de detalle para iniciar el trámite de revisión del P.O.T. y, además, tal y como lo manifestó dicha Administración, con ocasión del Convenio Interadministrativo N.º 253316, desde el año 2016 se vienen realizando los estudios de detalle.

Se advierte que los dos plazos serán contabilizados de manera simultánea a partir del día siguiente a la notificación de esta sentencia. XII.1.5. En lo referente a la orden de suspensión de los efectos jurídicos del Capítulo II: Gestión del Riesgo del P.O.T. de Pasto durante el término en el que debe ser efectuada la revisión de sus contenidos de conformidad con el nuevo Mapa de Amenaza Volcánica del Volcán Galeras, la Sala considera que, en efecto, la Administración Municipal de Pasto no puede quedar desprovista de una herramienta que le permita desarrollar los objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y disposiciones jurídicas en torno a la planificación y el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo y, específicamente, en lo que atañe a la gestión del riesgo de desastres.

Sin duda, una determinación en el sentido planteado supone el cercenamiento de la función administrativa misma, la cual, al estar diseñada para el servicio y la satisfacción de las necesidades generales de los administrados, tiene vocación de continuidad y permanencia. En este punto la Sala identifica que los bienes jurídicos en tensión son, por un lado, los relacionados con la seguridad e integridad de los bienes materiales e inmateriales de las personas, así como la prevención de desastres previsibles técnicamente y, por otro, la libertad de ejercer actividades económicas de carácter constructivo.

Como ya se ha señalado anteriormente, el mismo ordenamiento jurídico ha resuelto esta colisión precisando que uno de los determinantes que debe ser tenido en cuenta por los municipios y distritos al tiempo de la elaboración de los P.O.T., es el componente de la gestión del riesgo de desastres[88]. En ese orden, lo que debe ser objeto de suspensión no son las medidas incluidas en el P.O.T. en materia de gestión del riesgo de desastres, sino los contenidos referentes a la actividad constructiva en aquellas zonas que suponen una amenaza para la integridad patrimonial de los asociados.

En este punto, valga aclararle al abogado de la Alcaldía Municipal de Pasto que, de conformidad con la Ley 388 de 1997[89] y el Decreto 1469 de 2010[90], el alcalde es quien detenta la competencia de control sobre la función administrativa que ejercen los curadores urbanos, en tanto que le corresponde vigilar y controlar el efectivo cumplimiento de las disposiciones urbanísticas por parte de dichos particulares.

Además, en caso de que se presente una laguna jurídica o una antinomia normativa, es deber de la autoridad de planeación proceder a interpretar el ordenamiento a efectos de resolver el asunto. Así pues, la orden pronunciada por el a quo será modulada en el mismo sentido dispuesto por la Corte Constitucional en la sentencia T-296 de 2015, esto es, ordenando a la Alcaldía Municipal de Pasto que disponga de lo conducente para que de manera inmediata se suspendan las solicitudes de licencias de construcción en la zona de influencia alta del volcán Galeras, de acuerdo con el nuevo Mapa de Amenaza Volcánica del Volcán Galeras, y se ejerzan los controles del caso, mientras se materializa la revisión del P.O.T. ordenada en el acápite XII.1.3. de esta providencia. En este mismo sentido, por superflua, se revocará la medida contenida en el ordinal Octavo de la sentencia de primera instancia. Finalmente, por todo lo expuesto, la Sala procederá a amparar los derechos colectivos relacionados con la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.

XII.2. De la transformación de la calificación del suelo donde se ubica el Barrio Villa Lucía La parte demandante reprochó que el nuevo P.O.T. de Pasto transformara la calificación del suelo del Barrio Villa Lucía y sus alrededores a “de protección” y “de riesgo alto” por la presencia socavones, sin contar con estudios técnicos actualizados y sin considerar la posibilidad de adoptar medidas de mitigación del riesgo.

Esta afectación del uso del suelo imposibilita el desarrollo de acciones urbanísticas y, por consiguiente, genera una minusvalía de la propiedad. Durante el trámite de primera instancia el Tribunal consideró necesario que se realizaran nuevos estudios técnicos que permitieran examinar la situación que vive el sector referenciado, sin embargo dicha prueba no se pudo practicar.

Por esa razón el Tribunal le ordenó al Municipio mediante sentencia, que elaborara un nuevo estudio técnico a partir del cual se pueda concluir si se mantiene o se modifica la situación actual de alto riesgo en el “Barrio Villa Lucía y aledaños”. La Alcaldía Municipal de Pasto cuestiona que el Tribunal no tuvo en consideración la existencia de los estudios técnicos realizados en los años 2003 y 2011, atinentes a la vulnerabilidad de las viviendas ubicadas en el sector de Villa Lucía de la ciudad de Pasto.

La Sala observa que el a quo sí valoró la existencia de los estudios técnicos a los que alude la Alcaldía. Sin embargo, el Tribunal motivó su decisión de ordenar la actualización de los estudios en que las actividades de mitigación del riesgo de desastres que desarrollaron los asociados generaban dudas sobre el estado y la magnitud de la situación de riesgo que inicialmente se había diagnosticado en Villa Lucía. Más allá de que la entidad territorial recurrente no haya controvertido los fundamentos expuestos por el Tribunal para efectos de emitir la orden de actualización de los estudios, la Sala coincide en que la zona en cuestión debe ser objeto de un nuevo análisis que comprenda las condiciones actuales de riesgo de desastre.

Por lo anterior, se procederá a confirmar la orden emitida por el Tribunal, en el entendido de que el ámbito espacial sobre el cual recaerán los nuevos estudios técnicos será aquel que con fundamentos técnicos determine la Alcaldía Municipal de Pasto en orden a un diagnóstico preciso de los factores amenazantes, los elementos expuestos y las condiciones de vulnerabilidad, para una adecuada función de la gestión del riesgo de desastres.

Se aclara que, para realizar la eventual modificación del P.O.T. que llegaren a sugerir los resultados de los estudios técnicos, la Alcaldía Municipal de Pasto cuenta con un plazo de 2 años en consideración al cumplimiento de la totalidad de requisitos contemplados en el ordenamiento jurídico. De igual forma se advierte que este plazo, al igual que el de 8 meses, otorgado para realizar los nuevos estudios técnicos, serán contabilizados de manera simultánea a partir del día siguiente a la notificación de esta sentencia. Asimismo, por lo expuesto, la Sala procederá a amparar los derechos colectivos relacionados con la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.

XII.3. De la moralidad administrativa El Tribunal declaró la vulneración del derecho colectivo a la moralidad administrativa con fundamento en que la Autoridad Municipal ha incurrido en acciones y omisiones para su estructuración, así: i) respecto a las asociaciones de vivienda no se ha propiciado el financiamiento económico para la ampliación de los servicios públicos del Municipio a efectos de que puedan viabilizar sus proyectos de vivienda con la ampliación del perímetro urbano; ii) se desconocieron las posibles variaciones de las particularidades de los asentamientos del Barrio Villa Lucía; iii) la sentencia de la Corte Constitucional de 15 de mayo de 2015 debe ser tenida en cuenta para variar el contenido del P.O.T.; y iv) la situación actual del Río Pasto afecta el medio ambiente.

La Alcaldía Municipal de Pasto replicó que en la sentencia de primera instancia, el Tribunal no relacionó el concepto de moral administrativa y tampoco advirtió la ocurrencia de una práctica corrupta, de mala fe o dolosa que permitiera predicar la afectación del derecho colectivo a la moralidad administrativa. De conformidad con lo expuesto en el apartado XI.4. de esta providencia, los elementos esenciales que permiten determinar la vulneración del derecho colectivo a la moralidad administrativa son: i) el desconocimiento de alguna disposición jurídica; ii) que el ejercicio de la función administrativa no se haya encauzado hacia la satisfacción del interés general, sino en aras de favorecer un interés particular, sea este, propio o de un tercero; y iii) que se realice una imputación directa, seria y real del proceder descrito en los numerales anteriores a una persona en específico.

La Sala procederá a modificar la sentencia de primera instancia en el sentido de que no existió la vulneración del derecho colectivo a la moralidad administrativa, toda vez que, aunque el Tribunal identificó la existencia de algunas irregularidades relativas a la gestión administrativa de la Alcaldía Municipal de Pasto, nunca se realizó un juicio en el que: i) se precisaran las disposiciones jurídicas concretas que habían sido quebrantadas; ii) se valorara el aspecto subjetivo de las conductas en orden a determinar si estas tendieron a favorecer un interés particular; y iii) se relacionaran los aspectos mencionados con una persona en específico que ostentara el ejercicio de la función administrativa.

XII.4. La congruencia procesal XII.4.1. En desarrollo del principio y derecho fundamental al debido proceso[91], el artículo 281 de la Ley 1564 de 2012, por la cual se expidió el Código General del Proceso, estableció la regla técnica de la congruencia, según la cual la sentencia debe atender al contenido mismo de la controversia, es decir que habrá de referirse tanto a las pretensiones y a los hechos que les sirven de causa, como a las excepciones planteadas por los extremos procesales.

La disposición mencionada explica la regla en los siguientes términos: “ARTÍCULO 281. CONGRUENCIAS. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley.

No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta. Si lo pedido por el demandante excede de lo probado se le reconocerá solamente lo último. En la sentencia se tendrá en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido después de haberse propuesto la demanda, siempre que aparezca probado y que haya sido alegado por la parte interesada a más tardar en su alegato de conclusión o que la ley permita considerarlo de oficio. […]”.

La regla de la congruencia procesal no es absoluta, toda vez que, en consideración a determinadas hipótesis y/o a la naturaleza y características del medio de control de que se trate, esta puede ser modulada con el propósito de garantizar la realización de otros bienes jurídicos con los que podría entrar en tensión. En ese sentido se advierte que la Sala Seis Especial de Decisión de la Sala Plena del Consejo de Estado, mediante sentencia de unificación de 5 de junio de 2018 (C.P: Carlos Enrique Moreno Rubio)[92], precisó el criterio entorno a las condiciones que se deben presentar para que el juez de la acción popular pueda emitir pronunciamientos ultra y extra petita, en orden a garantizar los derechos colectivos, sin quebrantar el principio de congruencia procesal y otras garantías, de la siguiente manera: “[…].

Sin embargo, la Sala considera que esta es la oportunidad pertinente para precisar dicha postura en el sentido de establecer que el juez de la acción popular puede pronunciarse sobre derechos colectivos que no han sido invocados en la demanda como vulnerados o amenazados, siempre y cuando tengan una estrecha relación con los derechos respecto de los cuales sí haya existido una solicitud expresa de protección y cuando la parte demandada se haya pronunciado sobre ellos a lo largo del proceso, es decir, que haya podido ejercer su derecho de defensa. […].

Ahora, como lo ha sentado la jurisprudencia -antes relacionada- de esta Corporación, nada obsta para que en el curso del trámite procesal se encuentre demostrada la vulneración de derechos o intereses colectivos que pese a que no se incluyeron en la demanda inicial sí se relacionan directamente con la causa petendi y frente a los cuales los demandados han tenido la oportunidad de pronunciarse, por lo que le es dable al juez popular emitir las órdenes que considere pertinentes para garantizar su protección. […].

Por lo tanto, el juez popular puede pronunciarse respecto de derechos colectivos que no han sido invocados en la demanda como vulnerados o amenazados siempre y cuando, éstos guarden una estrecha y directa relación o conexidad con los derechos respecto de los cuales sí existió una solicitud expresa de protección por parte del actor popular y frente a los cuales la parte demandada haya tenido la oportunidad de pronunciarse a lo largo del proceso, es decir, frente a los cuales pueda verificarse que conoció y pudo presentar argumentos de defensa. […]”. [Resalta la Sala].

Como puede observarse, en síntesis, el juez de la acción popular está facultado para amparar derechos colectivos cuya protección no fue solicitada y, en consecuencia, adoptar las medidas que considere adecuadas para garantizar el debido ejercicio de los mismos, en tanto y en cuanto, además de estar debidamente demostrada su vulneración, se encuentren estrechamente relacionados con el objeto y la causa petendi, esto es, tanto con aquellos derechos que sí fueron objeto de la solicitud de amparo y las medidas correspondientes, como con los hechos que les sirvieron de fundamento.

Adicionalmente, es necesario que la parte demandada haya tenido la oportunidad de ejercer su derecho de defensa y contradicción en torno a ese nuevo componente de la litis. XII.4.2. Visto lo anterior, la Sala recuerda que la parte demandante interpuso acción popular en contra de la Nación – Ministerio del Interior (MinInterior); de la Corporación Autónoma Regional de Nariño (Corponariño) y de la Alcaldía y el Concejo Municipal de Pasto – Nariño, con miras a obtener la protección de los derechos colectivos relacionados con la moralidad administrativa; con la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; y con los derechos de los consumidores y usuarios.

Esto, por cuanto el trámite de aprobación del proyecto del Acuerdo Municipal N.º 004 de 14 de abril de 2015, mediante el cual se adoptó el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Pasto 2015-2027, adoleció de las siguientes inconsistencias: i) de forma: esto es, que el concepto ambiental de Corponariño no fue emitido dentro del término legal y que el Concejo Municipal de Pasto aprobó el proyecto con desconocimiento del procedimiento establecido; y ii) de fondo: según las cuales no se le garantizó a la comunidad la suficiente participación; no se agotó el procedimiento de consulta previa con las comunidades indígenas; y, en materia de gestión del riesgo de desastres, no se tuvo en consideración la desactualización de los estudios técnicos que fundamentaron la calificación del suelo del Barrio Villa Lucía como “de protección” y “de alto riesgo”, y tampoco el nuevo Mapa de Amenaza Volcánica del Volcán Galeras emitido en cumplimiento de la sentencia T-269 de 2015 proferida por la Corte Constitucional.

Por ello, los demandantes solicitaron que se dispusiera de la suspensión del P.O.T. de Pasto y que se le ordenara a la Administración Municipal que elabore un nuevo P.O.T. ajustado a la Ley 388 de 1997 y demás normas conexas, sobre todo agotando la consulta previa y respetando el nuevo Mapa de Amenaza Volcánica del Volcán Galeras. XII.4.1.1.

El Tribunal Administrativo de Nariño, mediante la sentencia de primera instancia, tomó la determinación de flexibilizar la regla de la congruencia procesal, al disponer, en primer lugar, el amparo del derecho colectivo a la “existencia del equilibrio ecológico y manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales de los habitantes del municipio de Pasto (Nariño)” –derecho colectivo cuyo amparo no fue solicitado por la parte demandante- y, en consecuencia, ordenó: i) modificar el Capítulo I del Título III del P.O.T. en el sentido de propender por la limpieza periódica del Río Pasto; y ii) que se examine si se está respetando o no el límite legal establecido para no realizar construcciones a menos de 30 metros respecto de cada orilla del Río Pasto, adoptando las medidas que sean del caso El Tribunal adoptó la decisión mencionada considerando que en la inspección judicial practicada en la zona aledaña a la rivera del Río Pasto, se logró verificar la presencia de mucha basura, escombros, aguas turbias, malos olores y mal aspecto estético que causan contaminación y que por ende se convierten en foco de enfermedades.

De tal forma concluyó que es responsabilidad del Municipio y de la comunidad propender por la conservación y defensa de tal cuerpo hídrico. Mediante auto de 14 de septiembre de 2017[93], el Tribunal decretó “[…] de oficio inspección judicial a las zonas aledañas al Rio Pasto, al cual tiene por objeto examinar el tema de autorización de licencias y construcciones que se estén ejecutando, teniendo en cuenta las disposiciones legales vigentes y el POT 2015-2027”.

Por consiguiente, en el Acta de Inspección Judicial de 9 de noviembre de 2017[94] se advierte que una vez instalada la diligencia, el Tribunal indicó lo siguiente: “[…] el Despacho se traslada a las zonas aledañas al Río Pasto para efectos de examinar el tema de autorización de licencias y construcciones que se estén ejecutando, teniendo en cuenta las disposiciones legales vigentes y el POT 2015-2027 […]”.

Continuando con la diligencia se precisó: “[…] [S]e logró determinar que las construcciones aledañas al cauce fluvial sí cumplen con los parámetros de distancia desde la construcción hasta la ribera del rio, esto es los 30 metros legalmente permitidos, de igual manera se pudo establecer que las condiciones forestales son adecuadas para el mantenimiento de dicho afluente, al llegar al centro comercial único ubicándonos en el puente de la zona frontal se logra comprobar que las edificaciones no presentan infracción a las normas de construcción acogiéndose la distancia anteriormente referida e igualmente estas corresponde a construcciones de data antigua que no se encuentran reguladas por el nuevo POT, el equipo del suscrito Magistrado se acerca hasta las zonas cercanas a la ribera del rio y logra establecer que las condiciones de flora y fauna se mantienen permitiendo observar un nivel bajo de contaminación del afluente.

Posteriormente, dirigiéndonos hacia la parte posterior del centro comercial Alkosto […] se logra evidenciar que no existen inmuebles que sobrepasen la distancia legalmente permitida para su construcción, sin embargo es posible denotar que las condiciones de salubridad y aseo del rio comienzan a desmejorar, pero el afluente continúa su cauce normal.

Continuando con el trayecto establecido se llegó al Barrio Los Olivos, en donde […] fue posible avizorar que las condiciones de salubridad debido a la extracción de desechos y basuras hacia el afluente, han generado que el nivel de contaminación aumente en este sector. […] [N]os dirigimos hacia la calle 21a, la cual fue recorrida en los vehículos que acompañaron la inspección hasta la entrada de la Corporacién Regional de Educación Superior CRES, en donde se hizo una parada para verificar las condiciones que presentan las edificaciones aledañas, pudiéndose determinar que las mismas cumplen con el requisito de distancia de 30 metros desde su construcción hasta la ribera del rio, observándose de igual manera que vuelve a mantenerse las condiciones de flora alrededor del torrente.

Continuando el recorrido por la calle 22, específicamente en el barrio Morasurco, no se avizora que existan edificaciones construidas con vigencia del actual POT o proyectos inmobiliarios que se estén desarrollando y que incumplan con las normas urbanísticas vigentes, por lo que se decide continuar la inspección, esta vez dirigiéndose hacia el barrio Torobajo, en donde […] se observa el cañón natural formado por la cordillera montañosa, la cual es atravesada por el afluente, manteniéndose sus características naturales.

Por Ultimo, al dirigimos al barrio Terrazas de Briseño, pudimos constatar que no existe interferencia de las construcciones realizadas y las que actualmente se estén realizando con el cauce fluvial y con las condiciones naturales de flora y fauna que rodean al Rio Pasto. En este lugar el señor Magistrado se dispone a culminar la inspección judicial convocada para este día, determinando que se han cumplido con todas las formalidades propias de esta diligencia, finalmente se otorga la palabra a los apoderados de las entidades que se han hecho presentes, a los coadyuvantes y a la señora agente del Ministerio Público, para que si ha bien lo tienen realicen las observaciones que consideren pertinentes o expresen alguna constancia frente a la presente diligencia. […]”. [Resalta la Sala].

Frente a lo anterior, llama la atención que el Tribunal, en el transcurso de la diligencia mencionada, estuviere forjando su convicción en torno a la contaminación del Río Pasto sin que, por lo menos, hubiera estado acompañado de personal técnico en la materia o de la autoridad ambiental competente. Además, no se explica por qué, en atención a la situación ambiental percibida, el Tribunal hubo de omitir el decreto de las pruebas idóneas para indagar de manera más precisa sobre unos hechos que desde un inicio no eran objeto de la controversia ni de la inspección judicial misma.

La Sala destaca que la diligencia fue convocada por el Tribunal con el objeto de “examinar el tema de autorización de licencias y construcciones que se estén ejecutando, teniendo en cuenta las disposiciones legales vigentes y el POT 2015-2027”. En ese sentido, se observa que los sujetos procesales interesados no tuvieron la oportunidad de participar de la misma con la posibilidad de aportar los medios de prueba que consideraren oportunos en lo referente al estado de contaminación del Río Pasto.

Por más de que el Magistrado Ponente hubiere corrido traslado a los interesados para que se manifestaran respecto de las percepciones que tuvieron lugar en la diligencia, posteriormente, tampoco se les garantizó el escenario adecuado para controvertir las conclusiones a las que arribó el Tribunal; circunstancia que, por demás, fue objeto de reparo por parte de la Alcaldía Municipal de Pasto en su recurso de apelación. En vista de que frente a este punto de la sentencia de primera instancia, no se acreditaron la totalidad de los presupuestos establecidos para efectuar un pronunciamiento extra petita, la Sala revocará la decisión de amparo al derecho colectivo a la “existencia del equilibrio ecológico y manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales de los habitantes del municipio de Pasto (Nariño)”, así como las medidas derivadas de esta determinación, contenidas en los ordinales Quinto y Sexto de la sentencia recurrida.

XII.4.1.2. Adicionalmente, el Tribunal Administrativo de Nariño, echando mano de las facultades ultra y extra petita del juez constitucional, dispuso que el Municipio de Pasto: i) realice un inventario de la parte urbana de la ciudad a efectos de determinar la afectación del espacio público y tender por su recuperación; ii) verifique los requisitos para la expedición de licencias de construcción y funcionamiento de parqueaderos en la zona urbana de la ciudad; iii) reubique discotecas, bares, cantinas, prostíbulos y casinos que se encuentran en sectores residenciales de la ciudad o en cercanía a establecimientos educativos; iv) diseñe e inicie una campaña pedagógica permanente relativa a la implementación de acciones de prevención de riesgos de desastres respecto del Volcán Galeras y v) gestione e incluya las partidas presupuestales necesarias para garantizar la disponibilidad de servicios públicos en 22 predios que son propiedad de asociaciones de vivienda legalmente constituidas con el fin de incluirlas en el perímetro urbano. En búsqueda de los motivos por los cuales el Tribunal adoptó las ordenes indicadas, en la sentencia de 20 de febrero de 2018 se observa lo siguiente: “[…]. 7.6.- LAS ASOCIACIONES DE VIVIENDA Y EL ACCESO A LOS SERVICIOS PÚBLICOS Igualmente es importante tener en cuenta que el actual Plan de Ordenamiento Territorial, no extendió su cobertura urbana a inmuebles que pertenecen a veintidós (22) asociaciones de vivienda, aduciendo para ello la imposibilidad de acceso a servicios públicos, concretamente de acueducto y alcantarillado, muchas de las cuales llevan más de diez (10) años tratando de solucionar el problema de acceso a una vivienda digna, para múltiples familias de estratos socioeconomicos 1 y 2, quienes pese al tiempo transcurrido, continúan como arrendatarios teniendo la posibilidad, gracias a esfuerzo realizado de acceder por su propios medios a una solución efectiva de vivienda.

Anota de manera válida y oportuna la señora Procuradora, que el desenlace probatorio permitió darse cuenta que muchas de ellas tienen la posibilidad, contrariando lo expuesto por la Administración Municipal, al acceso de servicios públicos, y para otras que inexplicablemente encontrándose rodeadas por urbanizaciones autorizadas por la autoridades competentes, figuran como fuera del perímetro urbano, situación que sin lugar a dudas debe llevar a replantear el POT del Municipio de Pasto, de tal manera que permita incluir dentro del sector urbano aquellos lotes de las asociaciones de vivienda, que de acuerdo con la información que obra a folios 1666 y s.s. del expediente, se encuentran en posibilidad de acceso a los servicios de acueducto y alcantarillado, contando para ello con el concurso del IGAC.

Enfatizando que en dicho documento no figuran la totalidad de las asociaciones que se hicieron parte en el proceso, para las cuales si bien no obra el certificado de EMPOPASTO, documento necesario para la modificación del suelo, éste deberé ser solicitado si bien no dentro de este proceso, si por la autoridad municipal dentro del proceso de revisión del POT.

El documento 1510/0784-2017 del 10 de octubre de 2017 al cual se ha hecho referencia y por medio del cual el Secretario de Planeación Municipal de Pasto (N), señala el estado del trámite de algunas solicitudes y determinaciones administrativas relacionadas con algunas de las asociaciones de vivienda que fueron objeto de inspección judicial en el presente asunto.

(fls. 1666 a 1669 C.III.) es importante, en el sentido que revela que también se están desarrollando Planes Parciales: Ecotescual, Loma de Centenario y de manera verbal se manifestó por parte de particulares la intención de desarrollar el Plan Parcial Altamira, es decir que en el reajuste del POT, como las órdenes que se imparten cobijan a toda la Comunidad de este Municipio, podría ampliar su protección a estas nuevas zonas, en caso de que se encuentren dentro del marco de cobertura física o incluso se podría evaluar la posibilidad de incluirlas a los beneficios. 7.5.1.- EL DERECHO COLECTIVO DE LOS CONSUMIDORES Y USUARIOS A LOS SERVICIOS PÚBLICOS […].

En el caso en estudio, el núcleo de este derecho se ve perjudicado en la medida que no se observa colaboración y respaldo estatal en cabeza de las autoridades públicas a las cuales se han dirigido los representantes de las distintas asociaciones de vivienda, quienes en las distintas inspecciones judiciales manifestaron de manera unánime, que han encontrado un sin número de obstáculos a la hora de reclamar su derecho a la instalación y conexión de servicios públicos; es decir, se han desconocido las especiales condiciones de pobreza y de desigualdad que padecen muchos de los asociados, quienes por años han depositado sus esfuerzos y sus ahorros y los de sus familias en proyectos que no han podido concretar, como lo es el sueño de tener casa propia. […]”.

Lo primero que advierte la Sala es que, en relación con las determinaciones adoptadas por el Tribunal en cuanto a la recuperación del espacio público, el funcionamiento de parqueaderos y la reubicación de actividades que riñen con el uso residencial del suelo: i) no se estableció una mención y mucho menos un raciocinio en torno a la posible afectación del derecho o los derechos colectivos que contextualizarían y justificarían las medidas ordenadas; ii) no se hizo alusión a algún tipo de nexo con los hechos, las pretensiones ni los derechos colectivos objeto de la solicitud de amparo planteados en la demanda; y iii) tampoco se abrieron los escenarios procesales oportunos y adecuados para que la Administración Municipal de Pasto ejerciera su derecho de audiencia, contradicción y defensa; circunstancia que fue objeto de reparo por dicho ente territorial en el recurso de apelación. Además, en lo que atañe a la determinación de efectuar actividades de pedagogía frente a la gestión del riesgo de desastres por cuenta del Volcán Galeras, valga recordar que la Corte Constitucional en la sentencia T-269 de 2015, le ordenó a la Alcaldía Municipal de Pasto “[…] desarrollar una campaña de concientización y educación comunitaria […] relacionada con la gestión del riesgo, autoconservación e implementación de los respectivos planes de evacuación ante un evento volcánico, con el respectivo apoyo de la UNGRD en lo que sea necesario”.

Así, pues, la Sala considera que el Tribunal, en lugar de haber replicado la orden pronunciada por la Corte, ha debido conducir el proceso hacia la verificación del cumplimiento de la disposición mencionada, a efectos de garantizar su efectividad y, así con ello, el derecho al debido proceso de la Alcaldía Municipal de Pasto; circunstancia que también fue objeto de censura por dicho ente territorial en el recurso de apelación. Por las razones explicadas, relativas al incumplimiento de los requisitos para efectuar un pronunciamiento extra petita, la Sala revocará las órdenes contenidas en los ordinales Séptimo, Noveno, Décimo y Decimoprimero de la sentencia de primera instancia. En segundo lugar, como pudo observarse, la orden encaminada a garantizar la disponibilidad de servicios públicos en 22 predios pertenecientes a asociaciones de vivienda legalmente constituidas a fin de incluirlas en el perímetro urbano, está justificada en que se encontraron afectados los derechos de los derechos de los consumidores y usuarios –los cuales fueron objeto de la solicitud de amparo-, en vista de que varios de los predios de las referidas asociaciones de vivienda, aunque tienen la posibilidad de acceder a los servicios públicos de acueducto y alcantarillado y además se encuentran rodeadas de urbanizaciones autorizadas, no han recibido el respaldo ni la colaboración adecuados por parte de las autoridades a fin de que se viabilicen sus proyectos de vivienda y así se les pueda garantizar a las familias de los estratos socio-económicos 1 y 2, el derecho de acceso a una vivienda digna.

En cuanto a este punto, hay que resaltar que el Tribunal dispuso de los escenarios adecuados para que la parte demandada pudiera ejercer su derecho de defensa. Por lo anterior y en razón a la motivación de carácter constitucional expuesta por el Tribunal, la Sala abordará las cuestiones respectivas planteadas por los apelantes, en el siguiente apartado.

XII.5. De los recursos de apelación interpuestos por los coadyuvantes XII.5.1. En virtud de que tres de los recursos de apelación interpuestos contra la sentencia de primera instancia provienen de algunos de los coadyuvantes, la Sala considera necesario aclarar, de manera preliminar, que la ley precisa que las actuaciones procesales de aquellos no podrán oponerse a los de la parte a la que ayudan y, además, tampoco podrán suponer la disposición del derecho en litigio, algo que resulta evidente dada la naturaleza del medio de control de protección de derechos colectivos[95].

Adicionalmente, la jurisprudencia de esta Sección ha profundizado en el alcance de las referidas condiciones en las que se deben desarrollar las intervenciones de los coadyuvantes, precisando que “[…] este interviniente accesorio no actúa para sostener razones de un derecho ajeno o particular sino, por el contrario para ayudar en la defensa de un derecho cuyo titular es toda la comunidad; sin que exista un interés económico, sino de carácter eminentemente público, propio de la naturaleza este medio de control. […] [El coadyuvante no puede] establecer en su escrito de impugnación una nueva demanda con pretensiones y derechos distintos a los planteados por el actor, toda vez que no consultaría la finalidad de la coadyuvancia, perfilada justamente para contribuir, asistir o ayudar a la consecución de la defensa de los derechos colectivos invocados. […]. [T]ratándose del recurso de apelación interpuesto por los coadyuvantes, este tiene que guardar estrecha relación con las pretensiones iniciales del actor y la defensa de los derechos e intereses colectivos invocados por el mismo en su escrito de demanda.” [Resalta la Sala][96].

En síntesis, los coadyuvantes están autorizados para ejercer las mismas actuaciones procesales que por imperio de la ley les asiste a las partes, siempre y cuando dichas intervenciones no contraríen el interés jurídico cuya parte procesal correspondiente pretende defender o amparar. Esto supone, naturalmente, que el ámbito de actuación del coadyuvante está delimitado por marco litigioso que se traba entre las partes.

En tal virtud, la Sala precisa que los aspectos relativos a los barrios de especial interés paisajístico y a las edificaciones con valor histórico y patrimonial planteados por la Asociación Colombiana de Arquitectos, por no tener relación directa con la controversia ni estar acorde con el interés jurídico expuesto por la parte a la que coadyuva, esto es, la defensa procesal de la parte demandada, constituyen verdaderas pretensiones de carácter individual que no se acompasan con los lineamientos conforme a los cuales deben actuar los coadyuvantes.

XII.5.2. Mediante auto de 14 de septiembre de 2017[97], el Tribunal resolvió decretar el siguiente medio de prueba: “[…]. QUINTO.- Por intermedio de Secretaria del Tribunal, oficiar al Municipio de Pasto - Secretaria de Planeación Municipal y a las curadurías de Pasto (N), para que […] certifiquen los siguientes aspectos: 1. Si en su despacho cursan o no proyectos de Asociaciones de vivienda, en especial de las que se mencionan a continuación y, si estos han sido o no autorizados: 2.

Certificar si de las siguientes Asociaciones de vivienda, cuales estén dentro del Perímetro Urbano del Municipio de Pasto (N) y cuáles no. 3. Si algunas o todas están fuera del perímetro urbano, certifique cuales son las razones por las cuales no se las ha incluido. 1. ASOCIACIÓN “SENOR DEL GRAN PODER” 2. ASOCIACIÓN “13 DE MAYO” 3. ASOCIACIÓN “PRADERAS DEL NORTE I” 4.

ASOCIACIÓN “PRADERAS DEL NORTE II” 5. ASOCIACIÓN “GUADALUPE Y COLMUNDO” 6. ASOCIACIÓN “JAZMINES DEL NORTE 7. ASOCIACIÓN “VIVIENDA DIGNA” 8. ASOCIACIÓN “EL POBLADO”

9. ASOCIACIÓN DE VIVIENDA “VILLA RUTH”

10. ASOCIACIÓN DE VIVIENDA “SANTA ANITA” 11. ASOCIACIÓN “CIUDAD 2000” 12. ASOCIACIÓN “LOS CRISTALES” […]. 7. Certifique si existen o no estudios de proyección del perímetro urbano del Municipio de Pasto (N). […]”. Mediante Oficio N.º 1510/0784 de 10 de octubre de 2017, la Secretaría de Planeación Municipal de Pasto, dio respuesta al requerimiento realizado por el Tribunal, en los siguientes términos: “[…]. 1.

En cuanto a su primera solicitud referente a proyectos de asociaciones de vivienda que cursen en nuestro despacho, se informa que, en nuestros archivos, base de datos y libros radicadores no se reportó hasta la fecha solicitudes de proyectos de asociaciones de vivienda, que conlleve la ejecución del procedimiento relacionados en el artículo 382 “Transitorio - Incorporación de suelo rural al perímetro urbano” del POT vigente y el artículo 47 “Transitorio. lncorporación del suelo rural, suburbano y expansión urbana al perímetro urbano” de lo Ley 1537 de 2012. 2.

Respecto de su segunda solicitud consistente en expedir certificación de cuáles asociaciones de vivienda se encuentran dentro del perímetro urbano y cuáles no según listado enviado por su despacho, me permito informar en primero instancia que lo modificación del perímetro urbano será avalado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi como entidad nacional competente con previo solicitud de nuestro despacho, en segundo instancia se observa que según el plano aprobado EE11 “Predios susceptibles de ser incluidos en el perímetro Hidráulico” del Plan de Ordenamiento Territorial Acuerdo 004 de 2015 “Pasto Territorio Con-Sentido se observa que predios pertenecientes o las asociaciones de vivienda “Señor del Gran Poder", “Villa Ruth”, “Ciudad 2000” y “Los Cristales” se encuentran ubicados por fuera del perímetro urbano y son susceptibles de ser incluidos al mismo a través del procedimiento establecido en la Ley 1537 de 2012.

Respecto de los demás asociaciones de vivienda relacionadas no se puede expedir información por cuanto el POT vigente no los consideró como áreas susceptibles de incorporarse al perímetro hidráulico por las razones técnicas dispuestas en Documento Técnico de Soporte […] (DTS – POT 2015- 2027, Pág. 346). […]. 3. Respecto de la tercera solicitud referente a certificar las razones por las cuales algunas o todas las asociaciones de vivienda no se han incluido en el perímetro urbano, nuevamente se reitera que el POT vigente únicamente tuvo en cuenta las asociaciones de vivienda "Señor del Gran Poder", “Villa Ruth", “Ciudad 2000" y “Los Cristales" las cuales se encuentran ubicados por fuera del perímetro urbano, lo anterior por cuanto hasta la fecha no se ha recibido solicitud referente al desarrollo de proyectos de vivienda de interés social y/o prioritario que conlleve la ejecución del procedimiento relacionado en el artículo 382 del POT vigente y el artículo 47 de la Ley 1537 de 2012; aclarando que la modificación del perímetro urbano solo podrá ser avalada por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi como entidad nacional competente para este tipo de asuntos con previa solicitud de la Secretaria de Planeación. […]. 7.

Sobre la existencia o no de estudios de proyección del perímetro urbano del Municipio de Pasto, se informa la existencia de un estudio de crecimiento urbano financiado por FINDETER, BID dentro del programa de ciudades sostenibles y competitivas, desarrollado por IDOM en el año 2015. Documento que no se tuvo en cuenta dentro de la formulación del POT vigente porque su entrega fue posterior a la adopción del mismo. […]”. [Subraya y resalta la Sala].

En consideración a lo anterior el Tribunal decidió “[…] ordenar al Municipio de Pasto (N) […] gestionar e incluir las partidas presupuestales a que haya lugar, para las vigencias 2019-2020 y/o las que fuere necesarias, para efectos de garantizar la disponibilidad de servicios públicos en los veintidós (22) predios de propiedad de las Asociaciones de vivienda legalmente constituidas a que se ha hecho referencia en esta sentencia, con el fin de incluirlas en el perímetro urbano. Para el efecto, deberá consultarse con las empresas de acueducto y alcantarillado, de suministro eléctrico y de gas domiciliario, con el fin de determinar la viabilidad de brindar dichos servicios a las asociaciones de vivienda que hasta la fecha no han podido ejecutar sus proyectos de vivienda para ser habitadas por ausencia de permisos o por algún otro tipo de obstáculo”.

La Sala observa que el recurso de apelación interpuesto por la Sociedad Colombiana de Arquitectos no contiene argumentos de oposición con respecto a la orden mencionada de garantizar la prestación de servicios públicos en terrenos que no se encuentran incorporados al perímetro urbano de la ciudad de Pasto, sino que allí se sugieren algunas medidas que habrían de ser tenidas en cuenta por la Administración Municipal a efectos de cumplir con la orden.

La alzada presentada por Lidia Inés Benavides Mideros y Héctor Eduardo Villota Fajardo propende porque se incluyan en la orden a algunas asociaciones de vivienda. Y el ciudadano Luis Alfredo López consideró que dicha prerrogativa solo se les debe reconocer a aquellas asociaciones de vivienda que reúnan los requisitos establecidos en la ley.

XII.5.3. La Ley 1537 de 20 de junio de 2012, por la cual se dictan normas tendientes a facilitar y promover el desarrollo urbano y el acceso a la vivienda, tiene por objeto “[…] señalar las competencias, responsabilidades y funciones de las entidades del orden nacional y territorial, y la confluencia del sector privado en el desarrollo de los proyectos de Vivienda de Interés Social y proyectos de Vivienda de Interés Prioritario destinados a las familias de menores recursos, la promoción del desarrollo territorial, así como incentivar el sistema especializado de financiación de vivienda”[98].

El literal j) del artículo 3.° de dicha regulación establece que “[l]a coordinación entre la Nación y las Entidades Territoriales se referirá, entre otros, a los siguientes aspectos: […]; j) Les corresponde a los entes territoriales municipales y distritales tomar las decisiones que promuevan la gestión, habilitación e incorporación de suelo urbano en sus territorios que permitan el desarrollo de planes de vivienda prioritaria y social, y garantizará el acceso de estos desarrollos a los servicios públicos, en armonía con las disposiciones de la Ley 388 de 1997 y la Ley 142 de 1994 en lo correspondiente”.

Por su parte, el artículo 47 señala los requisitos que deben ser tenidos en cuenta para que los alcaldes procedan a incorporar al perímetro urbano de las ciudades respectivas, predios localizados en suelo rural, suelo suburbano y suelo de expansión urbana, con el fin de garantizar el desarrollo y construcción de vivienda, infraestructura social y usos complementarios que soporten la vivienda de interés social y de interés prioritario, al siguiente tenor: “ARTÍCULO

47. INCORPORACIÓN DEL SUELO RURAL, SUBURBANO Y EXPANSIÓN URBANA AL PERÍMETRO URBANO. Con el fin de garantizar el desarrollo de vivienda, infraestructura social y usos complementarios y compatibles que soporten la vivienda, durante el período constitucional de las administraciones municipales y distritales comprendido entre los años 2015 y el 2020, y por una sola vez, los municipios y distritos podrán: 1.

A iniciativa del alcalde municipal o distrital, incorporar al perímetro urbano los predios localizados en suelo rural, suelo suburbano y suelo de expansión urbana que garanticen el desarrollo y construcción de vivienda, infraestructura social y usos complementarios que soporten la vivienda de interés social y de interés prioritario, y otros, siempre que se permitan usos complementarios, mediante el ajuste del plan de ordenamiento territorial que será sometida a aprobación directa del concejo municipal o distrital, sin la realización previa de los trámites de concertación y consulta previstos en el artículo 24 de la Ley 388 de 1997.

Esta acción se podrá adelantar siempre y cuando se cumplan en su totalidad las siguientes condiciones: a) Se trate de predios que cuenten con conexión o disponibilidad inmediata de servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y energía eléctrica y que tengan garantizada su conexión y articulación con los sistemas de movilidad existentes en el municipio o distrito, certificada por los prestadores correspondientes. b) Los predios así incorporados al perímetro urbano quedarán sometidos al régimen de desarrollo y construcción prioritaria de que trata el artículo 52 y subsiguientes de la Ley 388 de 1997.

Para su ejecución se aplicarán las normas del tratamiento urbanístico de desarrollo y no se requerirá de plan parcial ni de otro instrumento de planificación complementaria para su habilitación. En el proyecto de acuerdo se incluirá la clasificación de usos y aprovechamiento del suelo. c) Los predios no podrán colindar ni estar ubicados al interior de áreas de conservación y protección ambiental, tales como las áreas del sistema nacional de áreas protegidas, áreas de reserva forestal, áreas de manejo especial y áreas de especial importancia ecosistémica, ni en áreas que hagan parte del suelo de protección, en los términos de que trata el artículo 35 de la Ley 388 de 1997, ni en otras áreas cuyo desarrollo se haya restringido en virtud de la concertación ambiental que fundamentó la adopción del plan de ordenamiento vigente. d) Aquellos municipios cuyas cabeceras municipales y centros poblados rurales (corregimientos y veredas) que estén incluidos en una de las siete (7) reservas forestales creadas por la Ley 2ª de 1959, podrán presentar ante el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible solicitud de sustracción rápida y expedita para los lotes y actuaciones urbanas integrales que se destinen a vivienda para lo cual se expedirá por parte de dicho Ministerio las resoluciones correspondientes. […].

Los concejos municipales y distritales, de conformidad con lo establecido en el artículo 81 de la Ley 134 de 1994, celebrarán obligatoriamente un Cabildo Abierto previo para el estudio y análisis del proyecto de ajuste del plan de ordenamiento territorial.

PARÁGRAFO 2 o. Los predios incorporados al perímetro urbano en virtud de las disposiciones del presente artículo deberán cumplir los porcentajes de vivienda de interés social y de interés social prioritario de que trata el artículo 46 de la presente ley.

PARÁGRAFO 3 o. Los proyectos de vivienda desarrollados bajo este artículo, no podrán cumplir la obligación de destinar suelo para vivienda de interés prioritario mediante el traslado de sus obligaciones a otro proyecto”. [Resalta la Sala]. XII.5.4. La medida dispuesta por el Tribunal Administrativo de Nariño, aunque sin duda alguna se encuentra encaminada a materializar propósitos constitucionales esenciales como el que las personas de escasos recursos puedan acceder a una vivienda digna, la Sala resalta que la misma resulta inadecuada en razón a los siguientes motivos: La Sala destaca que, precisamente, en virtud de que la solicitud de amparo no estaba dirigida a resolver este inconveniente, el debate judicial no se surtió con los suficientes elementos que permitieran adoptar una decisión mucho más ponderada, habida cuenta de la cantidad de circunstancias administrativas y extrajurídicas que deben ser consideradas a la hora de garantizar un derecho de la magnitud del de acceso a una vivienda digna.

En efecto, al proceso de la referencia no fueron vinculadas las entidades competentes de los distintos órdenes político-administrativos, a efectos de que la problemática de vivienda identificada por el Tribunal fuera conocida y solucionada por todas ellas a la luz de los principios de coordinación, concurrencia, complementariedad y subsidiariedad.

Además, aunque la problemática de acceso a una vivienda digna atañe a personas naturales, en el proceso no obran pruebas relativas a la contabilización, identificación, ubicación y caracterización de los posibles titulares del derecho. Por el contrario, el Tribunal enfocó su argumentación en favor de unas personas jurídicas que podrían desarrollar proyectos de vivienda de interés social o prioritario, sin tener en cuenta de manera adecuada el componente humano de la decisión. En relación con los sujetos titulares de la orden judicial, la Sala resalta que la Secretaría de Planeación Municipal de Pasto le manifestó al Tribunal que dentro de sus bases de datos no se registraba alguna solicitud presentada por alguna asociación de vivienda con el fin de que se evaluara la posibilidad de que los predios de los que son propietarias fueran incluidos dentro del perímetro urbano de la ciudad de Pasto y fueran desarrollados para proyectos de vivienda de interés social o prioritario.

Además, dicha Secretaría también puso de presente que, con base en el Documento Técnico de Soporte del P.O.T. de Pasto, los inmuebles de varias asociaciones de vivienda no cumplen con los condicionamientos técnicos necesarios para ser incorporados al perímetro urbano. Ahora, aun cuando la Secretaría de Planeación de Pasto hubiere informado sobre fundos de diferentes asociaciones de vivienda que son susceptibles de ser incluidos al perímetro urbano de la ciudad, lo cierto es que el Tribunal nunca realizó una valoración precisa y suficiente en cuanto a: i) la identificación y caracterización de la problemática, aproximándose a las condiciones en que se encuentra la población objeto de la decisión; ii) a las distintas circunstancias que habrían de tenerse en cuenta para el agendamiento del problema por parte de la Administración Municipal de Pasto y las demás autoridades competentes del sector administrativo de vivienda; iii) al propósito central y los objetivos específicos que la medida habría de alcanzar a corto y mediano plazo; y iv) al reconocimiento de la autonomía que le asiste a las autoridades competentes para la identificación de las distintas alternativas para la solución de la problemática y para la determinación de las formas de implementación y evaluación de la política pública.

En efecto, la Sala advierte que la incorporación de territorios al perímetro urbano de una población a fin de que sean desarrollados, no es el único mecanismo para garantizar el derecho de acceso a una vivienda digna, puesto que la Ley 1537 también prevé la posibilidad de que el alcalde correspondiente proceda a modificar el régimen de usos y aprovechamiento del suelo ubicado al interior del perímetro urbano o de expansión urbana con el propósito de que puedan ser destinados al desarrollo de proyectos de vivienda de interés prioritario[99].

Además, esta regulación tiene una vigencia limitada hasta el año 2020. En consideración a todo lo anterior, para este caso particular, la Sala considera conveniente que la Jurisdicción se abstenga de realizar los análisis de eficiencia administrativa de una medida o de una política pública, lo cual es competencia que recae en la Administración Pública.

Como muestras de la carencia de fundamentos de la orden dictada por el Tribunal se destacan, de un lado, la falta de identificación precisa y suficiente de las asociaciones de vivienda y de los proyectos correspondientes que podrían verse beneficiados con la decisión. De otro lado, se observa que la orden judicial quedó supeditada a que los prestadores de los servicios públicos domiciliarios emitan un concepto sobre la viabilidad para su prestación[100].

En efecto, la falta de información precisa sobre las condiciones de los predios que podrían ser integrados al perímetro urbano de la ciudad de pasto pone al descubierto la inconsistencia de la orden. Así, la Sala llama la atención a que las decisiones que atañen a la ordenación del territorio sean tomadas con base en insumos científicos. Con todo, se advierte que la orden objeto de examen, en los términos en que fue pronunciada por el Tribunal, carece de los mínimos elementos de conocimiento técnico y jurídico para que pueda ser ejecutada, resulta altamente invasiva de la autonomía de la administración y, por consiguiente, moduladora del principio de separación de poderes sin exponer razones suficientes para ello.

Por todo lo anterior la Sala revocará la orden contenida en el numeral 4. del ordinal Decimosegundo de la sentencia de 20 de febrero de 2018. XII.6. Finalmente, en cuanto al argumento de los impactos fiscales que generan las decisiones judiciales, planteado por la defensa de la Alcaldía Municipal de Pasto, es menester recalcar que en reiterada jurisprudencia[101] la Sala ha precisado que los trámites presupuestales o la falta de disponibilidad presupuestal o de recursos económicos, no es de ninguna manera un argumento suficiente para desvirtuar la afectación de los derechos colectivos y mucho menos para cohibir al juez de la acción popular de adoptar las medidas de amparo que las circunstancias ameriten en aras de la protección de tales derechos.

XII.7. Finalmente, de conformidad con el Título I de la Sección Séptima del Libro Segundo de la Ley 1564 de 12 de julio de 2012, se condenará en costas a la Alcaldía Municipal de Pasto a pagar a la parte demandante las costas que se hubieren causado en el trámite del proceso durante la segunda instancia. XII.8. De las órdenes de la sentencia Por las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia, la Sala procederá a modificar la sentencia proferida por la Sala de Decisión del Sistema Oral del Tribunal Administrativo de Nariño el 20 de febrero de 2018, en los siguientes términos: i) Se modificará el ordinal Segundo de la sentencia de primera instancia, en el sentido de suprimir el amparo del derecho colectivo a la moralidad administrativa por cuanto no se constataron los elementos necesarios para concluir su vulneración. (Apartado XII.3.). ii) Se modificará el ordinal Segundo de la sentencia de primera instancia, en el sentido de suprimir el amparo del derecho colectivo a la “existencia del equilibrio ecológico y manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales de los habitantes del municipio de Pasto (Nariño)”, y se revocarán las órdenes fundamentadas en dicho amparo, contenidas en los ordinales Quinto y Sexto de dicha providencia, toda vez que no se acreditaron la totalidad de los presupuestos establecidos en el ordenamiento jurídico para amparar un derecho cuya protección no fue solicitada –pronunciamiento extra petita-.

(Apartado XII.4.). Por la misma razón, se revocarán las órdenes contenidas en los ordinales Séptimo, Noveno, Décimo y Decimoprimero de la sentencia de primera instancia. (Apartado XII.4.1.2.). iii) Se modificará el ordinal Tercero de la sentencia de primera instancia, en el sentido de ordenarle a la Alcaldía Municipal de Pasto que disponga de lo conducente para que de manera inmediata se suspendan las solicitudes de licencias de construcción en la zona de influencia alta del volcán Galeras, de acuerdo con el nuevo Mapa de Amenaza Volcánica del Volcán Galeras, y se ejerzan los controles del caso, mientras se materializa procedimiento de revisión y modificación del componente de gestión del riesgo de desastre del P.O.T., de conformidad con el nuevo Mapa de Amenaza Volcánica del Volcán Galeras.

En este mismo sentido, por superflua, se revocará la medida contenida en el ordinal Octavo de la sentencia de primera instancia. (Apartado XII.1.5.). iv) Se modificará el ordinal Cuarto de la sentencia de primera instancia, en el sentido de ordenarle a la Alcaldía Municipal de Pasto que dentro del plazo de ocho (8) meses contados a partir del día siguiente a la notificación de esta sentencia, realice un nuevo estudio técnico científico con institución o entidad pública o privada cualificada, en el Barrio Villa Lucia y sus alrededores, para efectos de determinar la estabilidad del suelo y, por ende, la clasificación y el régimen de usos del mismo.

Los resultados de los estudios serán socializados con los habitantes de la zona y, en caso de que estos conduzcan a que la Alcaldía deba realizar una modificación del P.O.T., esta tramitará la modificación de conformidad con el ordenamiento jurídico, dentro del plazo de dos (2) años contados a partir del día siguiente a la notificación de esta sentencia. Los habitantes de la zona también serán informados de manera detallada con los soportes del caso, y se les hará partícipes de la determinación administrativa a que haya lugar.

El ámbito espacial sobre el cual recaerán los nuevos estudios técnicos será aquel que con fundamentos técnicos determine la Alcaldía Municipal de Pasto en orden a un diagnóstico preciso de los factores amenazantes, los elementos expuestos y las condiciones de vulnerabilidad, para una adecuada función de la gestión del riesgo de desastres.

(Apartado XII.2.). v) Se modificará el ordinal Decimosegundo de la sentencia de primera instancia y sus numerales 1., 2., 3. y 5., en el sentido de ordenarle a la Alcaldía Municipal de Pasto que, dentro del plazo de dos (2) años contados a partir del día siguiente a la notificación de esta sentencia y en atención al principio de gradualidad, someta el P.O.T. 2015-2027 a un procedimiento de revisión y modificación, ajustando el componente de gestión del riesgo de desastres al contenido del nuevo Mapa de Amenaza Volcánica del Volcán Galeras.

En dicho marco, la Alcaldía propondrá las acciones de priorización para la finalización de los estudios detallados -los cuales iniciaron el 30 de diciembre de 2016-, definiendo la programación de actividades, las autoridades responsables y los recursos respectivos para el efecto; todo, en cumplimiento de las disposiciones de la Ley 388 de 1997 y del Decreto 1077 de 2015.

Adicionalmente, la Sala dispondrá que, dentro del plazo de dos meses contados a partir del día siguiente a la notificación de esta sentencia, la Alcaldía Municipal de Pasto, en el marco del comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia, presente un cronograma relativo al agotamiento de cada una de las etapas, mecanismos y recursos que se requieren para darle total cumplimiento de la orden judicial examinada dentro del plazo mencionado de 2 años. vi) Se revocará el numeral 4. del ordinal Decimosegundo de la sentencia de primera instancia en tanto que la disposición carece de los mínimos elementos de conocimiento técnico y jurídico para que pueda ser ejecutada y, por consiguiente, se revocará el amparo prodigado a los derechos de los consumidores y usuarios, dispuesto en el ordinal Segundo de dicha providencia. (Apartado XII.5.4.).

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley. FALLA:

PRIMERO: REVOCAR, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia, los ordinales QUINTO, SEXTO, SÉPTIMO, OCTAVO, NOVENO, DÉCIMO, DECIMOPRIMERO y DECIMOSEGUNDO –numeral 4.- de la sentencia proferida el 20 de febrero de 2018 por la Sala de Decisión del Sistema Oral del Tribunal Administrativo de Nariño.

SEGUNDO: MODIFICAR, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia, los ordinales SEGUNDO, TERCERO, CUARTO y DECIMOSEGUNDO –numerales 1., 2., 3. y 5.- de la sentencia de primera instancia, los cuales quedarán así: “[…]. SEGUNDO.- AMPARAR los derechos colectivos relacionados con la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes; y con la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente.

TERCERO. - ORDENAR a la Alcaldía Municipal de Pasto que disponga de lo conducente para que de manera inmediata se suspendan las solicitudes de licencias de construcción en la zona de influencia alta del volcán Galeras, de acuerdo con el nuevo Mapa de Amenaza Volcánica del Volcán Galeras, y se ejerzan los controles del caso, mientras se materializa procedimiento de revisión y modificación del componente de gestión del riesgo de desastre del P.O.T., de conformidad con el nuevo Mapa de Amenaza Volcánica del Volcán Galeras, dispuesto en el ordinal DECIMOSEGUNDO. CUARTO.- ORDENAR a la Alcaldía Municipal de Pasto que dentro del plazo de ocho (8) meses contados a partir del día siguiente a la notificación de esta sentencia, realice un nuevo estudio técnico científico con institución o entidad pública o privada cualificada, en el Barrio Villa Lucia y sus alrededores, para efectos de determinar la estabilidad del suelo y, por ende, la clasificación y el régimen de usos del mismo.

DECIMOSEGUNDO.- ORDENAR a la Alcaldía Municipal de Pasto que, dentro del plazo de dos (2) años contados a partir del día siguiente a la notificación de esta sentencia y en atención al principio de gradualidad, someta el P.O.T. 2015-2027 a un procedimiento de revisión y modificación, ajustando el componente de gestión del riesgo de desastres al contenido del nuevo Mapa de Amenaza Volcánica del Volcán Galeras.

Adicionalmente, dentro del plazo de dos meses contados a partir del día siguiente a la notificación de esta sentencia, la Alcaldía Municipal de Pasto, en el marco del comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia, presentará un cronograma relativo al agotamiento de cada una de las etapas, mecanismos y recursos que se requieren para darle total cumplimiento de la orden judicial examinada dentro del plazo mencionado de 2 años […]”.

TERCERO: CONFIRMAR en todo lo demás la sentencia recurrida.

CUARTO: CONDENAR, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia, a la Alcaldía Municipal de Pasto a pagar a la parte demandante las costas que se hubieren causado en esta instancia procesal.

QUINTO: REMITIR copia del presente fallo a la Defensoría del Pueblo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998.

SEXTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen una vez ejecutoriado este proveído.

NOTIFÍQUESE, PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. |OSWALDO GIRALDO LÓPEZ |NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN | |Consejero de Estado |Consejera de Estado | |Presidente | | | | | | | | |HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ |ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS | |Consejero de Estado |Consejero de Estado | ----------------------- [1] “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. [2] “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. [3] Folios 1 y ss. del expediente de la referencia. Demanda presentada el 13 de julio de 2015. [4] “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”. [5] “por medio de la cual se aprueba el Convenio número 169 sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes, adoptado por la 76a reunión de la Conferencia General de la OIT, Ginebra, 1989”. [6] Folios 196 y ss. del expediente de la referencia. [7] Ibíd., folio 550. [8] Ibíd., folios 600 y 601. [9] Ibíd., folios 889A y ss. [10] Ibíd., folios 897 y ss. [11] Ibíd., folios 905A y ss. [12] Ibíd., folios 950 y ss. [13] Ibíd., folio 957. [14] Ibíd., folios 981A y ss. [15] Ibíd., folios 719 y ss. [16] Ibíd., folios 850 y ss. [17] Ibíd., folio 1000. [18] Ibíd., folios 1027 y ss. [19] Ibíd., folios 208 y ss. y 270 y ss. [20] Ibíd., folios 640 y ss. [21] “por el cual se reestructura el Instituto Colombiano Geográfico "Agustín Codazzi"”. [22] Folios 653 y ss. y 702 y ss. del expediente de la referencia. [23] Ibíd., folios 624 y ss. y 681 y ss. [24] Ibíd., folios 572 y ss. [25] “Por el cual se crea la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, se establece su objeto y estructura”. [26] “Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones”. [27] Folios 214 y ss. del expediente de la referencia. [28] Ibíd., folios 279 y ss. [29] Sentencia de 12 de agosto de 2003, C.P: Juan Ángel Palacio Hincapié, Rad.

N.° 11001-03-15-000-2003-00330-01 (S-330). [30] Folios 283 y ss. del expediente de la referencia. [31] Corte Constitucional, sentencia C-431 de 12 de diciembre de 2000. M.P: Vladimiro Naranjo Mesa. En los términos precedentes, la Corte encuentra que las expresiones “Vencido el término anterior, se entiende concertado y aprobado el Proyecto del Plan de Ordenamiento por parte de las autoridades ambientales competentes”;

“En todos los casos en que las autoridades ambientales no se pronuncien dentro de los términos fijados en el presente parágrafo, operará el silencio administrativo positivo a favor de los municipios y distritos.”; y “Vencido este término se entenderá concertado y aprobado el Proyecto de Plan Parcial.”, contenidas en los parágrafos 6° y 7° del artículo 1° de la Ley 507 de 1999 violan la Constitución Política, razón por la Cual la Corte procederá, en la parte resolutiva de esta Sentencia, a declarar su inexequibilidad. [32] Corte Constitucional, sentencias C-030 de 23 de enero de 2008.

M.P: Rodrigo Escobar Gil y C-366 de 11 de mayo de 2011 M.P: Luis Ernesto Vargas Silva. [33] Folios 377 y ss. del expediente de la referencia. El Concejo Municipal de Pasto, en relación con el presunto desconocimiento del artículo 75 de la Ley 136 de 1994, precisó que los trámites de los proyectos de acuerdo relativos a los P.O.T. se rigen por disposiciones especiales como el artículo 26 de la Ley 388 de 18 de julio de 1997[34] y 12 de la Ley 810 de 13 de junio de 2003[35], las cuales les confieren a los concejos municipales 60 y 90 días calendario para decidir sobre la aprobación o revisión de tales proyectos.

Así pues, los términos referidos no se alcanzan a cumplir en un solo período de sesiones ordinarias, por lo tanto los concejos pueden abordar el estudio del proyecto de acuerdo en más de un período de sesiones ordinarias. En este orden de ideas, el hecho de que se haya vencido el período de sesiones ordinarias sin haberse adoptado alguna decisión –como ocurrió en el caso concreto-, no implica que el proyecto deba ser archivado.

Por el contrario, este deberá seguir siendo objeto de estudio en el siguiente período de sesiones, sean estas ordinarias o extraordinarias, en caso de que la Alcaldía convoque la continuación. Visto lo anterior, está demostrado que, teniendo como referencia la fecha de presentación ante el Concejo Municipal (14 de enero de 2015), el proyecto de acuerdo del P.O.T. de Pasto fue aprobado el 14 de abril de 2015, es decir, dentro de los plazos y bajo los condicionamientos que imponen la ley aplicable. [36] Ibíd., folios 1072 y ss. [37] Ibíd., folios 2112 y ss. [38] Ibíd., folios 2173 y ss. [39] “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio”.

Artículo 2.2.2.1.3.1.3. (Estudios básicos para la revisión o expedición de Planes de Ordenamiento Territorial (POT)) y 2.2.2.1.3.1.4 (Estudios detallados). [40] Folios 2151 y ss. del expediente de la referencia. [41] “Por el cual se reglamenta el artículo 189 del Decreto-ley 019 de 2012 en lo relativo a la incorporación de la gestión del riesgo en los planes de ordenamiento territorial y se dictan otras disposiciones. […].

Artículo 3°. Estudios básicos para la revisión o expedición de Planes de Ordenamiento Territorial (POT). De conformidad con lo dispuesto en el artículo anterior para la revisión de los contenidos de mediano y largo plazo de los planes de ordenamiento territorial o la expedición de nuevos planes, se deben elaborar estudios en los suelos urbanos, de expansión urbana y rural para los fenómenos de inundación, avenidas torrenciales y movimientos en masa, que contienen: a) La delimitación y zonificación de las áreas de amenaza; b) La delimitación y zonificación de las áreas con condición de amenaza en las que se requiere adelantar los estudio& detallados a que se refiere el siguiente artículo; c) La delimitación y zonificación de las áreas con condición de riesgo en las que se requiere adelantar los estudios detallados a que se refiere el siguiente artículo; d) La determinación de las medidas de intervención, orientadas a establecer restricciones y condicionamientos mediante la determinación de normas urbanísticas.

Parágrafo 1°. Para efectos de la aplicación de lo dispuesto en el presente decreto, se adoptan las siguientes definiciones: Áreas con condición de amenaza, son las zonas o áreas del territorio municipal zonificadas como de amenaza alta y media en las que se establezca en la revisión o expedición de un nuevo POT la necesidad de clasificarlas como suelo urbano, de expansión urbana, rural suburbano o centros poblados rurales para permitir su desarrollo.

Áreas con condición de riesgo, corresponden a las zonas o áreas del territorio municipal clasificadas como de amenaza alta que estén urbanizadas, ocupadas o edificadas así como en las que se encuentren elementos del sistema vial, equipamientos (salud, educación, otros) e infraestructura de servicios públicos. […]”. [42] Folios 2170 y ss. del expediente de la referencia. [43] Ley 1537 de 20 de junio de 2012.

“Por la cual se dictan normas tendientes a facilitar y promover el desarrollo urbano y el acceso a la vivienda y se dictan otras disposiciones. […].

ARTÍCULO

47. INCORPORACIÓN DEL SUELO RURAL, SUBURBANO Y EXPANSIÓN URBANA AL PERÍMETRO URBANO. <Artículo modificado por el artículo 91 de la Ley 1753 de 2015. El nuevo texto es el siguiente:> Con el fin de garantizar el desarrollo de vivienda, infraestructura social y usos complementarios y compatibles que soporten la vivienda, durante el período constitucional de las administraciones municipales y distritales comprendido entre los años 2015 y el 2020, y por una sola vez, los municipios y distritos podrán: 1.

Esta acción se podrá adelantar siempre y cuando se cumplan en su totalidad las siguientes condiciones: a) Se trate de predios que cuenten con conexión o disponibilidad inmediata de servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y energía eléctrica y que tengan garantizada su conexión y articulación con los sistemas de movilidad existentes en el municipio o distrito, certificada por los prestadores correspondientes. […]”. [44] Folio 2245A. del expediente de la referencia. [45] Ibíd., folios 2408 y ss. [46] Ibíd., folios 2410 y ss. [47] Ibíd., folios 2415 y ss. [48] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencias de 29 de enero de 2004 [Sección Tercera, C.P: Ramiro Saavedra Becerra, Rad.

N.° 73001-23-31-000-2002-00575-01(AP)] y de 20 de septiembre de 2007 [Sección Primera, C.P: Camilo Arciniegas Andrade, Rad. N.° 25000-23-24-000- 2000-00644-01 (8667)]. [49] Ibíd., folios 2422 y ss. [50] Ibíd., folios 2427 y ss. [51] Ibíd., folios 2433 y ss. [52] “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”.

Disposición referente a la procedencia de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias proferidas primera instancia en acciones populares. [53] “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. Disposición relativa a la competencia del Consejo de Estado en segunda instancia. [54] Mediante el cual se establece la distribución de los negocios entre las secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. [55] Ley 472 de 1998, artículos 2.°, 9.° y 14.

La acción popular es el instrumento procesal de naturaleza pública, de rango constitucional y carácter principal, diseñado específicamente para proteger derechos e intereses colectivos; en tal virtud, al juez de la acción popular le asiste la obligación de disponer de las medidas necesarias y adecuadas dirigidas a evitar el daño contingente (finalidad preventiva) y/o hacer cesar el peligro o la amenaza, así como la vulneración o el agravio que se presente contra los mismos (finalidad preventiva/suspensiva).

De igual forma, en caso de que se haya consumado el daño sobre los derechos e intereses colectivos, el operador judicial está en el deber, en tanto sea posible, de adoptar las órdenes apropiadas para restituir las cosas a su estado anterior (finalidad restaurativa, restitutoria o compensatoria). [56] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-622 de 14 de agosto de 2007 (M. P: Rodrigo Escobar Gil): “[…] las acciones populares constituyen el medio procesal mediante el cual se busca asegurar una protección judicial, actual y efectiva, de derechos e intereses transindividuales o colectivos de importante trascendencia social, es decir, de derechos e intereses que pertenecen a todos y cada uno de los miembros de una comunidad. […].

En este contexto […], la posibilidad de acceder a la justicia para hacer cesar la amenaza o violación de un derecho colectivo, existe para un universo de personas que por pertenecer a la comunidad afectada, conservan el mismo derecho a promover la acción popular. […]. [P]ara la protección de los derechos colectivos, dada su importancia social, cualquier miembro del grupo afectado está legitimado procesalmente para defenderlos, es decir, para ejercer la acción popular en nombre de toda esa comunidad, con el fin de impedir un daño colectivo o reestablecer el uso y goce del derecho”. [57] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 10 de febrero de 2005.

C.P: María Elena Giraldo Gómez. Rad. Núm: 25000-23-25-000-2003-00254- 01(AP): “[…] El derecho colectivo, ha dicho la Sala, no se deduce en su existencia porque varias personas estén en una misma situación ni porque se acumulen situaciones parecidas de varios sujetos, ni porque se sumen; el derecho colectivo es aquel que recae sobre una comunidad entera a diferencia del derecho individual que es el que recae sobre una persona determinada.

Por lo tanto, la prosperidad de las pretensiones en la acción popular está ligada con la existencia real de los siguientes elementos, que para el momento de fallar deben estar establecidos: La acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares y la amenaza o la violación a derechos e intereses colectivos […]”. Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 18 de marzo de 2010.

C.P. (E): María Claudia Rojas Lasso. Rad. Núm: 44001-23-31-000-2005-00328- 01(AC): “[…] Esta Corporación, en reiteradas ocasiones, ha explicado el concepto y alcance de los derechos colectivos y ha señalado que: “Los derechos colectivos son aquellos mediante los cuales aparecen comprometidos los intereses de la comunidad, y cuyo radio de acción va más allá de la esfera de lo individual o de los derechos subjetivos previamente definidos por la ley” […]”. [58] Al respecto, se pueden consultar las sentencias C-215 de 1999, M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez;

T-466 de 2003, M.P. Alfredo Beltrán Sierra; T-443 de 2013, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; y T-254 de 2014, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. [59] Corte Constitucional, Sentencia T-443 de 2013; M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. [60] Sentencia C-215 de 1999, M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez. [61] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.

Sentencia del 2 de septiembre de 2004, Consejera Ponente: María Elena Giraldo Gómez. Radicación número: N°2002-2693-01. [62] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero Ponente: Marco Antonio Velilla Moreno. Bogotá, D.C., 5 de marzo de 2015. Radicación número: 15001-23-33-000-2013-00086-01(AP). Actor: Defensoría del Pueblo - Regional Boyacá. Demandado: Fiscalía General de La Nación - Dirección Seccional de Fiscalías De Tunja – CTI. [63] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

Sentencia del 9 de junio de 2011, Consejera Ponente: María Elizabeth García González. Radicación número: (AP) 25000-23-27-000-2005- 00654-01. En aquella ocasión la Sección Primera estableció que la amenaza y/o vulneración de los derechos colectivos, se examina a la luz de la conducta diligente o negligente de las autoridades públicas o de los particulares, en cuanto al cumplimiento de sus deberes legales tendientes a protegerlos o a abstenerse de lesionarlos. [64] Sobre el particular ver Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

Sentencia del 30 de junio de 2011. Consejero Ponente: Marco Antonio Velilla Moreno. Radicación número: 50001- 23-31-000-2004-00640-01(AP). [65] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 1.º de diciembre de 2015. C.P: Luis Rafael Vergara Quintero. Exp. N.° 11001-33-31-035-2007-00033-01. Acción Popular – Revisión Eventual. [66] RESTREPO CARVAJAL, Diego Alejandro.

“Espacio público como estructurante de las ciudades de las ciudades y el territorio”. Medellín: Universidad Nacional de Colombia Sede Medellín, 2017. http://bdigital.unal.edu.co/59421/1/1152187116.2017.pdf [67] Artículos 310; 311; 313, numeral 7.°; 330, numeral 1.°; y 334. [68] Artículos 319, inciso 1.°; 322, inciso final; y 334, inciso 2.°. [69] Ibíd., “ARTICULO 209.

La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones. Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado.

La administración pública, en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale la ley”. [70] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 21 de febrero de 2007. C.P: Alier Eduardo Hernández Enríquez. Rad. N.° 63001-23-31-000-2004- 00243-01(AP). En el mismo sentido, Cfr. Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 19 de noviembre de 2009.

C.P: Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. Rad. N.° 17001-23-31-000-2004-01492-01(AP). [71] Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 26 de marzo de 2015. C.P: Guillermo Vargas Ayala. Rad. Núm.: 15001-23-31-000-2011-00031-01. [72] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 23 de mayo de 2013, Rad.

No. 15001 23 31 000 2010 01166 01. C.P.: Guillermo Vargas Ayala. [73] Consejo de Estado. Sección Tercera, Sentencia de 15 de julio de 2004, Expediente AP 1834; y Sección Primera, Sentencia de 28 de octubre de 2010. M.P. María Elizabeth García González. Rad. Núm. 2005-01449-01(AP). [74] “Por el cual se declara la existencia de una situación de desastre en los municipios de Pasto, Nariño y La Florida, en el Departamento de Nariño” [75] “por el cual se crea la Comisión Intersectorial para la Zona de Influencia del Volcán Galeras”. [76] “por el cual, en desarrollo del Decreto-ley 919 de 1989, se definen el objeto y los instrumentos necesarios para la implementación del Plan de Reasentamiento en la Zona de Amenaza Volcánica Alta (ZAVA) del Volcán Galeras, declarada como zona de desastre por el Decreto 4106 de 2005”. [77] “Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones. […].

ARTÍCULO 92.

ARTÍCULO TRANSITORIO. DECLARATORIAS ANTERIORES. Todas las zonas del territorio nacional declaradas en situación de desastre o calamidad pública, cualquiera fuere su carácter, antes del 30 de noviembre de 2010, quedan en condiciones de retorno a la normalidad”. [78] Ley 388 de 1997, artículo 10, numeral 1.º, literal d). [79] Ley 1523 de 2012, Artículo 1.°, parágrafo 1.°. [80] Ibíd., Artículo 3.°, numeral 2.°. [81] http://portal.gestiondelriesgo.gov.co/Documents/Proyectos- Inversion/2019/FORTALECIMIENTO_GESTION_DEL_RIESGO_DE_DESASTRES_ZONA_AMENAZA_ VOLCANICA_ALTA-ZAVA_VOLCAN_GALERAS.pdf [82] “Corrientes de densidad piroclástica (flujos y oleadas piroclásticas).

Son nubes de material incandescente compuesta por rocas, gases y partículas finas muy calientes (de 300°C a más de 800°C), que se desplazan a grandes velocidades (de decenas a varios centenares de km/h) desde el centro de emisión por los flancos del volcán, tendiendo a seguir los valles. Se originan a partir del colapso gravitacional de columnas eruptivas, por colapso y explosión de domos o por colapsos de flujos de lava.

Las corrientes de densidad piroclástica se componen de dos partes: un flujo basal compuesto por fragmentos gruesos que se mueve a lo largo de la superficie del suelo y una nube turbulenta de ceniza que se eleva por encima del flujo basal. Dependiendo de la concentración de gases en relación con el material sólido, se conocen como flujos piroclásticos, y oleadas piroclásticas.

Las oleadas piroclásticas presentan mayor concentración de gases y son más turbulentas, con una mayor distribución lateral, desplazándose en los valles y altos topográficos. Tanto los flujos como las oleadas son fenómenos mortales para los seres vivos, pues la probabilidad de sobrevivir es nula. La muerte de personas y animales es ocasionada por quemadura, inhalación de ceniza caliente y gases, y por el impacto directo de los bloques contenidos en estas corrientes.

También pueden enterrar, cubrir, incinerar y dañar el área expuesta, la infraestructura, obstruir los cauces y las vías, rellenar depresiones topográficas o alcanzar altos topográficos cuando la concentración de gases es más alta. Las corrientes de densidad piroclástica pueden generar lahares o flujos de lodo, debido al deshielo de masas glaciares y al represamiento de ríos y quebradas”. [Resalta la Sala]. [83] “Domos y flujos de lava.

Son corrientes de roca fundida, que son emitidas por el cráter o por grietas en los flancos de un volcán. Al salir del cráter forman lóbulos que tienden a canalizarse a lo largo de los valles. Su velocidad y alcance dependen de su composición, la morfología del valle y las barreras topográficas que encuentren a su paso. Existen lavas fluidas y lavas viscosas, las primeras pueden extenderse hasta decenas de kilómetros desde el foco de emisión, mientras que las menos fluidas avanzan pocos kilómetros desde los focos eruptivos.

Cuando las lavas son muy viscosas se acumulan en los centros de emisión formando montículos escarpados o en forma de cúpula conocidos como domos de lava, que al enfriarse taponan estos centros de emisión. Los domos pueden explotar o colapsar, generando flujos piroclásticos. Los flujos de lava semueven relativamente lento, de manera que las personas pueden alejarse de su trayectoria, sin embargo todo en su camino será derribado, sepultado y quemado debido a sus altas temperaturas.

Las lavas específicamente pueden causar: destrucción de infraestructura, enterramiento, quema de cultivos e incendios forestales. Si la lava interactúa con el agua, puede ocasionar explosiones que son mortales para los seres vivos, al igual que los gases tóxicos acompañantes, que causan asfixia. En caso de que exista una erupción que genere flujos de lava, se debe poner particular atención al avance de los mismos hacia centros poblados o infraestructura”. [Resalta la Sala]. [84] “Lahares (flujos de lodo y de escombros volcánicos).

Son una mezcla de fragmentos de roca, arena, limo, arcilla, biomasa (vegetación, troncos de árboles arrastrados) y agua que se desplazan por los cauces de las quebradas y río. Un lahar en movimiento se presenta como una masa de concreto húmedo que carga fragmentos que varían desde arcilla hasta bloques de más de 10 metros de diámetro. Los lahares varían en tamaño y velocidad: lahares grandes, de cientos de metros de ancho y decenas de metros de profundidad, pueden fluir a varias decenas de metros por segundo. Estos tipos de flujos se pueden generar durante (primarios) o después (secundarios) de las erupciones volcánicas, por una variedad de mecanismos que permiten la interacción del agua con materiales volcánicos y no volcánicos.

Las fuentes de agua para formar lahares pueden provenir de la nieve, el hielo, lagos al interior de un cráter, lluvias, drenajes o el agua que se encuentra al interior de un volcán. Se mueven a grandes velocidades por las pendientes topográficas siguiendo el cauce de ríos y quebradas. Por su velocidad y su energía es un fenómeno muy peligroso y la probabilidad de sobrevivir a su impacto directo es mínima.

A medida que se desplazan pueden arrasar y destruir vegetación, cultivos, infraestructura existente; rellenar cauces naturales y artificiales, además de inundación, enterramiento y aislamiento de grandes extensiones de terreno, que están por fuera del cauce”. [Resalta la Sala]. [85] “Caída de piroclastos (proyectiles balísticos y transportados por el viento).

Como consecuencia de las erupciones explosivas los volcanes expiden a la atmósfera partículas fragmentadas (piroclastos) que, de acuerdo a su tamaño, se conocen como: ceniza (menor de 2 mm), lapilli (2 a 64 mm) y bloques y bombas (mayor a 64 mm)”. [86] “Gases volcánicos. Los volcanes emiten cantidades importantes de gases antes, durante y después de una erupción, siendo en su mayoría vapor de agua, al cual se suman ciertas concentraciones de CO2 (dióxido de carbono), SO2 (dióxido de azufre) y H2S (sulfuro de hidrógeno) entre otros, los cuales se diluyen rápidamente en la atmósfera, de manera que no representan un peligro mayor para la salud humana.

Sin embargo, las concentraciones de CO2 y CO (gases inoloros) en depresiones topográficas pueden llegar a causar la muerte. Una exposición prolongada a gases volcánicos puede provocar irritación de los ojos y problemas respiratorios”. [Resalta la Sala]. [87] “Ondas de choque. Es una onda de presión que se propaga a una velocidad mayor que la del sonido, producida durante la actividad explosiva de un volcán. Las ondas de choque pueden causar vibración y rompimiento de ventanas, fisuras en paredes y líneas vitales, conmoción en las personas que se vean afectadas por este tipo de fenómeno”. [Resalta la Sala]. [88] “Sismos volcánicos (asociados con fractura de material de la corteza).

Los sismos generados por la actividad interna de un volcán generalmente no son de gran magnitud; sin embargo, se pueden registrar sismos sentidos, incluso con magnitudes superiores a 5. Los sismos volcánicos pueden ocasionar desde daños menores en la infraestructura y líneas vitales hasta colapso de viviendas. Además pueden ocasionar diferentes tipos de movimientos en masa, dependiendo de la magnitud y la distancia al epicentro”. [Resalta la Sala]. [89] Ley 388 de 1997, artículo 10, numeral 1.º, literal d). [90] Ley 388 de 1997.

“ARTICULO 3o. FUNCION PUBLICA DEL URBANISMO. El ordenamiento del territorio constituye en su conjunto una función pública, para el cumplimiento de los siguientes fines: […]. 4. Mejorar la seguridad de los asentamientos humanos ante los riesgos naturales. […]. ARTICULO 8o. ACCION URBANISTICA. La función pública del ordenamiento del territorio municipal o distrital se ejerce mediante la acción urbanística de las entidades distritales y municipales, referida a las decisiones administrativas y a las actuaciones urbanísticas que les son propias, relacionadas con el ordenamiento del territorio y la intervención en los usos del suelo.

Son acciones urbanísticas, entre otras: […]. 5. Determinar las zonas no urbanizables que presenten riesgos para la localización de asentamientos humanos, por amenazas naturales, o que de otra forma presenten condiciones insalubres para la vivienda. […]”. [91] “Por la cual se modifica la Ley 9 de 1989, y la Ley 2 de 1991 y se dictan otras disposiciones”.

Artículos 101, numeral 7.º y 102. [92] “Por el cual se reglamentan las disposiciones relativas a las licencias urbanísticas; al reconocimiento de edificaciones; a la función pública que desempeñan los curadores urbanos y se expiden otras disposiciones”. Artículos 63 y 113. [93] Constitución Politica de Colombia, artículo 29, y Código General del Proceso, artículo 14. [94] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Seis Especial de Decisión, Sentencia de Unificación de 5 de junio de 2018.

Rad. N.° 15001-33-31-001-2004-01647-01(SU)(REV-AP). C.P: Carlos Enrique Moreno Rubio. [95] Folios 1748 y ss. del expediente de la referencia. [96] Ibíd., folios 1930 y ss. [97] En consideración a los artículos 2.°, 9.° y 14, de la Ley 472 de 1998, la Sala ha precisado que la acción popular es un instrumento procesal de naturaleza pública, de rango constitucional y carácter principal.

Asimismo, el artículo 5.º indica que “El trámite de las acciones reguladas en esta ley se desarrollará con fundamento en los principios constitucionales y especialmente en los de prevalencia del derecho sustancial, publicidad, economía, celeridad y eficacia. Se aplicarán también los principios generales del Código de Procedimiento Civil, cuando éstos no se contrapongan a la naturaleza de dichas acciones.

El Juez velará por el respeto al debido proceso, las garantías procesales y el equilibrio entre las partes. Promovida la acción, es obligación del Juez impulsarla oficiosamente y producir decisión de mérito so pena de incurrir en falta disciplinaria, sancionable con destitución. Para este fin el funcionario de conocimiento deberá adoptar las medidas conducentes para adecuar la petición a la acción que corresponda”. [98] Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 21 de junio de 2018.

C.P: Hernando Sánchez Sánchez. Rad. N.° 25000-23-24-000-2013-00008-01. [99] Folios 1748 y ss. del expediente de la referencia. [100] Artículo 1.º. [101] Numeral 2.° del artículo 47 de la Ley 1537 de 2012. [102] Ibíd., Artículo 50. [103] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencias de 25 de octubre de 2000, Rad.

N.° 2000-00512-01; 5 de septiembre de 2002, Rad. N.° 2001-00303-01, C. P: Camilo Arciniegas Andrade; 10 de abril de 2008, Rad. N.° 2001-01961-01, C. P: María Claudia Rojas Lasso; 15 de septiembre de 2011, Rad. N.° 2004-01241-01 y 22 de enero de 2015 Rad. N.° 2011-00256-01, C. P: Guillermo Vargas Ayala, entre otras.