20001-23-33-000-2019-00270-01 — Consejo de Estado

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO DE CARÁCTER GENERAL / INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD [En el presente caso,] se controvierte la legalidad de los Decretos número 4116 de 2008, “por el cual se modifica el Decreto 2961 del 4 de septiembre de 2006, relacionado con las motocicletas” y el Decreto 1079 de 2015, “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Transporte”.

Igualmente, se observa que se discuten algunos decretos reglamentarios proferidos por la Alcaldía Municipal de Valledupar, los cuales, a pesar de no ser individualizados, a juicio del demandante, establecieron medidas que limitaron los parrilleros en esa ciudad los días miércoles y sábados, y prohibieron el tránsito de motocicletas conducidas por menores de catorce (14) años.

(…) En ese contexto, considera la Sala que la acción de tutela impetrada por la señora [R.D.] es improcedente, en los términos dispuestos en el numeral 5º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, en tanto que la solicitud de tutela recae sobre actos administrativos de carácter general. (…) [E]s claro que los accionantes disponen de otro medio de defensa judicial para lograr la protección de los derechos que estima conculcados con la actuación de las autoridades administrativas demandadas, los cuales, como ha tenido oportunidad de definirlo esta Corporación, resultan eficaces y oportunos para el mismo fin.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., doce (12) de diciembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 20001-23-33-000-2019-00270-01(AC) Actor: SIXTA RUIZ DITA Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y OTROS La Sala decide la impugnación presentada por la actora contra la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo del Cesar el 13 de septiembre de 2019, por medio de la cual se declaró improcedente la solicitud de amparo constitucional por falta de relevancia constitucional.

I. SÍNTESIS DEL CASO La señora Sixta Ruiz Dita interpuso acción de tutela en contra de la Presidencia de la República, la Procuraduría General de la Nación, la Superintendencia de Puertos y Transporte, la Dirección de Tránsito y Transporte de la Policía Nacional y el Municipio de Valledupar por considerar que sus acciones vulneraron los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, a la igualdad, al trabajo, a la educación, al libre desarrollo de la personalidad y al debido proceso.

II. TRÁMITE DE LA TUTELA 1. El Despacho del magistrado Carlos Alfonso Guechá Medina del Tribunal Administrativo del Cesar, por medio de auto calendado el 23 de agosto de 2019, remitió la acción de amparo al Despacho del doctor Oscar Iván Castañeda Daza de la misma corporación, habida cuenta que aquél avocó en primer lugar, conocimiento de la acción de constitucional con número de radicado 20001 23 33 000 2019 00198 00, adelantada por Armando Rafael Riascos Rodríguez contra la Presidencia de la República de Colombia y otros, la cual se fundamenta en los mismos hechos y derechos vulnerados aludidos en la presente tutela. 2.

Mediante auto proveído el 27 de agosto de 2019, el Tribunal del Cesar admitió la presente acción de tutela, y ordenó notificar a la Presidencia de la República, a la Procuraduría General de la Nación, a la Superintendencia de Puertos y Transportes, a la Dirección de Tránsito y Transporte de la Policía Nacional y al Municipio de Valledupar. 3.

Frente a las pretensiones de la accionante y como excepciones, la Oficina Asesora Jurídica del Municipio de Valledupar señaló: “A LAS PRETENSIONES No son procedentes, porque el accionante cuenta con otros mecanismos de defensa judicial, toda vez que en el presente caso el juez de tutela se encuentra frente a un Acto Administrativo amparado por la presunción de legalidad y ante la cual la persona interesada puede ejercer la acción de nulidad prevista en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Tampoco son procedentes como mecanismo transitorio ya que el peticionario no demostró la existencia de un perjuicio irremediable, entendiéndose éste como aquél que tiene las características de inminente, urgente, grave e impostergable, y el hecho de que el peticionario tenga la posibilidad de acudir ante el Contencioso Administrativo en cuestión, mediante el cual presuntamente según él se violan sus derechos fundamentales, permite concluir como expresa la Corte Constitucional en Sentencia T-415 de septiembre 18 de 1995, que no se cumplen los elementos determinantes del perjuicio irremediable.

EXCEPCIONES Propongo la siguiente: Improcedencia de la acción por indebida escogencia de la acción, la vía procedente sería la vía contenciosa administrativa, a través de la acción contenciosa administrativa de simple nulidad prevista en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”[1] 4.

De igual modo, la Procuraduría Regional del Cesar, por medio de apoderada judicial, formuló las siguientes excepciones: 1. Improcedencia de la acción de tutela por inexistencia de vulneración: En el presente asunto, no es procedente la acción de tutela en contra de la Procuraduría General de la Nación dado que como se describió en párrafos anteriores, no se ha recibido peticiones o solicitudes SIXTA RUIZ DITA, es por ellos que, siguiendo los lineamientos del principio de legalidad, no le asiste responsabilidad alguna a esta entidad.

En consecuencia, la Procuraduría General de la Nación, no puede establecer soluciones frente a las pretensiones del tutelante, como tampoco se le puede atribuir responsabilidad alguna en caso de que se haya vulnerado o puesto en riesgo los derechos fundamentales. Por los motivos expuestos, siendo que la Procuraduría General de la Nación ni ha recibido petición o requerimiento suscrito por SIXTA RUIZ DITA, ante lo cual mal podría atender de fondo las pretensiones del accionante.

Así las cosas, la eventual obligación y responsabilidad que puede derivarse de la presente acción debe ser deducida única y exclusivamente a la Secretaría de Tránsito de Valledupar, a la Policía Nacional, a la Alcaldía de Valledupar, entidades que de acuerdo a la manifestación del accionante son quienes adelantaron el trámite de inmovilización, así como la expedición del acto administrativo que restringe el tránsito de motocicletas en Valledupar, pero en modo alguno puede asumir tal responsabilidad la Procuraduría General de la Nación.[2] Con lo anterior, la Procuraduría Regional del Cesar fundamentó su solicitud al Tribunal pidiendo su desvinculación en la acción de tutela de la referencia, así como su exoneración de toda responsabilidad, habida cuenta que ha actuado conforme a las competencias constitucionales y legales y por lo tanto no se lograron establecer responsabilidades que pudiesen amenazar o atentar contra los derechos fundamentales invocados por el accionante. 5.

En la misma oportunidad, la Oficina de Asuntos Jurídicos de la Dirección de Tránsito y Transporte de la Policía Nacional Seccional de Cesar, arguyó lo siguiente: “En consideración de lo expuesto, me permito solicitar a esta Colegiatura, sea declarada por su despacho la improcedencia de la presente acción y se libere de toda responsabilidad a la POLICÍA NACIONAL – DIRECCIÓN DE TRÁNSITO Y TRANSPORTE – SECCIONAL DE TRÁNSITO Y TRANSPORTE CESAR, por los motivos expuestos, aunado a la circunstancia de haberse configurado FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA.[3] (Negrillas del texto original).

III. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA El Tribunal Administrativo del Cesar, en providencia del 13 de septiembre de 2019, declaró la improcedencia de la acción de tutela, teniendo en cuenta las siguientes razones: Consideró que la acción constitucional, en este caso, no es el medio idóneo para la protección de los derechos fundamentales invocados en la demanda.

Sostuvo además, respecto a la subsidiariedad, que no se acreditó por parte de la actora, el agotamiento de los mecanismos ordinarios consagrados en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), en la medida que, en el presente asunto, la actora pretende controvertir unas decisiones contenidas en unos actos administrativos.

Por otra parte, al pronunciarse sobre el carácter transitorio y excepcional que caracteriza a la acción de tutela, hizo alusión a la evidente ausencia de acreditación de un perjuicio irremediable por parte de la tutelante, toda vez que la mera enunciación no es suficiente para garantizar la declaratoria de procedencia del amparo constitucional.

Finalmente, resaltó la impertinencia de adentrarse en el contenido de la acción impetrada, por cuanto no se observaba violación alguna a los derechos fundamentales invocados por la accionante y que, como quiera que no se acudió a la vía ordinaria como mecanismo idóneo para acceder a las pretensiones, la misma resultaba inviable jurídicamente.

IV. LA IMPUGNACIÓN La parte actora, dentro del término establecido para ello, impugnó el fallo de primera instancia el día 17 de septiembre de 2019, según consta a folio 85 del expediente, sin fundamentar los reparos al fallo del ad quo. V. CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con lo previsto por el numeral quinto del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015[4], modificado por el Decreto 1983 del 30 de noviembre de 2017[5], y en virtud del numeral 6º del artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019, expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado[6], esta Sala es competente para conocer del presente asunto. 2.

Hechos 1. La señora Sixta Ruiz Dita presentó acción de tutela contra la Presidencia de la República de Colombia, la Procuraduría General de la Nación, la Superintendencia de Puertos y Transportes, la Dirección de Tránsito y Transporte de la Policía Nacional y el Municipio de Valledupar, por considerar que con la expedición de los Decretos No. 4116 de 2008 y 1079 de 2015 por parte del Gobierno Nacional, y de algunos decretos reglamentarios que no identificó por la Alcaldía de Valledupar en conjunto con la Policía de Tránsito, en materia de movilidad y regulación del fenómeno del “mototaxismo”, particularmente la limitación de los parrilleros en esa ciudad los días miércoles y sábados, y la prohibición de tránsito de motocicletas conducidas por menores de catorce (14) años, se vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo, a la educación y los principios de legalidad, buena fe, confianza legítima, entre otros. 2.

Problema jurídico De acuerdo con lo manifestado por las partes en el proceso y con la sentencia del a quo, la Sala debe determinar, en primera medida, si la impugnación presentada por la accionante cumple con los presupuestos básicos establecidos jurisprudencialmente, que le permitan al juez de tutela determinar con exactitud los aspectos que motivan la presentación de la acción y los derechos que se presumen vulnerados.

En tal evento, se decidirá si la acción constitucional es procedente para amparar los derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo, a la educación y los principios de legalidad, buena fe, confianza legítima, entre otros, en relación al caso planteado. 1. Principio de informalidad de la acción de tutela. En aras de resolver ese planteamiento resulta oportuno traer a colación los desarrollos normativos y jurisprudenciales de la figura.

El Decreto 2591 de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política de Colombia, en su artículo 14 desarrolla el principio de informalidad que contiene dicha acción constitucional de la siguiente manera: “Artículo 14.- Contenido de la solicitud. Informalidad. En la solicitud de tutela se expresará, con la mayor claridad posible, la acción o la omisión que la motiva, el derecho que se considera violado o amenazado, el nombre de la autoridad pública, si fuere posible, o del órgano autor de la amenaza o del agravio, y la descripción de las demás circunstancias relevantes para decidir la solicitud.

También contendrá el nombre y el lugar de residencia del solicitante. No será indispensable citar la norma constitucional infringida, siempre que se determine claramente el derecho violado o amenazado. La acción podrá ser ejercida, sin ninguna formalidad o autenticación, por memorial, telegrama u otro medio de comunicación que se manifieste por escrito, para lo cual se gozará de franquicia. No será necesario actuar por medio de apoderado.

En caso de urgencia o cuando el solicitante no sepa escribir o sea menor de edad, la acción podrá ser ejercida verbalmente. El juez deberá atender inmediatamente al solicitante, pero, sin poner en peligro el goce efectivo del derecho, podrá exigir su posterior presentación personal para recoger una declaración que facilite proceder con el trámite de la solicitud, u ordenar al secretario levantar el acta correspondiente sin formalismo alguno. (Subrayas de la Sala).

No obstante, si bien el principio de informalidad facilita al accionante el acceso a la justicia, este no es imperioso bajo los términos de esta Sala en sentencia del 28 de febrero de 2019[7], al disponer lo siguiente: “Esta Sección debe reiterar que el principio de informalidad que gobierna a la acción de tutela no puede considerarse absoluto[8], pues es necesario satisfacer ciertos presupuestos básicos que le permitan al Juez conocer con claridad aspectos como la acción o la omisión que la motiva, el derecho que se considera violado o amenazado y, de ser posible, el nombre de la autoridad pública o del órgano autor de la amenaza o del agravio[9], el señalamiento de las razones jurídicas de índole constitucional para demostrar por ejemplo que la sentencia proferida en primera instancia no está ajustada a derecho, lo que implica para el actor cumplir con una carga argumentativa mínima. 40.

Ahora bien, como última cuestión, y referente al tema bajo estudio, la Sala debe establecer unas sub reglas en relación con la carga argumentativa que se debe exigir en las impugnaciones dentro del marco de la acción de tutela: 40.1 Cuando el caso bajo estudio consista en una acción de tutela contra autoridades públicas, la parte que impugne la sentencia de tutela proferida en primera instancia, no se le exigirá una carga argumentativa mínima, es decir, que no habrá necesidad de sustentar la respectiva impugnación, donde basta que el impugnante lo presente dentro del término legal correspondiente en los términos del artículo 31 del Decreto 2591, con el fin de que se efectúe el respectivo trámite del mismo, teniendo el ad quem, el deber constitucional de resolver el fondo del asunto; i) analizando los argumentos jurídicos expuestos por el juez constitucional de primera instancia, y el ii) acervo probatorio obrante en el expediente. 40.2 Cuando el caso bajo estudio consista en una acción de tutela contra providencias judiciales, la parte que impugne la sentencia de tutela proferida en primera instancia precisando que i) si obra en nombre propio o ii) por medio de apoderado especial, debe cumplir con una carga argumentativa mínima, en donde exponga las razones jurídicas por las cuales una autoridad judicial, incurrió en los defectos: i) orgánico; ii) procedimental; iii) fáctico; iv) sustantivo; v) error inducido; vi) decisión sin motivación; vii) desconocimiento del precedente; y viii) violación directa de la Constitución, en los términos de la sentencia C-590 de 2005[10], proferida por la Corte Constitucional, postura jurisprudencial, que fue acogida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en sentencia de 31 de julio de 2012[11], salvo que se trate de un sujeto de especial protección constitucional, a quien no se le exigirá dicha carga argumentativa, toda vez que el Estado tiene que adoptar las medidas necesarias, para garantizar la protección de sus derechos fundamentales, especialmente, el acceso a la administración de justicia. […]” (Subrayado fuera del texto original) 5.3.2.

Aplicado lo señalado al caso bajo examen se advierte, en primer lugar, que en cumplimiento del artículo 31 del Decreto 2591 de 1991 que establece el término para impugnar el fallo de primera instancia, la señora Sixta Ruiz Dita lo presentó oportunamente[12]. Seguido de lo anterior, se observa que la acción de tutela se dirige contra autoridades públicas, por lo tanto y de conformidad con la sentencia mencionada con antelación, aun cuando dicho memorial no explica las razones del disenso, la Sala pasará a analizar el caso a partir de los argumentos jurídicos expuestos por el juez constitucional de primera instancia y el acervo probatorio obrante en el expediente. 5.3.3.

Caso en concreto. Ahora bien, de la lectura de la demanda se evidencia que se controvierte la legalidad de los Decretos número 4116 de 2008, “por el cual se modifica el Decreto 2961 del 4 de septiembre de 2006, relacionado con las motocicletas” y el Decreto 1079 de 2015, “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Transporte”.

Sobre el particular en el hecho segundo de la demanda se expuso: “SEGUNDO: señor presidente, señor procurador, señor director nacional de tránsito y transporte de la policía, señora superintendente de puertos y transporte, señor magistrado, en Valledupar desde el 2006 hasta el día de hoy, se ha venido enfrentando la policía nacional de tránsito con los motociclistas y mototacistas (Sic), como viene sus sediendo (Sic), actualmente que en los últimos ocho días ya van tres enfrentamientos motociclistas y policías, donde los paganos es el trasportes (Sic) de vehículos, debido que muchos de ellos an (Sic) salido averiados, por lo que el señor procurador, señor director nacional de tránsito y transporte de la policía, señora superintendente de puertos y transportes, señor magistrado, que los diferentes alcaldes de Valledupar desde 2006 hasta hoy tienen cuatro decretos contra las motos, medidas que son desproporcionadas, sin un sustento legal y constitucional, las medidas son calle (Sic) restringidas, miércoles, sin moto, sábados sin parrilleros, y menor (Sic) de 14 años no pueden andar en moto (Sic)”[13] (Subrayas de la Sala).

En ese contexto, considera la Sala que la acción de tutela impetrada por la señora Ruiz Dita es improcedente, en los términos dispuestos en el numeral 5º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, en tanto que la solicitud de tutela recae sobre actos administrativos de carácter general. Así reza la norma anunciada: “Artículo 6o. Causales de improcedencia de la acción de tutela.

La acción de tutela no procederá: (…) 5. Cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto.” (Subrayas de la Sala). En efecto, las decisiones acerca de la legalidad o no de los Decretos 4116 de 2008 y 1079 de 2015, o de los decretos reglamentarios proferidos por la Alcaldía de Valledupar respecto del “mototaxismo”, no pueden alcanzarse a través del ejercicio de esta vía excepcional y subsidiaria.

Bajo esa perspectiva, también es claro que los accionantes disponen de otro medio de defensa judicial para lograr la protección de los derechos que estima conculcados con la actuación de las autoridades administrativas demandadas, los cuales, como ha tenido oportunidad de definirlo esta Corporación, resultan eficaces y oportunos para el mismo fin.

En pronunciamiento de la Consejera María Elizabeth García González, se sostuvo al respecto de los mecanismos de protección de derechos previstos en el CPACA que: “dicho código, además de darle celeridad a los procesos al consagrar el principio de oralidad en los mismos, contiene diferentes herramientas jurídicas con las que se puede solicitar, entre otras cosas, algunas medidas cautelares como la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos o del procedimiento hasta tanto se defina la declaración o no de su nulidad, ordenar la adopción de una decisión administrativa, impartir órdenes o imponerle obligaciones de hacer o no hacer a cualquiera de las partes, etc., las cuales demuestran la efectividad del procedimiento ordinario cuando se advierte una situación apremiante que necesite ser remediada incluso, antes de que se profiera una decisión definitiva.”[14].

En conclusión, como quiera que el caso se enmarca en una de las causales de improcedencia, no es viable acceder a su estudio. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 13 de septiembre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar que declaró la declaró la improcedencia de la acción de tutela de la referencia, pero por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes, en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del 12 de diciembre de 2019. Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente Consejera de Estado Consejero de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado ----------------------- [1] Folio 33 del cuaderno principal [2] Folios 59 reverso y 60 del cuaderno principal [3] Folio 67 reverso del cuaderno principal [4] “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho”. [5] “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. [6] Por medio del cual se expide el Reglamento del Consejo de Estado [7] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

Sentencia de 28 de febrero de 2019. Radicación: 11001-03-15-000- 2018-03163-01. Actor: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional. Consejero Ponente: Hernando Sánchez Sánchez [8] Sobre el principio de informalidad, ver Corte Constitucional, Auto A165 de 21 de julio 2011, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. [9] Decreto 2591 de 1991, artículo 14. [10] Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. [11] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, C.P. María Elizabeth García González, número único de radicación 2009-01328. [12]Folio 85 del cuaderno principal. [13] Visible a folio 3 [14] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

Sentencia de 6 de octubre de 2017, Expediente nro. 85001-23-33-000- 2017-00126-01, Consejera Ponente: Maria Elizabeth García González.